בפניי עתירה מנהלית.
1. העותרת היא חברה בע"מ (להלן – העותרת). בשנת 2009 רכשה העותרת מחברת עמידר גג של בניין ישן, על זכויות הבנייה הצמודות אליו. בהמשך לכך, העותרת הקימה על הגג תוספת בת 7 דירות (להלן – התוספת). המשיבה 3 בעתירה היא הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן – הרשות). ביום 7.12.14 הגישה העותרת לרשות בקשה לאישור תוכנית לבניין להשכרה, בה ביקשה להכיר בתוספת שהקימה כ"בניין חדש להשכרה למגורים". הבקשה נסמכה על הוראות הפרק השביעי 1 לחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן – חוק העידוד או החוק). על פי הוראות אלה, ניתנות הטבות במס לבעלי בנינים להשכרה, בתנאים המפורטים בהן.
2. בקשת העותרת נדחתה על ידי מנהלת הרשות (1.2.16; ראו גם מכתב מיום 18.2.16 (נספח א' לעתירה)). ההחלטה נשענה על מספר נימוקים, והם כי לא ניתן להסתמך על ההגדרה של המונח "בניין" בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (לפיה "בניין" כולל גם חלק מבניין, ע.ש.), שכן בחוק העידוד ישנן דוגמאות לכך שהמחוקק הבחין בין "בניין" ובין המונח "תוספת לבניין"; כי הגדרת המונח "בניין" בחוק העידוד מתייחסת גם למספר בניינים, אך המחוקק לא הוסיף חלופה של "חלק מבניין"; כי בהיתר הבנייה שניתן לעותרת צוין שמדובר בתוספת קומות לבניין קיים; וכי לא ניתן לאשר את הבקשה כחלק מבניין, שכן על מנת לאשר הרחבה של נכס קיים נדרש שבניית המבנה המקורי תסתיים לאחר יום 31.7.1988, ושהוא יהיה בגדר נכס מאושר (היינו, שיש לגביו כתב אישור על פי החוק). במקרה זה, בניית המבנה המקורי הסתיימה בשנת 1939, ואין מדובר בנכס מאושר.
3. ערר שהגישה העותרת נדחה (ראו מכתבו של מנהל הרשות מיום 14.2.17, נספח ט' לעתירה). בהחלטת הדחייה צוין, כי בקשת העותרת היא למעשה להרחבת נכס קיים, כאשר על פי החוק ניתן להרחיב רק נכס שעונה להגדרה של בניין להשכרה. נקבע, כי הנכס מושא הבקשה אינו עונה להגדרה זו. הוסף, כי החלופה שהציעה העותרת לעניין הכרה בחלק החדש כבניין חדש בפני עצמו, אינה עולה בקנה אחד עם החוק.
4. מכאן העתירה שבפניי, בה נטען כי יש לבטל את ההחלטות האמורות, ולקבל את בקשת העותרת להכרה בחלק מהבניין כ"בניין חדש להשכרה למגורים". בהקדמת המאוחר אומר כבר עתה, כי דין העתירה להתקבל חלקית, כפי שיפורט להלן.
5. נקודת המוצא לדיון מצויה בהוראותיו של חוק העידוד. הפרק השביעי 1 לחוק עוסק בהטבות במס לגבי בנינים להשכרה. המונח "בנין" מוגדר בחוק כ"לרבות מספר בנינים שנבנו באותה תקופה ובאותו אתר, כחטיבה אחת למעט חלק מבנין" (סעיף 53א(א)(2)). המונח "בנין להשכרה" מוגדר (סעיף 53א(א)(3)) כ"בנין שאושר כנכס מאושר, שלפחות מחצית שטחו מיועדת להשכרה למגורים בהתאם לאמור בסעיף 53ב(א) או (ג), ובלבד שבנייתו נסתיימה אחרי יום י"ז באב תשמ"ח (31 ביולי 1988)". המונח "בניין חדש להשכרה" מוגדר, בין היתר, כבניין שאושר החל ביום הקובע (1.1.2009) (סעיפים 53א(א)(3א)(1), 53א(א)(3ב) לחוק), ולחילופין כבניין שאושר לפני היום הקובע והושכר לראשונה אחרי היום האמור (סעיפים 53א(א)(3א)(2), 53א(א)(3ב) לחוק).
