ועד האגודה השיתופית כפר אז"ר נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב ואח'

המבקשים להצטרף כמשיבים

1.     צ.מ.ח המרמן בע"מ, ח.פ. 51253120

2.     אזורים בנין (1965) בע"מ, ח.פ. 520031089

3.     אשדר ייזום ובניה (1997) בע"מ, ח.פ. 520034083

4.     בעלי קרקע במתחם המשולש הגדול

הדיון התקיים ביום 8.2.2018 בפני ועדת המשנה לעררים: גב' אורנה נידם, גב' שולמית גרטל, גב' חדוה אלמוג ועו"ד שמרית גולן – יו"ר הוועדה.

החלטה

1. בפנינו ערר על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 23.1.2017, להפקיד בתנאים את תכנית 506-0268250: רג/1699 - בית עלמין כפר אז"ר (להלן: "ההחלטה" ו"התכנית", בהתאמה).
2. הערר הוגש על ידי ועד האגודה השיתופית כפר אז"ר, מגיש התכנית (להלן גם: "הכפר") מכוח סעיף 110(א)(2)(א) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, לאחר שביום 20.6.2017 נתנה יו"ר הוועדה המחוזית לכפר רשות ערר על החלטת הוועדה המחוזית הנ"ל.
3. בהחלטת ביניים שקיבלנו (בהרכב שונה) ביום 10.8.2017, קבענו כי ככל שהוועדה המחוזית מעוניינת לאפשר הגשת ערר על החלטתה, עליה לקבל החלטה מפורשת בדבר דחיית התכנית.
4. בעקבות החלטתנו מיום 10.8.2017, קיבלה הוועדה המחוזית ביום 25.9.2017 החלטה נוספת, לפיה ניתן לראות את ההחלטה כדחיית התכנית כפי שהוגשה. לפיכך, ומכוח רשות הערר שניתנה, נסללה הדרך לדיון בערר בפנינו.
5. ביום 8.2.2018 קיימנו דיון בערר. בסופו, וכפי שיפורט להלן, החלטנו פה אחד לדחות את הערר.

הרקע לערר

6. התכנית חלה על שטח של כ-2.2 דונם בכפר אז"ר, ומציעה לשנות את ייעודו של שטח בן 356 מ"ר מתוכו, משטח המיועד לדרך ולבנייני ציבור על פי תכנית המתאר לכפר אז"ר (תמ"מ 156 משנת 2000), לבית עלמין לצורכי הכפר, שיפעל בשיטה של קבורה רבודה, וסביבו שטח ציבורי פתוח. בשטח המיועד על פי התכנית לבית עלמין מצוי קברו של בן המקום, דניאל פומרנץ, חלל צה"ל שנהרג בשנת 2014 במהלך מבצע "צוק איתן".
7. קבורתו הארעית של החלל במקום אושרה, לבקשת משפחתו, בהתאם לחוק בתי קברות צבאיים, התש"י-1950, ובהיתר לשימוש חורג שניתן על ידי המשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רמת גן (להלן: "הוועדה המקומית") ביום 23.7.2014. הוועדה המקומית אישרה את השימוש החורג ביחס לקבר אחד ויחיד ועבור תקופה ארעית של שנתיים, שבמהלכן יפעל הכפר לשנות את ייעוד הקרקע לבית קברות. בהחלטת הוועדה המקומית צוינה התחייבות ועד הכפר לפיה בתום שנתיים יפוג השימוש, ובמידה שהמצב הסטטוטורי לא ישתנה, יעבור הקבר ממקומו לקבורה במקום אחר, מורשה על פי כל דין. בהתאם להחלטת הוועדה המקומית הנ"ל, הגיש הכפר את התכנית.
8. התכנית היא תכנית מפורטת החלה בשטח של כ-2.2 דונם בחלקו המזרחי של כפר אז"ר, במקרקעין הידועים כגוש 6177, חלקה 76 וחלק מחלקות 75 ו-95. על פי תכנית תמ"מ 156, מיועד השטח למבני ציבור ולדרך.
9. התכנית מייעדת 356 מ"ר מהשטח לבית עלמין לצורכי הכפר, שיכלול 200 קברים בקבורה רבודה, שטח ציבורי פתוח של כ-530 מ"ר מסביבו, וקובעת זכויות והוראות בנייה לבנייני הציבור הקיימים בשטח התכנית.
10. ביום 6.12.2015 דנה ועדת המשנה של הוועדה המקומית בתכנית, והמליצה לוועדה המחוזית לדחות את התכנית, מנימוקים שונים, וביניהם כי התכנית אינה מאפשרת להכשיר בפועל את הקבר הקיים, ואינה תואמת את החלטת ממשלה מס' 2514 (קבר/12; להלן: "החלטת הממשלה"), שקבעה כי לא יוקמו בתי עלמין מקומיים, ואת תכנית המתאר הארצית לבתי עלמין (להלן: "תמ"א 19"). עם זאת, הוועדה המקומית ציינה כי תתמוך בפתרון שיאפשר את הותרת הקבר הקיים במקומו.
11. להשלמת התמונה, נציין כי ביום 14.1.2015 דנה ועדת העורכים של תמ"א 19 בנושא הקבר בכפר אז"ר, "בהמשך לפנייה בכתב שהועברה למינהל התכנון". בסיכום הישיבה (להלן: "חוות דעת ועדת העורכים") נכתב:

"על פי התפיסה התכנונית העדכנית לא ניתן להקים בית עלמין לכפר אז"ר מאחר לפי החלטה מס' קבר/12 של ועדת שרים לענייני קבורה מיום 8.8.2004 [...] "לאור קביעת הממשלה כי יוקמו בתי עלמין אזוריים, יאסור המנהל הרחבת בתי עלמין מקומיים ותכנונם של בתי עלמין חדשים בתחומי הישובים החקלאים ויעודד הקמת בתי עלמין אזוריים".

סוכם: הנושא צריך להיות מופנה לוועדה מקומית לתכנון ובניה של רמת גן, שהיא זו שנתנה ההיתר."

12. ביום 26.9.2016 הועברה ללשכת התכנון חוות דעת של מינהל התכנון ביחס לתכנית (להלן: "חוות דעת מינהל התכנון"), ובה נכתב כדלקמן:

"1.    בינואר 2015 נדון בוועדת עורכים של תמ"א 19 נושא האישור החורג לשנתיים אשר ניתן לקבר בודד בכפר אז"ר. החלטת ועדת העורכים לדחיית הקמת בית עלמין בכפר אזר משקפת את התפיסה העדכנית של מנהל התכנון נסמכת על החלטת ממשלה מס' 2514 מיום 26.8.04 [...].

2. יחד עם זאת, בהתאם להוראות תמ"א 19 בתי עלמין, סוברנית הוועדה המחוזית, לאחר שהובאה בפניה תכנית פרטנית, לשקול את מכלול השיקולים ולהכריע בנושא.
3. [...]

לסיכום, התכנית המוצעת אינה מנוגדת להוראות תמ"א 19, תכנית המתאר הארצית לבתי עלמין. שיקול הדעת בעניינה של התכנית שבנדון הינה של הוועדה המחוזית ורק לה הסמכות לאשרה או לדחותה לאחר שבחנה את מכלול השיקולים."

13. הוועדה המחוזית דנה בתכנית ביום 26.12.2016, וביום 23.1.2017 קיימה דיון פנימי בתכנית. בסופו של הדיון קבעה הוועדה המחוזית כדלהלן:

"לאחר שבחנה את ההיבטים התכנונים והמרחביים של התכנית, ההשלכות הרוחביות של התכנית, הוראות תמא/19 ושיקולי הוועדה המקומית, מחליטה הוועדה להפקיד תכנית מתוקנת בהתאם להמלצת הוועדה המקומית להקמת גן ציבורי ייחודי ואנדרטה מהטעמים הבאים:

• א. תכנית להקמת בית עלמין חדש נוגדת את מדיניות החלטת הממשלה (קבר/12), לפיה יש לפעול להקמת בתי עלמין אזוריים חלף בתי עלמין מקומיים, אולם בנסיבות המקרה דנן, היות וקיומו של הקבר, הינו בבחינת מעשה עשוי שניתן באישור הוועדה המקומית בזמנו, ועל מנת, להימנע מהעתקתו למקום אחר, על כל המשתמע מכך, הוועדה סבורה כי ניתן להותיר את הקבר הקיים במקומו באופן שיהיה חלק מגן ציבורי לרווחת תושבי כפר אז"ר והסביבה.
• ב. לא הוצגו לוועדה בתי עלמין חדשים בסביבה אורבאנית הסותרים את החלטת הממשלה לפיה יש ליתן מענה לקידום בתי עלמין אזוריים על פני בתי עלמין מקומיים, בפרט כאשר המדובר בסביבה אורבנית, אשר נותנת מענה ופתרונות קבורה במסגרת בתי עלמין אזוריים בסביבתה, כפי שעושה העיר רמת גן ויתר ערי המחוז שאין בתחומם בתי עלמין.
• ג. מבדיקת לשכת התכנון עולה כי מקודמות בשנים האחרונות מספר מצומצם של תכניות לבתי עלמין, וזאת לצורך הסדרת בתי עלמין קיימים ו/או הרחבתם. בבדיקה נמצא כי במחוז דרום קיימות שתי תכניות להקמת בתי עלמין חדשים אולם מדובר בישובים קהילתיים באזור הנגב, ולדעת הוועדה אין לראותם כתקדים אשר יש להשליכו על הקמת בית עלמין חדש במרכז המטרופולין.
• ד. הקמת בית עלמין חדש סמוך למבני מגורים קיימים (מרחק של כ-10 מ') וכן לשכונת מגורים בביצוע (מרחק 60-150 מ') מותר בהתאם להוראות תמא/ 19 ( תיקון 3 לתמ"א), אולם הוועדה איננה סבורה כי הקמת בית עלמין במרחק של מטרים ספורים מבתי מגורים קיימים הינו צעד תכנוני ראוי ומיטבי.
• ה. כפר אז"ר כיום הוא חלק מהעיר רמת גן וככזה אין הוועדה רואה לנכון להקים בו בית עלמין בניגוד לדעת הרשות המקומית.
• ו. הקמת אנדרטה וגן ציבורי ייחודי תואם את השימושים בסביבתו – בית כנסת, בית הרופא ובית יד לבנים וככזה יכול האתר לתת מענה לצורך חברתי של תושבי כפר אז"ר ואף לתושבי העיר רמת גן.

