-
ערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטלי השבחה ירושלים (עו"ד אליעד וינשל, מר זהר עירון, מר גרשון בן ישראל; להלן: ועדת הערר) מיום 6.7.2016 בתיק ערר 351-356/16, בגדרה אושרה למשיבים זכאות לפטור מותנה מהיטל השבחה וזאת מכוח סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן בהתאמה: התוספת השלישית ו-החוק). הוראה זו מאפשרת דחיית תשלום ופטור מהיטל השבחה לאחריה כאשר נבנית דירה בשטח הקטן מ- 140 מ"ר.
-
המשיבים הם בעלים במשותף של מקרקעין המצויים בירושלים (חלקה 13 בגוש 30072, להלן: המקרקעין). על המקרקעין הוקם בית בן קומה אחת שכלל שתי יחידות דיור וזאת בהתאם לתכנית בניין ערים מק/6528. בשנת 2013 ניתן היתר להרחבת הבנייה ונבנו בבניין ארבע קומות שבהן שתי יחידות דיור. כל אחת מיחידות הדיור היא דו מפלסית. הדירה הראשונה היא בקומות הראשונה והשנייה והדירה השנייה היא בקומות השלישית והרביעית. שטחה של כל אחת מיחידות הדיור עולה על 140 מ"ר.
-
בשנת 2012 רכשו המשיבים את הזכויות במקרקעין במשותף. כוונתם של המשיבים הייתה לפצל את שתי הדירות, בנות שתי הקומות כל אחת, כך שתהיינה ארבע דירות: אחת בכל קומה. בהתאם לכך חתמו המשיבים על הסכם שיתוף (נספח 4 לערעור)
-
ואכן, בשנת 2014 אושרה תכנית בניין ערים חדשה 124230 (להלן: תכנית 124230), המאפשרת את פיצול שתי הדירות הקיימות והוספת עד שלוש יחידות דיור נוספות, כך שבמקום שתי יחידות דיור יהיה ניתן לבנות על המקרקעין חמש יחידות דיור. המשיבים הגישו, בהסתמך על התכנית החדשה, בקשה להיתר בניה שיאפשר להם את פיצול שתי הדירות לארבע, כך ששטח כל אחת מהן קטן מ- 140 מ"ר, וזאת בהתאם לתכנית (אף שיתכן והפיצול בפועל נעשה עוד לפני כן). מכל מקום, בקשתם של המשיבים להיתר אושרה ביום 2.11.2015. במסגרת היתר הבנייה, נעשתה ככל הנראה גם התאמה של המבנה לארבע דירות ונדרשה בניית מדרגות חיצוניות.
-
נוכח הוצאתו של היתר הבנייה דרשה המערערת מהמשיבים לשלם היטל השבחה בגין ההשבחה הנובעת מהתכנית וממימוש הזכויות על-פיה. המשיבים מצדם עתרו למתן פטור מתשלום היטל השבחה, לשלוש מארבע הדירות, וזאת מכוחו של סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית, בהינתן כי מדובר ב"בנייה" וכי שטח הדירות לאחר הפיצול קטן מ- 140 מ"ר.
-
לאחר שהמערערת סירבה למתן פטור ועמדה על החיוב בהיטל השבחה, עררו המשיבים על חיובם לפני ועדת הערר. האחרונה קיבלה את הערר וביטלה את החלטתה של המערערת. מכאן הערעור המנהלי שלפני.
-
כפי שאפרט להלן הדיון לפני ועדת הערר מוקד בשתי שאלות שהועמדו להכרעתה: האחת - האם יש לראות בפיצול שתי יחידות דיור קיימות לארבע יחידות, מכוח היתר הבנייה ותכנית 124230 כ"בנייה" של דירות מגורים לעניין הוראת סעיף 19(ג) לתוספת השלישית; השנייה- האם לא ניתן להקנות פטור לפי סעיף 19(ג) לתוספת השלישית שעה שנעשה מימוש בדרך של שימוש בפועל.