6. סעיף 53א(ב) לחוק מוסיף וקובע, כי על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאית מנהלת הרשות לאשר, לגבי בניין פלוני, כי רק חלק מהבניין יהיה בניין להשכרה, אם נתקיימו תנאים שונים, ובפרט כי בחלק המאושר יש לפחות שמונה דירות מגורים, ובבניין חדש להשכרה, בחלק המאושר יש לפחות 6 דירות מגורים.
7. טענתה הראשונה של העותרת היא כי ניתן להכיר בתוספת שבנתה כבניין חדש להשכרה בהתאם לסעיף 53א(א)(3א) לחוק העידוד. לטענתה, יש לפרש את המונח "בנין" בסעיף 53א(א) לחוק ככולל גם חלק מבניין. היא מפנה בהקשר זה לסעיף 53א(א)(1) לחוק, הקובע כי "בפרק זה תהא לכל מונח המשמעות שיש לו בפקודת מס הכנסה..., אלא אם כן נאמר אחרת". העותרת מפנה לכך שבסעיף 8א(ג)(1) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] מוגדר "בנין ראוי לשימוש" כ"בנין או חלק ממנו שחובר לרשת החשמל...". עוד מפנה העותרת לסעיף 1 חוק התכנון והבניה, בו מוגדר "בנין" כ"כל מבנה... לרבות – כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע".
8. טענה זו יש לדחות. בהגדרת "בנין" בסעיף 53א(א)(2) לחוק נכלל סייג מפורש, הממעט מן ההגדרה "חלק מבניין". סייג זה הוסף להגדרה עם תיקונו של חוק העידוד בשנת 1992, והוספת סעיף 53א(ב) לחוק. לשון החוק הברורה מלמדת, אפוא, כי הוראת סעיף 53א(א) אינה חלה על התוספת, שהיא חלק מבניין. התבנית החקיקתית הכוללת מוסיפה ומלמדת, כי ההוראה העוסקת בחלק מבניין, היא הוראת סעיף 53א(ב) לחוק. פרשנות לפיה סעיף 53א(א) חל גם על חלק מבניין אינה רק מנוגדת ללשונו הברורה של הסעיף, אלא גם נוטה לרוקן את הוראת סעיף 53א(ב) מעיקר תוכנה.
9. אוסיף, כי אין בניסיונה של העותרת להפנות לדברי חקיקה אחרים כדי לסייע לה. סעיף 53א(א)(1) לחוק העידוד מפנה למשמעות המונחים בפקודת מס הכנסה רק כאשר לא נאמר בחוק אחרת. בענייננו, כולל החוק הגדרה למונח "בנין", הכוללת סייג מפורש לעניין חלק מבניין. במצב זה, אין מקום לפנות להגדרת מונח זה בחוקים אחרים.
10. מעבר לנדרש אציין כי ספק אם סעיף 8א(ג)(1) לפקודת מס הכנסה מספק הגדרה למונח "בנין", העשויה להקרין על ענייננו. סעיף זה מגדיר את המונח "בנין ראוי לשימוש", לצורך אותה הוראה בלבד. באין הקבלה בין תכלית ההגדרה ובין תכליתו של חוק העידוד, נחלשת האפשרות להסתמך על הוראה זו במקרה הנוכחי. הוא הדין בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה, אשר גם תכליתו שונה מזו של חוק העידוד. בצדק ציינו המשיבים, כי על פי סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, המונח "בניין" כולל לא רק חלק מבניין, אלא גם כל דבר המחובר לבניין וכן "קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה". אין סבירות רבה בתזה המבקשת לראות גם בכל אלה "בניין" לעניין חוק העידוד.
11. משכך, נדחה קו הטיעון הפרשני הראשון של העותרת, לפיו ניתן להכיר בתוספת כבניין חדש להשכרה בהתאם לסעיף 53א(א) לחוק.
