תביעה להשבת דמי חכירה בגין רכישת מגרשים ביישובים חקלאיים

1.         לפני תביעה להשבת דמי חכירה ששילמו התובעים ביתר, לפי הטענה, בגין רכישת זכויות חכירה לדורות במגרשים ביישובים חקלאיים ברחבי הארץ בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל 737 (להלן: החלטה 737) (או הוראות המעבר שהתקבלו לאחר ביטולה), ואשר חושבו על פי השיטה שקבע מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) במסגרת הוראת האגף החקלאי 51ט"ו (להלן: הוראה 51ט"ו).

העובדות הצריכות לענין

2.         החלטה 737 החולשת על הסכסוך בענייננו התקבלה ביום 17.12.95 ועניינה הרחבות למגורים ביישובים חקלאיים כמפורט שם. ההחלטה נועדה לחזק את היישובים החקלאיים על ידי תוספת אוכלוסיה צעירה באמצעות הפשרת קרקעות חקלאיות ושינוי ייעודן למגורים, על פי יוזמה שתנקוט האגודה השיתופית החקלאית של היישוב (להלן: האגודה או האגודות, לפי הענין) בתחומי המשבצת של האגודה. החלטה 737 קבעה שלוש הטבות משמעותיות לעידוד החוכרים הפוטנציאליים של המגרשים החדשים שייווצרו (בגודל של עד חצי דונם כל אחד - סעיף 2(ג) להחלטה 737): האחת, פטור ממכרז, כך שמגרשי המגורים יוחכרו על ידי המינהל ללא מכרז למועמדים שיומלצו על ידי האגודה (סעיף 4(א) להחלטה 737); השניה, תשלום דמי חכירה מהוונים מופחתים, אשר יוכרו כמלוא דמי החכירה המהוונים (בשיעור 91%) - ביישובים במרכז הארץ בשיעור של 66% מערך הקרקע, ביישובי עדיפות לאומית ב' בשיעור של 36% מערך הקרקע, וביישובי עדיפות לאומית א' בשיעור של 22% מערך הקרקע (סעיף 5(א) להחלטה 737); השלישית, שומת הקרקע לא תיעשה על פי מלוא קיבולת הבניה המותרת במגרש לפי תקנון התב"ע, אלא לפי הבניה בפועל, אך לא פחות מ-140 מ"ר ביישובים במרכז הארץ או מ-100 מ"ר ביישובים שבאזורי עדיפות לאומית (סעיפים 5(ד) ו-(ה) להחלטה 737). עוד נקבע בהחלטה 737, ולכך נשוב בהרחבה להלן, כי " שומת הקרקע תהיה לממ"ר מבונה, ללא פיתוח, ותקבע על ידי השמאי הממשלתי" (סעיף 5(ג) להחלטה).

