החלטה בעניין מעמדם של היטלי סלילה והיטלי שמירה במסגרת הליך הוצאה לפועל

• מבוא

1. לפני בקשת עיריית נתניה (להלן: "המבקשת" או "העירייה") למתן רשות ערעור על החלטת ראש ההוצאה לפועל [כבוד הרשמת דיאנה פסו ואגו בתיק הוצל"פ 16-09792-12-1 מתאריך 14.10.2015 - צ"ל 22.10.2015].

2. המחלוקת נוגעת למעמדם של היטלי סלילה ושמירה אשר הוטלו על ידי העירייה בקשר עם נכס מגורים, במסגרת הליכי מימוש משכנתא; עסקינן במשכנתא אשר נרשמה על הנכס לטובת הבנק, המשיב 1, ואשר בשל אי תשלומה נפתחו הליכי המימוש, מכוחם מונה המשיב 2, ככונס נכסים.

3. כפי שיפורט להלן, השאלה המשפטית אותה הגדירו הצדדים לדיון, הינה האם חובות לעירייה בגין היטלי סלילה והיטלי שמירה מוכרים כחובות בדין קדימה, כל עוד לא נרשמה הערה או שעבוד בפנקסי לשכת רישום המקרקעין, בהתאם להוראות סעיף 11א לפקודת המסים (גביה) וההלכה הפסוקה.

4. כבר עתה ייאמר כי המצב המשפטי בסוגיה זו אינו נהיר וברור, כאשר לעמדת כל אחד מן הצדדים ניתן למצוא תימוכין מסוימים בפסקי דין, אשר דנו בסוגיות דומות.

• רקע נדרש

5. בתאריך 15.4.2012 פתח בנק מזרחי טפחות בע"מ (להלן: "המשיב 1" או "הבנק") תיק הוצאה לפועל במסגרתו עתר למימוש משכנתא על נכס מקרקעין הידוע כגוש 8242 חלקה 150, ברחוב דונה גרציה, בנתניה (להלן: "הנכס"), ובמסגרתו מונה המשיב 2, עו"ד שי הולנדר גרוס, ככונס נכסים למכירת הנכס (להלן: "כונס הנכסים").
6. בתאריך 17.2.2015, במסגרת הליכי הכינוס, אושר הסכם למכירת הנכס. לאחר תשלום מלוא התמורה על ידי רוכשי הנכס, נדרשה, כמקובל, תעודה לפי סעיף 324 לפקודת העיריות [נוסח חדש] על העדר חובות לעירייה, לצורך רישום הנכס על שם הרוכשים (להלן: "אישור העירייה").

7. יובהר כי כונס הנכסים תפס חזקה בנכס בתאריך 9.3.2015, והחזיק בו עד לתאריך 1.5.2015, עת עבר לחזקת הרוכשים.

8. משרבצו על הנכס חובות רבים, לרבות בגין היטל שמירה [בסך של כ-80 ₪], היטל סלילה [בסך 48,000 ₪], חובות ארנונה [בסך של כ-68,000 ₪], וכן חובות נוספים [אגרות, שכ"ט עו"ד ועוד] סירבה העירייה להנפיק את אישור העירייה.

9. כפי שעולה מכתבי הטענות, מרבית החובות הנ"ל נוצרו במשך 5 השנים, אשר במהלכם החזיקו הבעלים – החייבים מכח המשכנתא, בנכס, החל משנת 2010 ועד ליום 9.3.2015, המועד בו תפס כונס הנכסים את החזקה בנכס כאמור.

10. כונס הנכסים הסכים לשאת בחובות הארנונה משסבר כי על קופת הכינוס לשאת בחובות הארנונה מכוח ההלכה שנקבעה בבג"צ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועמ"ש (5.2.2014) (להלן: "בג"ץ/עניין עיריית הרצליה"), אך סרב לשאת ביתר החובות, משסבר כי אין דרישת העירייה עולה בקנה אחד עם הדין.

11. לפיכך, הגיש כונס הנכסים לרשמת ההוצאה לפועל "בקשה למתן הוראות להפקת תעודה לפי סעיף 324 לפקודת העיריות והוראות לעניין תשלומי ארנונה וחובות נוספים לעירייה".

       החלטת רשמת ההוצאה לפועל מתאריך 16.6.2015

12. כבוד רשמת ההוצאה לפועל קבעה בהחלטתה זו, כי המחלוקת בין הצדדים, למעשה מורכבת משתי שאלות, האחת נוגעת לחובת העירייה להנפיק אישור ללשכת רישום המקרקעין, והשנייה לאופן חלוקת כספי התמורה.