12. בכך לא תם דיוננו. כאמור לעיל, בסעיף 53א(ב) לחוק העידוד נקבע, כי על אף האמור בסעיף קטן (א) של אותה הוראה, רשאית מנהלת הרשות "לאשר, לגבי בנין פלוני, כי רק חלק מהבניין יהיה בנין להשכרה, אם נתקיימו תנאים אלה ...". בין התנאים, כאשר מדובר בבניין חדש להשכרה, מצוי התנאי לפיו "בחלק המאושר יש לפחות 6 דירות מגורים" (סעיף 53א(ב)(1)). נקבעו תנאים נוספים, אשר במסגרת תיק זה אין צורך להידרש אליהם. קריאה אינטגרטיבית של הוראה זו עם סעיף 53א(א)(3א) לחוק מעלה, כי מקום שמתקיימת בחלק זה אחת מהחלופות המנויות בסעיף 53א(א)(3א), כגון שהוא אושר החל ביום 1.1.09, יראו בחלק זה "בניין חדש להשכרה".
13. לטענת המשיבים, אין בהוראה זו כדי לסייע לעותרת. המשיבים מסכימים כי ניתן לאשר חלק מבניין כבניין להשכרה, אך לשיטתם על מנת לאשר תוספת על גבי בניין קיים, על הבניין כולו לעמוד בהגדרת "בניין להשכרה" בסעיף 53א(א)(3) לחוק. כלומר, על הבניין שעל גביו הוקמה התוספת להיות בניין מאושר, שבנייתו נסתיימה אחרי יום 31.7.1988. בענייננו, הבניין המקורי אותו הרחיבה העותרת הוקם בשנת 1939. הוא אינו מאושר כבניין להשכרה לפי חוק העידוד.
14. לא מצאתי ממש בטענה זו של המשיבים. אין לה עוגן בלשונה של הוראת סעיף 53א, על חלקיה השונים, או בתכליתה. אכן, סעיף 53א(א)(3) לחוק מתנה, כאמור, את אישורו של בניין כבניין להשכרה על פי החוק בכך שבנייתו נסתיימה אחרי יום 31.7.1988. מקורה של קביעה זו בתיקון מס' 34 לחוק העידוד מיום 27.7.88, בו נחקק מחדש הפרק השביעי 1 במבנהו הקיים כיום (חוק לעידוד השקעות הון (תיקון מס' 34), התשמ"ח-1988, ס"ח 1260). הוראה מעין זו הגיונה בצידה, שכן החוק נועד לעודד בנייה חדשה להשכרה ולא להעניק מתנות-חינם לבעלי בתים שכבר עמדו להשכרה במועד חקיקתו.
15. ברם, משנקבע בסעיף 53א(ב) לחוק כי המנהלה רשאית לאשר, לגבי בניין פלוני, כי רק חלק מהבניין יהיה בניין להשכרה, ההיגיון האמור אינו רלוונטי לבניין המקורי, כי אם לאותו חלק מושא האישור. על פי היגיון זה, רק על אותו חלק לעמוד בתנאים לאישור בניין להשכרה לפי סעיף 53א(א), ובהם התנאי שבנייתו הסתיימה לאחר יום 31.7.88.
16. מסקנה זו עומדת בעינה גם נוכח תכליתה של הוראת סעיף 53א(ב) לחוק. סעיף זה נוסף לחוק בשנת 1992, במסגרת חוק מס הכנסה (תיקוני חקיקה והוראות שונות), התשנ"ב-1992, ס"ח 1386 (להלן – תיקון התשנ"ב). כפי שסיכם את התיקון ח"כ מיכאל איתן, נציג ועדת הכספים, בדיון במליאת הכנסת לקראת הקריאה השנייה והשלישית, "הוספנו בסעיף 53א לחוק לעידוד השקעות הון, שבנייה להשכרה למגורים יכולה להיות לא רק בכמה מבנים, אלא גם בחלק ממבנה, וגם עליו זה יחול" (פרוטוקול ישיבה מס' 387 של הכנסת ה-12 (19.2.1992)).