לאור האמור לעיל, מחליטה הוועדה להפקיד את התכנית לאחר שתתוקן ובתנאים הבאים :

1. יעוד הקרקע יקבע לשצ"פ ושב"צ משולב (ירוק-חום), למעט השטח הסובב את האנדרטה שיקבע כשצ"פ עם הוראות מיוחדות שיאפשרו את המשך קיומה של האנדרטה, וזאת בתיאום לשכת התכנון.
2. שימושי קרקע: גן נטוע ושתול, מצבה, שבילי הולכי רגל וכו'.
3. השלמת נספח פיתוח בו יקבעו נטיעות עצי צל עפ"י מדיניות הוועדה המחוזית.
4. פיתוח הגן יעשה ע"פ רוח המקום – כפר אז"ר בתיאום אדר' הנוף של עיריית רמת גן.
5. קבלת חו"ד שר הדתות (לקבר יחיד שיתאפשר במקום).
6. אישור בעל הקרקע (רמ"י).
7. תיאום הוראות התכנית עם היועמ"ש לוועדה המחוזית.
8. תיקונים טכניים בתיאום עם לשכת התכנון".
9. משמעות ההחלטה היא כי הוועדה המחוזית החליטה שלא לקדם את התכנית להקמת בית עלמין, אלא לשנות את התכנית, כך שתיועד להקמת אנדרטה (היא, למעשה, הקבר הקיים) וגן ציבורי ייחודי התואם את השימושים בסביבתו. הוועדה המחוזית קבעה כי לאחר תיקון התכנית כמפורט בהחלטתה, תופקד התכנית.
10. ביום 21.2.2017 פנה הכפר ליו"ר הוועדה המחוזית בבקשת רשות ערר על ההחלטה. בבקשתו התייחס הכפר הן לשאלה אם ההחלטה מאפשרת הגשת ערר, והן לנימוקים למתן רשות ערר. בכל הנוגע להיות ההחלטה מסוג ההחלטות המאפשרות הגשת ערר, טען הכפר כי משמעותה הברורה של ההחלטה היא דחיית התכנית שיזם הכפר, וזאת מכיוון שמטרת התכנית הייתה הקמת בית עלמין ובו 200 קברים, והסדרת קבר חלל צה"ל המצוי במקום. השינויים שעליהם החליטה הוועדה המחוזית בתכנית שינו אותה, לטענת הכפר, לבלי הכר, וראויים להיחשב כדחיית התכנית וכהחלטה לקדם תכנית אחרת, שונה במהותה, להקמת אנדרטה וגן ציבורי ייחודי. זאת, בייחוד משהובהר על ידי הכפר כי הוא אינו מעוניין בתכנית כפי ששונתה ולא ימשיך לקדמה.
11. בהחלטה הראשונה שנתנה יו"ר הוועדה המחוזית בעניין זה, מיום 3.5.2017, נדחתה בקשת רשות הערר על הסף וצוין כי החלטת ההפקדה אינה מסיימת את ההליך התכנוני, וכי כל עוד לא מוצה הליך התכנוני ולא ניתנה החלטה סופית בדבר אישור התכנית או דחייתה, כלשון סעיף 110(א)(2) לחוק, לא ניתן להגיש בעניינה ערר למועצה הארצית. יו"ר הוועדה המחוזית ציינה כי אמנם, התכנית שהוחלט להפקידה שונה מהתכנית שהוגשה, אך יש בה כדי לתת מענה להותרת הקבר הקיים במקומו, כחלק מגן ציבורי, בהתאם לאחת ממטרות התכנית. יו"ר הוועדה המחוזית ציינה כי לאחר הפקדת התכנית יוכל הכפר להגיש התנגדות עצמית, שתידון בפני ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית, ורק לאחר מתן החלטה סופית בעניינה של התכנית ניתן יהיה לבחון לגופה בקשת רשות ערר, אם תוגש כזו במועד.
12. ביום 6.6.2017 שב הכפר ופנה ליו"ר הוועדה המחוזית, והבהיר כי מטרת התכנית הייתה להקים בית עלמין בכפר אז"ר, וכי אין ולא היה בכוונתו לקדם תכנית שאיננה מתירה הקמת בית עלמין שבו יוכלו להיקבר בני הכפר.
13. בהחלטה השנייה שנתנה יו"ר הוועדה המחוזית בעניין בקשת רשות הערר, ביום 20.6.2017, נכתב כי הצגת התכנית בוועדה המחוזית, והנימוקים לבקשת רשות הערר, התבססו בעיקר על עובדת קיומו של קבר חלל צה"ל במקום ועל הטענה ל"עצימותה הגבוהה של הרגישות הציבורית המיוחדת" הנובעת מכך, ועל כן לא ניתן לטעון גם כי מטרתה של התכנית אינה הותרת הקבר במקומו, וגם כי קיומו של הקבר מצדיק רשות ערר. יחד עם זאת, קבעה יו"ר הוועדה המחוזית כי נוכח ההבהרה לפיה ועד הכפר אינו מתכוון לקדם את התכנית כפי שהופקדה, מוכנה היא לראות בהחלטת הוועדה המחוזית משום דחיית התכנית, המאפשרת דיון בבקשת רשות הערר.
14. בהמשך, ואף שדחתה את נימוקי הכפר למתן רשות ערר, החליטה יו"ר הוועדה המחוזית להתיר הגשת ערר למועצה הארצית, "על יסוד היות הסוגיה של הקמת בית עלמין חדש סוגיה שנודעת לה חשיבות כלל-ארצית וכזו בעלת השלכה רחבה". יחד עם זאת, ציינה יו"ר הוועדה המחוזית כי היא אינה סבורה שנפל פגם בהחלטת הוועדה המחוזית.
15. כאמור לעיל, ביום 10.8.2017 החלטנו להחזיר את הדיון לוועדה המחוזית, ולאפשר לה להתכנס בדיון פנימי לצורך הבהרת החלטתה, שבו תבהיר אם היא רואה את החלטתה כדחיית התכנית. ביום 25.9.2017 החליטה הוועדה המחוזית כדלקמן:

"הוועדה מבהירה כי נוכח העובדה כי התכנית שהוחלט להפקיד שונה מהותית מהתכנית שהוגשה, ניתן לראות זאת כדחיית התכנית כפי שהוגשה.

הוועדה מדגישה כי החלטתה להפקדת התכנית במתכונת אחרת נבעה מהרצון לתת מענה למצב המורכב של קיום קבר של חלל צה"ל בשימוש חורג והסדרת הנושא באופן מידי".

21. משכך, נדון בפנינו הערר כערר על דחיית התכנית.

טענות העורר

22. העורר טוען כי ההחלטה פוגעת פגיעה קשה בתושבי כפר אז"ר, ומונעת מהם לקבל בית עלמין עבור היישוב השיתופי החקלאי לשם קבורת חבריו, כפי שקיים ביישובים חקלאיים אחרים. העורר טוען כי למקרה הנדון בערר מספר מאפיינים ייחודיים שיש להתחשב בהם בהקשרה של התכנית, והם כי הכפר הוא המושב החקלאי היחיד בארץ המצוי בתחום שיפוטה של עירייה (רמת גן); אך אף שהוא משתייך מבחינה מוניציפלית לרמת גן, יש לראותו כמושב, ובהתאם לכך להתייחס אליו כאגודה שיתופית חקלאית. בנוסף, תמ"א 35 מגדירה אותו כ"מכלול כפרי לשימור". העורר טוען כי הכפר הוא אחד ממספר לא רב של מושבים חקלאיים שאין להם בית עלמין, וכי ברוב היישובים החקלאיים השיתופיים (מושבים וקיבוצים) יש בית עלמין, וסביר להניח כי אם התכנית הייתה מקודמת לפני מספר שנים, לא היה קושי לאשרה. העורר מציין כי ההחלטה גורמת למתחים פנימיים קשים בכפר ופוגעת בלכידות החברתית שבו.
23. העורר טוען כי בשטח שבו מבוקשת הקמת בית עלמין כבר מצוי קבר של חלל צה"ל, דניאל פומרנץ, שנבנה מכוח היתר לשימוש חורג, וכי ההחלטה פוגעת במשפחת פומרנץ בכך שעל-פיה, הקבר יישאר בבדידותו ולא יובטח כי יישמר ויטופח, וזאת בניגוד לכלילתו בבית עלמין.
24. העורר טוען כי תושבי הכפר הסתמכו על הבטחה שנתן להם ראש העירייה; בפניית ראש עיריית רמת גן למשרד הביטחון ביום 21.7.2014, בעניין בקשת משפחת פומרנץ לקבורת בנם, הוא ציין כי אין לעירייה התנגדות לקבורה המבוקשת, וכי בכוונתה להפוך את השטח לבית קברות בהקדם. לעומת זאת, בדיון שקיימה ועדת המשנה של הוועדה המקומית ביום 6.12.2015 בתכנית, אומצה חוות הדעת של מחלקת התכנון ושל מהנדס הוועדה המקומית, שבהן נטען כי התכנית אינה מתאימה להחלטת הממשלה ולתמ"א 19. הכפר טוען כי נימוקי הוועדה המקומית לעמדתה אינם מבוססים, ואינם מצדיקים סירוב לתכנית. הכפר טוען כי ביסוד שינוי עמדתו של ראש העירייה עומדת התנגדותם של יזמי ותושבי השכונה הסמוכה, קריית קריניצי החדשה, להימצאותו של בית עלמין בסמוך אליהם.
25. העורר טוען כי לשיקולים שעל בסיסם סירבה הוועדה המקומית לתכנית ניתן משקל רב מדי על ידי הוועדה המחוזית בדונה בתכנית. העורר טוען כי על המועצה הארצית לאזן בין השיקולים המקומיים, ובין שיקולים נוספים התומכים באישור התכנית.
26. העורר טוען כי מדיניות התכנון ביחס לבתי עלמין מעוגנת בהוראות תמ"א 19, ואילו החלטות ממשלה אינן מהוות מדיניות תכנון המחייבת את הוועדה המחוזית כשלעצמה, שכן היא בעלת שיקול דעת עצמאי. ביחס להחלטת הממשלה, טוען העורר כי היא אינה נוגעת כלל לתכנון ולאישור תכניות לבתי עלמין, אלא להיבט הקרקעי-קנייני-מסחור קרקעות המדינה שהועמדו לרשות יישובים כפריים, וכי היא מופנית, על פי לשונה ומהותה, לרשות מקרקעי ישראל (להלן: "רמ"י") בלבד, ולא למוסדות התכנון.
27. העורר טוען כי כפי שפורט בחוות דעת משפטית מטעם הכפר, שהועברה ביום 3.5.2015 לוועדה המקומית, התכנית עומדת בהוראות תמ"א 19, כמפורט להלן:

• סעיף 3.2 (ה)(1) לתמ"א 19 קובע כי על תכנית מפורטת לאתר בית עלמין לכלול תכנית בינוי עקרונית, אשר ניתן יהיה לסטות ממנה בהחלטה המנומקת של הוועדה המקומית ובאישור הוועדה המחוזית, ובה רצועה ברוחב של 5 מטר לפחות בתוך אתר בית העלמין ובהיקפו, שתשמש לנטיעת עצים ושתחצוץ בין הגדר של אתר בית עלמין לבין השימושים שבאתר.

