מס תכנית: 507-0292219 רובעים 5 ו - 6 מס' ערר

1. לפנינו ערר על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (להלן: "הוועדה המחוזית") מיום 25.11.2019, להאריך את תוקפם של תנאים להוצאת היתרי בנייה (להלן: "התנאים") בתקופת הכנתה של תכנית 507-0292219: רובעים 5 ו-6 (להלן: "התכנית שבהכנה"), מכוח סעיף 78 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: "החוק").
2. הערר הוגש מכוח סעיף 78(ב)(1) לחוק, על ידי העוררת, הטוענת כי היא נפגעת מההחלטה.
3. ביום 21.5.2020 קיימנו דיון בערר. בסופו, וכפי שיפורט להלן, החלטנו פה אחד לקבל באופן חלקי את הערר, במובן זה שהתנאים מושא הערר לא יחולו בעניינה של העוררת.

הרקע לערר

4. ביום 3.8.2015 החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה בדבר הכנת תכנית לרובעים 5 ו-6 בתל אביב, בהתאם לסעיף 77 לחוק, שאלה עיקריה:

"1.   עידוד התחדשות עירונית במרכז העיר תוך שמירה על מאפייני המרקם הקיים, זאת על ידי קביעת מסגרת זכויות בנייה מקסימלית לבנייני מגורים בתחום רבעים 5 ו-6 בתל אביב.

2. הטמעת עקרונות בנייה עפ"י הכרזת אונסקו בתחום רבעים 5 ו-6 הכלול באזור ההכרזה לשמירה על הערכים האורבניים והאדריכליים הייחודיים באזור זה.
3. חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה בהתאם לעקרונות שנקבעו בתמ"א/ 38 על שינוייה, תוך התאמתם למרקם האורבני של רבעים 5 ו-6 בתל אביב, על פי סעיף 23 לתמ"א/ 38.
4. פישוט הליכי רישוי ומידע על ידי יצירת סל זכויות בנייה כולל לבנייה חדשה ולתוספות בנייה, אשר יחליף תכניות נושאיות קודמות כגון תכניות מ' (זכויות בנייה למגורים, מרפסות וכדומה), ס' (תוספת דירת גג), ג' (חדרי יציאה לגג) וכד'".
5. בנוסף, נקבעו תנאים להוצאת היתרי בנייה בתקופת הכנת התכנית, בהתאם לסעיף 78 לחוק. תנאים אלה נקבעו בפירוט והתייחסו לגובה הבנייה, לקווי בניין, לצפיפות, לבנייה על הגג, לקומת עמודים מפולשת ולתנאים להוצאת היתרים במרחב הכובשים ובכרם התימנים.
6. ביום 21.9.2015 החליטה הוועדה המחוזית על שינויים מסוימים בהודעתה. ביום 28.12.2015 הוחלט על תיקון טעות סופר וכן על תיקון אחד התנאים ביחס לגובה הבנייה המותר. ביום 23.11.2016 פורסמה הודעה מתוקנת, בשל טעות שנפלה ברשימת הגושים והחלקות שפורסם כי עליהם חלה התכנית.
7. ביחס לתנאים המקוריים, וכן ביחס לתנאים כפי שתוקנו לאורך התקופה, הוגשו מספר עררים לוועדת המשנה לעררים: ערר 51/15, שעסק במתחם הכובשים (החלטה מיום 8.9.2016); עררים 1/17 ו-1.1/17, שעסקו בבקשה לתוספת בנייה ולהקלות מכוח תמ"א 38 (החלטה מיום 28.1.2018); ערר 3/18, שעסק בבקשה להחרגה מהתנאי הנוגע לקו בניין קדמי שבסעיף 4.2 לתנאים שפורסמו ביום 23.11.2016, במסגרת בקשה להריסה ובנייה מכוח תמ"א 38, בתחום אזור ההכרזה ומחוץ לתכנית לב העיר (החלטה מיום 26.4.2018); וערר 14/19 מולטילנד מיכל 1012 תל אביב בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב (6.6.2019, פורסם בנבו), שעסק בתנאי הנוגע לקווי הבניין המותרים בבנייה חדשה לפי תמ"א 38.
8. ביום 30.4.2018 דנה הוועדה המחוזית בבקשת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב-יפו (להלן: "הוועדה המקומית") לערוך שינוי בתנאים שנקבעו. הוועדה המחוזית החליטה להאריך את התנאים להוצאת היתרי בנייה לתקופה של 18 חודשים מיום הפרסום או עד הפקדת התכנית, לפי המועד המוקדם מביניהם; ולשנות את התנאים, כמפורט בהחלטה.

9. לעניין צפיפות, נקבע בסעיף 7 להחלטה מיום 30.4.2018:

"צפיפות בבנייה חדשה ובתוספת בנייה:

• הצפיפות בכל תחום התכנית בהתאם לתכניות תקפות.
• ניתן יהיה לאשר בהקלה תוספת יח"ד של עד 20% בלבד מהצפיפות המותרת לפי התכניות

התקפות (לא כולל דירות מכוח תמ"א/38)".

10. ביום 12.2.2019 הגישה העוררת בקשה להיתר בנייה (מס' 19-0280; להלן: "הבקשה להיתר") להריסת בניין קיים ולבניית בניין חדש לפי תמ"א 38, במקרקעין שברח' איתמר בן אב"י 3 בתל אביב (גוש 6111, חלקה 85; להלן: "המקרקעין"). הבקשה נדחתה ביום 5.2.2020 בשל התנאי בעניין הצפיפות, ומטעמים נוספים שפורטו בהחלטת הוועדה המקומית.
11. ביום 25.11.2019 דנה הוועדה המחוזית בבקשת הוועדה המקומית להאריך את תוקף התנאים ב-18 חודשים נוספים. להלן עיקרי ההחלטה:

"הוועדה המקומית מבקשת להאריך בשנה וחצי את התנאים המגבילים להוצאת היתר בנייה ברובעים 5 ו-6, זאת משום שבמהלך עריכת התכנית התברר כי ההנחה שתכנית רובע 5 דומה לתכנית רובע 3 לאחר ניתוחים ומיפויים, לא מדויקת, שכן רובע 5 מאופיין בריבוי טיפולוגיות, מורכבות ומאפיינים שונים אשר דורשים התייחסות פרטנית. בשל ריבוי תאי שטח שונים כאשר כל תא שטח כזה מאופיין במרקם שונה, בסטטוטוריקה אחרת אשר כוללת כ-600 תכניות קיימות, ולכן גם מצריך הוראות מפורטת ומובחנות.