17. מטרתו של סעיף 53א(ב), עליה אין חולק בפניי, היא לעודד בנייה להשכרה גם בחלק ממבנים. מטרה זו משתלבת בתכליתו המקורית של הפרק השביעי 1 לחוק, היא לתמרץ בנייה למגורים בתנאי שכירות. תכלית זו, בתורה, נובעת מן המחסור בדירות להשכרה לטווח ארוך, ומן התובנה שבנייה למגורים להשכרה אינה כדאית, ועל כן לא תתבצע ללא עידוד או סבסוד (ראו דברי ההסבר להצעת חוק לעידוד השקעות הון (תיקון מס' 5), התשכ"ח-1968, ה"ח 758, בעמוד 113 (להלן – הצעת תיקון מס' 5); עוד ראו דברי סגן שר האוצר עדיאל אמוראי עם הבאת תיקון מס' 34 לחוק לקריאה ראשונה, פרוטוקול ישיבה מס' 350 של הכנסת ה-11 (5.8.1987)).
18. בנייה להשכרה של חלק ממבנה יכולה להיעשות בדרך של הקמת בניין חדש, אשר מלכתחילה רק חלק ממנו ייועד להשכרה. בה בעת, גם המשיבים מסכימים כי סעיף 53א(ב) לחוק מסמיך את המנהלה לאשר הקמת תוספת להשכרה על גבי בניין קיים (ראו, למשל, סעיף 4 להחלטת המנהלה מיום 1.2.16 (נספח 11 לתשובת המשיבים)). פירוש זה אף מתבקש מתכליתו של החוק, שכן הוא מביא להרחבה של קשת האפשרויות לבנייה להשכרה, אותה מבקש החוק לעודד. טענת המשיבים, המבקשת להתנות את אישורה של תוספת מעין זו בכך שהבניין הקיים הוא עצמו בניין מאושר העומד בתנאי בניין להשכרה לפי סעיף 53א(א), אינה עולה בקנה אחד עם לשון החקיקה ותכליתה. עמדת המשיבים נוטה לצמצם באופן ניכר את המקרים בהם ניתן יהיה להכיר בבניית תוספות בנייה להשכרה כבניין להשכרה על פי החוק. לא הובהר, איזו תכלית עניינית משרתת עמדה זו, או מדוע ישנה הצדקה להגביל את תחולתו להקמת תוספת על גבי בניינים שכבר מאושרים כבניינים להשכרה, או על גבי בניינים שנבנו לאחר יום 31.7.88. לא למותר להעיר, בהקשר זה, כי מהחלטת המנהלה לדחות את בקשת העותרת עולה כי בדיון שהתקיים ציין אחד מחבריה כי "לכאורה הבקשה מגשימה את תכלית החוק", אלא שחברי המנהלה סברו שלא ניתן לאשרה משום שאינה עומדת בתנאי החוק (עמוד 4 לדוח ההחלטה, נספח 11 לתשובת המשיבים).
19. תמיכה במסקנה אליה הגעתי עולה משיקול נוסף. סעיף 53א(ב) נועד להוסיף לחוק מקרים אשר לכתחילה לא נכללו בגדריו. הוא עוסק באופן מוצהר במצב בו רק חלק מבניין יאושר כבניין להשכרה. בהוראה מעין זו כלל לא היה צורך, אם היה מדובר, מלכתחילה, בבניין מאושר. כפי שעוד יפורט להלן, החוק הכיר באפשרות להרחיב בניין להשכרה שנים רבות לפני שנחקק סעיף 53א(ב). סעיף 53א(ב) נועד, אפוא, דווקא למקרים בהם הבניין שעל גביו מוקמת התוספת אינו בניין מאושר.