החלטה 737 בוטלה במסגרת בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: בג"ץ שיח חדש). ב בג"ץ שיח חדש קבע כב' השופט אור, כי " שיעור ההנחה על חלקה של 500 ממ"ר באזור המרכז יכול להתבטא במאות אלפי שקלים... יתרון זה של רכישת זכויות חכירה בקרקע ללא צורך להתחרות במכרז די בו כדי שיימצאו מי שיהיו מעוניינים לאכלס את המקרקעין שייעודם ישונה. על רקע זה, אין הסבר להנחה הגדולה ביותר בתשלום דמי החכירה. הנחה זו היא הענקת טובת הנאה בלתי מוצדקת מנכסי המדינה. לא מיותר לציין בהקשר זה, שחלק מחוכרי מגרשים בהרחבה ביישובים החקלאיים רוכשים את הזכויות לצרכים ספקולטיביים, וכפי שמצוין בדוח ועדת מילגרום, 'חלק לא מבוטל מיחידות הדיור נמכרות בשוק החופשי על-ידי חוכרי הקרקע, תמורת רווח נאה' (בעמ' 80). בנוסף, ועדת מילגרום גם הדגישה את בזבוז השטח על-ידי הקצאה של 500 מ"ר קרקע לכל יחידה, בעוד שטח של 350 מ"ר די בו, לדעת הוועדה, לצורך הקמת יחידת מגורים. די בנימוקים אלה כדי לקבוע שהחלטה 737 אינה סבירה במידה המצדיקה לראותה כבלתי חוקית ובטלה" (בעמ' 78-77). בפסק הדין הורה בית המשפט על קביעת הוראות מעבר בעקבות ביטולן של שלוש החלטות מועצת מקרקעי ישראל שנדונו בו (החלטות 717, 727 ו-737). הוראות המעבר שנקבעו נדונו בין היתר ב-בג"ץ 6317/03 הקשת הדמוקרטית המזרחית נ' שר התעשיה, המסחר והתעסוקה, פ"ד נח(5) 108 (2004), שם נקבע, ביחס להוראות המעבר הנוגעות להחלטה 737, כי הדגש בהן מושם על אינטרס ההסתמכות של המועמדים אשר התקשרו עם היישוב החקלאי לשם רכישת מגרשים בשכונות ההרחבה קודם להוצאת צו הביניים ב בג"ץ שיח חדש (בעמ' 120).

ביום 4.2.03 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה חדשה בענין הרחבות למגורים ביישובים חקלאיים - החלטה 959 - במסגרתה נקבע, בין היתר, כי ישולמו דמי חכירה מלאים (תוך מתן הנחות ליישובי עדיפות לאומית), וכי שומת הקרקע תיעשה באופן פרטני על פי מלוא קיבולת הבניה המותרת במגרש ולא על פי הבניה בפועל.

3.         כאמור, מלאכת קביעת ערכי הקרקע על פי שומה למ"ר מבונה הוטלה בהחלטה 737 על השמאי הממשלתי. על מנת להימנע מעריכת אלפי שומות פרטניות, נערכו השומות על ידי השמאי הממשלתי בטבלאות, כאשר לכל יישוב נקבע ערך יחיד המהווה שווי מ"ר מבונה ממוצע. טבלאות השווי שהתקבלו מהשמאי הממשלתי הוטמעו בהוראות האגף החקלאי של המינהל ושימשו בקביעת גובה דמי החכירה בעסקאות שנחתמו בין המינהל לבין החוכרים שהומלצו על ידי האגודות. ערכי השווי בטבלאות נקבעו על ידי השמאי הממשלתי בהתבסס על מודל תיאורטי, לפיו מתייחסת השומה למגרש בשטח 500 מ"ר שלו 40% זכויות בניה, כך שניתן לבנות עליו בית בשטח 200 מ"ר. לכתחילה, קבע השמאי הממשלתי מחיר אחד למ"ר מבונה, ובהמשך נעשתה הבחנה בין שטח עיקרי לשטח שירות ונקבע מקדם לשטחי שירות בשיעור של 0.55 (הוראת האגף החקלאי 47ד מיום 23.3.97). קביעת דמי החכירה להקצאות החדשות על פי הוראות האגף החקלאי נעשתה על ידי מכפלה ליניארית פשוטה של שלושה גורמים: שיעור דמי החכירה המופחתים שנקבעו ביחס לאותו יישוב (66%, 36% או 22%); השווי שקבע השמאי הממשלתי למ"ר מבונה ממוצע; שטח הבניה בפועל ובלבד שלא יפחת מקיבולת הבניה המינימלית שנקבעה (140 מ"ר או 100 מ"ר, לפי הענין). הוראת האגף החקלאי שקדמה להוראה 51ט"ו היא הוראת אגף 47ז מיום 1.11.98, אשר כללה טבלת ערכי קרקע שנקבעה באותו אופן (ערך מלא למ"ר מבונה אותו יש לכפול בקיבולת הבניה בפועל לפי שטח עיקרי ושטח שירות).