13. הרשמת הורתה לעירייה ליתן בידי כונס הנכסים אישור עירייה לצורך קידום הליך רישום הזכויות על שם הרוכשים, בכפוף לתשלום חוב הארנונה בעבור התקופה בה תפס כונס הנכסים את הנכס בלבד. הרשמת קבעה כי אין היא מקבלת את הסכמת הצדדים ביחס לתשלום חוב הארנונה בכללותו [ביטלה את החלטתה אשר נתנה תוקף להסכמה לתשלום חובות הארנונה, מיום 28.5.2015].

14. רשמת ההוצאה לפועל הבהירה כי העירייה אינה יכולה להחזיק את הרוכשים וצדדי ג' כ"בני ערובה", כאשר מכוח סעיף 34ב לחוק המכר, התשכ"ח – 1968, רכשו הם זכות טובה לרישום.

15. אשר לשאלת הקדימויות, הורתה הרשמת לכונס הנכסים למסור פרטים נוספים באשר לנושים אשר הטילו עיקול על הנכס, לרבות פרטי העיקולים שהטילה העירייה, ככל שהטילה כאלה.

החלטת רשמת ההוצאה לפועל מתאריך 22.10.2015 - ההחלטה מושא הערעור

16. החלטה זו, עליה מערערת העירייה לפני, ניתנה לאחר שנמסרו פרטים על נושים אשר הטילו עיקול על הנכס, והוגשו עמדותיהם לתיק ההוצאה לפועל, והיא עוסקת במחלוקת בין הצדדים ביחס לקדימויות הנשייה.

17. בפתח הכרעתה, הבהירה הרשמת את מדרג הנשייה, ובחנה את מעמדם של החובות. אשר לחוב הארנונה, חזרה בה הרשמת מקביעתה הקודמת, וקבעה כי לנוכח הלכת עיריית הרצליה, חובות הארנונה נהנים ממעמד של שעבוד מכוח פקודת המסים (גביה) (להלן גם: "הפקודה"), ולאחר מועד האכרזה המתקנת [31.3.2001] דינם שווה במעמד החלוקה, למעמדה של המשכנתא. לפיכך, ובהסכמת כלל הצדדים, הורתה על תשלום חובות הארנונה לעירייה, "בעבור השנים 2010 עד 2014 ועד בכלל".

18. אשר להיטל הסלילה (היטל "כביש") והיטל השמירה, קבעה כבוד הרשמת כי אלה אינם מס על מקרקעין במשמעות סעיף 11א(1) לפקודת המסים (גביה), אלא מדובר במסים המגיעים מסרבן, שהוא בעל מקרקעין, ולפיכך כל עוד לא נרשמה הערה בפנקס המקרקעין לפי סעיף 11א(2) לפקודה, אין חובות אלה זוכים למעמד של דין קדימה.

19. משבמקרה דנן, לא נרשמה כל הערה בגין ההיטלים, דחתה כבוד הרשמת את טענות העירייה בדבר קדימותם. יובהר עוד, כי לשיטתה של כבוד הרשמת, אין ההיטלים בגדר מס הואיל ומדובר בתשלום עבור שירות.

20. אשר לחובות בגין הוצאות ושכר טרחה, דחתה כבוד הרשמת את עתירתה של העירייה משלא הוכיחה כי אלה קשורים לגביית חיובי הארנונה או החיובים הנוספים.

21. החלטה זו, היא ההחלטה עליה מערערת העירייה בעניינו. יובהר כי את טענותיה ביחס להוצאות ולשכר הטרחה זנחה העירייה בערעור לפני.

• תמצית טענות הצדדים

טענות המבקשת

22. חובות בגין היטל סלילה והיטל שמירה שווים במעמדם לחיובי ארנונה במובן זה שאין כל חובה לרשום אותם בלשכת רישום המקרקעין והם נהנים משעבוד סטטוטורי, במעמד "פרי פסו", ביחד עם חיובי המשכנתא, ומכאן שיש לגבותם בדין קדימה.

23. לפיכך, אין העירייה יכולה להנפיק אישור טרם שולמו כלל חובות אלה.

24. ב"כ העירייה תמך טענותיו בהוראות הדין והפסיקה הרלבנטיים, אשר ינותחו להלן.

טענות המשיבים

25. החובות המגיעים למבקשת בגין היטלי סלילה והיטלי שמירה אינם בגדר "חובות עליהם חל שעבוד סטטוטורי מכוח סעיף 11א(1) לפקודת המסים (גבייה)", ואין כל תימוכין בדין או בפסיקה לפרשנותה המשפטית של המבקשת. לפיכך, אין הם נהנים מקדימות ומשכך אין חובה לשלמם כתנאי לקבלת אישור עירייה.

26. המבקשת מנסה להרחיב ולהחיל את המעמד המועדף שקיבלו חיובי ארנונה בעניין עיריית הרצליה גם ביחס להיטלי סלילה ושמירה, אולם אין לכך כל ביסוס.