20. בהשלמת טיעון שהגישו המשיבים נטען כי הגדרת "בנין" בסעיף 53א(א) לחוק מבהירה כי המחוקק התכוון לתת את ההטבות שבחוק רק לבניין חדש שנבנה כולו בהינף אחת, אולם החליט לאפשר להכיר רק בחלק מאותה בנייה כבניין להשכרה. ברם, לא מצאתי לטענה זו תימוכין בלשון החוק, בתכליתו או בהיסטוריה החקיקתית שהובילה לקבלתו. המשיבים מפנים לכך שלפי סעיף 53א(א)(2), מוגדר "בנין" כ – "לרבות מספר בנינים שנבנו באותה תקופה ובאותו אתר, כחטיבה אחת...". מהגדרה זו עולה, כי המונח "כחטיבה אחת" מתייחס לאפשרות להכיר במספר בניינים יחד כבניין להשכרה. אין בו כל אמירה לפיה גם על בניין בודד להיבנות "כחטיבה אחת" לצורך אישורו כבניין להשכרה. מעבר לכך, הגדרה זו היא חלק מן הכלל הקבוע בסעיף 53א(א). ענייננו בחריג לכלל זה, הקבוע בסעיף 53א(ב), המאפשר לאשר חלק מבניין על אף האמור בסעיף 53א(א). לא ניתן להקיש מהכלל אל החריג. בהקשר זה, המשיבים אף לא הבהירו, כאמור, מהי ההצדקה העניינית להבחנה הנטענת בין הקמת בניין חדש שחלקו ייועד להשכרה, לבין הקמת תוספת חדשה למטרת השכרה, על גבי בניין קיים.
21. בהשלמת הטיעון מפנים המשיבים בהקשר זה לדו"ח הוועדה הציבורית לרפורמה במערכת מיסוי מקרקעין (נובמבר 2001) שצירפה העותרת (נספח ב' להשלמת הטיעון מטעם העותרת; להלן – דו"ח הוועדה הציבורית). בדו"ח כלולה התייחסות להוראת סעיף 53א(ב)(1) לחוק העידוד. בנוסחו המקורי של סעיף זה נקבע כי על מנת להכיר בחלק מבניין כבניין להשכרה, נדרש כי בחלק זה יהיו לפחות 8 דירות. בדו"ח הוועדה הציבורית הועלתה המלצה להפחית את מספר הדירות המינימלי הנדרש מ-8 דירות ל-6 דירות. המלצה זו מצאה את ביטויה בתיקון לחוק משנת 2002, בגדרו תוקנה הוראת סעיף 53א(ב)(1). בדו"ח הוועדה הציבורית נכתב כי הפחתה זו "תקל על הקמת פרויקטים להשכרה בתוך הערים הגדולות, בהן קיימות מגבלות שטח". ברם, איני סבור כי מהקטע המצוטט עולה המסקנה אשר מבקשים המשיבים להסיק ממנו – היינו, כי הכוונה להקמת בניינים חדשים בלבד ולא להרחבת מבנים קיימים.
22. בתשובתם לעתירה ובהשלמת הטיעון שהגישו, מבקשים המשיבים להסתמך על סעיף 3(2) לחוק. בסעיף זה נקבע כי "תכנית" לעניין החוק היא , בין היתר, תוכנית ל"הקמתו, הרחבתו או רכישתו של נכס שהוא בנין להשכרה כמשמעותו בסעיף 53א". לטענת המשיבים, ענייננו בתוכנית להרחבתו של נכס. לטענת המשיבים, מסעיף 3(2) האמור עולה כי על הנכס שהוגשה תוכנית להרחבתו להיות "בנין להשכרה" כהגדרתו בסעיף 53א (א)(3) לחוק, דהיינו בניין שאושר כנכס מאושר, שבנייתו נסתיימה אחרי יום 31.7.1988.
23. איני מקבל את עמדת המשיבים גם בעניין זה. אין בלשונו או בתכליתו של סעיף 3(2) תימוכין לכך שהוא נועד להוסיף תנאים לאישור נכס כבניין להשכרה, מעבר לאלה המפורטים בסעיף 53א לחוק. אף מקומה של ההוראה, בפרק המבוא לחוק, ולא בפרק השביעי 1 העוסק בהטבות לבניינים להשכרה, תומך בהבנה שלא זו תכליתו. גם עיון בהצעת תיקון מס' 5 לחוק, במסגרתה נוספה לסעיף ההתייחסות לבניין להשכרה, ובדברי ההסבר לה, אינו מגלה כל כוונה להוספת תנאים מסוג זה.