ביום 9.1.00 התקבלה הוראה 51ט"ו, שעליה יצא קצפם של התובעים בתביעה זו. גם הוראה 51ט"ו קבעה ביחס לכל יישוב ערך למ"ר מבונה ממוצע, ואולם בניגוד להוראות האגף הקודמות במסגרתן הוכפל השווי למ"ר בשטח הבניה בפועל, נקבע בה כי ביחס לשטח הבניה של 100 המ"ר הראשונים יוכפל השווי למ"ר מבונה במקדם של 1.35, ואילו ביחס ל-100 המ"ר הנוספים (עד לקיבולת בניה של 200 מ"ר על פי מגרש המודל) יוכפל השווי במקדם של 0.65. הוראה 51ט"ו קבעה, אפוא, את השווי למ"ר מבונה באופן דיפרנציאלי, בשיעור של 1.35 מהשווי הממוצע ביחס ל-100 המ"ר הבנויים הראשונים ובשיעור של 0.65 מהשווי הממוצע ביחס ליתרת הבניה, עד למלוא קיבולת הבניה.

4.         להשלמת הרקע העובדתי בהקשר זה אציין כי תוקפו של סעיף 4(א) להחלטה 737, הקובע כי מגרשי המגורים יוחכרו על ידי המינהל למועמדים שיומלצו על ידי האגודה, הובא להכרעה שיפוטית. ב-ע"א 3962/97 בארותיים מושב עובדים נ' ארד, פ"ד נב(4) 614 (1998) נקבע, כי אין בהוראה זו משום התפרקות של מועצת מקרקעי ישראל מסמכותה לקבוע מדיניות קרקעית ואין בה האצלה שלא כדין לאגודה של סמכות המינהל לנהל את מקרקעי ישראל. התפקיד שנמסר לאגודה הוא תפקיד של גוף ממליץ בלבד, ו"חלוקת העבודה" בין האגודה לבין המינהל שנקבעה בהחלטה 737 מצויה במתחם הסבירות. " במסגרתה [של "חלוקת העבודה"] ניתנת לכל יישוב ויישוב היכולת להשפיע על דמותו ועל אופיו של היישוב, בדרך של סינון המועמדים המומלצים להתיישב במסגרת ההרחבה של היישוב" (בעמ' 622, מפי כב' השופט אור). ואולם, כוח ההכרעה נותר בידי המינהל, ובידיו בלבד. " החלטה 737 אינה פוטרת את המינהל מחובותיו בכל הנוגע לניהול מקרקעי ישראל, ובכלל זה מהפעלת כוחותיו על מנת להבטיח, כי מדיניות המועצה תבוצע ביחס למקרקעין שבתחום ההרחבות, ולמנוע עשייה שלא כדין במקרקעין אלה" (שם). עם חלוף הזמן התברר, כי קנתה לה שביתה התופעה של תשלום כספים בסכומים ניכרים לאגודות או למי מטעמן על מנת לזכות בהמלצת האגודה למינהל. היועץ המשפטי לממשלה התבטא בענין זה במכתב מיום 3.2.99 לשר התשתיות הלאומיות וליו"ר מועצת מינהל מקרקעי ישראל, לפיו " גביית מחיר בעלמא, ובכלל זה גביית תשלום בשווי ההפרש בין המחיר המופחת שגובה המינהל למחיר השוק, תמורת הזכות להיכלל ברשימת המומלצים, היא קריטריון בלתי סביר, שאינו יכול להתקבל". המינהל נחלץ להגיב לתופעת התשלומים האסורים לאגודות ובהוראת האגף החקלאי 51י' מיום 7.3.99 נקבע, כי האגודה לא תהיה רשאית לקבוע תשלום כספים שישולמו לה או למי מטעמה כקריטריון וכתנאי לבחירת מועמד (סעיף 3(א)) (וראו גם הוראת האגף החקלאי 51י"ג מיום 20.6.99 שקבעה הוראת מעבר לביצוע הוראת אגף 51י' גם אם התקבלה עבור הקרקע תמורה אסורה; ונספח 13 לתצהיר המשלים מטעם התובעים, שהוא תצהיר התשובה של דרור קרישפין, מנהל האגף החקלאי במינהל, לעתירה ב-בג"ץ 4690/99 מושבי מבואות ירושלים נ' מינהל מקרקעי ישראל, אשר נדון במסגרת בג"ץ שיח חדש).