לפיכך, אין אפשרות לייצר הפשטה באותו אופן שנעשה ברובע 3. דבר המצריך יצירת הבחנה בתשריט שנמצא בתהליכי עבודה.

הוחלט:

נוכח החלטת המועצה הארצית מיום 5.11.2019 בדבר סיום תוקפה של תמ"א/38, וההיבטים אליה התייחסה ההחלטה, היבטים אשר מצריכים בין השאר יישום בגוף התכנית. בנוסף, בהינתן נימוקי הוועדה המקומית הנוגעים למורכבות שטח התכנית כמפורט לעיל, סבורה הוועדה כי מתקיימות נסיבות מיוחדות.

בהתאם לאמור, עמדת הוועדה כי נוכח חשיבות האזור המוכרז ברובו כאתר מורשת עולמי ולנוכח הפגיעה העלולה להיגרם כתוצאה מפגיעה בהכרזה זו, נכון להאריך את התנאים להוצאת היתרי בניה לפי סעיף 78 לחוק ב-18 חודשים או עד להפקדת התכנית, לפי המועד המוקדם מבניהם, כל זאת ללא סייגים.

הוועדה שמעה את ההערות כנגד הארכת תוקף התנאים, ובאופן ספציפי ביחס לקו הבניין הקדמי.

הוועדה רואה חשיבות רבה ביצירת מרחב ציבורי רחב הכולל מדרכות ושבילי אופניים, באמצעות שמירה על רוחב מדרכות ראוי. זאת לטובת מרחב אשר צפוי להכפיל את אוכלוסיותיו, בהתאם, הוועדה אינה רואה לנכון לשנות מהתנאים שנקבעו על ידה, והיא אינה רואה לנכון לאפשר הקלות בקו בניין קדמי.

הוועדה הייתה קשובה לכלל העמדות שהוצגו בפניה בדיון, ולכן מחליטה הוועדה כי בעוד חצי שנה יתייצב מהנדס העיר בפני מליאת הוועדה ויציג את התקדמות התכנית, וככל שלא תוצג התקדמות, תשקול הוועדה לקצר את התקופה לתנאים המגבילים".

12. על החלטה זו הוגש הערר.

טענות העוררת

13. הערר מופנה כנגד הארכת תוקף התנאים, ולחלופין – כנגד אי-תיקון התנאים בסוגיית הצפיפות.
14. העוררת טוענת כי ביום 24.7.2019 החליטה ועדת המשנה לתכנון ובנייה של הוועדה המקומית להמליץ לוועדה המחוזית להאריך את תוקף התנאים בשנה אחת. במסגרת דיון נוסף שהתקיים בוועדת המשנה ביום 25.9.2019 הוצגו ואושרו עקרונות התכנון המוצע, לרבות טבלה עדכנית של זכויות והוראות בנייה לבנייה חדשה, והוחלט לפעול להארכת תוקף התנאים ב-18 חודשים.
15. במסגרת החלטת הוועדה המקומית מיום 25.9.2019, אושר תכנון מוצע הכולל מקדם צפיפות שבין 65 מ"ר באזור המסחרי, לבין 80 מ"ר באזורי המגורים. העוררת טוענת כי ברור שקביעה זו נועדה להחליף את התנאי שפורסם לפי סעיף 78 לחוק בעניין הצפיפות. העוררת טוענת כי במקרים של בנייה חדשה וכאשר נוספות זכויות נוספות מכוח תמ"א 38, התנאי יצר דירות בצפיפות בלתי-סבירה באופן שאינו ממצה את פוטנציאל הקרקע ומביא לגודל דירה בלתי-סביר (כ-130 מ"ר).
16. העוררת טוענת כי תכליתם של תנאים לפי סעיף 78 לחוק היא למנוע את סיכול התכנון המקודם, וכי יש לעשות שימוש מצומצם ככל האפשר במכשיר זה, הן מבחינת תקופת התנאים והן מבחינת תוכנם. העוררת טוענת כי על מוסדות התכנון לקדם במהירות ובשקידה ראויה את התכנית המתגבשת, מה שלא נעשה בענייננו. העוררת טוענת כי ככל שתקופת התנאים מתארכת, הנטל להצדקת התנאים כבד יותר.
17. העוררת טוענת כי המחוקק קבע תקופה מרבית של 3 שנים לתנאים, שמעבר אליה יוארכו רק בהתקיימו של טעם מיוחד (ולתקופה שמעבר ל-6 שנים יש צורך באישור השר). העוררת טוענת כי במקרה זה, המגבלות הוטלו כבר לפני כ-4 שנים וחצי, וכי המצגים שהוצגו לוועדה המחוזית לא הצדיקו את הארכת תוקף התנאים תוך המשך פגיעה מהותית בזכות הקניין. העוררת טוענת כי לא די בחשיבות התכנון המקודם, ויש להצביע על טעמים אובייקטיביים סבירים שבגינם לא הושלם התכנון – וכי אלה אינם מתקיימים בענייננו.
18. העוררת טוענת כי למצער, יש להתאים את התנאים בעניין הצפיפות לתכנון המתגבש. לטענת העוררת, מדובר במגבלה הפוגעת בזכות הקניין, מכיוון שאינה מאפשרת צפיפות סבירה, תוך ניצול סביר של זכויות הבנייה. העוררת טוענת כי יש להתאים את ההחלטה לטבלת הזכויות המהווה חלק מהחלטת הוועדה המקומית מיום 25.9.2019. העוררת טוענת כי "הגנה" על תכנון לא רלוונטי חורגת מסמכות הוועדה המחוזית לפי סעיף 78 לחוק, ולכן לא היה מקום להאריך תוקף של תנאי לא רלוונטי בעניין הצפיפות, תוך פגיעה בלתי-מידתית בזכויות קניין.
19. העוררת טוענת כי התנאים הוארכו בנוסחם הקיים, כך שלפחות לעניין הצפיפות, אינם רלוונטיים ואינם מתאימים לתכנון המתגבש. העוררת הוסיפה בדיון כי גם במסגרת הדיון לא נטען כי הצפיפות המתאימה לרובע היא של 130 מ"ר.
20. העוררת טוענת כי על מקרקעין חלה תכנית מ', הקובעת את הצפיפות לפי שטח הקרקע, לפי מפתח של 63 מ"ר ליחידת דיור. העוררת טוענת כי אלמלא התנאים, ולאור העובדה שבתמ"א 38 לא נקבעה הוראת צפיפות, ניתן היה לבצע במקרקעין פרויקט ובו כמות סבירה של יחידות דיור, באופן התואם את נפח הבנייה המותר על פי התכנית החלה ועל פי תמ"א 38. העוררת טוענת כי הבקשה נדחתה בעיקר בשל התנאים, וכי ליתר נימוקי הדחייה ניתן לתת מענה על ידי תיקון הבקשה או הגשת בקשה חדשה. העוררת מדגישה כי הבקשה להיתר תעמוד בכל התנאים הנוגעים להכרזת אונסק"ו בהיבטי קווי הבניין, גובה הבניין, נפח הבנייה, חומרי הגמר וכדו'.
21. העוררת טוענת כי על פי מקדם צפיפות של 80 מ"ר, כפי שמוצע בתכנית שבהכנה, ניתן לבנות במגרש 33 יחידות דיור, לעומת 20 יחידות בלבד על פי החלטת הוועדה המקומית ועל פי התנאים, המשקפים מקדם צפיפות בלתי-סביר של 131 מ"ר. העוררת טוענת כי גם אם יאומצו בתכנית שבהכנה הוראות הצפיפות לפי תכנית רובע 4 ולא לפי תכנית רובע 3, מדובר במקדם של 90 מ"ר שעל פיו ניתן היה לבנות במגרש 31 יחידות דיור. העוררת עצמה מבקשת לבנות במגרש 27 יחידות דיור.
22. העוררת הוסיפה כי לא ידוע לה על מגרשים נוספים שלגביהם הוגשו בקשות דומות, וכי אינה סבורה שביטול או תיקון התנאי בעניין הצפיפות יוביל לבקשות לאישור צפיפות העולה על זו שנקבעה ביחס לתכנית רובע 3. העוררת טוענת כי להערכתה קיימים מגרשים בודדים בעלי מאפיינים דומים ברובע, ועל כן השפעת אישור הבקשה על הצפיפות, ומידת פגיעתה בתכנית שבהכנה, הן אפסיות. לשאלה שהועלתה במסגרת הדיון בנוגע להקצאת שטחים ציבוריים מבונים, טענה העוררת כי המגרש אינו צפוי לעבור שינוי תכנוני ועל כן הנושא אינו רלוונטי לבקשתה.
23. העוררת טוענת כי התנאים פוגעים ביזמים, אינם מאפשרים לוועדה המקומית לבחון את הבקשה להיתר לגופה מבחינה תכנונית, ואינם מאפשרים הגשת ערר על שיקול דעתה בהיבטים התכנוניים לוועדת הערר המחוזית.