24. לא למותר להוסיף, כי התיבה שבסעיף 3(2), עליה סומכים המשיבים את טענותיהם - "הקמתו, הרחבתו או רכישתו של נכס" – קיימת בחוק עוד משנת 1959, שנים רבות לפני שהתווסף לחוק סעיף 53א(ב), הניצב במרכז הדיון. אישור תוכניות בעניין בניינים להשכרה נוסף לחוק בתיקון מס' 5 משנת 1968. ברור, אפוא, כי המונח "הרחבתו" של נכס שהוא בניין להשכרה, לא היה יכול להתייחס לאפשרות של אישור חלק מבניין כבניין להשכרה, בה עוסק סעיף 53א(ב). הוא יכול להתייחס אך לתוכנית להרחבתו של נכס שהוא כולו בניין להשכרה. סעיף 53א(ב) לחוק אינו חולש על הרחבה מעין זו. אף אין בו צורך בהקשר זה. אכן, ענייננו אינו בהרחבה של נכס שהוא בניין להשכרה, כי אם בבנייה חדשה על גבי בניין קיים, המיועדת להשכרה. בכפוף לעמידה בתנאים הקבועים בסעיף 53א(ב), חלק זה בפני עצמו מהווה "בניין להשכרה" כמובנו בחוק.
25. המשיבים מפנים, בהשלמת הטיעון שהגישו, להחלטת הממשלה מספר 2144(דר/114) מיום 8.12.16 שעניינה "הטבות מס לעניין עידוד בניית השכרה למגורים" (נספח 3 להשלמת הטיעון. הם מוסיפים ומפנים להצעת חוק לעידוד השקעות הון (תיקון מס' 74) (עידוד בניית דירות מגורים להשכרה), התשע"ז-2017, ה"ח הממשלה 1143, בעמוד 1166 (נספח 4 להשלמת הטיעון). לטענת המשיבים, במסגרת אלה הוצע לקבוע מסלול הטבות חדש לפיו ניתן יהיה להכיר בתוספת לבניין קיים שאינו נכס מאושר כ"בנין להשכרה", בתנאי שיש בה 30 דירות לפחות, והדבר מלמד על פרשנות החוק עד היום ועל תכליתו.
26. המשקל הפרשני שניתן לייחס להחלטת ממשלה ולהצעת חוק תלויה ועומדת, לצורך פירושו של החוק הקיים, הוא, מטבע הדברים, מוגבל. גם אם אניח, כי ביסוד מהלכים אלה עומדת הנחה כי כאשר מדובר בתוספת לבניין קיים, לפי סעיף 53א(ב), על הבניין הקיים (ולא רק על התוספת) לעמוד בתנאי סעיף 53א(א) לחוק, הרי שהנחה כאמור בדבר פירושו הנכון של הדין אינה בעלת תוקף מחייב כאשר העניין מובא להכרעת בית המשפט. בשולי ענין זה אעיר, כי הרוח העולה מהחלטת הממשלה ומהצעת החוק, לפיה כעיקרון יש מקום לאשר כבניין להשכרה גם תוספת לבניין קיים שלא הוכר בעבר כנכס מאושר, תואמת את הכרעתי לעניין פירושו הנכון של הדין הקיים.
27. סיכומם של דברים הוא כי לשונם, תכליתם ונסיבות חקיקתם של סעיפיו הרלוונטיים של חוק העידוד, מביאים למסקנה כי אין בסיס לעמדת המשיבים, לפיה אין אפשרות לאשר על פי החוק בנייה של תוספת לבניין אשר, כשלעצמו, אינו עונה על אחת מן האפשרויות המפורטות בסעיף 53א לחוק. המשיבים שגו כאשר סיווגו את בקשת העותרת כבקשה להרחבת נכס קיים, בעוד שלמעשה, מדובר בהקמת בניין חדש להשכרה בהתאם לסעיף 53א(ב) לחוק, הקובע כי בניין להשכרה יכול להיות גם חלק מבניין. התוצאה היא כי עמדת הרשות אינה יכולה לעמוד, ודין ההחלטות שניתנו בעניינה של העותרת להתבטל.