5.         התובעים הם מאות אנשים פרטיים אשר רכשו מהמינהל במועדים שונים זכויות חכירה במגרשי הרחבה ביישובים חקלאיים בארץ בהתאם להחלטה 737 או הוראות המעבר שלה. התובעים שהם תושבי המושב השיתופי הבונים (42 במספר) רכשו את מגרשיהם בהתאם להחלטת מועצת מקרקעי ישראל 692 מיום 23.1.95, שהסדירה שיווק יחידות דיור לחברי מושב שיתופי (המאוגד באופן הדומה לקיבוץ) - במסגרת השינוי הארגוני של המושב השיתופי - תמורת תשלום דמי חכירה מופחתים על פי הוותק. החלטה 692 איפשרה לדחות את תשלום דמי החכירה עד למועד בו יעביר החבר את זכויותיו במגרש לאחר ולשלם למינהל לאלתר רק את המע"מ בגין החיוב הנדחה. חלק מהתובעים תושבי הבונים בחרו באפשרות זו.

העסקאות עם כל התובעים אושרו לאחר כניסתה לתוקף של הוראה 51ט"ו, וחיובם בדמי חכירה בגין מגרשי ההרחבה נקבע על פי שיטת המקדמים, שהונהגה בהוראה 51ט"ו, אשר קבעה שווי גבוה יותר למ"ר מבונה ביחס ל-100 המ"ר הראשונים. במסגרת התביעה עותרים התובעים לסעד של השבת דמי החכירה שנגבו לטענתם ביתר, היינו להשבת ההפרש בין דמי החכירה "הדיפרנציאליים" על פי הוראה 51ט"ו לבין דמי החכירה "הליניאריים" על פי הוראות האגף שהוצאו עד ליום 9.1.00 (למשל, הוראת האגף החקלאי 47ז). אשר ל-25 מבין התובעים תושבי הבונים, אשר ניצלו את זכותם לדחות את מועד תשלום דמי החכירה, מבוקש סעד הצהרתי באשר לאופן חישוב דמי החכירה והשבת החלק היחסי של תשלום המע"מ ששולם לפי הטענה ביתר.

טענות הצדדים

6.         התובעים טוענים כי שיטת החישוב הדיפרנציאלי שהונהגה בהוראה 51ט"ו היא בלתי סבירה ונקבעה תוך חריגה מסמכות ומשיקולים זרים. לטענתם, שיטה זו ייקרה באופן מלאכותי את סכום דמי החכירה שהחוכרים נדרשו לשלם למינהל באופן הסותר את החלטה 737, שאותה היא נועדה ליישם. כך, מקום שהיקף הבניה בפועל הוא 200 מ"ר "מקזזים" המקדמים באשר לשטחי הבניה זה את זה (1.35 ו-0.65) והחוכר משלם דמי חכירה על פי הערך הממוצע למ"ר מבונה שקבע השמאי הממשלתי. ואולם, מקום שהיקף הבניה נופל מ-200 מ"ר - כפי שקורה במרבית העסקאות הנערכות, לפי הטענה, בהיקף בניה של 160-140 מ"ר - נדרש החוכר לשלם דמי חכירה בסכום "מנופח" הנובע מייקורם המלאכותי של 100 המ"ר הבנויים הראשונים, בגינם נקבע שווי של 135% למ"ר מבונה. למשל, כמובא בדוגמה שבכתב התביעה, מקום שעל פי טבלת ערכי הקרקע השווי למ"ר מבונה ממוצע הוא 1,000 ש"ח, קיבולת הבניה בפועל היא 140 מ"ר ושיעור דמי החכירה הוא 66%, משלם החוכר על פי השיטה הליניארית דמי חכירה בשיעור של 66% מערך הקרקע, ואילו על פי שיטת המקדמים מהווים דמי החכירה 75.9% מערך הקרקע. התובעים טוענים, אפוא, כי חישוב מחיר הקרקע באופן דיפרנציאלי בדרך של "העמסת" רוב ערך הקרקע על 100 המ"ר הבנויים הראשונים נועד לנגוס בהקלות שביקשה החלטה 737 להעניק לחוכרים, תוך "שילוב זרועות" בין המינהל לבין השמאי הממשלתי הראשי, אשר סברו כי החלטה 737 יוצרת עיוותים במחירי הקרקעות ומטיבה מדי עם החוכרים.