27. המבקשת לא רשמה כל הערה בפנקס המקרקעין בגין החובות מושא הבקשה, לא ציינה בשום מקום מתי נוצרו חובות אלה, ואף לא צירפה כל אסמכתא ביחס לפרטי ההיטלים האמורים; משכך, דין הבקשה להידחות.

• דיון והכרעה

החלטתי לדון בבקשת הרשות לערער כבערעור, ולאחר ששקלתי את טענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין הערעור להידחות; להלן טעמי.

28. כאמור, השאלה המשפטית אותה הגדירו הצדדים לדיון, צומצמה על ידיהם לשאלה "האם חובות לעירייה בגין היטלי סלילה והיטלי שמירה מוכרים כחובות בדין קדימה, כל עוד לא נרשמה הערה או שעבוד בפנקסי לשכת רישום המקרקעין".

29. מן הבחינה התיאורטית הבחינה הרשמת בהחלטתה הראשונה בין שאלת חובתה של העירייה להנפיק אישור עירייה לבין בחינת הקדימויות וזאת עשתה בצדק.

30. אולם, מן הבחינה המעשית, ובהתאם לטענות הצדדים לפני, עלינו לבחון האם עיריית נתניה יכולה להתנות הנפקת אישור עירייה המעיד על העדר חובות, בתשלום כלל החובות הרשומים בעירייה ביחס לנכס, ובענייננו, האם יכולה העירייה להתנות את הנפקת האישור בתשלום חובות לעירייה בגין היטלי סלילה והיטלי שמירה.

31. אחדד כי לדידי, אין השאלה יכולה לקבל מענה ראוי במנותק מסוג ההליך, קרי האם מדובר בהליך חדלות פירעון קולקטיבי (פירוק או פשיטת רגל) או מימוש מחוץ להליך חדלות פירעון, ומבלי שניתן דעתנו למועד היווצרות החוב.

32. לפיכך, אבחן להלן את המסגרת הנורמטיבית שבבסיס דרישת העירייה, והכול בהתחשב בכך שעסקינן בהליך מימוש משכנתא שאינו הליך קולקטיבי, כאשר מדובר בחובות שנוצרו בטרם הליך המימוש.

הנפקת אישור עירייה – המסגרת הנורמטיבית

33. כידוע, תקנה 9(ג)(3) לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום) התשע"ב-2011, קובעת כי המבקש לרשום עסקה במקרקעין נדרש לצרף לבקשתו "מסמכים להוכחה כי שולמו כל האגרות, המסים, הארנונות ושאר תשלומי החובה שתשלומם הוא תנאי לרישום עסקה במקרקעין". [תקנות אלה, נכנסו לתוקף ביום 1.1.2012 (בנוסחן הקודם, נקבעה ההוראה בתקנה 9(ב)(4) לתקנות בנוסח הישן)].

34. סעיף החוק הרלבנטי הינו אם כן סעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] הקובע כי:

"לא תירשם בפנקסי המקרקעין כל העברה של נכס, אלא אם הוצגה לפני הרשם, או לפני עוזר הרשם, תעודה חתומה בידי ראש העיריה, המעידה שכל החובות המגיעים לעיריה מאת בעל הנכס ביחס לאותו נכס עד ליום מתן התעודה והנובעים מהוראות הפקודה או מדין אחר – סולקו במלואם או שאין חובות כאלה.

מיום 7.8.2001

תיקון מס' 77

ס"ח תשס"א מס' 1805 מיום 7.8.2001 עמ' 515 (ה"ח 3013)

סעיף 324 לפקודת העיריות אינו מקנה לעירייה עדיפות קניינית

35. הוראת סעיף 324(א) מתייחסת לכלל החיובים שהוטלו על פי דין על הבעלים של נכס רלוונטי, קרי, כל מס והיטל שחייב הבעלים של הנכס לרשות המקומית בשל הנכס [בג"צ עיריית הרצליה, פסקה 32].
36. בעניין עיריית הרצליה קבע בית המשפט העליון כי סעיף 324 אינו מקנה לרשויות עדיפות מהותית, הן בהליכי חדלות פירעון והן בהליכי כינוס נכסים למימוש משכנתא. סעיף זה כל מטרתו, היא ליתן לרשות המקומית כלי פרוצדוראלי לגביית חובות [עיריית הרצליה, פסקה 42 עד פסקה 57]:

                   " סיכומם של דברים: בעלי הדין אינם חולקים על כך שסעיף 324(א) לפקודת העיריות וסעיף 10(א) לתוספת אינם מקנים לרשויות מעמד נשייה מובטח במסגרת הליכי חדלות פירעון קולקטיביים – פירוק ופשיטת רגל. לא שוכנעתי כי יש מקום ליצור הבחנה בין מעמד הרשויות במסגרת הליכי חדלות פירעון לבין מעמדן בהליכי כינוס. זאת, שכן אין מקום להקנות לרשויות עדיפות קניינית בדרך של "חקיקה שיפוטית". [עיריית הרצליה, פסקה 57; ההדגשה במקור-ע.נ]