28. בשולי הדברים, אדרש בקצרה למספר טענות נוספות של הצדדים.
29. לטענת העותרת, החלטות המשיבים בעניינה סותרות מקרים דומים, בהם אישרו המשיבים תוכניות דומות לזו שהגישה העותרת. כנספח י"א לעתירה צורפו מסמכי מקרה צד ג', אשר לטענת העותרת בו אישרו המשיבים תוספת דירות לבניין קיים כבניין חדש להשכרה. לטענת העותרת אין כל הבדל מהותי בין המקרים ומדובר באפליה.
30. המשיבים הבהירו כי הבקשה המאושרת עליה מתבססת העותרת אינה דומה לענייננו. עניינה בבניין לשימור בן שתי קומות אשר נהרס עד היסוד, למעט המעטפת, ונבנה מחדש כבניין בן שבע קומות. לעומת זאת צירפו המשיבים ארבעה דו"חות החלטה במקרים דומים לעניינה של העותרת, שנדונו במנהלת הרשות בסמוך למועד בו נדון עניינה של העותרת, ובכולם נדחתה הבקשה. ב"עיקרי הטיעון" שהגישה העותרת לקראת הדיון בעתירה (מבלי שנדרשה לעשות כן וללא נטילת רשות), נטען כי גם במקרה של העותרת נבנה רוב הנכס מחדש.
31. נוכח התוצאה אליה הגעתי, אין עוד צורך להידרש בפירוט לטענות אלה. יחד עם זאת, במסגרת הדיון המחודש בבקשת העותרת, בהמשך לפסק דין זה, על מנהלת הרשות לתת דעתה גם לטענת העותרת כי למעשה מדובר בבנייה של הנכס כולו מחדש.
32. לטענת המשיבים, העתירה אינה מגלה כל פגם מנהלי שנפל בהתנהלותם. כל העובדות הרלוונטיות עמדו לנגד עיני הגורמים המוסמכים בעת קבלת ההחלטות בעניינה של העותרת. כל טענות העותרת נדונו באופן מנומק ומפורט. טענות העותרת – למעט טענת האפליה – הן טענות "ערעוריות" במהותן, העוסקות בפרשנות שנתנו המשיבים להוראות חוק העידוד. לטענת המשיבים, אין בטענות אלה כדי להקים עילה להתערבות בית המשפט. ההחלטה בעניינה של העותרת התקבלה בסמכות, היא נכונה וסבירה, וממילא אינה חורגת ממתחם הסבירות באופן קיצוני המצדיק התערבות. היא אף נהנית מחזקת התקינות המנהלית, שלא נסתרה על ידי העותרת.
33. לא ניתן לקבל טענה זו. ענייננו בפירושו הנכון של הדין. הפסיקה עמדה על כך ששיקול הדעת המוקנה לרשות חייב להיות מופעל במסגרת דבר החקיקה שיצר את שיקול הדעת (בג"ץ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749 (1993), פסקה 11 לפסק דינו של השופט א' ברק). לעניין זה יש להבחין בין פרשנות החוק מכוחו פועלת הרשות לבין ביצועו. באשר לאופן ביצוע החוק, נתון לרשות מתחם סבירות ובית המשפט יימנע מלהתערב כל עוד מדובר בביצוע חוקי וסביר. לעומת זאת, כאשר מדובר בפרשנות החוק, מחובתו של בית המשפט לקבוע את הפירוש הנכון. כפי שנפסק, "השאלה אשר בית המשפט צריך להציב לפניו אינה, אם הפירוש של הרשות המבצעת הוא סביר. השאלה אשר בית המשפט צריך להציב לפניו הינה, מהו הפירוש הנכון של הסמכות השלטונית" (שם; ראו גם אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני - פרשנות החקיקה 796 (1993) (להלן – פרשנות במשפט)).