העורר טוען כי על פי סעיף זה, הרצועה לא נדרשת להימצא דווקא בתוך אתר בית העלמין המסומן בתכנית. על פי התכנית, רובו המכריע של בית העלמין מוקף ברצועת שצ"פ הכלולה בתכנית ושרוחבה 5 מ' לפחות. בחלקו הצפון מזרחי של בית העלמין, שבו ממוקם הקבר הקיים, ולאורך 10 מטרים, רצועת השצ"פ אמנם אינה מסומנת בתחום התכנית, אולם במקום קיים בהיקפו של בית העלמין שטח המיועד על פי תכנית רג/1/1004 התקפה לשטח לדרך וטיפול נופי, ושבפועל ניתן להשתמש בו רק לרצועה פתוחה.

• תמ"א 19, בנוסחה לאחר תיקון 3, אינה קובעת מרחקים מינימליים כלשהם בין בתי עלמין מתוכננים לבין השימושים הגובלים. המרחק משימושי קרקע הושאר לשיקול דעת מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית המפורטת לבית עלמין. הוועדה המחוזית אמנם הכירה בכך שתמ"א 19 אינה אוסרת על הקמת בית עלמין חדש סמוך למבני מגורים קיימים, אך נימקה את החלטתה לדחות את התכנית בכך שאינה סבורה כי הקמת בית עלמין במרחק של מטרים ספורים מבתי מגורים קיימים הינו צעד ראוי ומיטבי.

העורר טוען כי כוונת הוועדה המחוזית היא ככל הנראה ל"בית הרופא" הסמוך לבית העלמין, ולמבני המגורים הנבנים בשכנות לכפר, בשכונת קריניצי החדשה. ביחס לבית הרופא, טוען העורר כי הוא שייך לאגודת הכפר וכי האגודה נתנה את הסכמתה המלאה להקמת בית העלמין בסמוך אליו, ומוותרת על כל טענה בעניין. ביחס לשכונת המגורים, טוען העורר כי הבניין הקרוב ביותר מצוי במרחק של 90 מטרים מגבול השטח המיועד לבית העלמין, והבניינים הנוספים מרוחקים אף יותר. כמו כן, מוסיף העורר כי בין בית העלמין המתוכנן לבין בתי המגורים מפרידים פארק רחב ידיים בגודל כ-20 דונם, כביש ראשי ברוחב 42 מ', שטח לטיפול נופי, קיר אקוסטי בגובה 3 מ' ורצועת שצ"פ פנימית. ממילא, טוען העורר כי מגבלות מרחק רלוונטיות כאשר יש היתכנות להתרחבות אזור המגורים, אולם אין זה המקרה בענייננו. עוד טוען העורר כי אין הכרח ליצור הפרדה וחוסר נצפות מוחלט בין בית העלמין לבין שימושים אחרים, לרבות מגורים. העורר טוען כי שטח בית העלמין על פי התכנית הוא בן 356 מ"ר בלבד, התחום על ידי מבני ציבור וחומה אקוסטית, ואינו נצפה מחוץ לכפר; לתכנית צורפה, כמסמך רקע, בדיקת נצפות המתמקדת בנצפות בית העלמין המתוכנן מבנייני המגורים הקיימים והמתוכננים מחוץ לכפר, בצדו המזרחי. מהבדיקה עלה כי הקבר הקיים אינו נצפה כיום, ונצפותו של יתר השטח מצומצמת מאוד, ותהיה אפסית לאחר שיצמחו העצים שנשתלו ברצועת השטח הפתוח של בית העלמין.

28. העורר מוסיף כי חוות דעת ועדת העורכים של תמ"א 19, שנזכרה במהלך הדיונים בתכנית בוועדה המחוזית, אינה בעלת מעמד סטטוטורי בהליך, אלא רק בהליכי שינוי תכנית המתאר הארצית. יתרה מכך, גם על פי חוות דעת מינהל התכנון, התכנית אינה עומדת בסתירה לתמ"א 19 ולא הייתה התנגדות לקידומה.
29. העורר טוען כי יש לדחות נימוק נוסף הכלול בהחלטה, לפיו אישור להקמת בית העלמין יהווה תקדים להקמתם של בתי עלמין נוספים ברחבי הארץ. לטענת העורר, על פי בדיקת לשכת התכנון עצמה, ניתן להסדיר בתי עלמין קיימים, גם ביישובים שאינם מרוחקים מבתי עלמין אזורים קיימים. כמו כן, הדוגמאות שהובאו בדיון הוועדה המחוזית הן של מושבים חקלאיים נטולי בית עלמין, כמו כפר אז"ר עצמו, שאין להתייחס אליו כאל "סביבה אורבנית". העורר טוען כי טענת התקדים חלשה משום שברוב המושבים החקלאיים בארץ כבר קיימים בתי עלמין מזה שנים רבות.
30. העורר טוען כי אין גם חשש שאישור התכנית יגרע משטחים ציבוריים נדרשים, שכן שטח בית העלמין המבוקש מצומצם, וכי השטח אינו מנוצל ואינו מפותח במשך שנים רבות. כמו כן, על פי פרוגרמה לצורכי ציבור שהוכנה במסגרת הכנת תכנית אב, לכפר יתרות שטחים מספקות לצורכי ציבור. בדיון בפנינו הוסיף העורר כי מדובר בשטח קטן הכלוא בתוך מושב, שהוועדה המחוזית ממילא הסכימה בהחלטתה להפכו לגן זיכרון. העורר הוסיף כי 99% מהשטחים החקלאיים של הכפר נלקחו לטובת תכניות חדשות, רובם עבור שטחי ציבור לרמת גן.
31. העורר טוען כי אין להקביל את הכפר לשכונה בעיר, מכיוון שמדובר במושב עובדים העוסק בחקלאות, שנותר במעמד מיוחד גם לאחר צירופו לרמת גן, ומותרת בתחומו פעילות חקלאית שאינה מותרת ביתר חלקי העיר.
32. העורר טוען כי בהחלטת הממשלה לא נאמר כי ישנה מדיניות לפיה אין להקים בתי עלמין מקומיים, וכי היא אינה מכוונת כלפי מוסדות התכנון אלא כלפי רמ"י, ואף אם הייתה מדיניות המצדדת בהעדפת בתי עלמין גדולים, עדיין יש לבחון כל מקרה לגופו. העורר מציין כי הדוגמאות שניתנו על ידי הוועדה המחוזית, ביחס לרביבים ולתלמים, מראות דווקא כי ניתן לאשר בתי עלמין מקומיים. העורר אינו סבור כי נדרשת הסכמת רמ"י מראש להגשת התכנית, אולם באפשרותו להעביר את עמדתה ביחס לתכנית.
33. העורר טוען כי יש לדחות את הטענות לפיהן הקבר הקיים אושר בהליך בלתי-תקין וכי האחראי לכך הוא ועד הכפר ולא הוועדה המקומית. העורר טוען כי ההחלטה על מתן שימוש חורג הייתה גם בידיעת נציג הוועדה המחוזית, שרשאי היה לפעול נגדה.
34. העורר טוען כי אין מניעה על מיקום בתי עלמין בקרבת אזורי מגורים, לרבות בתי עלמין חדשים, וכי יש לכך דוגמאות רבות.
35. העורר טוען כי רוב מכריע של חברי הכפר הסכימו לתכנית, וכי דחייתה תגרום לקרע פנימי בין החברים, שאינם תומכים בהותרת קבר יחיד במקום.
36. העורר טוען כי החלטת הוועדה המחוזית לא איזנה נכון בין השיקולים השונים, והתעלמה מדעות המיעוט שנשמעו במהלך הדיון שקיימה.
37. העורר מוסיף כי שטח התכנית נבחר דווקא בשל היותו מצומצם ותחום, כדי שלא יהפוך לבית עלמין גדול וכדי שלא לפגוע בתכנון עתידי.

טענות המשיבות

טענות הוועדה המחוזית

38. הוועדה המחוזית טוענת כי ביסוד התכנית עמדו שתי מטרות: האחת, הסדרה ראויה וחוקית לקברו של דניאל פומרנץ, שנקבר במקום מכוח היתר לשימוש חורג לשנתיים, והשנייה, הסדרת בית עלמין "עצמאי" לתושבי כפר אז"ר. החלטת הוועדה ביקשה לתת מענה לצורך להסדיר את המצב הקיים, אולם הוועדה המחוזית לא מצאה לנכון לאשר הקמת בית עלמין, בסטייה ממדיניות הממשלה, ממדיניות מוסדות התכנון וממטרות תמ"א 19, השואפות להקמת בתי עלמין אזוריים. זאת, בעיקר כאשר מדובר במשאב קרקע המצוי בתווך עירוני בלב המטרופולין של מחוז תל אביב.
39. הוועדה המחוזית מדגישה כי החלטתה, וכן החלטת יו"ר הוועדה המחוזית לתת רשות ערר על ההחלטה, לא נסמכו על נסיבות מיוחדות הנובעות מקיומו של קבר חלל צה"ל במקום – שכן לכך נתנה התכנית מענה הולם. הוועדה המחוזית טוענת כי במהלך הדיון בתכנית לא נמצאו טעמים תכנוניים ממשיים וראויים לאישורה, וכי המיעוט שתמך בתכנית עשה זאת בשל הרצון להסדיר את קבר חלל צה"ל ולא מתוך הכרה בצורך בהקמת בית עלמין לכפר. הוועדה המחוזית טוענת כי יש טעם לפגם בעובדה שהעורר מסתמך על קיומו של הקבר, שאושר לדבריה "בהליך תמוה של אישור לשימוש חורג", ולאחר שהתחייב כי בהיעדר הסדרה סטטוטורית יועתק הקבר ממקומו, כדי לנמק הקמת בית עלמין חדש.
40. בדיון בפנינו, הוסיפה הוועדה המחוזית כי הבקשה לרשות ערר נומקה על בסיס הרגישות הציבורית הנובעת מקיומו של קבר חלל צה"ל בשטח התכנית, והרצון להימנע מהותרתו כקבר בודד, אולם כעת טוען העורר כי מדובר במקרה נקודתי שאינו קשור בקבר הקיים אלא במושב עובדים המעוניין בבית עלמין בתחומו – נושא שלא היה מצדיק כשלעצמו מתן רשות ערר.
41. הוועדה המחוזית מציינת כי בכפר אז"ר מעולם לא היה בית עלמין, וניסיונות להקים בית עלמין לא צלחו. הוועדה המחוזית טוענת כי כיום, כאשר כפר אז"ר משתייך מבחינה מוניציפלית לעיריית רמת גן המספקת לו שירותים, לרבות שירותי קבורה (ברמה האזורית), אין כל הצדקה לאשר הקמת בית עלמין חדש בו, בייחוד כאשר הקמתו עומדת בניגוד לעמדת הרשות המקומית ובסתירה למדיניות התכנון הארצית והמחוזית. הוועדה המחוזית הוסיפה כי לולא נפילת החלל וההליך הבלתי-הולם של מתן שימוש חורג לקבורתו, לא הייתה התכנית מגיעה לוועדה המחוזית ולוועדת המשנה לעררים.
42. הוועדה המחוזית מציינת כי אף שנטען בערר כי כפר אז"ר הוא מהמושבים הבודדים שבהם לא מצוי בית עלמין, לא הובאו נתונים לעניין זה, לא הוצג מקור זכות להקמת בית עלמין בכל מושב עובדים, ולא הובאו נתונים בדבר הקמת בית עלמין חדש (כמשמעותו בתמ"א 19) בתחום מושבים בכלל, ולאחר החלטת הממשלה בפרט.
43. הוועדה המחוזית מוסיפה כי מאחר שהכפר מצוי בתחום עירייה, הרי שלפי הגדרות "ישוב" ו"ישוב כפרי" בתמ"א 19, ממילא לא ניתן להקים בית עלמין בתחומו.
44. הוועדה המחוזית טוענת כי דווקא מאפייניו של הכפר כמצוי בתוך מרקם עירוני בטבורו של המטרופולין מחייבים התייחסות שונה באופן שישלול הקמת בית עלמין בו. כמו כן, מאחר שהכפר סופח לעיריית רמת גן ומעולם לא היה בו בית עלמין, הרי שאישור הקמת בית עלמין יהווה העדפה פסולה של חבריו ביחס ליתר תושבי רמת גן, המסתמכים על בתי עלמין אזוריים.
45. הוועדה המחוזית טוענת כי מאחר שרשות הערר ניתנה בסוגיה העקרונית והרוחבית של הקמת בית עלמין חדש על רקע מדיניות הממשלה ומוסדות התכנון, זו הסוגיה העומדת להכרעה בערר, ואילו אם מדובר בעניין נקודתי ללא השלכות רוחב תקדימיות, כפי שטוען העורר, אין מקום להתערבות ועדת המשנה לעררים בו.
46. לטענות בנוגע לתמ"א 19 ולמדיניות הממשלה, משיבה הוועדה המחוזית כדלהלן:

סעיף 1.3 לתמ"א 19 קובע:

"מטרת תכנית זו היא לקבוע את הקריטריונים לייעוד שטחים לצרכי בתי עלמין ואת הנוהלים להקמת בתי עלמין, ולאתר שטחים לבתי עלמין באזורים מטרופוליטניים המיועדים לשרת מספר ישובים".

סעיף 3.5 לתמ"א 19 קובע:

"אתר בית עלמין חדש, למעט האתרים שסומנו בתשריטי תכנית זו, יהיה בתחום מרחב התכנון המקומי של הישוב אותו הוא אמור לשרת. כאשר אתר בית העלמין מיועד לשרת מספר ישובים, יהיה מיקומו ככל האפשר בקרבת המרכז הגיאוגרפי של כלל השטחים הבנויים והמיועדים לבנייה בישובים אלה. הועדה המחוזית רשאית בהחלטה מנומקת לסטות מהוראות סעיף זה".

סעיף 2.2 לתמ"א 19 מגדיר:

""ישוב" – מקום המאוכלס בקביעות, הכלול ברשימת היישובים המתפרסמת על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מדי פעם, למעט מקום שבתחום עיריה או מועצה מקומית שאינה מועצה אזורית;

והגדרת "ישוב כפרי", כפי שתוקנה בשינוי מס' 2 לתמ"א 19, קובעת:

""ישוב כפרי" – ישוב בתחום מועצה אזורית המונה פחות מ – 2000 תושבים;"

47. לטענת הוועדה המחוזית, כפר אז"ר אינו ישוב, ואף אינו ישוב כפרי, לפי תמ"א 19. הוא מצוי בתחום עירייה, והקמת בית עלמין בו לשימושו הבלעדי לא תענה על הדרישה הקבועה בסעיף 3.5.
48. הוועדה המחוזית מציינת כי היותו של כפר אז"ר "מכלול כפרי לשימור" לפי תמ"א 35 אינה רלוונטית, שכן ההוראות לעניין זה בתמ"א 35 עוסקות בשימור.
49. ביחס למדיניות הממשלה, טוענת הוועדה המחוזית כי אף שנושא החלטת הממשלה הוא מניעת מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לנפטרים שאינם בני המקום, בסעיף 2 להחלטת הממשלה מצוין:

"לאור קביעת הממשלה, כי יוקמו בתי עלמין אזוריים, יאסור המנהל הרחבת בתי עלמין מקומיים, ותכנונם של בתי עלמין חדשים בתחומי הישובים החקלאיים ויעודד הקמת בתי עלמין איזוריים".

50. הוועדה המחוזית טוענת כי מנוסח הסעיף עולה כי קיימת קביעה של הממשלה לפיה יוקמו בתי עלמין אזוריים – כפי שעולה גם מתמ"א 19; וכי ההוראה לרמ"י מתייחסת גם לאיסור על תכנון בתי עלמין חדשים. הוועדה המחוזית מציינת כי יישום מדיניות ממשלה מותר במסגרת ההליך התכנוני, כל עוד מוסד התכנון מפעיל שיקול דעת עצמאי, וכפי שניתן לראות מתמליל הדיון, אכן כך היה.
51. הוועדה המחוזית טוענת כי המדיניות בדבר הקמת בתי עלמין אזוריים היא גם מדיניות של מוסדות התכנון, וודאי של מחוז תל אביב הצפוף, שבו משאב הקרקע יקר ויש חובה לנצלו באופן מושכל. הוועדה המחוזית מעירה כי "הסדרת בתי עלמין" שנזכרה בדיון התייחסה לסטייה או לחריגה מבית עלמין קיים או מאושר, ולא להקמת בית עלמין חדש יש מאין. הוועדה המחוזית מציינת מספר דוגמאות ליישום מדיניות זו על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז דרום. הוועדה המחוזית מציינת כי המדיניות משתקפת בחוות דעת ועדת העורכים מיום 14.1.2015, ובחוות דעת מינהל התכנון, אשר כשלעצמה הותירה לוועדה המחוזית שיקול דעת בנושא.
52. בדיון שהתקיים בפנינו, הרחיבה הוועדה המחוזית (באמצעות מתכננת המחוז, גב' נעמי אנג'ל) בעניין מדיניות התכנון. בהקשר זה, טענה הוועדה המחוזית כי החלטת הממשלה אמנם דנה בחלקה הראשון בסוגיה של מכירת קברים במושבים למי שאינו חבר המושב, שהיוותה פתרון לקבורה אזרחית בתקופה שבה לא היו בנמצא פתרונות אחרים. אולם, החלק המשמעותי בהחלטת הממשלה, מבחינת מוסדות התכנון, הוא האמירה המנחה את רמ"י להעדיף בתי עלמין אזוריים – הוראה שמשמעותה הפסקת הקמת בתי עלמין יישוביים, והיא מחייבת ביחס לתכנית הנקודתית.
53. הוועדה המחוזית מציינת כי תמ"א 19 נועדה לממש מדיניות ממשלתית, והיא קובעת בתי עלמין אזוריים. אמנם, התכנית כוללת הוראות לעניין בתי עלמין חדשים ותכניות מתאר מקומיות, אולם יש חשיבות גם למטרות התמ"א, שאחת מהן היא איתור מיקומים לבתי עלמין אזוריים. אף שהתמ"א לא מחייבת כי אלה יהיו בתי העלמין היחידים, היא מכוונת לסוג זה של בתי עלמין.
54. הוועדה המחוזית מוסיפה כי ברמה המטרופולינית, מדיניות המחוזות הכלולים בתמ"מ 5 (תכנית המתאר המחוזית למחוז תל אביב) ובתמ"מ 21/3 (תכנית המתאר המחוזית למחוז מרכז) היא שכל מחוז יקבל על עצמו לספק את השירותים המטרופוליניים שבהם יש לו יתרון, ואת התשתיות שביכולתו לספק להן פתרון. במסגרת זו, מחוז מרכז קיבל על עצמו את מרבית נטל הקבורה, כשהמגמה היא להימנע מבתי עלמין נוספים, למעט אם יש בהם יתרון של שימוש בקרקע המהווה סרח עודף לצורך הרחבת בית העלמין, ולהימנע מהקמת בתי עלמין חדשים.
55. הוועדה המחוזית טוענת כי משעה שיישובי המועצה האזורית אפעל (לשעבר), וביניהם הכפר, הצטרפו לערים, פתרון הקבורה שלהם אמור להינתן במסגרת הפתרון שמספקת הרשות המקומית, כמו של יתר תושבי רמת גן והמטרופולין.
56. הוועדה המחוזית מציינת כי בבחינת תכניות המתאר הכוללניות במחוז תל אביב, לתל אביב (שאושרה), לרמת גן ולבני ברק (שבהכנה), אף רשות מקומית לא ביקשה שטח לבית עלמין, וגם לא הייתה מקבלת שטח כזה. כאשר מוקם בית עלמין גדול, יש יתרון לגודל מבחינת היכולת לספק מענה למגוון גדול של אוכלוסיות וקהילות, כולל דתות ועדות שונות וחסרי דת.
57. הוועדה המחוזית ציינה כי היא חוששת מהשלכות רוחב, ומבקשות של קהילות או שכונות נוספות, וכי כפי שצוין על ידי יו"ר הוועדה המחוזית בדיון בתכנית, במחוזות אחרים קיימים מושבים נוספים, אף יותר ייחודיים, שעשויים גם כן לבקש בתי עלמין משלהם.
58. לטענת הוועדה המחוזית, מאחר שמדובר במטרופולין מצטופף, היא מבקשת להימנע מההשפעה הרוחבית, שבמצטבר תיצור מגבלות שעלולות להיות כבדות מדי על ניצול קרקע נכון ועל מדיניות ראויה. לטענתה, עניין הקבורה צריך להיפתר באופן מטרופוליני וארצי. החלטת הממשלה מורה לא לבחון את עניין הקבורה באופן יישובי אלא כלל-רשותי.
59. הוועדה המחוזית טוענת כי שיקולים תכנוניים לגופם מחייבים את דחיית התכנית. ייעוד של בית עלמין הוא ייעוד מקבע שאינו מאפשר גמישות תכנונית, ואישור התכנית יטיל מגבלות תכנוניות משמעותיות על התכנון העתידי, בהיותו של שטח התכנית סמוך לציר 4612 המסומן בתמ"א 3 כציר עורקי מטרופוליני חשוב, ולאור היותו של בית העלמין ייעוד רגיש שאינו מאפשר גמישות בהסטתו וכולל תשתיות מורכבות לתפעולו.
60. לטענות בדבר פגיעה בכפר ובמשפחת פומרנץ, משיבה הוועדה המחוזית כי החלטתה איזנה את השיקולים התכנוניים עם הרגישות המתבקשת מעובדת קיומו של קבר חלל צה"ל במקום, בכך שקבעה כי תופקד תכנית הקובעת את האתר לגן ציבורי ייחודי, משולב באנדרטה, תוך הותרת הקבר במקומו. הוועדה המחוזית מציינת כי בחירת העורר שלא לתקן את מסמכי התכנית בהתאם להחלטה, נוצר מצב לא רצוי שבו הקבר אינו מוסדר וההיתר לשימוש חורג פקע זה מכבר. הוועדה המחוזית ציינה כי מבחינה תכנונית, אין הצדקה להותרת הקבר במקומו, אולם בהחלטתה אפשרה זאת בשל הקושי הפסיכולוגי להעתיק את הקבר.
61. הוועדה המחוזית טוענת כי החלטתה אינה מהווה פגיעה בתושבי הכפר בכך שאין היא מאשרת הקמת בית עלמין עבורם, שכן מדובר במצב קיים הנמשך למן הקמת היישוב, לפני למעלה מ-80 שנה, וכי ההחלטה עולה בקנה אחד עם מדיניות מוסדות התכנון המונחית על ידי תמ"א 19 והחלטת הממשלה. כמו כן, טוענת הוועדה המחוזית כי לא הונחה תשתית עובדתית לטענה כי במרבית היישובים השיתופיים החקלאיים קיים בית עלמין לחברים בלבד.
62. הוועדה המחוזית טוענת כי יש לדחות את הטענה לפיה החלטתה גוזרת בדידות על הקבר. הוועדה המחוזית מציינת כי הקבורה במקום התאפשרה בהליך תמוה של בקשה להיתר לשימוש חורג, בהליך בזק (הבקשה פורסמה ל-24 שעות בלבד), שבמסגרתו לא נשמעו התנגדויות, וכי ההליך אינו מתאים לקבורה, שאינה שימוש זמני באופייה. הוועדה המחוזית מציינת כי על פי הפסיקה, יש לעשות שימוש בהיתר לשימוש חורג בצמצום, במקרים נקודתיים ולא כתחליף ובחריגה להליכי תכנון מסודרים.
63. בנוסף לכך, מציינת הוועדה המחוזית כי העורר התחייב, במסגרת הבקשה לשימוש חורג, כי אם המצב הסטטוטורי לא ישתנה, הקבר יועבר למקום מורשה. על כן, יש לראות את העורר כמי שנטל סיכון לכך שתכנית לבית עלמין לא תאושר, ודאי לאור העובדה שניסיונות לקדם בית עלמין בתחום הכפר לא צלחו לפני כן. הוועדה המחוזית טוענת כי העובדה שהסכימה להותיר את הקבר במקומו, בהיותו עובדה מוגמרת, אינה מחייבת אותה להקים בית עלמין שלם במקום.
64. הוועדה המחוזית טוענת כי אין לתת משקל בלעדי לנסיבות הפרטניות ולרגישות המקרה, שכן כנגד צורכי משפחת פומרנץ וצורכי חברי המושב עומדים שיקולים כבדי משקל, תכנוניים ואחרים.
65. לטענה כי ניתן משקל יתר לעמדת הוועדה המקומית וראש העירייה, טוענת הוועדה המחוזית כי בניגוד לנטען, עמדת הוועדה המקומית לא הונחתה בלעדית על ידי התנגדות התושבים השכנים, וכי התנגדות השכנים כלל לא היוותה חלק מן הנימוקים לדחיית התכנית, ועמדת הרשות המקומית היוותה רק אחד מהנימוקים לכך.
66. הוועדה המחוזית מציינת כי עמדת הרשות המקומית היא בעלת משקל בבחינת ההליך התכנוני, כמו גם עמדת הוועדה המקומית, כגורמים השלטוניים האחרים על השטח נשוא התכנית ובשל ההשלכות של התכנון הסטטוטורי על היבטים מהותיים בפעילותה של הרשות המקומית. הוועדה המחוזית טוענת כי על פני הדברים, לא היה מקום להניח כי הוועדה המקומית הונחתה על ידי שיקולים זרים.
67. הוועדה המחוזית מדגישה כי דווקא בגלל היותו של המקרה נקודתי, אין מקום לסטות בו מעמדת הוועדה המחוזית והוועדה המקומית וממדיניות התכנון הכלל-ארצית, וזאת למרות הנימוקים הספציפיים ביחס לגודל השטח ואופיו.
68. מכל מקום, טוענת הוועדה המחוזית כי בחנה את הסוגיה מנקודת מבט תכנונית-מחוזית והגיעה להחלטה על בסיס מכלול השיקולים.