בכתב התביעה עותרים התובעים להשבת הסכומים אשר שולמו על ידם ביתר לפי הטענה על יסוד הצטברותן של העילות הבאות: הפרת חובותיו המוגברות של המינהל כרשות שלטונית לנהוג בהם בתום לב ובהגינות, הן במסגרת המו"מ לכריתת חוזה והן בקיומו; התעשרותו של המינהל שלא כדין על חשבונם; הפרת חובת הזהירות והתרשלותו של המינהל כלפיהם.

7.         המינהל טוען במסגרת הגנתו, כי הוראה 51ט"ו אינה חורגת מהחלטה 737 אלא מיישמת אותה. ההוראה נועדה לעדכן את אופן החישוב של ערך העסקה בהתאם לקביעת השמאי הממשלתי, במסגרת הסמכות שהוענקה לו בהחלטה 737 לקבוע את שומת הקרקע. בהקשר זה נטען, כי בטבלאות ערכי הקרקע נערכו במשך השנים שינויים ועדכונים על פי הניסיון שצבר השמאי הממשלתי. אחד מהם היה ביצירת ההבחנה - מבחינת שומת הקרקע - בין ההיקפים השונים של הבניה בפועל במסגרת הוראה 51ט"ו. השמאי הממשלתי קבע את השווי למ"ר מבונה באופן דיפרנציאלי, משיקולים מקצועיים, מכוח העיקרון של " מ"ר שולי הולך ופוחת" (בסעיף 68 לכתב ההגנה). באופן זה מקוימת החלטה 737 כלשונה, כך ששומת הקרקע נקבעת על ידי השמאי הממשלתי, ותשלום דמי החכירה נקבע בשיעור מופחת על פי הוראות החלטה 737.

המינהל מוסיף וטוען, כי הוראה 51ט"ו פורסמה באתר האינטרנט של המינהל וניתן היה גם לקבל את נתוני הטבלאות במשרדי מחוזות המינהל. ערך המגרש נכון ליום אישור העסקה (אשר נקבע על פי טבלת ערכי הקרקע שבהוראה 51ט"ו) נכלל במסמכי העסקה, לרבות במכתב אישור העסקה, המקדים את חתימת הסכם הפיתוח, שאליו צורף השובר לתשלום דמי החכירה. כמובן, גובה דמי החכירה המהוונים נכתב בשובר לתשלום שקיבל החוכר הפוטנציאלי שבקשתו לעריכת עסקה אושרה. באופן זה, כך נטען, ידעו התובעים, עוד לפני שהתקשרו בהסכם הפיתוח עם המינהל מה שווי העסקה ומהם תנאיה, וכל אחד מהם יכול היה לחשב בנקל האם התשלום הנדרש ממנו מקיים אחר הוראות החלטה 737.