-
עמדתה של המערערת בכל הנוגע לשאלה השנייה לא נתקבלה על ידי ועדת הערר בשורה של החלטות ונושא זה עומד לדיון במספר ערעורים המתבררים בבית משפט זה במקביל. משכך, קיבלו הצדדים את הצעת בית המשפט לפיה פסק הדין בערעור המנהלי יעסוק בשאלה הראשונה וכי יהיו כפופים להכרעה שתינתן בשאלה השנייה בהליכים האחרים המתנהלים במקביל. לפיכך, אדון רק בשאלה הראשונה.
הוראות סעיף 19(ג) לתוספת השלישית
-
טרם נידרש להחלטת ועדת הערר ולטענות בקשר אליה נביא בקצרה את הוראת סעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק, שבה עוסקת החלטת ועדת הערר. סעיף זה קובע כי:
"(1)בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת.
(2)העברת הבעלות או החזקה בדירה שנבנתה או שהורחבה כאמור בפסקה (1) או שניתן להרחיבה לפי תכנית, לא יראו כמימוש זכויות ולא תחול בגינה חובת תשלום ההיטל, אם המחזיק במקרקעין או קרובו השתמשו בדירה למגוריהם או למגורי בני משפחתם הקרובים מגמר הבניה ועד מכירתה משך זמן שאינו פחות מארבע שנים; לענין זה, "גמר הבניה" – כמשמעותו בחוק מס רכוש וקרן פיצויים, תשכ"א-1961"
-
הפטור הקבוע בסעיף 19(ג) לתוספת השלישית, ניתן אפוא מקום בו מבוצעות "בנייה או הרחבה של דירת מגורים", והוא אינו פטור מוחלט אלא דחיית התשלום לארבע שנים, שהופכת לפטור ככל שנעשה שימוש בדירה למגורים והיא אינה נמכרת בתוך פרק זמן של ארבע שנים.
החלטת ועדת הערר נושא הערעור המנהלי
-
כאמור, השאלה שעמדה לדיון לפני ועדת הערר האם יש לראות בפיצול הדירות, שנעשה על ידי המשיבים כ"בנייה או הרחבה של דירה". ועדת הערר קיבלה את פרשנותם של המשיבים, וזאת על יסוד עמדתה כי תכלית הפטור היא סוציאלית – עזרה לאזרחים בשיפור תנאי מגוריהם. אף שהוועדה הייתה ערה לקיומם של פסקי דין שהורו על פרשנות מצמצמת לפטור, לצד התכלית הסוציאלית האמורה, היא סברה כי מקום בו ניתן לפרש את הוראת הפטור בשתי דרכים הרי שיש להעדיף את זו המקיימת את התכלית הסוציאלית של החוק.
-
בין היתר נסמכה ועדת הערר על דעת הרוב ברע"א 8907/13 דיבון שלום ירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח תקוה (3.9.2015) (להלן: עניין דיבון), שקבעה כי אין מניעה למתן פטור למספר בעלים במקרקעין, שמחזיקים בהם וכל אחד מהם בונה יחידת דיור אחת עבור עצמו. בהתבסס על אותה גישה מרחיבה סברה ועדת הערר כי ההיתר שהתבקש כדי לאפשר את פיצול הדירות הוא בגדר "בניית דירה".
-
ועדת הערר דחתה את הפרשנות שהציעה המערערת ולפיה יש לפרש את המונח "בנייה" בסעיף 19(ג) לתוספת השלישית כמאפשר מתן פטור בעת בנייתה של דירה חדשה ולא פיצול דירה קיימת והעדיפה את פרשנותם של המשיבים, וזאת בהינתן כי אף לצורך הפיצול נדרש היתר בנייה וכן נדרשות פעולות בנייה, לרבות בניית מדרגות חיצוניות, ומכאן שהמדובר בבניית דירה חדשה.