טענות הוועדה המקומית

69. הוועדה המקומית מציינת כי השימוש החורג שהותר עבור הקבר ניתן לתקופה של שנתיים, שהסתיימה ביום 22.7.2016, וכי בפועל הוצב הקבר באופן החורג מן החלקה שלגביה ניתן ההיתר.
70. בדיון, הוסיפה הוועדה המקומית כי ראש העירייה התייחס בדיון בהפקדת התכנית לנסיבות הרגשיות שהניעו אותו להסכים לבקשה לשימוש חורג. יחד עם זאת, ראש העירייה לא התחייב להכין תכנית, ומי שהתחייב לכך הוא הכפר. נוסף על כך, בעת הדיון בתכנית יש לבחון את הדברים בראייה כלל-עירונית, ומבחינה זו לרמת גן אין בית עלמין עירוני אלא היא מקבלת שירותי קבורה ברמה האזורית, והכפר הוא חלק קטן ממנה ולא סביר להפנות אליו משאבים בנפרד.
71. הוועדה המקומית מציינת כי בנוסף לתמ"א 19 ולהחלטת הממשלה, התכנית אינה תואמת את מדיניות שר הפנים, כפי שבאה לידי ביטוי במסמך מדיניות שר הפנים מיום 7.12.2003, ובמסמך הנחיות מיום 13.12.2009. נציין בקצרה כי מסמך המדיניות הנ"ל עוסק בייעוד קרקע לקבורה רוויה בתכניות לבתי עלמין, וכי מסמך ההנחיות הנ"ל מבהיר כי המועד הראוי להתייעצות ולקבלת חוות דעת משר הדתות בתכנית העוסקת בבתי קברות הוא "רק לאחר שמוסד התכנון הרלוונטי קיבל החלטה על הפקדת התכנית בתנאים".
72. הוועדה המקומית טוענת כי בפברואר 2015 הוגשה למחלקת התכנון חוות דעת לבדיקת היתכנות להקמת בית עלמין בכפר. מסקנות חוות הדעת היו כי מיקום בית העלמין המבוקש בסמיכות לאזור מגורים ושטחי ציבור, ושטחו המצומצם שאינו מותאם לצורכי קבורה של העיר והאזור לתקופה של 25 שנה, ולקבורה רבודה כפי שנדרש על פי תמ"א 19, ולאור עמדת מינהל התכנון הנתמכת בהחלטת הממשלה לפיה אין לאשר בית עלמין בכפר אז"ר ויש לחזק בתי עלמין אזוריים – לא מתאים להסב את השטח לבית עלמין כמבוקש.
73. ביום 6.12.2015 דנה ועדת המשנה של הוועדה מקומית בתכנית, והחליטה להמליץ לוועדה המחוזית לדחות את התכנית מהנימוקים שפורטו בחוות דעת מחלקת התכנון, ולתמוך בפתרון שיאפשר את הותרת הקבר הקיים במקומו.
74. הוועדה המקומית טוענת כי מנימוקי מחלקת התכנון עולה כי לא ניתן לאשר הקמת בית עלמין בתחום הכפר.
75. בנוסף לכך, טוענת הוועדה המקומית כי מדובר בתכנית שבסמכות ועדה מחוזית, והחלטת הוועדה המקומית לגביה מהווה המלצה בלבד, ואינה מחייבת את הוועדה המחוזית. הוועדה המקומית מוסיפה כי טענה בדבר לחצים פוליטיים שהשפיעו על החלטת הוועדה המקומית אינה רלוונטית להחלטות הוועדה המחוזית, וכי מתפקידה של הוועדה המקומית לשקול את השלכות התכנית המוצעת על סביבתה, לרבות על המתנגדים הפוטנציאליים לתכנית.
76. הוועדה המקומית מציינת כי לעתים הוועדה המחוזית מקבלת החלטות בניגוד לעמדת הוועדה המקומית, אולם במקרים אלה נימוקי הוועדה המקומית היו מקובלים על הוועדה המחוזית, ואין מדובר בנימוקים על בסיס לוקאלי אלא בנימוקים הנוגעים להחלטת הממשלה, לעמדת מינהל התכנון, לאי-התאמה לתמ"א 19, להיעדר חוות דעת של שר הדתות, ולהיעדר הסכמת רמ"י.
77. הוועדה המקומית מוסיפה כי בית העלמין המבוקש מוצע לשימוש תושבי "שכונה" אחת בעיר, שכשלעצמה אין לה בית עלמין עירוני, ועל כן אין הצדקה לתכנית. כמו כן, יש לשמור על השטחים הפתוחים ועל שטחי הציבור עבור הצרכים העירוניים של הכפר ושל כלל היישוב. בדיון, ציינה הוועדה המקומית כי על פי התכנית התקפה, מדובר בקרקע בייעוד ציבורי שאמורה הייתה להיות מופקעת ולהירשם על שם הרשות המקומית – רמת גן (כיום השטח כלול בשטח המשבצת של הכפר).
78. בדיון, הוסיף מהנדס העיר כי תכניות שונות המקודמות במזרח רמת גן, בשטחים החקלאיים של הכפר לשעבר, עתידות להקיף את הכפר, כך שהכפר יהפוך לחלק מהעיר אף אם ישמור על אופיו השונה.

טענות המבקשים 1-4 – המבקשים להצטרף כמשיבים לערר (להלן: "המבקשים")

79. המבקשים הם שלוש חברות יזמיות הפועלות בשטח "המשולש הגדול" הסמוך לתכנית מצד מזרח, וכן בעלי קרקע בשטח זה.