הראיות

8.         במסגרת קדם המשפט הוסכם על חלוקתם של התובעים לארבע קבוצות וייצוגה של כל אחת מן הקבוצות על ידי מצהיר אחד. באופן זה נשמעו עדויותיהם של המצהירים הבאים: ניר אנדרסון (תובע 36) מהמושב כפר ידידיה, המייצג את התובעים "הסטנדרטיים" אשר חויבו במחיר דיפרנציאלי על פי שיטת המקדמים בקיבולת בניה מינימלית של 140 מ"ר; עידו רומיאנק (תובע 4) מהמושב כפר קיש, המייצג את התובעים ביישובי עדיפות לאומית שביחס אליהם נקבעה קיבולת בניה מינימלית של 100 מ"ר; יואל חזן (תובע 87) מהמושב השיתופי הבונים, המייצג את התובעים תושבי הבונים עליהם חלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל 692 בדבר תשלום מיידי של המע"מ בלבד ודחיית תשלום דמי החכירה במושבים שיתופיים. כמו כן, קיבולת הבניה המקסימלית על פי התב"ע החלה ביישוב היא בשטח 165 מ"ר (ולא 200 מ"ר כפי שנקבע במסגרת מגרש המודל); וערן מרחב (תובע 10) מהמושב אלוני אבא, המייצג ארבע משפחות מאלוני אבא. על פי התב"ע החלה ביישוב קיבולת הבניה המקסימלית על המגרש היא כ-140 מ"ר למגרש טיפוסי של 400 מ"ר (סעיף 5 לתצהיר).

מטעם הנתבעת העידו לאה חביב, ראש תחום בכיר באגף החקלאי במינהל, ובני לוי, אשר שימש עד לצאתו לגמלאות, לאחרונה, כסגן השמאי הממשלתי הראשי.

9.         במהלך עדותה של לאה חביב התברר כי בתקופה הרלבנטית, בשנים 2000-1999 היתה העדה עובדת חדשה באגף החקלאי במינהל ולא היתה שותפה לקבלת הוראה 51ט"ו, היא ההוראה מושא הדיון (בעמ' 35 לפרוטוקול). הנתבעת לא ראתה להעיד את מנהל האגף החקלאי באותה עת, דרור קרישפין, אשר הוגדר על ידי העדה כ"מוסד", ואשר משמש כיום כמנהל מרכז משבצות חקלאיות; או את מנהלת האגף החקלאי הנוכחית, שולה בן צבי, אשר החליפה בתפקיד את דרור קרישפין; או את יהושע (שועי) אדומי אשר שימש כסגן מנהל האגף החקלאי במינהל בתקופה הרלבנטית ומשמש בתפקיד זה גם היום; או את עמיחי עפל השמאי הראשי במינהל בתקופה הרלבנטית וכיום. לאה חביב העידה כי מנהלת האגף ביקשה ממנה לערוך תצהיר, וכך עשתה (בעמ' 34, שורות 23-22). העדה לא יכולה היתה לתרום במידה רבה לבירור השאלות שבמחלוקת ולא ידעה להסביר " את כל הנושא של בניית הטבלה וקביעת המקדמים והערכים שם" (בעמ' 40, שורות 18-17). " אני נציגה ולא יכולה להתייחס לענין שמאות" (בעמ' 40, שורה 20; ובעמ' 41, שורה 14). לדבריה, טבלת ערכי הקרקע, המהווה בסיס להוראה 51ט"ו, התקבלה מן השמאי הממשלתי ולמינהל לא היתה מעורבות בקביעת ההבחנה בין שווי 100 המ"ר הבנויים הראשונים לבין כל מ"ר נוסף (בעמ' 36). כאשר העדה נשאלה: " יכול להיות שתשלומי החסר שנגרמו למינהל בשיטה הקודמת וההשאה והמקסום של התקבולים שהמינהל יקבל בשיטה החדשה השפיעו על מקבלי ההחלטות במינהל", השיבה: " אין לי מושג" (בעמ' 48, שורות 15-13).