-
אשר לתכלית הסוציאלית עמדת ועדת הערר הייתה כי הרחבת הזכויות למספר אנשים (שאינם תא משפחתי אחד) מקיימת את תכליתו הסוציאלית של הפטור, שכן המדובר בארבע משפחות שרכשו יחד שתי דירות מגורים גדולות מתוך מטרה לאפשר לכל אחת מהמשפחות מגורים בדירה אחת קטנה. אשר לחשש שהעלתה המערערת לניצול לרעה של אפשרות זו סברה ועדת הערר כי מדובר בחשש מצומצם, שכן במקרה של פיצול דירה תוך שימוש בזכויות קיימות, גובה היטל ההשבחה נמוך יחסית והוא נגזר למעשה רק מביטול שוליות זכויות וגם זאת במקרים המתאימים לכך. החשש כי משפחות ירכשו בצוותא זכויות בדירה קיימת אך ורק לשם קבלת הפטור וללא כוונה להתגורר בה לזמן ארוך ממש, מצומצם מקום בו החיסכון קטן יחסית, ומבקש הפטור מוותר על זכותו לפטור בהמשך. ועדת הערר מזכירה כי החיוב בהיטל השבחה גם לשיטת המערערת הוא כ- 12% משווי המקרקעין ולטענת השמאי מטעם המשיבים אין כלל השבחה בגין ביטול שוליות.
-
לסיכום, עמדת ועדת הערר הייתה כי המונח "בנייה" בסעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית יפורש ככולל "היתר בניה ופעולות בינוי נדרשות לפיצול דירה קיימת". כאמור ועדת הערר דנה גם בשאלה השנייה – שעניינה היעדר הזכאות לפטור בשל ההנחה כי מועד המימוש הוא בגדר התחלת השימוש, ואולם נוכח הסכמת הצדדים לא מצאתי מקום להרחיב באשר לקביעתה בנושא זה.
הטענות
-
המערערת טוענת כי יש לפרש את הוראת הפטור הקבוע בסעיף 19(ג) לתוספת השלישית פרשנות מצמצמת, שכן זו נועדה לפטור מתשלום היטל השבחה עקב תכניות הבאות להקל על מצוקת דיור, תכניות לשיקום שכונות והקמת התיישבות חדשה, כעולה מדברי ההסבר לתיקונים שהוכנסו לחוק. בנוסף נסמכת המערערת על הדברים שנכתבו בע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעתיים, פ"ד נז(4) 479 (2003) (להלן: עניין צרי), שם נקבע כי מטרת הפטור ותכליתו הנה מטרה סוציאלית – לסייע לאזרח להרחיב את דירת מגוריו הצרה ללא שיצטרך לשאת בתשלום היטל השבחה.
-
על רקע אותה גישה פרשנית מצמצמת לסעיף 19(ג) לתוספת השלישית, טוענת המערערת יש לראות גם את פסיקת בית המשפט העליון בבר"ם 6195/13 דפנה רביד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (8.6.2014) (להלן: עניין רביד) כתומכת בכך שהתכלית הסוציאלית ממוקדת בדירה ששטחה עד ל- 140 מ"ר וכי בניית דירה נוספת באותם מקרקעין אינה מזכה בפטור.
-
לטענת המערערת הפטור מהיתר יכול להינתן רק לחייב בהיטל, כפי שנקבע בפרשת צרי ובהמשך לכך בע"א 5138/04 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מטה יהודה נ' נווה שלום (30.8.2007) (להלן: עניין נווה שלום). המערערת מבהירה כי במקרה שלפנינו אין זהות בין המבקש לבין החייב בהיטל השבחה שכן החייב הוא הבעלים של המקרקעין או החוכר שלהם לדורות בעת שאירעה השבחת המקרקעין. כלומר על מנת להיות זכאי לפטור, נדרש מבקש הפטור להוכיח כי הינו הבעלים או החוכר לדורות ערב אישור התכנית המשביחה. הזכויות הקיימות בידי המשיבים הן זכויות בשתי הדירות הקיימות ולא ניתן לראות בשתי משפחות שונות כמחזיקות יחד בדירה אחת אלא רק במשפחה אחת ככזו המחזיקה כל אחת משתי הדירות.
-
טענה נוספת נוגעת לכך שערב פיצול הדירות הייתה כל אחת מהן בשטח העולה על 140 מ"ר ולכן לא קיימת יתרת זכאות לפטור בגין דירות אלה, דבר המאפשר זכאות לשני פטורים בלבד.