• הטענה המקדמית לעניין צירוף המבקשים כמשיבים לערר

80. המבקשים טוענים כי הם משיבים לערר, מכוח תקנה 4(א)(2) לתקנות התכנון והבניה (ערר בפני המועצה הארצית), התשל"ב-1972 (להלן: "תקנות הערר"), הקובעת כי המשיבים לערר בערר לפי סעיף 110(א) יהיו – "הועדה המחוזית, הועדה המקומית הנוגעת בדבר ומגיש התכנית; וכן, לפי הענין, מי שהתנגדותו לתכנית נתקבלה ובעקבות זאת הוגש הערר או מי שהשמיע טענות לפי סעיף 106(ב) וטענותיו התקבלו ובעקבות זאת הוגש הערר".
81. המבקשים טוענים כי אמנם, לא נשמעו התנגדויות לתכנית במובן הסטטוטורי, אולם הוועדה המחוזית אפשרה את שמיעת טענות המבקשים במהלך הדיון בהפקדת התכנית, ועל כן יש לראות את טענותיהם כהתנגדות שהתקבלה.
82. לחלופין, טוענים המבקשים כי יש לאפשר את צירופם כמשיבים לפי תקנה 4(ג) לתקנות הערר, הקובעת כי "המועצה רשאית בכל שלב לצרף משיב נוסף לערר ורשאית היא להפסיק את הדיון כדי לתת לו הזדמנות להגיש תשובה בכתב ולהופיע בפניה". המבקשים טוענים כי מדובר באוכלוסייה גדולה של נפגעים מהתכנית, וכי הייתה מעורבת בהליכים הקודמים. המבקשים טוענים כי על פי ההלכה, הליכי התכנון מחייבים שקיפות מלאה וגישה מרחיבה בכל הנוגע לשיתוף הציבור, כדי שזכות הציבור להשמיע את עמדתו לא תיפגע. זאת, גם בהתחשב בעובדה שאם יוחלט בערר על הפקדת התכנית, יתקיים הליך התנגדויות לתכנית.
83. בתשובה לטענות אלה, טוען הכפר כי ההליך התכנוני קובע את המועד לשמיעת טענות, וכי הפסיקה מצמצמת בהיקפה של זכות הטיעון בשלב הדיון בהפקדת תכנית. הכפר טוען כי יש חוסר שוויון בולט בכך שנשמעו המתנגדים בשלב ההפקדה, וכי לא די בכך שניתנה זכות טיעון בשלב ההפקדה, כעת מתבקשת זכות טיעון בשלב הערר ולאחר מכן תינתן זכות טיעון גם בשלב ההתנגדויות. הכפר טוען כי ממילא, הטענות כבר נשמעו ואין צורך להשמיען שוב.
84. הוועדה המחוזית והוועדה המקומית טענו שתיהן כי שמיעת המתנגדים בשלב הפקדת התכנית היוותה חריג, וכי אין בכך כדי להקנות למבקשים מעמד של משיבים בערר. יחד עם זאת, הוועדה המחוזית והוועדה המקומית לא התנגדו לשמוע את טענות המבקשים בקצרה.
85. לאחר ששמענו את טענות הצדדים ביחס לבקשה לצירוף כמשיבים, החלטנו כי אין מקום לקבל את הבקשה. עם זאת, אפשרנו למבקשים להעלות בקצרה את טענותיהם ביחס לערר.

• טענות המבקשים לגופו של ערר

86. המבקשים טוענים כי אף שתמ"א 19 אינה כוללת הוראות מחייבות לעניין שמירת מרחקים מבית עלמין, יש היגיון בהמלצות שנכללו בעבר בסעיף 3.10 והן צריכות להנחות את שיקול הדעת של מוסדות התכנון בקביעת המרחקים המינימליים.
87. המבקשים טוענים כי הם חולקים עובדתית על המרחקים שצוינו על ידי הכפר כמרחקים מבין העלמין לבניינים הסמוכים. לטענת המבקשים, שטח התכנית נמצא במרחק של 49 מ' מהמגרש הסמוך ביותר.
88. המבקשים מוסיפים כי יש להתחשב בטענה לירידת ערך הנכסים כתוצאה מהתכנית, טענה המהווה חלק חשוב בשיקולי התכנון, ובעיקר כאשר מדובר בשינוי ייעוד. המבקשים טוענים כי התכנית תפגע הן בערך נכסיהם של התושבים שכבר רכשו דירות, והן בערך הדירות שטרם נמכרו. המבקשים טוענים כי כשתוכננה שכונת קריניצי החדשה, ובמועד שבו נרכשו 90% מהדירות, לא תוכנן בית עלמין במקום והקמתו לא הייתה בגדר ציפייתם של הרוכשים. המבקשים מוסיפים כי מאחר שאינם גובלים בשטח התכנית, ספק אם תהיה בידם זכות תביעה לפי סעיף 197 לחוק, ועל כן לא יפוצו על ירידת הערך.
89. המבקשים מוסיפים כי גם עניין הנצפות רלוונטי, אף אם אינו מופיע בתמ"א 19, וכי בית עלמין עלול לגרום לפגיעה ולתחושת אי-נוחות, ואף לרעש. המבקשים טוענים כי אישור התכנית לא יהיה מידתי שכן ישנן חלופות תכנוניות טובות יותר.
90. המבקשים מציינים כי בהחלטת הממשלה נאסר בבירור על רמ"י לקדם הקמה של בתי עלמין מקומיים, גם במנותק מההוראות העוסקות במניעת המסחור בבתי עלמין של מושבים. על כן רמ"י, בהיותה בעלת הקרקע, אינה יכולה להסכים לתכנית.
91. המבקשים מוסיפים לעניין חוות דעת ועדת העורכים כי זו ניתנה בתשובה לפנייתם, וכי לעמדתה יש ערך פרשני.

דיון והכרעה

92. כאמור בסעיף 6 להחלטת יו"ר הוועדה המחוזית מיום 20.6.2017, הרשות לערור ניתנה "על יסוד היות הסוגיה של הקמת בית עלמין חדש סוגיה שנודעת לה חשיבות כלל-ארצית וכזו בעלת השלכה רחבה". גם הצדדים לערר הבהירו כי עניינו של הערר בשאלה אם ניתן וראוי לאשר בית עלמין מקומי בכפר ולצרכיו, במנותק משאלת הקבר הקיים בשטח התכנית. זוהי, אם כן, מסגרת הדיון בערר.
93. החלטת הוועדה המחוזית לדחות את התכנית נומקה על בסיס בחינה של "ההיבטים התכנונים והמרחביים של התכנית, ההשלכות הרוחביות של התכנית, הוראות תמא/19 ושיקולי הוועדה המקומית". אמנם, בסעיף א' להחלטה צוין כי התכנית נוגדת את החלטת הממשלה, אולם במסגרת אותו סעיף צוין כי בנסיבות העניין הקבר הקיים הוא מעשה עשוי, והוועדה החליטה להימנע מהעתקתו ולאפשר את הותרתו במקומו כחלק מגן ציבורי.
94. כאמור בפתח דברינו, לאחר שמיעת טענות הצדדים החלטנו לדחות את הערר. זאת, לאחר שהשתכנענו כי הוועדה המחוזית פעלה במסגרת שיקול הדעת המסור לה, בין באופן כללי ובין על פי תמ"א 19; בהתאם למדיניות התכנונית הכללית, והמחוזית בפרט, שמטרתה למעט ככל האפשר בהקמת בתי עלמין מקומיים; ומאחר שלא מצאנו לנכון להתערב בהחלטתה לפיה נסיבות העניין אינן מצדיקות חריגה ממדיניות זו.
95. בטרם נפרט את דברינו ביחס למדיניות התכנון, נתייחס לשאלה אם יש בהוראות תמ"א 19 ביחס להקמת בתי עלמין חדשים, או בהחלטת הממשלה, כשלעצמן, כדי למנוע את אישור התכנית.
96. תמ"א 19 ובתי עלמין חדשים

סעיף 1.3 לתמ"א 19 קובע כי מטרת התכנית היא "לקבוע את הקריטריונים לייעוד שטחים לצרכי בית עלמין ואת הנוהלים להקמת בתי עלמין, ולאתר שטחים לבתי עלמין באזורים מטרופוליניים המיועדים לשרת מספר ישובים".

97. תמ"א 19 כוללת, כחלק בלתי נפרד ממנה, תשריטים המתארים את בתי העלמין היהודיים לירושלים, למרחב המטרופוליטני של תל אביב ולמחוז חיפה (סעיף 1.5 לתמ"א 19). סעיף 1.7 לתמ"א 19, שנוסף לה במסגרת שינוי מס' 3, קובע כי שינויים בתשריטים, על פי סקרים שיוכנו מעת לעת, יהיו באישור המועצה הארצית.
98. הגדרות תמ"א 19 (בסעיף 2.2) מבחינות בין "אתר בית עלמין" לבין "בית עלמין חדש". "אתר בית עלמין" מוגדר כ"שטח קרקע אשר גבולותיו הוגדרו בתכנית מיתאר מקומית או מחוזית או בתכנית מפורטת שהן בתוקף, והמיועד לשמש לצרכי קבורה [...]" – כלומר, שטחים שיועדו לצורכי קבורה בתכניות שקדמו לתמ"א 19. במסגרת זו, מוגדר "בית עלמין אזורי" כ"אתר בית עלמין המיועד לשרת שני ישובים או יותר הנמצאים בקירבה גיאוגרפית זה מזה, או חלק מאוכלוסיית ישובים אלה על פי השתייכותם הדתית או העדתית-דתית".
99. במקביל לכך, מוגדר "בית עלמין חדש" כ"בית עלמין שיוקם על פי תכנית זו אחרי יום תחילתה". כלומר, בית עלמין שיוקם על פי הוראות התכנית ועל פי תשריטיה (המהווים חלק בלתי נפרד ממנה). עם זאת, תמ"א 19 אינה מגבילה הקמת בתי עלמין חדשים לאותם בתי העלמין המסומנים בתשריטים בלבד. סעיף 3.5 לתמ"א 19 קובע (ההדגשה הוספה):

"אתר בית עלמין חדש, למעט האתרים שסומנו בתשריטי תכנית זו, יהיה בתחום מרחב התכנון המקומי של הישוב אותו הוא אמור לשרת. כאשר אתר בית העלמין מיועד לשרת מספר ישובים, יהיה מיקומו ככל האפשר בקרבת המרכז הגיאוגרפי של כלל השטחים הבנויים והמיועדים לבנייה בישובים אלה. הועדה המחוזית רשאית בהחלטה מנומקת לסטות מהוראות סעיף זה".

כמו כן, סעיף 4.1.2 קובע:

"בתכנית מיתאר מקומית או בשינוי בה מותר לסטות מהוראות תכנית זו, ובין השאר לייעד שטחים כבית עלמין אזורי, בנוסף או במקום אלה שייועדו לכך בתכנית זו, ובלבד שיבוא על כך אישור המועצה הארצית או ועדה שלה שהסמיכה לכך [...]".

מסעיף זה עולה כי סטייה מתמ"א 19, וייעוד שטחים נוספים או שונים לבית עלמין אזורי, דורשות את אישור המועצה הארצית.