טענות הוועדה המחוזית

24. הוועדה המחוזית מפרטת אודות תכליתם של סעיפים 77 ו-78 לחוק, למנוע מצב שבו תכנית המצויה בהכנה מסוכלת על ידי הוצאת היתרי בנייה המנוגדים לה, גם באמצעות הקפאת הוצאת היתרים התואמים את התכנון התקף וגם כאשר התכנית שבהכנה נמצאת בשלבים ראשוניים – אולם בעיקר כאשר התכנון כבר מצוי בשלב כמעט מוגמר. הוועדה המחוזית טוענת כי הסעיפים יוצרים איזון בין הגבלת זכות הקניין המוקנית לבין הצורך בתכנון מושכל, אחיד ומיטבי, ומציינת כי אם איזון כאמור מתקיים מול זכות מוקנית, מקל וחומר כי ניתן למנוע מתן הקלה, הנתונה מלכתחילה לשיקול דעת.
25. הוועדה המחוזית מציגה את הרקע להחלטתה: ביולי 2003 הכריז אונסק"ו (ארגון החינוך, המדע והתרבות באו"ם) על העיר הלבנה בתל אביב, אזור היסטורי שבו מצויים מבנים רבים בסגנון הבינלאומי, כעל אתר מורשת עולמית. בשל האיכויות הארכיטקטוניות הייחודיות של המבנים, וביניהן הבנייה לגובה 3-4 קומות, ציין ארגון אונסק"ו בהכרזתו כי הוא מצפה שיונהגו הגבלות גובה באזור ההכרזה ובאזור הסמוך לו.
26. לאור הכרזת אונסק"ו, לצד התכנית לשימור מבנים, וכדי לממש את מטרות שימור המרקם האורבני, החליטה הוועדה המקומית ביום 18.6.2003 להמליץ לוועדה המחוזית על פרסום תכנית מתאר מקומית תא/3458 "הוראות למתחמים בעל ערך אדריכלי במרכז העיר".
27. בשלב מסוים פיצלה הוועדה המקומית את תחומה של תכנית 3458 ל-4 תכניות עיקריות: תכנית רובע 3, תכנית רובע 4, תכנית רובע 5 ותכנית רובע 6, בשל השוני הקיים בין המתחמים השונים. ברובעים 5 ו-6 מצויים מרבית מבני העיר הלבנה ומבנים לשימור.
28. תכניות תא/3616/א ו-תא/3729/א הן תכניות בסמכות הוועדה המחוזית, הנוגעות לרובעים 3 ו-4 ומגדירות את המשטר התכנוני בהם. תכניות רובע 3 ו-4 אושרו וניתן להן תוקף במהלך שנת 2018.
29. ביום 20.8.2015, במסגרת י.פ. 7099, פורסמה על ידי הוועדה המחוזית הודעה בדבר הכנת תכנית רובעים 5 ו-6 והגבלת הוצאת היתרי בנייה בהתאם לסעיף 77 ו-78 לחוק. הפרסום עבר מספר תיקונים במועדים שונים, והפרסום מושא הערר הינו הפרסום מיום 16.12.2019 של ההחלטה מיום 25.11.2019. בהתאם להחלטה, התנאים יפקעו ביום 25.5.2021, כלומר בעוד כשנה.
30. הוועדה המחוזית טוענת כי הבקשה להיתר מושא הערר הוגשה ביום 12.2.2019, ונדונה ביום 5.2.2020 בפני ועדת המשנה לתכנון ובנייה של הוועדה המקומית, שקבעה כי לא ניתן לאשרה ממספר סיבות, ובכללן חריגה מהצפיפות המותרת, גם לאחר הקלה של 20%. הוועדה המחוזית טוענת כי על פי תכנית מ' משנת 1981, ניתן לאשר במקרקעין 12 יחידות דיור, ובהתאם למגבלות מותרות 20 יחידות דיור, חלקן בכפוף לאישור הקלה. העוררת ביקשה להקים 27 יחידות דיור.
31. הוועדה המחוזית טוענת כי השימוש בסעיפים 77 ו-78 במקרה זה ראוי ונכון. לטענתה, תכניות הרובעים הן תכניות מורכבות. תכניות רובע 3 ו-4 עברו הליך תכנוני מורכב, התנגדויות ועררים אשר הביאו לתיקון התכניות, וכפועל יוצר מכך, גם התכניות לרובע 5 ו-6 דרשו התאמה לשינויים שחלו בהן. לשם כך, נדרשה הוועדה המקומית לזמן נוסף על מנת לבחון ולתקן את התכנית שבהכנה.
32. לטענת הוועדה המחוזית, בהמשך לכך התקבלה החלטת המועצה הארצית בדבר פקיעת תוקפה של תמ"א 38, שגם היא משליכה על התכנית שבהכנה, המהווה תכנית לפי סעיף 23. החלטת המועצה הארצית מחייבת התאמה של הוראות התכניות שנערכו מכוחה של תמ"א 38 לעובדה שתמ"א 38 עתידה לפקוע.