העירייה אינה יכולה להתנות את הנפקת התעודה בתשלום חובות שנוצרו בטרם הליכי המימוש 

37. משאין סעיף 324(א) מקנה עדיפות מהותית, ואין בו אלא כלי פרוצדוראלי לגביית חובות, אין העירייה יכולה להתנות את הנפקת התעודה בתשלום חובות שנוצרו בטרם הליכי המימוש.

38. כך, בבג"ץ 199/88 קהילת ציון אמריקאית (בפירוק) נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מג(1) 89 (1989) (להלן: "קהילת ציון") נקבע כי הוראות החוק החלות בפירוק הן בגדר דין מיוחד הגובר על הסעיפים המקנים לרשויות אמצעים פרוצדוראליים לגביית חוב, ולפיכך אין ליתן לרשויות מעמד מיוחד על בסיסם. לפיכך נפסק, כי כל עוד נוצר החוב בטרם נפתחו הליכי הפירוק, מדובר בחוב רגיל של חברה, אשר יש להגיש בגינו תביעת חוב.

39. כאמור, אנו איננו נמצאים בהליך קולקטיבי של פירוק או פשיטת רגל, כי אם בהליך של מימוש משכנתא ולפיכך, ברי כי העירייה לא תוכל להגיש תביעת חוב. אולם, ככל שהיגיון הדברים חל בענייננו והוא אכן חל, הרי שאת דרישת התשלום יהיה על העירייה להפנות אל החייבים בעצמם, נוטלי המשכנתא שמימושה התבקש.

40. דברים אלה נתמכים בשורה של פסקי דין כדלהלן.

41. כך, בפסק הדין ברע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' עו"ד וינבוים, פ"ד נו(4) 856 (2002) (להלן: "עניין וינבוים"), יישם בית המשפט העליון את הלכת קהילת ציון, אף בנסיבות של מימוש נכס במסגרת הליכי כינוס למימוש משכנתא, שנפתחו מחוץ להליכי חדלות פירעון קולקטיביים.

42. אמנם בעניין וינבוים הנ"ל, נאמרו הדברים ביחס לחובות ארנונה, אולם, בבר"ע (ת"א) 1625/08 עיריית הרצליה נ' עו"ד טולדאנו (25.2.2009), יישם בית המשפט המחוזי, כבוד השופט שאול שוחט, את הלכת וינבוים, בנוגע להיטל סלילה, וקבע באופן שאינו משתמע לשני פנים כי כונס נכסים אינו חב בהיטל סלילה, בגין תקופה הקודמת להליך הכינוס. מפאת חשיבותם של הדברים ותקפותם לענייננו יובאו בהרחבה להלן:

"פסק הדין המרכזי והמקיף ביותר בשאלה האם ומתי נדחית זכות העירייה מכוח סעיף 324 לפקודות העיריות בכל הנוגע לחובות ארנונה ומים אל מול זכות נושים המובטחים במשכון הוא רע"א 7037/00 עיריית ראשון לציון נ' עו"ד וינבוים (שם). בפסק דין זה איבחן ביהמ"ש העליון בין שלוש תקופות שונות: עד למינוי כונס הנכסים (התקופה הראשונה), מיום מינוי הכונס ועד יום פינוי החייבים מן הדירה (התקופה השנייה) ומיום פינוי החייבים מהדירה ואילך (התקופה השלישית). ביהמ"ש העליון התחקה אחר פרשנות המונח "מחזיק בנכס" על-פי סעיף 8(א) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 שקובע את החבות בארנונה. לאחר שנסקרה פסיקה רבה (לרבות זרה), ספרות ודברי חקיקה רלוונטים הגיע ביהמ"ש העליון למסקנה, כי כונס הנכסים "נתפס" להגדרת "מחזיק בנכס" רק בנוגע לתקופה השלישית שאז הוא בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס, ועל כן אין העירייה יכולה לסכל את זכות הנושה המובטח לפי סעיף 324 לפקודה בגין חובות ארנונה לתקופה שקדמה לתקופה השלישית וחוב זה הינו חובם של החייבים לעירייה ולא חוב מובטח. הלכה זו יושמה כאמור גם בפסיקות אחרות של ביהמ"ש העליון ושל ערכאות נמוכות יותר כמפורט לעיל ואין ב"כ העירייה חולק עליה.

כאמור, בענייננו, החוב נשוא דיוננו אינו חוב ארנונה או מים אלא חוב בגין היטל סלילה.