34. אכן, הרשות היא המופקדת על יישומו של החוק. משכך, יש לייחס משקל מסוים לפירוש הנקוט בידה בהפעילה את החוק (ראו רע"א 3527/96 אקסלברד נ' מנהל מס רכוש – אזור חדרה, פ"ד נב(5) 385 (1998), עמודים 408-407; פרשנות במשפט, בעמודים 803-793) יחד עם זאת, משקל זה הינו מוגבל. כאמור, בסופו של דבר על בית המשפט להכריע מהו הפירוש הנכון, בהתאם לכללי הפרשנות, אף אם פירוש זה שונה מהפירוש המקובל על הרשות. שעה שהפירוש שאומץ על ידי הרשות אינו מתיישב עם לשון החוק ועם תכליתו, אין די בתפקידיה ובסמכויותיה, על מנת להעדיף פירוש זה.
35. כפי שהוסבר לעיל, החלטות המשיבים מבוססות על הקביעה כי התוספת שהקימה העותרת כלל אינה באה בגדרו של החוק, שכן היא הוקמה על גבי מבנה שאינו עונה על הגדרת "בנין להשכרה" על פיו. משנקבע כי על פי החוק ניתן לאשר כבניין להשכרה גם תוספת על גבי מבנה שאינו "בנין להשכרה", הרי שנשמט הבסיס להחלטות ולא ניתן לראות בהן החלטות "נכונות וסבירות".
36. הסעד. בעתירה התבקש בית המשפט לבטל את החלטות הרשות והוועדה "ולקבוע כי בקשתה של המבקשת מאושרת במובן שהחלק מהבניין אליו מתייחסת הבקשה יהיה "בניין חדש להשכרה למגורים"". לסעד זה ניתן להיעתר באופן חלקי בלבד. בהתאם לאמור לעיל, יש לקבוע כי על פי החוק ניתן להכיר בתוספת שהקימה העותרת כבניין להשכרה. ברם, אין די בכך על מנת לקבוע כי יש לאשר את התוכנית שהוגשה על ידי העותרת. בהתאם לסעיף 18(א)(1) לחוק נתון אישור התוכניות לשיקול דעתה של מנהלת הרשות. בקשתה של העותרת נדחתה, למעשה, על הסף, ולא נדונה לגופה. במצב דברים זה, אין מקום שבית משפט זה יקבע כי יש לאשר את הבקשה, והסעד המתאים הוא השבת הבקשה אל מנהלת הרשות על מנת שתדון בה מחדש, על יסוד ההנחה כי ניתן על פי החוק להכיר בתוספת שהקימה העותרת כבניין להשכרה.
37. העותרת ביקשה כי אורה על פיצול סעדים על מנת שתוכל לתבוע את נזקיה הנטענים כתוצאה מהתנהלות המשיבים. ענייננו בעתירה מנהלית. העותרת לא הבהירה מדוע היא סבורה כי ישנו צורך בהוראה מעין זו, על מנת שיתאפשר לה לנקוט בהליך אזרחי. אני דוחה, אפוא, גם בקשה זו של העותרת.
38. התוצאה. התוצאה היא כי העתירה מתקבלת במובן זה שדין החלטות המשיבים להתבטל. בקשת העותרת תוחזר למנהלת הרשות, לדיון לגופה על יסוד הקביעות שבפסק דין זה, לפיהן בהתאם לסעיף 53א(ב) לחוק ניתן לאשר תוספת על גבי בניין קיים כ"בנין להשכרה", ללא תלות במעמדו של הבניין שעל גביו הוקמה. המשיבים יישאו בהוצאות העותרת בסך של 1,950 ₪ (המשקף את אגרת ההליך), ובשכר טרחת עורך דין בשיעור של 15,000 ₪. סכום זה משקף את היקף העבודה שנדרשה בהליך זה, ואת מכלול הקביעות לעיל. בקביעת הסכום נתתי דעתי גם לטענות העותרת בדבר עינוי הדין שנגרם לה בהתמשכות הליכי קבלת ההחלטות בעניינה, להן לא סיפקו המשיבים מענה המניח את הדעת. לסכום זה אין לצרף מע"מ. סכומים אלה ישולמו עד ליום 31.12.17.
ניתן היום, ח' כסלו תשע"ח, 26 נובמבר 2017, בהעדר הצדדים.