33. הוועדה המחוזית טוענת כי כמפורט בהחלטתה, מדובר בתכנית מורכבת המצריכה שינויים, ועל כן תקופת הארכת התנאים תואמת את אופי התכנית ואת מצב הדברים הנוכחי, וכן את העובדה שהמחוקק אפשר להותיר את התנאים בתוקפם במשך 6 שנים. בנוסף, מציינת הוועדה המחוזית כי מדובר בתקופה העתידה להסתיים בעוד כשנה בלבד. הוועדה המחוזית מוסיפה כי התנאים עצמם מפורטים ביותר, כדי לצמצם ככל הניתן את הפגיעה, וכי בדיון שהתקיים הציגה הוועדה המקומית מידע לפיו באזור מוגשים ומאושרים היתרים רבים, כך שאין לומר שהשטח מוקפא.
34. הוועדה המחוזית טוענת כי כאשר מדובר בתכנון עתידי, יש להותיר את מרב האפשרויות לתכנון פתוחות ומשוחררות מאילוצים. הוועדה המחוזית טוענת כי אין לבצע תכנון באמצעות הליכים לפי סעיפים 77 ו-78, ויש להותיר את שיקול הדעת פתוח לעת הדיון בתכנית.
35. הוועדה המחוזית טוענת כי הטבלה הוצגה לוועדה המקומית, אך זו לא המליצה לשנות את התנאים, והחליטה לאשר את העקרונות המוצעים לצורך המשך קידום התכנונית. הוועדה המחוזית טוענת כי לא ייתכן שכל שינוי תכנוני שתשקול הוועדה המקומית יובא לוועדה המחוזית לצורך שינוי התנאים. הוועדה המחוזית טוענת כי השינוי כלל לא הוצג לה ולא נבחן על ידיה, והוא ייבחן אם ישתכלל וייכלל בתכנית. הוועדה המחוזית טוענת כי גם אילו הייתה הוועדה המקומית ממליצה על שינוי כזה, הוועדה המחוזית לא הייתה מחויבת לכלול אותו בנוסח התנאים.
36. הוועדה המחוזית מדגישה כי גם ללא התנאים, לא הייתה לעוררת זכות מוקנית לקבל את הצפיפות המבוקשת לפי תמ"א 38, המהווה הקלה או סמכות שבשיקול דעת. הוועדה המחוזית טוענת כי מדובר בטענה היפותטית, וכי ביסוד ההודעה על הכנת התכנית עומדת גם הסדרה של עקרונות תמ"א 38 בראי המרחב התכנוני הייחודי של הרובעים, בהתאם לסעיף 23 לתמ"א 38.
37. הוועדה המחוזית טוענת כי ככל שמרחב שיקול הדעת שיש לרשויות התכנון לגבי אופן מימוש זכות הקניין על ידי הפרט גדול יותר, וכך גם חוסר הוודאות והיעדר ההסתמכות, כך ממוזערת הפגיעה בפרט מכוח מגבלות על שיקול דעת זה; וודאי שכך כאשר שיקול הדעת מוגבל במסגרת הודעה לפי סעיף 78 לחוק.
38. הוועדה המחוזית טוענת כי אין כל פגם או חוסר סבירות בתנאים שפרסמה, וכי אין אינטרס כבד משקל העומד כנגד התכליות הקיימות בשמירה ובביצור החופש לתכנן, בשלב היולי זה, ובעיקר כשמדובר בתכנון הנוגע לשאיפה ציבורית ראשונה במעלה של שימור המרחב העירוני הייחודי בעיר הלבנה.
39. הוועדה המחוזית טוענת כי לצפיפות נודעות משמעויות ניכרות בכל הקשור ליכולתה של העיר לספק רמת תשתיות איכותית, ולתכנון העירוני הכולל. לטענתה, מדובר במאפיין תכנוני שאם לא "יוקפא" בשלב זה, עלול, באופן מובהק, ליצור ביקוש לתשתיות אשר עולה על ההיצע, ובכך לסכל את התכנון המיטבי לאזור זה.
40. הוועדה המחוזית טוענת כי החלטתה מאוזנת גם בהתחשב בכך שהמתנגדים להארכת תוקף התנאים הוזמנו לדיון, ובכך שקבעה כי ההתקדמות תוצג לה לאחר חצי שנה, ובכפוף לכך יישקל המשך תקופת התנאים.
41. הוועדה המחוזית טוענת כי יש לנהוג זהירות מרבית בבקשות "החרגה", שאינן מעוגנות בחוק ומטריחות את מוסד התכנון, שהתנאים נועדו לאפשר לו לעסוק בתכנון ללא הפרעות. הוועדה המחוזית טוענת כי החרגת עניינה של העוררת תפתח פתח לבקשות החרגה רבות. בנוסף, טוענת הוועדה המחוזית כי תנאים לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק חזקים יותר ממסמך מדיניות, ומהווים אמירה כי מדובר בשטח שיש צורך לתכננו, ושאין להותיר את שיקול הדעת לגביו לוועדה המקומית, שלעתים (וגם במקרה זה) קיימות אי-הסכמות בינה לבין הוועדה המחוזית.