... עיון בחוק העזר הרלוונטי מגלה, כי אכן הגדרת המונח "בעל" בסעיף ההגדרות היא הגדרה רחבה  אך לא כל "בעל" חב בהיטל הסלילה המוטל מכוח חוק זה. סעיף 5 לחוק, שכותרתו "חיוב בעלי נכסים בהיטל" קובע מפורשות, בס"ק א, כי רק "מי שהיו בעת התחלת הסלילה הבעלים של נכס חייב בהיטל ישלמו היטל בהתאם להוראות חוק עזר זה" כשהמונח "התחלת סלילה" מוגדר לעניין זה כ"יום שנקבע בידי המהנדס כתאריך שבו החלה העבודה לסלילת הרחוב". מאחר ובענייננו אין חולק, כי במועד התחלת הסלילה (13.6.95) לא ניתן צו כינוס לנכס (כאמור, כונס הנכסים מונה לתפקידו רק שנים לאחר מכן, בשנת 1999) ממילא לא ניתן לומר כי כונס הנכסים "נתפס" להגדרה המתאימה, בחוק הרלוונטי מכוחו הוטלה החבות, כמי שחב בהיטל הסלילה עסקינן." [ההדגשות שלי – ע.נ]

43. אף בעניין עיריית הרצליה, קבע בית המשפט העליון כי באופן עקרוני, כאשר חוב נוצר בטרם החלו הליכי הכינוס, עסקינן בחוב אשר כונס הנכסים ממילא אינו צריך לשאת בו, ולא ניתן להתנות את האישור [עיריית הרצליה, פסקאות 89 -90].
44. בענייננו, וכאמור לעיל, כונס הנכסים תפס חזקה בנכס ביום 9.3.2015, והחזיק בו עד ליום 1.5.2015, עת עבר לחזקת הרוכשים. כפי שעלה מהחלטת הרשמת, והובהר בדיון שהתקיים לפני בתאריך 10.4.2016, החובות הנטענים בגין היטל הסלילה והיטל השמירה מקורם בתקופה אשר במהלכה החזיקו החייבים בנכס, בטרם תפס כונס הנכסים את החזקה בנכס כאמור (היטל הסלילה משנת 2009 והיטל השמירה משנת 2014).

45. הוראות חוקי העזר בעניינו דומות לאלה שנבחנו בעניין וינבוים ותומכות בתוצאה האמורה.

46. כך, הוראת סעיף 2(ב)(1) לחוק עזר לנתניה (סלילת רחובות), התשס"ח-2008, אותו צרף ב"כ המבקשת (נספח ט'), קובעת כי היטל סלילה יוטל, על פי החלופה הרלוונטית לענייננו, על בעל נכס גובל "בשל התחלת עבודות סלילת רחובות [לרבות כביש לפי סעיף ההגדרות –ע.נ] או מדרכה או של שניהם הגובלים בנכס". אף הוראת סעיף 5 לחוק העזר (סלילת רחובות), קובעת כי "היטל סלילת רחובות יחושב בשיעורים הקבועים בתוספת, לפי שטח הקרקע ושטח הבניין בעת התחלת הסלילה".

47. אשר להיטל השמירה, הוראת סעיף 2.8 הקבועה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 3/2013 (26.6.2013), אותו צרף ב"כ העירייה (נספח י"ב), קובעת כי ההיטל יוטל על הנכסים בתחום הרשות "שנהנים ונדרשים לשירותי אבטחה".

48. אין חולק וממילא לא הוצגו ראיות אחרות או נטען אחרת, כי החובות בגין היטלים אלה, קודמים לתקופה בה תפס הכונס את הנכס ואף קודמים, למצער באשר להיטל הסלילה, אף למועד תחילתם של הליכי המימוש.

סיכום ביניים

49. אם נסכם עד כה, מן האמור לעיל עולה כי סדרי הנשייה בהליכי חדלות פירעון קולקטיביים חייבים להיקבע במפורש אך ורק על ידי המחוקק, ואין בכוחו של סעיף 324 לסכל זכויותיו של נושה מובטח. מפסיקת בית המשפט העליון עולה כי הדברים נכונים אף ביחס להליכי מימוש משכנתא בהוצאה לפועל, ומפסיקת בית המשפט המחוזי, למדים אנו, כי הדברים האמורים יושמו אף ביחס להיטל סלילה בהליך של מימוש משכנתא בהוצאה לפועל.

50. בנסיבות אלה, על פניו ניתן היה לעצור את הדיון בנקודה זו, שכן בהעדר הוראה ספציפית, אין העירייה יכולה ליהנות ממעמד מועדף.