-
בשולי הסיכומים מתייחסת המערערת גם לשאלה שעמדה בבסיס החלטת ועדת הערר והיא השאלה אם מתן היתר לפיצול דירה הוא בגדר "בנייה או הרחבה" של דירת מגורים. המערערת חוזרת על עמדתה כי מתן פטור בנסיבות אלה חותר תחת תכלית הפטור.
-
המשיבים תומכים בהחלטת ועדת הערר ומבקשים להותירה על כנה. הם פותחים את טיעוניהם בהתנגדותם להרחבת החזית מטעם המערערת ולהעלאת הטענות לעניין חלוקת הזכויות בין החייבים השונים והטענות הנוספות ומבהירים כי הוסכם על הצדדים לדון בשאלת אי מתן הפטור על רקע עמדת המערערת כי פיצול אינו מהווה בנייה.
-
עוד טוענים המשיבים כי המערערת נוהגת כלפיהם באפליה פסולה שכן בעבר נתנה פטור מהיטל השבחה גם במקרים דומים.
-
לגופם של דברים טוענים המשיבים כי לפי כללי הפרשנות הבוחנים את הלשון, והתכלית יש לפרש פירוש המקיים את הפטור.
דיון והכרעה
-
לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, ובכפוף להסכמת הצדדים לעניין קבלת ההכרעה שתיעשה במסגרת ההליכים האחרים בכל הנוגע לשאלה השנייה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. להלן אפרט את הטעמים למסקנה זו.
-
ראשית, יש להבהיר כי הדיון בענייננו מצומצם לשאלות שהוגדרו ויש ממש בטענות המשיבים כי המערערת הרחיבה את החזית שלא כדין. בדיון שהתקיים בפני ועדת הערר הסכימו נציג המשיבים ובאת כוח המערערת כי:
"הסוגיות הדורשות את הכרעת ועדת הערר הן: סוגית המחלוקת בעניין זכאות לפטור במקרה של פיצול דירה קיימת, שלטענת העוררים הבעלות בה היא בידי שתי משפחות והסוגיה השנייה, היא סוגיית מועד מימוש בדרך של תחילת שימוש בפועל." (עמ' 8 לפרוטוקול).
-
בהמשך לכך מוקד הדיון בשאלת הפרשנות למונח "בנייה או הרחבה של דירת מגורים". מכאן שהסוגיות האחרות שמעלה המערערת, למעט שאלת האפשרות למתן יותר מפטור אחד לחלקה שאליה אתייחס בהמשך, חורגות מתחום הדיון כפי שזה הוגדר, ואף לא נדונו לפני ועדת הערר. השאלה המרכזית שבה יש לדון היא אפוא שאלת הזכאות לפטור במקרה של פיצול דירה קיימת, כאשר הבעלות בדירה זו בידי שתי משפחות (וממילא לאחר הפיצול תהיה בבעלות כל אחת מהמשפחות). זו השאלה שהועמדה לדיון לפני ועדת הערר, זו השאלה שוועדת הערר הכריעה בו וזאת השאלה היחידה שהמערערת רשאית לעורר במסגרת הערעור (למעט השאלה הנוספת שההכרעה בה התייתרה).
-
עמדתי בשאלה שעומדת לדיון היא כעמדתה של ועדת הערר מטעמיה של ועדת הערר. הנימוקים שנכתבו בהחלטת ועדת הערר מקובלים עלי ויש לראותם כחלק מהנימוקים של פסק דין זה. אוסיף בקצרה את הדברים הבאים.
-
אכן, תכליתה של הוראת הפטור שבסעיף 19(ג) לתוספת השלישית היא סוציאלית, והדברים הובהרו בפרשת צרי:
"תכלית הסעיף היא לאזן בין שתי מטרות אלה. מהצד האחד, מטרת הפטור היא לאפשר לאדם להגדיל את דירת מגוריו עבורו או עבור קרובו שדר בדירתו בלי שיוטלו עליו הוצאות כבדות. פטור זה נועד גם לתרום לשיקום אזורי מצוקה ולהקל על מצוקת הדיור. מהצד האחר, מטרת החיוב בהיטל – שיתוף חברי קהילתו של הפרט בהטבה שקיבל הוא לבדו מהרשות – אף היא חשובה. ציבור משלמי היטל ההשבחה ללא פטור מונה אף הוא נזקקים רבים כשברור כי כל פטור מביא להקטנת התקציב שעומד לרשות לטובת הקהילה כולה.