טענות הוועדה המקומית

42. הוועדה המקומית טוענת כי לא נפל פגם בהחלטת הוועדה המחוזית, שניתנה לאחר שהוצגו בפניה נימוקים משמעותיים המצדיקים את הארכת תוקף התנאים, ובהם: מורכבות התכנית, ריבוי תאי השטח הכלולים בה, המאופיינים כל אחד במרקם שונה וסטטוטוריקה אחרת, והצורך לבחון וליישם את החלטת המועצה הארצית מיום 5.11.2019 בדבר סיום תוקפה של תמ"א 38 והוראות המעבר שנקבעו בהחלטה זו.
43. הוועדה המקומית טוענת כי אין מקום לשנות בשלב זה את מגבלת הצפיפות הקבועה בתנאים המגבילים, על סמך עיקרון שהוצג לוועדה המקומית ומהווה רעיון בלבד, שעשוי להשתנות. הוועדה המקומית טוענת כי יש מקום לתת לה את האפשרות להשלים את גיבוש התכנית ולמנוע את סיכולה, בהתאם לתכלית סעיף 78 לחוק.
44. הוועדה המקומית טוענת כי ההחלטה מאזנת בין התכלית הראויה בהטלת התנאים, לבין הפגיעה בזכויות העוררת, בפרט כשתוספת הצפיפות המבוקשת אינה זכות מוקנית, אלא היא מכוח תמ"א 38. הוועדה המקומית טוענת כי התנאים אינם מגבילים באופן גורף את הבינוי בתחום התכנית שבהכנה, אלא מאפשרים פיתוח וודאות גם בתקופת תוקפם.
45. הוועדה המקומית טוענת כי בתחום התכנית שבהכנה חלות תכניות ראשיות משנות ה-40 של המאה ה-20 על שינוייהן: 44 ו- 58 (תכנית גדס), F, G, תכניות לב העיר (2365, 2331, 2363, 2268, 2720) ותכנית מתאר מפורטת "מ'" החלה על בנייני מגורים בכל העיר, וכי בתחום הקו הכחול של התכנית קיימות בסך הכול כ-600 תכניות.
46. ביחס לבקשת העוררת להיתר, טוענת הוועדה המקומית כי המקרקעין מצויים בתחום הכרזת אונסק"ו, ברובע 6, ובתחום תכנית 50 "אדמות מזרח תל אביב" (שפורסמה למתן תוקף ביום 19.12.1940) ותכנית מ' (שפורסמה למתן תוקף ביום 24.6.1982). בהתאם לתכניות החלות (ללא תמ"א 38), ניתן להקים במגרש בניין בן 5 קומות מעל קומת עמודים, עבור 12 יחידות דיור. במסגרת הבקשה התבקש להקים בניין בן 6 קומות וקומת גג חלקית בתכסית 65%, עבור 27 יחידות דיור, כאשר בהתאם לתנאים המגבילים ניתן היה להתיר במגרש 20 יח"ד בלבד (כולל 8 יח"ד מכוח תמ"א 38), לאור סעיף 7 לתנאים המגבילים שפורסמו ביום 27.5.18 וסעיפים 8.א ו-9.ז המאפשרים תוספת יחידות דיור בקומת עמודים ובבנייה חלקית על הגג, בתנאים.
47. הבקשה להיתר פורסמה לפי סעיף 149 לחוק וסעיף 27 לתמ"א 38 והתקבלו התנגדויות, בין היתר בעניין תוספת הצפיפות המבוקשת. ביום 5.2.20 דנה הוועדה המקומית בבקשה והוחלט לדחותה מנימוקים רבים, ובין היתר בנימוקים הבאים:

• מתוכננות 7 יחידות דיור בחריגה מהצפיפות המותרת וזאת גם לאחר הקלה של 20% מהצפיפות המותרת, בניגוד לתכנית מ', הוראות תמ"א 38 3/א ולפי התנאים המגבילים לרובעים 5 ו-6.
• בהמשך לסעיף הקודם, מתוכננת יחידת דיור בקומת הקרקע שהינה בחריגה ממספר היחידות אשר ניתן לתכנן בקומת הקרקע (מתוכננות 4 יחידות דיור במקום 3 יחידות דיור לפי קומה טיפוסית בהיתר).
• מתוכננת דירה בקומת הקרקע ששטחה 25 מ"ר עיקרי, הנ"ל לא עומד בשטח העיקרי המינימאלי הנדרש של 35 מ"ר, בניגוד לתנאים המגבילים לרובעים 5-6.