51. אלא שכאן טוען ב"כ המבקשת, כי בענייננו, אכן קיימת הוראת דין מפורשת המקנה לעירייה מעמד מועדף ביחס לחובות האמורים בגין היטל סלילה והיטל שמירה, והפנה להוראות פקודת המסים גביה, אשר לדידו יש בהן להקנות מעמד מועדף לרשות אף ביחס להיטלי הסלילה והשמירה.

52. סבורני כי צדקה רשמת ההוצאה לפועל עת דחתה את טענותיו אלה. ודוק.

הוראות פקודת המסים (גביה) הרלוונטיות לענייננו

53. בבג"ץ עיריית הרצליה הבהיר בית המשפט העליון כי סדרי הנשייה בהליכי חדלות פירעון קולקטיביים, חייבים להיקבע במפורש אך ורק על ידי המחוקק; עדיפותם של נושים מובטחים ונושים בדין קדימה חייבת להיקבע באופן מפורש בהוראות הדין.

54. כידוע, אחת מהוראות הספציפיות המקנות מעמד מועדף לרשויות המס קבועה בסעיף 11א לפקודת המיסים (גביה), ואליה מפנה, כאמור, ב"כ המבקשת, וזו לשונה:

11א.       (1)        מס המגיע על מקרקעי הסרבן יהיה שעבוד ראשון על אותם מקרקעין.

             ...

             (2)        כל מס אחר המגיע מסרבן שהוא בעל מקרקעין יהיה שעבוד על המקרקעין אם נרשמה בפנקס המקרקעין הערה על כך על פי הודעת גובה המס; נרשמה הערה על שעבוד כאמור, תהא דרגתו נדחית בפני כל שעבוד של אותם מקרקעין שהיה רשום שעה שנרשמה ההערה.

             (3)        סעיף זה אינו גורע מסמכויות אחרות לפי פקודה זו.

55. כפי שניתן לראות, ההוראה בסעיף 11א מבחינה בין שני סוגים מרכזיים של חובות שסרבן מס חייב לרשויות [להרחבה ראו פסקה 60 בעניין עיריית הרצליה]:

• ס' 11א(1) – "מס המגיע על מקרקעי הסרבן" - שעבוד מסוג זה הוא בעל תוקף אף אם קיומו לא נרשם במרשם המקרקעין. וזהו השעבוד לו טוענת העירייה בענייננו. יובהר ויודגש, כי לשון החוק אמנם מדברת על "שעבוד ראשון", אולם המצב המשפטי הרלוונטי לענייננו, השתנה בשנת 2001, כפי שיפורט להלן.

• סעיף 11א(2) - "כל מס אחר מסרבן שהוא בעל מקרקעין" – שעבוד לגבי מס זה מותנה ברישום הערה על כך בפנקס המקרקעין.

56. סעיף 2(1) לפקודה מגדיר את המונח "מס":

"'מס' – לרבות מס הרכוש העירוני, כל הסכומים המגיעים בעד הלוואות זרעים שהילוותה ממשלת ארץ-ישראל או ממשל ישראל, כל מס, ארנונה, הלוואה ותשלום אחרים שעל גבייתם הוכרז או יוכרז ע"י הנציב העליון של ממשלת ארץ-ישראל או ע"י שר האוצר כגביה הכפופה לחוק הדן בגביית מסים".

57. סעיף זה הסמיך את שר האוצר להכריז על גביית מסים ותשלומי חובה כגביה הכפופה לפקודת המסים. מבלי להיכנס ולפרט את כלל ההיסטוריה בעניין זה, אציין רק כי בתאריך 16.3.2000 פרסם שר האוצר את אכרזת המסים (גביה) (ארנונה כללית ותשלומי חובה לרשויות המקומיות) (הוראת שעה), התש"ס-2000 (להלן – האכרזה). בסעיף 1 לאכרזה זו קבע שר האוצר כדלקמן:

"על גביית ארנונה כללית המוטלת מכוח חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ועל תשלומי חובה המגיעים לרשות המקומית על פי דין (להלן – חובות לרשות המקומית) יחולו הוראות הפקודה; החובות לרשות המקומית יהיו מס כמשמעותו בפקודה". [ההדגשה שלי – ע.נ]

58. תוקפה של אכרזה זו הוארך בתאריך 12.2000 עד ליום 31.3.2001 (ק"ת 6077, 278).

59. לימים, בתאריך 27.3.2001, הוציא שר האוצר אכרזה חדשה, המאריכה את תוקפה עד ליום 30.6.2001 (ק"ת 6099, 723). באכרזה זו תיקן שר האוצר את סעיף 1 לאכרזה, והוסיף [ובעצם החסיר] כי סעיף 11א(1) ייקרא כאילו המילה "ראשון" נמחקה ממנו:

"על גביית ארנונה כללית המוטלת מכוח חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992, ועל תשלומי חובה המגיעים לרשות המקומית על פי דין (להלן – חובות לרשות המקומית) יחולו הוראות הפקודה למעט סעיף 10, וסעיף 11א(1) ייקרא כאילו המילה 'ראשון' נמחקה ממנו; החובות לרשות המקומית יהיו מס כמשמעותו בפקודה".