האיזון הראוי מחייב מתן פירוש מצמצם להטבות המתקבלות, שכן מההיסטוריה החקיקתית ברור כי תכלית הסעיף אינה להעשיר את הזוכה בהטבה על חשבון רווחת קהילתו, אלא אך לאפשר לו להרחיב את ביתו, אף אם אין ידו משגת לשלם את דמי ההשבחה." (שם, 888)
-
אלא שהתכלית הסוציאלית אינה חלה רק מקום בו אדם בוחר להרחיב את דירת מגוריו ויכולה להתקיים גם במצב שבו דירה גדולה נחלקת לשתי דירות קטנות יותר ובכך מתאפשרת הרחבה של היצע הדירות. תכלית זו ראויה אף היא לקידום ועל כן אין להתערב בעמדת ועדת הערר לבחור פרשנות המקיימת תכלית זו.
-
לא זו אף זו, עיון בעמדת שופטי הרוב בפרשת דיבון מלמד כי זו הגישה הנלמדת גם משם. כזכור בפרשת דיבון החזיקו שני זוגות בזכויות בחלקת מקרקעין, הקימו על החלקה בניין וכל זוג קיבל דירה אחת ועבר להתגורר בה. כל אחד מהזוגות טען כי הוא זכאי לפטור בעוד שהמערערת (המשיבה בערעור שם) טענה כי אין להעניק שני פטורים לשתי דירות בגין אותה חלקה אלא רק פטור אחד שיתחלק בין הזוגות.
-
עמדת כב' השופט צ' זילברטל הייתה כי תכלית הפטור הנדון הוא "בראש ובראשונה, להקל על בעלי זכויות במקרקעין בשיפור תנאי מגוריהם, מבלי שיאלצו לשאת בנטל הכלכלי הנוסף של תשלום ההיטל" (פסקה 14). בהמשך הדברים מזכיר כב' השופט זילברטל גם את התכלית הרלוונטית לענייננו והיא "פיתוח המקרקעין ... והגדלת היקף היצע הדירות למגורים באזור". לא זו אף זו בפרשת דיבון נזכר עקרון יסוד נוסף והוא השוויון בדיני המס. מהנישומים להיכנס לשותפות במקרקעין.
-
יישום דברים אלה לענייננו מלמד כי התכלית שמבקש סעיף 19(ג) לתוספת השלישית להשיג היא תכלית סוציאלית רחבה והגדלת היקף הדירות בדרך של פיצול והרחבת מספר הדירות בכל יחידת קרקע משרתת תכלית זו. מכאן המסקנה כי יש לבכר פרשנות המאפשרת זאת על פני פרשנות שאינה מאפשרת.
-
בשולי הדברים אעיר כי לדידי טענותיה האחרות של המערערת, שחורגות כאמור מגדר הדיון, נדונו והוכרעו בפרשת דיבון. הדברים שנכתבו שם נתונים אמנם לדיון נוסף אך לעת הזו המדובר בהלכה מחייבת. כך הדבר גם באשר לטענה הנוספת, כי לא ניתן לתת יותר מפטור אחד לחלקה גם אם מוקמות בה מספר יחידות דיור. עמדת המערערת בעניין זה נדחתה לפי דעת הרוב בפסק הדין בעניין דיבון, והדברים שנכתבו שם יפים גם לענייננו.
סיכום
-
בכפוף להסכמת הצדדים לעניין שאלת מועד המימוש – הערעור נדחה. המערערת תשלם למשיבים הוצאות משפט בסכום של 3,000 ₪.
ניתן היום, ל' ניסן תשע"ז, 26 אפריל 2017, בהעדר הצדדים.
|
|
|
ארנון דראל, שופט
|