48. הוועדה המקומית טוענת כי במסגרת החלטתה התקבלו באופן חלקי התנגדויות שהוגשו לעניין חריגה במספר יחידות הדיור והקלה בצפיפות, לאור הנימוקים המפורטים לעיל.
49. הוועדה המקומית מפרטת גם היא באשר לתכליתם של סעיפים 77 ו-78 לחוק, ובדבר האפשרות להקפיא הוצאת היתרים התואמים תכנית תקפה על מנת למנוע פגיעה בתכנית שבהכנה, ובייחוד כאשר מדובר בזכויות מכוח תמ"א 38, שאינן מוקנות.
50. הוועדה המקומית טוענת כי אין מחלוקת בדבר חשיבות התכנון המקודם, שבין מטרותיו גם עידוד התחדשות עירונית תוך שמירה על מאפייני המרקם הקיים והטמעת עקרונות בנייה בתחום רובעים 5 ו-6, הכלולים באזור הכרזת אונסק"ו, לשמירה על הערכים האורבניים והאדריכליים הייחודיים באזור זה. לטענת הוועדה המקומית, הרצון לשמור על המרקם האדריכלי העומד ביסוד ההכרזה מצדיק ראייה מיוחדת ביישום תמ"א 38 והגבלת הזכויות מכוחה.
51. הוועדה המקומית טוענת כי קיימים נימוקים רבים המצדיקים את הארכת תוקף התנאים ל-18 חודשים נוספים. כפי שהוצג לוועדה המחוזית, התכנית שבהכנה הוצגה בפורום מהנדס העיר במהלך חודש אפריל 2019, והוחלט לערוך בדיקות נוספות לתכנית ולבחון אפשרות לפצלה למספר תכניות. רק לאחר שנערכו הבדיקות, הוצגו עקרונות התכנית המתגבשת לוועדה המקומית ביום 25.9.2019, והיא אישרה את המשך קידומה בהתאם לעקרונות, תוך המלצה על הארכת תוקף התנאים לתקופה נוספת של 18 חודשים.
52. הוועדה המקומית טוענת כי בדיון בוועדה המחוזית הובהר הצורך לבחון לעומק את החלטת המועצה הארצית לסיים את תוקפה של תמ"א 38 ביום 1.10.2022, שניתנה זמן קצר לפני כן, ואת סעיפיה בנוגע להכנת תכנית מפורטת לפי סעיף 12 לתמ"א 38, שכן התכנית שבהכנה אמורה להיות מוגשת גם כתכנית על פי סעיף 23 לתמ"א 38. בנוסף, הוסבר לוועדה המחוזית כי מדובר בתכנית מורכבת עם ריבוי טיפולוגיות ותאי שטח שונים (9 במספר), המאופיינים במרקם שונה ובסטטוטוריקה שונה, כאשר כל תא שטח מצריך הוראות מפורטות שונות ואף קביעת זכויות חדשות בחלקים מהתכנית הכלולים ב"אזור תכנון לעתיד" (כ-500 מגרשים). הוועדה המקומית מציינת כי התכנית מורכבת גם מכיוון שבתחומה כ-600 תכניות המצריכות ניתוח ובחינת משמעותן ביחס לתכנית שבהכנה, שכן נקודת המוצא היא כי התכנית אינה גורעת זכויות בנייה שנקבעו בתכניות מאושרות.
53. הוועדה המקומית טוענת כי כל הנימוקים מפורטים בהחלטת הוועדה המחוזית. בנוסף, ולשם איזון, קבעה הוועדה המחוזית כי לצד ההחלטה להאריך את תוקף התנאים ב-18 חודשים, תוצג לה התקדמות בהכנת התכנית לאחר תקופה בת חצי שנה (בדיון הצפוי להיערך ביום 31.5.2020), וככל שלא תוצג התקדמות, תשקול הוועדה המחוזית לקצר את התקופה.
54. הוועדה המקומית מעדכנת כי התכנית שבהכנה נמצאת בשלבים מתקדמים, התשריט המורכב נערך במערכת מבא"ת ועריכת התקנון מצויה בשלבים מתקדמים. ביום 24.5.2020 צפויה להתקיים ועדה לשיתוף ציבור, שבה יוצג המתווה לתכנית, ועד חודש ספטמבר 2020 צפויה הוועדה המקומית לקיים דיון בתכנית לצורך המלצה על הפקדתה לוועדה המחוזית.
55. הוועדה המקומית טוענת כי נדרש לה פרק זמן נוסף לקידום התכנון כאמור, וכי התנאים מאפשרים הוצאת היתרים ויוצרים ודאות תכנונית בתקופה זו. הוועדה המקומית טוענת כי מאז פרסום התנאים בשנת 2015, חל גידול של 50% בבקשות להיתרי בנייה בתחום התכנית.
56. הוועדה המקומית טוענת כי בישיבתה מיום 25.9.2019 לא אישרה את התכנון שהוצג לה, אלא רק את עקרונותיו, באופן שניתן עדיין לשנותו ולתקנו עד להפקדת התכנית. במסגרת הצגת עקרונות התכנית הוצגה טבלת זכויות והוראות בנייה לבנייה חדשה. אולם, אין בהחלטת הוועדה המקומית על קידום התכנית, בהתאם לעקרונות שהוצגו בפניה, כדי להחליף קביעה כזו או אחרת בתנאים. הוועדה המקומית סבורה כי בשלב זה יש להמשיך בתכנון כולל בהתאם לעקרונות, ולא לשנות את התנאים בהחלטות נקודתיות שיכתיבו את המציאות התכנונית טרם גיבושה באופן סופי.
57. הוועדה המקומית מדגישה כי לשינוי מקדם הצפיפות בשלב זה, וללא תכנון כולל, יש היבטים משמעותיים העלולים להשפיע על התכנית שבהכנה, שעתידה להציע תוספת פוטנציאלית של 62% יחידות דיור בשטחה.
58. לטענת העוררת כי התנאי בדבר הצפיפות פוגע בה, משיבה הוועדה המקומית כי הבקשה להיתר הוגשה בשנת 2019, בהסתמך על תנאים שקבעו מגבלה לעניין הצפיפות. הוועדה המקומית מציינת כי התנאי מגביל את הצפיפות המתאפשרת מכוח תמ"א 38 בלבד, ואינו מגביל את הצפיפות האפשרית מכוח התכניות החלות. הוועדה המקומית טוענת כי מכיוון שלעוררת אין זכות קנויה להוצאת היתר בנייה מכוח תמ"א 38, בשל שיקול הדעת המוקנה לוועדה המקומית לפי התמ"א, לא יכולה העוררת להשמיע טענת הסתמכות.
59. הוועדה המקומית טוענת כי לאור האינטרס הציבורי בקידום התכנית שבהכנה, ותכלית סעיף 78 לחוק, יש להעדיף את קידום התכנית על פני זכותה הבלתי-קנויה של העוררת לתוספת צפיפות.
60. הוועדה המקומית מציינת כי תוספת צפיפות זו רלוונטית גם למגרשים אחרים בתחום התכנית, ולכן היא בעלת משמעויות רבות, מבחינה תנועתית, שטחים ירוקים ושטחים חומים וכדו', ובשל כלל היבטים אלה יש לבחון את השפעתם בתכנון כולל. הוועדה המקומית מפנה בהקשר זה להחלטת ועדת המשנה לעררים בעררים 1/17 ו-1.1/17 הנ"ל. הוועדה המקומית הוסיפה בדיון כי יש לערוך בחינה אסטרטגית של אפשרות העירייה לתת מענה של שטחים ציבוריים לתוספת האוכלוסייה הצפויה כתוצאה מקביעת מקדם צפיפות של 80 מ"ר. לשאלתנו, טענה הוועדה המקומית כי ייתכן שיוחלט בעתיד לדרוש הקצאות של שטחים ציבוריים מבונים בחלק מהמגרשים.
61. עוד הוסיפה העירייה כי לכל אורך תקופת התנאים, לא נתקף התנאי בעניין הצפיפות, ייתכן שמכיוון שרוב המגרשים בתחום התכנית הם מגרשים קטנים שהתנאי לא הגביל את מימוש הזכויות בהם. אולם, במקרה זה מדובר במגרש בשטח של 750 מ"ר, שככל הנראה אינו אופייני, אולם טרם נבדק בפירוט מה יהיו ההשלכות הכמותיות של הנמכת דרישת הצפיפות ביחס למגרשים מסוגו, והבדיקה תיעשה כחלק מהכנת התכנית. הוועדה המקומית ציינה כי האזור שבו מצוי המגרש דומה יותר במאפייניו לרובע 4, וייתכן שהצפיפות שתיקבע בו תעמוד על 90 מ"ר.
62. לשאלתנו, השיבה הוועדה המקומית כי לולא היו התנאים בתוקף, ככל הנראה היו נשקלות בקשות להיתר מכוח תמ"א 38 על בסיס מדיניות, כפי שהיה קודם לכן, אשר ייתכן שהייתה גמישה יותר ומאפשרת בחינת בקשות לגופן והחרגתן במקרים המצדיקים זאת. עם זאת, הוועדה המקומית ציינה כי לביטול התנאים יהיו השלכות כבדות משקל וכי לטעמה אין מקום לבטלם ללא ראייה תכנונית כוללת. לטענת הוועדה המקומית, התנאים מסייעים לוודאות, ומאז תחילתם עלה ב-50% מספר ההיתרים שניתנו בתחום התכנית שבהכנה, והוא דומה למספר ההיתרים בתחום תכניות רובע 3 ורובע 4 שכבר אושרו.