60. מאז כניסתה לתוקף של האכרזה המתקנת, בתאריך 1.4.2001, פורסמו על ידי שר האוצר אכרזות רבות המאריכות את תוקפה. האחרונה מתאריך 17.12.2015 האריכה את התוקף עד ליום 31.12.2016 (ק"ת 7581).

61. ככל שאגיע למסקנה כי סעיף 11א(1) חל בענייננו, זו ההוראה הרלוונטית, קרי ללא המילה "ראשון".

62. טרם בחינת העניין ראוי להבהיר כי קריאת הוראות הפקודה ובכללה את הוראות סעיף 11א הנ"ל, מלמדת כי חרף ההבדל המשמעותי בין "מס המגיע על מקרקעי הסרבן" לבין "כל מס אחר המגיע מסרבן שהוא בעל מקרקעין", אין בפקודה הגדרה ברורה המבחינה בין המושגים.

63. בית המשפט העליון בפסק הדין בעניין עיריית הרצליה, ביקש לחדד כי מלשונו של סעיף 11(א)(1) ניתן ללמוד בטעות, כי הארנונה מוטלת על המקרקעין עצמם, ולא על האישיות המשפטית הרלוונטית, בעלת הזיקה אליהם.

64. לאחר שסקר את היסטוריית הסעיף, ואת הבעייתיות הכרוכה בו, קבע בית המשפט העליון, מפי כבוד הנשיא גרוניס, כי לנוכח הזיקה הברורה של הארנונה לנכס המקרקעין אין כל סיבה שלא לראות בארנונה "מס המוטל על מקרקעי הסרבן". עוד הביא בית המשפט העליון את דברי פרופ' פרוקצ'יה לפיהם, יש לקרוא את הסעיף כ"מס המגיע מן הסרבן בקשר למקרקעין השייכים לו...".

65. אבחן את הדברים להלן.

היטל סלילה הינו מס אך אינו "מס המגיע על מקרקעי הסרבן" במשמעות סעיף 11 א' (1)

66. כאמור, כבוד הרשמת קבעה כי מקום בו מס מוגדר כתשלום עבור שירות, בגין טובת הנאה, אין מדובר במס המוטל על המקרקעין מעצם קיומם, אלא במצב זה מדובר במס מסרבן שהוא בעל המקרקעין [במשמעות סעיף 11 א' (2) לפקודה]. בנסיבות אלה, סברה כי משהיטל סלילה והיטל שמירה מהווים תשלום עבור שירות, שניהם נכנסים להגדרת מס המגיע מסרבן ולא להגדרת מס על מקרקעי הסרבן, ולפיכך דורשים רישום הערה, על מנת לזכות במעמד דין קדימה.

67. דומני, כי אף שהתוצאה עשויה להיות זהה, ראוי לבחון כל אחד מן ההיטלים בנפרד, ולא להתייחס אליהם כמקשה אחת.

68. כאמור, אכרזת שר האוצר מכוח סעיף 2(1) לפקודה, קובעת כי גם "תשלומי חובה המגיעים לרשות על פי דין" יחשבו ככאלה שניתנים לגבייה על פי הוראות הפקודה, וכי "החובות לרשות המקומית יהיו מס כמשמעותו בפקודה". בנסיבות אלה, דומני כי די בכך כדי לראות בהיטל הסלילה מס על פי הפקודה.

69. אך האם יש לקבוע כי מדובר ב"מס על מקרקעי הסרבן", במשמעות סעיף 11א' (1) לפקודה? דומני שלא. ודוק.

70. בניגוד לארנונה, לגביה נקבע בפסק הדין בעניין עיריית הרצליה, כי היא נכנסת לגדר הגדרת מס על מקרקעי הסרבן, אין עסקינן במס בעל זיקה כה ישירה, כזיקתה של הארנונה. סעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק הסדרים") הוא המקור החוקי לגביית ארנונה בידי הרשויות המקומיות, ולפיו:

"8.   (א)  מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית, על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס."

71. מן הסעיף עולה כי ארנונה מוטלת על נכסים, ומחושבת בהתאם לסוג הנכס לשימושו ולמקומו, ומי שחב בתשלומה הוא המחזיק. קרי, ישנה התאמה בין המס לבין מיהות הנכס, ומדובר במס שהוא נגזרת מלאה של המקרקעין. בהתאם, קבע בית המשפט העליון בעניין עיריית הרצליה, כי יש זיקה ברורה בין הארנונה לנכס המקרקעין.