100. מקריאת הסעיפים שלעיל כמכלול עולה כי בעוד שהוספת בתי עלמין אזוריים מעבר לאלה המופיעים או המסומנים בתשריטי תמ"א 19 דורשת את אישור המועצה הארצית, הרי שתמ"א 19 אינה אוסרת, ככלל, על הוספת בתי עלמין מקומיים חדשים, גם אם אינם מסומנים בתשריטים, כל עוד הם עומדים ביתר הוראות תמ"א 19.
101. ההוראות החלות על בית עלמין מקומי חדש מופיעות בסעיף 3 לתמ"א 19, הקובע הוראות לתכנון בתי עלמין. במסגרת זו, נדרשת ככלל תכנית מפורטת לצורך שימוש בקרקע לצרכי קבורה (סעיף 3.1.1), אולם כאשר מדובר ביישוב כפרי, קובע סעיף 3.1.2 לתמ"א 19 כי ניתן לייעד קרקע לאתר בית עלמין גם בתכנית מתאר (כשהוועדה המחוזית רשאית לדרוש כי תאושר תכנית מפורטת לפני תחילת השימוש). בנוסף לכך, חלה הוראת סעיף 3.5 לתמ"א 19, לפיה אתר בית עלמין חדש יהיה בתחום מרחב התכנון המקומי של היישוב אותו הוא אמור לשרת, והוראת סעיף 3.6 לתמ"א 19, לפיה שטח אתר בית עלמין חדש יהיה בגודל מתאים לצורכי היישוב או היישובים שאותם הוא אמור לשרת. כמו כן, חלות יתר הוראות התכנון המפורט שבסעיף 3 לתמ"א 19.
102. העובדה כי הכפר אינו מהווה "ישוב" כהגדרתו בסעיף 2.2 לתמ"א 19, שאף מבהירה כי "מקום שבתחום עיריה או מועצה מקומית" אינו "ישוב", מעוררת קושי מסוים אל מול הוראות סעיפים 3.5 ו-3.6 לתמ"א 19 בנסיבות ענייננו. מאחר שהכפר עצמו אינו "ישוב", שכן הוא חלק מרמת גן, הרי שרמת גן היא ה"ישוב" שביחס אליו יש לבחון את הוראות תמ"א 19. אמנם, אתר בית העלמין המוצע בתכנית מצוי בתחום מרחב התכנון המקומי של רמת גן (כנדרש על פי סעיף 3.5 לתמ"א 19), אולם הוא אינו מיועד לשרת את רמת גן כולה ואף אינו מותאם לצרכיה (כנדרש על פי סעיף 3.6 לתמ"א 19), אלא מיועד ומותאם לצורכי הכפר בלבד. בנוסף לכך, רמת גן עצמה אינה מעוניינת בבית עלמין מקומי לצרכיה והיא מתנגדת להקמת בית עלמין מקומי לצורכי הכפר.
103. הכפר טוען כי אף שהוא נחשב כחלק מהעיר רמת גן, הוא שמר על מעמדו כמושב עובדים וכיישוב חקלאי גם לאחר שסופח לרמת גן בשנת 2006, וכי ישנם הסכמים בינו לבין עיריית רמת גן המעגנים את מעמדו הייחודי. הסכמים אלה לא הוצגו בפנינו במסגרת הערר, וחרף נכונות הכפר להציגם, איננו סבורים כי יש בהם כדי להפחית מהקושי העולה מהוראת סעיף 3.6 לתמ"א 19, בהיעדר התייחסות בתמ"א 19 למקרים ייחודיים כמו המקרה שבפנינו.
104. מבלי לגרוע מהקושי האמור, ואף בהנחה כי אין בתמ"א 19 כשלעצמה כדי למנוע את אישור התכנית, כפי שצוין בחוות דעת מינהל התכנון, מצאנו כי ישנם טעמים נוספים המצדיקים את דחיית התכנית, כפי שיפורט להלן.
105. החלטת הממשלה

להלן נוסח החלטת הממשלה (חלקה הרלוונטי לענייננו):

"נושא ההחלטה

מניעת מכירה של חלקות קבר בישובים חקלאיים לנפטרים שאינם בני המקום

מחליטים

לאכוף על היישובים החקלאיים, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, לקיים בבתי העלמין שבשטחם קבורה אך ורק לבני המקום ולבני משפחותיהם שהלכו לעולמם, וזאת ללא תשלום.

למנוע פעילות עסקית בלתי חוקית בקרקעות מדינה. תנאים אלו ייכללו ברישיון לעסוק בקבורה.

מינהל מקרקעי ישראל יבהיר ליישובים החקלאיים את מגבלות השימוש והפעילות העסקית על פי חוזה המשבצת, ויגבה את חלקה של המדינה מרווחים שנוצרו בעבר בגין ערכי קרקע ממכירת חלקות קבר ומקבורת נפטרים שאינם בני הישוב.

כדי להפסיק את התופעה ולמנוע את התרחבותה, יפעל מינהל מקרקעי ישראל על פי סמכויותיו בחוק, לשמור על קרקעות הלאום, בכלים העומדים לרשותו כדלקמן:

1. המינהל יודיע לכל הישובים החקלאיים כי אל להם להפוך את בית העלמין הפנימי של הקיבוץ לעסק מסחרי, וכי בכך הינם מפרים את חוזה המשבצת.
2. לאור קביעת הממשלה, כי יוקמו בתי עלמין אזוריים, יאסור המינהל הרחבת בתי עלמין מקומיים, ותכנונם של בתי עלמין חדשים בתחומי הישובים החקלאיים ויעודד הקמת בתי עלמין אזוריים.

[...]".

106. העורר טוען כי החלטת הממשלה אינה אוסרת על הקמת בתי עלמין מקומיים, אלא עניינה באיסור מסחור שטחי היישובים החקלאיים לצורך קבורת מי שאינם בני היישוב; וכי היא מופנית אל רמ"י ואינה מחייבת את מוסדות התכנון.
107. הוועדה המחוזית, לעומת זאת, מדגישה את סעיף 2 להחלטה, האוסר על רמ"י להרחיב בתי עלמין מקומיים ולתכנן בתי עלמין חדשים בתחומי היישובים החקלאיים. המבקשים הוסיפו כי לאור איסור זה שמטילה החלטת הממשלה על רמ"י, אשר היא בעלת הקרקע, אין היא מוסמכת לתת את הסכמתה לתכנית.
108. החלטות ממשלה מחייבות את השרים הממונים על ביצוען, כל אחד בתחום אחריותו. בענייננו, החלטת הממשלה אכן מופנית אל רמ"י בלבד, ולא אל מוסדות התכנון או אל השר הממונה עליהם, והיא אינה כוללת הוראות אופרטיביות בדבר קידום חקיקה (ובכלל זה תכניות, המהוות חקיקת משנה) שתעגן מדיניות תכנונית האוסרת על הקמת בתי עלמין מקומיים, אלא רק מפנה לקביעה קודמת של הממשלה בדבר הקמת בתי עלמין אזוריים.
109. יחד עם זאת, סעיף 2 להחלטת הממשלה אכן כולל הוראה מפורשת לרמ"י, שהיא רשות ממשלתית, לאסור על תכנונם של בתי עלמין חדשים בתחומי היישובים החקלאיים, וזאת אף אם הוראה זו אינה במוקד החלטת הממשלה, שרובה עוסקת בעניינים אחרים.
110. עמדתה של רמ"י ביחס לתכנית לא הוצגה בפנינו, ומהחלטת הוועדה המחוזית עולה כי התכנית הוגשה ללא אישורה או הסכמתה כבעלת הקרקע. זאת, אף שנכון להיום מוסכם על הצדדים, לפחות על פי מה שנטען בפנינו, כי שטח התכנית הוא חלק משטח המשבצת של הכפר, המצוי בבעלות המדינה (על פי סעיף 1.8.3 לתכנית – קק"ל) ובניהול רמ"י. מאחר שהכפר הוא יישוב חקלאי (ועובדה זו אף מודגשת בטענותיו), ולאור האמור לעיל, קיים ספק ממשי בדבר האפשרות לקבל את הסכמתה של רמ"י לתכנית, שכן זו תעמוד לכאורה בסתירה להחלטת הממשלה.
111. שיקולים תכנוניים

כמפורט לעיל, החלטת הוועדה המחוזית לא נסמכה אך ורק על הטענה כי התכנית סותרת את תמ"א 19 או את החלטת הממשלה, אלא על נימוקים נוספים.

112. בהחלטת הוועדה המחוזית נכתב כי לא הוצגו בפניה דוגמאות לבתי עלמין חדשים בסביבה אורבנית הסותרים את החלטת הממשלה, למעט מספר מצומצם של תכניות להסדרת בתי עלמין קיימים או הרחבתם, וכי תכניות להקמת בתי עלמין חדשים, במחוז דרום, מתייחסות ליישובים קהילתיים באזור הנגב ואין לראות בהן תקדים ביחס להקמת בית עלמין חדש במרכז המטרופולין.
113. במסגרת הדיון הרחיבה, כמפורט לעיל, הוועדה המחוזית בעניין מדיניות התכנון בכל הנוגע להקמת בתי עלמין במטרופולין. בהתאם למדיניות זו, מרוכזים צורכי הקבורה של מחוזות תל אביב והמרכז בבתי עלמין אזוריים במחוז מרכז, והמגמה היא להימנע מהקמת בתי עלמין חדשים. הוועדה המחוזית ציינה כי במחוז תל אביב הידוע בצפיפותו הגבוהה לא אושרו בתי עלמין מקומיים חדשים, וכי גם במחוז דרום, שמאפייניו שונים ושבו אושרו שתי תכניות לבתי עלמין מקומיים, הדבר נעשה לצורך הסדרת בית עלמין קיים עוד מימי מלחמת השחרור (תכנית מס' 620-0166512 בקיבוץ רביבים), או לצורך מתן מענה קבורה לקהילה ייחודית שבית העלמין הקיים באזור אינו נותן לה מענה (תכנית מס' 620-0298364 ביישוב רתמים).
114. נעיר כי בהתאם לכפי שקבענו לעיל, תמ"א 19 אינה אוסרת באופן מוחלט על הקמת בתי עלמין מקומיים חדשים, ובהתאם לכך (כפי שניתן ללמוד מתמלילי הדיונים בתכניות הנ"ל, שצורפו כנספחים לתשובת הוועדה המחוזית לערר), נדונו התכניות הנ"ל תוך התייחסות לכך שהמדיניות הממשלתית ומדיניות התכנון היא שלא להקים בתי עלמין חדשים אלא להעדיף בתי עלמין אזוריים או הצמדת בתי הקברות זה לזה, ויחד עם זאת כי אין מניעה עקרונית לאשר את התכניות גם בהתאם לתמ"א 19, בכפוף להוראותיה.
115. הוועדה המחוזית היא מוסד התכנון בעל ההיכרות הקרובה ביותר עם מאפייניו של המחוז, צרכיו התכנוניים ומגבלותיו. כפי שנכתב בעע"ם 1446/06 הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ (21.9.2010, פורסם בנבו), בסעיף 18:

"[...] יש לזכור כי לוועדה המחוזית כיום נקודת מבט רחבה ומקיפה יותר "כחלק מאחריותה הכוללת לקבוע את התשתית הנורמטיבית הבסיסית לתכנון המרחבי במחוז עליו היא מופקדת" (עע"ם 2528/02 ועדת ערר מחוזית - מחוז המרכז נ' פז חברת נפט בע"מ (18.6.08, פורסם בנבו), בפס' 45). הוועדה המחוזית היא מוסד התכנון אשר נועד על פי התפיסה התכנונית הקיימת ל"שקף את מגוון היבטיהם של צורכי התכנון ואת מגוון השיקולים הציבוריים והמקצועיים, תוך איזון ראוי בין השיקולים הכלל-ארציים והמחוזיים לבין השיקולים המקומיים" (דנג"ץ 5361/00 חיים פלק נ' היועץ המשפטי לממשלה (4.1.2005, פורסם בנבו), בפס' 4 לדעת המיעוט של השופטת ביניש). ועדות מחוזיות ניחנו "בראייה רחבה וכוללת" (בג"ץ 5145/00 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חוף השרון נ' שר הפנים, פ"ד נז(2) 179 (2003), בעמ' 202)".