דיון והכרעה

63. לאחר שמיעת טענות הצדדים, החלטנו פה אחד כי אין מקום לבטל, בשלב זה, את התנאים, ואף אין מקום להורות על תיקון התנאי בעניין הצפיפות, כמבוקש בערר. עם זאת, סברנו כי נכון יהיה לקבוע כי התנאי האמור לא יחול על הבקשה להיתר, וכי זו תיבחן לגופה על ידי הוועדה המקומית ועל פי שיקול דעתה, כמפורט להלן.
64. סעיפים 77 ו-78 לחוק קובעים כדלהלן:

"77.   מי שרשאי להגיש תכנית למוסד תכנון, רשאי לפנות למוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, בבקשה לפרסם הודעה בדבר הכנת התכנית; מצא מוסד התכנון לאחר ששקל בעניין כי מן הנכון לעשות כן, יפרסם את ההודעה ברשומות, בעתון ובמשרדי הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר; ההודעה תפרט את תחום התכנית והשינויים המוצעים; הפרסום בעיתון יהיה כאמור בסעיף 1א; הוצאות הפרסום יחולו על המבקש; אין בהוראות סעיף זה כדי לפגוע בסמכות מוסד תכנון לפרסם הודעה על הכנת תכנית מיוזמתו.

מיום 27.5.1989

תיקון מס' 26

ס"ח תשמ"ח מס' 1259 מיום 27.7.1988 עמ' 145 (ה"ח 1817)

תיקון מס' 26 (תיקון)

ס"ח תשמ"ט מס' 1266 מיום 8.2.1989 עמ' 7 (ה"ח 1912)

77. החליטה ועדה מקומית להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, או החליטה ועדה מחוזית להכין שינוי תכניון כאמור, תפרסם הועדה המקומית או הועדה המחוזית, הכל לפי הענין, הודעה על כך ברשומות, במשרדי הרשויות המקומיות ובשני עתונים יומיים ובעתון, ותפרט בה את תחום התכנית או השינוי המוצעים תחום התכנית והשינויים המוצעים; הפרסום בעתון יהיה כאמור בסעיף א1.

מיום 1.1.1996

תיקון מס' 43

ס"ח תשנ"ה מס' 1544 מיום 24.8.1995 עמ' 463 (ה"ח 2307)

החלפת סעיף 77

הנוסח הקודם:

77. החליטה ועדה מקומית להכין תכנית מיתאר מקומית או תכנית מפורטת, או החליטה ועדה מחוזית להכין שינוי תכניון כאמור, תפרסם הועדה המקומית או הועדה המחוזית, הכל לפי הענין, הודעה על כך ברשומות, במשרדי הרשויות המקומיות ובעתון, ותפרט בה את תחום התכנית והשינויים המוצעים; הפרסום בעתון יהיה כאמור בסעיף
    א1.
78. (א) פורסמה ברשומות הודעה כאמור בסעיף 77, רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית, לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בניה, היתרים לשימוש בקרקע או אישור תשריט של חלוקת קרקע בתחום התכנית המוצעת; תוקפם של תנאים אלה יהיה עד להפקדת התכנית, דחייתה או עד שיבוטלו התנאים או שישונו על ידי מי שקבעם, או לפרק זמן שלא יעלה על שלוש שנים, הכול לפי המועד המוקדם יותר; מוסד התכנון רשאי להאריך את תוקפם של התנאים או לשנותם לפרק זמן נוסף שלא יעלה על שלוש שנים מנימוקים מיוחדים שיירשמו; ראה יושב ראש מוסד התכנון כי יש צורך בהארכה נוספת מעבר לשלוש שנים, רשאי הוא לעשות כן, באישור שר האוצר.

(ב) הרואה עצמו נפגע מהחלטת מוסד תכנון לפי סעיף זה רשאי לערור –

(1)   כאשר ההחלטה היא של ועדה מחוזית – למועצה הארצית;

(2)   כאשר ההחלטה היא של ועדה מקומית – לועדת הערר".