72. לעומת זאת, על פי לשונו של סעיף 2(א) לחוק עזר לנתניה (סלילת רחובות), התשס"ח-2008, היטל הסלילה נועד לכסות את הוצאות העירייה בשל סלילת רחובות בתחומה, ללא זיקה לאופי הנכס הספציפי, ואף ללא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת הרחוב הגובל בנכס:

היטל סלילת רחובות

2. (א) היטל סלילת רחובות נועד לכסות את הוצאות העיריה בשל סלילת רחובות בתחומה, בלא זיקה לעלות ביצוע עבודות סלילת הרחוב הגובל בנכס נושא החיוב.

73. בנסיבות אלה, ספק רב בעיני אם ניתן לומר על היטל סלילה כי הוא "מס על מקרקעי הסרבן" או כדברי פרופ' פרוקצ'יה המוזכרים לעיל - מס המגיע מן הסרבן בקשר למקרקעין השייכים לו.

74. מכל מקום, במקום בו החוק הוא דו משמעי וקיימת אי בהירות בניסוחו, ככל שמדובר בחוק פיסקאלי, יש להעדיף את האפשרות הפרשנית שנוטה לטובת משלם המס, שהיא דרך הכלל פרשנות מצמצת ודווקנית של החוק:

" שתי התכליות הללו "מושכות" לכיוונים מנוגדים מבחינת המסקנה הפרשנית, וקשה ליישב ביניהן. במצב דברים זה, נראה לי כי יש לפרש את החוק באופן המקל על הנישום. זאת, מכוח הכלל הפרשני לפיו "מקום שבו החוק הוא דו-משמעי וקיימת אי-בהירות בניסוח החוק, גם כשנותנים את הדעת לתכלית החוק, כי אז, ככל שמדובר בחוק פיסקאלי, יש להעדיף את האופציה הפרשנית הנוטה לטובת משלם המס, שהיא דרך כלל, פרשנות מצמצמת ודווקנית של החוק" (ע"א 524/89 דיגיטל אקויפמנט (דק) בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מה(4) 573, 577 (1991) [ההדגשה הוספה – א' ג']; וראו גם, בג"ץ 6884/05 סלקום ישראל בע"מ נ' משרד התקשורת – מדינת ישראל, [פורסם בנבו] פיסקה 42 והאסמכתאות שם (27.12.2010) שם ציינה חברתי, השופטת א' חיות, כי יש לפרש את הוראת החוק שנדונה שם באופן המקל עם הנישום, נוכח אי הבהירות בנוגע לתכליתו)." (פסק הדין בעניין עיריית הרצליה, פסקה 29, וההפניות שם).

75. לפיכך, ולנוכח המשמעות מרחיקת הלכת של קביעה אחרת, אשר תהיה בה פגיעה בקניינם של נושים מובטחים, סבורני כי לא ניתן לקבוע כי מדובר ב"מס המגיע על מקרקעי הסרבן", ולכל היותר ניתן לקבוע כי מדובר במס אחר מסרבן שהוא בעל מקרקעין. משכך, כל עוד לא נרשמה הערה על קיומו, אין העירייה יכולה ליהנות ממעמד שווה למשכנתא.

היטל שמירה אינו "מס המגיע על מקרקעי הסרבן"

76. אשר להיטל השמירה, אף שמדובר בסכום זעום של כ-80 ₪, יש לדון בשאלה העקרונית.

77. הוראת סעיף 2.9 הקבועה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 3/2013 (26.6.2013), אותו צרף ב"כ העירייה (נספחי י"ב), קובע בלשון ברורה כי היטל שמירה אינו מס: "עם זאת, מאחר ואין מדובר במס, יש צורך בקיומה של זיקה מסוימת לשירות שבגינו מוטל ההיטל, אם כי אין מתחייבת זיקה ישירה עם השירות".

78. אפילו אם נאמר כי לנוכח הוראת סעיף 2(1) לפקודה, היטל שמירה הוא מס בהיותו תשלום חובה המגיע לרשות על פי דין, שעל גבייתו הכריז שר האוצר כניתן לגבייה על פי הוראות הפקודה, אין הוא יכול להיחשב כ"מס על מקרקעי הסרבן".

79. היטל השמירה אינו קשור בטבורו למיהות הנכס, אין בו זיקה ברורה למקרקעין, וכאמור לעיל, כשמדובר בחוק פיסקאלי, יש להעדיף את האפשרות הפרשנית שנוטה לטובת משלם המס.

80. לפיכך, אף במקרה זה, לא ראיתי לקבוע כי היטל שמירה הוא "מס על מקרקעי הסרבן".

• סיכום

81. לנוכח כל האמור לעיל, דין הערעור להידחות.

82. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות.

ניתן היום,  ט"ו אייר תשע"ו, 23 מאי 2016, בהעדר הצדדים.