116. משום כך, יש משקל רב לדבריה של הוועדה המחוזית באשר למדיניות התכנון המחוזית בענייני קבורה, וזאת אף שמדיניות תכנונית זו אינה מעוגנת בכתובים. כפי שצוין על ידי הוועדה המחוזית, העורר לא הציג בתי עלמין מקומיים חדשים שאושרו בשנים האחרונות במחוז, באופן שיסתור את הטענה לקיומה של מדיניות תכנונית השואפת לריכוז שטחי הקבורה בבתי עלמין אזוריים.
117. לוועדה המחוזית, כמוסד תכנון שהוסמך בחוק לדון בתכניות שבסמכותה, שיקול דעת עצמאי, שעל פיו עליה לקבל את החלטותיה (ר' לעניין זה: דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי (2010) 159-163; ברוך ברכה, משפט מינהלי (1996) 43). במקרה זה, הפעילה הוועדה המחוזית את שיקול דעתה העצמאי (כפי שהורתה לה גם חוות דעת מינהל התכנון) בעניין התכנית, וקבעה כי מכלול השיקולים התכנוניים מטה את הכף נגד הפקדת תכנית להקמת בית עלמין בכפר.
118. יצוין כי דווקא היעדר הנחיה ברורה בהחלטת הממשלה האוסרת על מוסדות התכנון לאשר תכניות לבתי עלמין מקומיים, אינה מותירה ספק בכך שההחלטה אם לקדם תכניות לבתי עלמין מקומיים תיעשה על פי בחינה של נסיבות כל מקרה ומקרה, על פי שיקול דעתה העצמאי של הוועדה המחוזית.
119. בהחלטה צוין כנימוק נוסף כי הוועדה המחוזית אינה סבורה כי הקמת בית עלמין חדש בסמוך למבני מגורים קיימים ולשכונת מגורים בביצוע תהיה צעד תכנוני ראוי ומיטבי. שיקול דעתה של הוועדה המחוזית בעניין זה מסור לה מכוח סעיפים 3.10 ו-3.10.1 לתמ"א 19.
120. סעיף 3.10 לתמ"א 19, בנוסחה המקורי, כלל טבלה של מרחקים מומלצים בין גבול אתר בית עלמין לבין ייעודי קרקע שונים. בתמ"א 19, שינוי מס' 1 תוקן סעיף 3.10 כך שההמלצה בדבר שמירת המרחקים הפכה למחייבת.
121. בתמ"א 19, שינוי מס' 3 תוקן שוב הסעיף, וכיום קובעים סעיפים 3.10 ו-3.10.1 לתמ"א 19 כדלקמן:

"3.10       תכנית מפורטת או תכנית מתאר מקומית להקמת בית עלמין או הרחבת בית עלמין מאושר, תבחן את השימושים הסמוכים ותקבע את המרחקים המזעריים בינהם, בין היתר על פי נספח נופי-סביבתי.

3.10.1      מוסד תכנון יהא רשאי לסרב להפקיד או לאשר תכנית, במקרים בהם השתכנע כי המרחקים המוצעים אינם ראויים מבחינה תכנונית."

122. בנוסף לכך, קובע סעיף 4.3 לתמ"א 19:

"אין בתכנית זו כדי לגרוע מכל הוראה בפקודת בריאות העם, 1940, המתייחסת לבתי עלמין".

לעניין שמירת מרחקים מבתי עלמין, קובע סעיף 7(1) לפקודת בריאות העם מס' 40 לשנת 1940:

"האתר של כל בית-עלמין חדש יהיה טעון אישורו של המנהל, ואישור זה רשאי המנהל להעניקו או לסרב מלהעניקו לפי ראות עיניו המוחלטת:

[...] בתנאי, שהמנהל יסרב להעניק את אישורו, אם לא נחה דעתו –

(א)    שבית-העלמין החדש יימצא במצב כזה, שלא יסכן כל נהר, באר או הספקת מים אחרת עקב זיהום; וכן

(ב)    שבית-העלמין החדש לא יימצא בתאריך פתיחתו כדי רוחק הפחות ממאה מטרים מבית-המגורים הקיים הקרוב ביותר, או – אם יימצא בתאריך האמור כדי רוחק הפחות ממאה מטרים מבית-המגורים הקיים הקרוב ביותר – לא תהיה עלולה כל סכנת בריאות לאירע בגלל היותו נמצא שם".

123. כלומר, כיום תמ"א 19 אינה קובעת מרחקים מינימליים מבתי מגורים, אלא מעבירה את הסמכות לקביעת המרחקים בין בית עלמין לבין שימושים סמוכים לשיקול דעת מוסד התכנון, וקובעת כי המרחק ייקבע על בסיס בחינה תכנונית, ובין היתר על פי נספח נופי-סביבתי. בענייננו, הוועדה המחוזית קבעה כי אישור בית העלמין במיקומו המוצע אינו ראוי מבחינה תכנונית, וקביעה זו היא בסמכותה הן מכוח היותה מוסד תכנון בעל שיקול דעת עצמאי, והן מכוח סעיף 3.10.1 לתמ"א 19.
124. כנימוק נוסף להחלטתה, ציינה הוועדה המחוזית כי הכפר הוא כיום חלק מהעיר רמת גן, וכי אין היא רואה לנכון להקים בו בית עלמין בניגוד לעמדת הרשות המקומית. גם נימוק זה מקובל עלינו כבעל משקל בהחלטה. חרף מאפייניו הייחודיים של הכפר כמושב חקלאי בתוך עיר, הרי שכפי שצוין לעיל, ספק אם תמ"א 19 רואה בו "ישוב" שניתן להקים בו בית עלמין מקומי; ודווקא היותו יישוב חקלאי מעוררת ספק לגבי יכולתה של רמ"י לאשר הקמת בית עלמין מקומי בו, לאור החלטת הממשלה.
125. כמו כן, אף שעמדתה של הרשות המקומית אינה בעלת מעמד מכריע ביחס לתכניות שבתחומה שהן בסמכות הוועדה המחוזית, יש משקל לעמדתה כ"בעלת ההיכרות הטובה ביותר עם השטח נושא התכנית ועם הגורמים השונים המעורבים בה. יש לה בדרך-כלל הראייה המעמיקה והמעשית ביותר ביחס להתאמת התכנית לצורכי הסביבה והתושבים במקום" (ע"א 2902/97 אחים עופר הנדסה ופיתוח בע"מ נ' גליקמן, פ"ד נג(1) 369, 381 (1999)). במסגרת זו, אכן היה מקום להתחשב בטענותיה של הוועדה המקומית לפיהן אין הצדקה להקמת בית עלמין עבור הכפר בעוד יתר תושבי רמת גן מסתפקים בפתרונות הקבורה האזוריים, טענות שעלו בקנה אחד גם עם מדיניות התכנון של הוועדה המחוזית.
126. נציין כי לא השתכנענו לחלוטין מטענת הוועדה המקומית לפיה השטח דרוש לצורכי ציבור אחרים, שכן השטח מיועד לצורכי ציבור ולהפקעה כבר בתכנית התקפה (תמ"מ 156), אולם הוועדה המקומית טרם מימשה בו ייעוד ציבורי כלשהו וגם לא את ההפקעה. למעשה, רק בשל כך השטח (על פי הנטען בפנינו) עדיין מהווה חלק משטח המשבצת של הכפר, וכך התאפשר לכפר להגיש בו תכנית (אם כי בכל מקרה, כאמור, היותו חלק משטח המשבצת של הכפר מחייבת גם את הסכמת רמ"י לתכנית כבעלת הקרקע).
127. על יסוד כל האמור לעיל, לא מצאנו מקום לקבל את הערר ולהתערב בהחלטת הוועדה המחוזית לדחות את התכנית. לפיכך, גם לא נדרשנו ליתר טענותיהם של המבקשים כנגד התכנית.
128. נוסיף כי בהחלטתנו לא התייחסנו לסוגיית אישור השימוש החורג בקרקע לצורך קבורת החלל. טענות ותהיות שונות שעלו כנגד ההליך שבו אושר השימוש החורג אינן מעניינו של ערר זה, שכן בכל מקרה אין בעובדת אישורו של שימוש חורג, שהוא זמני ומוגבל בהיקפו, כדי לכבול את שיקול דעתה של הוועדה המחוזית בעת הדיון בתכנית. מבחינה סטטוטורית, קיומו של הקבר במקום הוא זמני, הן בהיותו שימוש חורג שתוקפו פקע זה מכבר, והן לאור העובדה שאושר כ"קבורה ארעית" לפי חוק בתי קברות צבאיים, התש"י-1950. יחד עם זאת, בשל הרגישות הכרוכה בהעתקת הקבר, הייתה נכונה הוועדה המחוזית לאשר את הותרתו במקומו, במסגרת החלטתה להפקיד את התכנית בתנאים, ואף אנו נאפשר את המשך קידום התכנית כפי שאושרה להפקדה על ידי הוועדה המחוזית, אם הכפר יהיה מעוניין בכך.

סיכום

129. לסיכום, החלטנו פה אחד לדחות את הערר. על אף האלמנטים הרגשיים והקהילתיים המורכבים הכרוכים בתכנית, איננו סבורות כי נפל פגם בהחלטת הוועדה המחוזית לדחות את התכנית, ולפיכך לא מצאנו מקום להתערב בהחלטתה. זאת, בראש ובראשונה לאור מדיניות התכנון המחוזית בנושאי קבורה, וכן מיתר הנימוקים שנדונו בפירוט לעיל.
130. כאמור, ואף שהערר נדון בפנינו כערר על דחיית תכנית, אנו קובעות כי הכפר יהיה רשאי להמשיך ולקדם את התכנית בהתאם להחלטת ההפקדה בתנאים, אם יחליט שרצונו בכך.

היום, ט' ניסן תשע"ח (25 מרץ 2018)                                                                                          

שמרית גולן, עו"ד

יו"ר ועדת המשנה לעררים