65. בתי המשפט, כמו גם החלטות קודמות רבות של ועדה זו, עמדו על תכליתם של סעיפים 77 ו-78 לחוק – למנוע את סיכולה של תכנית מיועדת שיש בה אינטרס ציבורי, ועל היקף הסמכות הניתנת במסגרתם למוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית – להגביל את אינטרס הפרט ואת זכות הקניין לתקופה קצובה (ר' ע"א 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז, פ"ד נו(5) 885 (2002); עמ"נ (ת"א) 1047/04 אקספורט הדרי שרון בע"מ נ' ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה (9.12.2004, פורסם בנבו)). במסגרת ערר שהוגש אלינו לפי סעיף 78(ב)(1), עלינו לבחון אם המגבלות המוטלות על מימוש זכויות בתחום התכנית שבהכנה הן סבירות ומידתיות ביחס לאינטרס הציבורי שבקידום התכנית.

ההחלטה להאריך את תוקף התנאים

66. בהחלטות קודמות בעניין התנאים מושא הערר, נקבע כי בתכנית אכן מגולם אינטרס ציבורי הראוי להכרה - המרקם האורבני ברובעים 5 ו-6, הכולל את מרבית בניני העיר הלבנה ומהווה את האזור המרכזי בעיר תל אביב עליו חלה הכרזת אונסק"ו, והצורך לקדם תכנון המבוצע מן הכלל אל הפרט, והמביא בחשבון את כלל האינטרסים הקיימים והשלכותיהם, לא רק ברמת הבניין הבודד, אלא ביחס למתחם התכנוני כולו. אינטרס זה נמצא כמצדיק את הטלת התנאים כשלעצמה.
67. עם זאת, וכפי שמורה סעיף 78, כאשר תקופת התנאים עולה על 3 שנים, יש צורך בנימוקים מיוחדים על מנת להצדיק את המשך הפגיעה בזכויות הקניין של הפרט, שיירשמו בהחלטת מוסד התכנון. לעניין זה ציינו בהחלטה בערר 14/19 הנ"ל, כבר ביחס להארכת התוקף הקודמת של התנאים:

"נעיר כי במקרה זה, ייתכן שניתן היה לקדם את התכנית בשקידה רבה יותר. מתמליל הדיון בוועדה המחוזית מיום 3.8.2015, אז נקבעו התנאים לראשונה, עולה כי חלק מחברי הוועדה המחוזית סברו כי פרק זמן של 3 שנים הוא די והותר לצורך קידום התכנית. מה גם, שמהדיון עולה שמגמות התכנית כבר ידועות, ובשל כך גם נקבעו התנאים בפירוט רב כל כך מלכתחילה".

68. הנימוקים המיוחדים שעל בסיסם קיבלה הוועדה המחוזית את החלטתה היו, כאמור בהחלטה עצמה ובתגובת המשיבות, החלטת המועצה הארצית לסיים את תוקפה של תמ"א 38 בשנת 2022, שהתקבלה זמן קצר לפני הדיון בדבר הארכת תוקף התנאים; ומורכבות התכנית.
69. החלטת המועצה הארצית בעניין תמ"א 38 אכן היוותה, במועד קבלת ההחלטה מושא הערר, שינוי נסיבות שבאותו מועד עוד לא הייתה ברורה השלכתו על התכנית שבהכנה, שהכוונה במקור הייתה כי תוגש גם כתכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38. בשל כך, נדרש פרק זמן ללימוד החלטת המועצה הארצית והוראות המעבר הכלולות בה. השפעת ההחלטה בעניין תמ"א 38 עשויה להשפיע הן על אופי התכנית (האם אכן תהווה תכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38) והן על אופן הניסוח של הוראותיה (שכפי שהסבירה הוועדה המחוזית, יש לפרט בהן את ההסדרים השונים המבוססים על תמ"א 38, אך שלא על דרך ההפניה אליה).
70. הנימוק בדבר מורכבות התכנית הוא נימוק שקשה יותר לקבלו, וזאת לאור התקופה הארוכה יחסית שנדרשה עד כה להכנת התכנית. אולם, בכל זאת לא מצאנו לנכון לקבוע כי יש לסיים את תקופת התנאים בכללותם באופן מידי, וזאת לאחר שקילת מידת הפגיעה שתיגרם להליך התכנון של התכנית שבהכנה מצד אחד, אל מול מידת הפגיעה הנגרמת על ידי התנאים בתקופת תחולתם.
71. בכל הנוגע להליך התכנוני, אנו סבורים כי האינטרס הציבורי בקידום התכנית מצדיק גם בנקודת הזמן הנוכחית את הארכת תוקף התנאים. זאת, גם בהתחשב בהחלטת הוועדה המחוזית לבחון אם קצב ההתקדמות של התכנית משביע רצון, במסגרת דיון שצפוי להתקיים בימים הקרובים. לאור העובדה כי הארכת תוקף התנאים ליותר מ-6 שנים אינה מתוכננת כרגע, וכפופה לאישור השר, ולאור העובדה כי הוועדה המקומית צופה כי דיון בהפקדת התכנית יתקיים בוועדה המקומית בספטמבר 2020, איננו רואים גם טעם לקצר את תקופת התנאים בחודשים ספורים, שנזקם עלול לעלות על תועלתם.
72. בכל הנוגע לפגיעה הנגרמת כתוצאה מהתנאים, טוענות המשיבות כי אין לראות את העוררת כנפגעת מהתנאים שכן לא נפגעות זכויותיה על פי תכניות תקפות, למעט זכויות על פי תמ"א 38 והקלות שממילא כפופות לשיקול דעת הוועדה המקומית. ניתן לקבל טענה זו באופן חלקי: אמנם, גם לולא התנאים לא הייתה בידי העוררת זכות מוקנית לממש את מלוא הזכויות האפשריות על פי תמ"א 38; אולם, הייתה לה הזכות כי בקשתה תיבחן לגופה על ידי הוועדה המקומית, שתמצא אם קיימת מניעה לאשרה משיקולים תכנוניים, אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות וכדו', בהתאם לשיקול הדעת השמור לה לפי סעיפים 21-22 לתמ"א 38, וכן תיבחן לגופה השאלה אם התקיימו התנאים למתן הקלה.
73. דווקא הטענה כי קיים שיקול דעת ביחס לבקשה להיתר גם ללא התנאים, מחלישה במקצת את ההצדקה לקביעתם מלכתחילה. עם זאת, מקובל עלינו כי מאחר שמדובר בתכנית שהכוונה הייתה להגישה גם כתכנית לפי סעיף 23 לתמ"א 38, נכון לקבוע תנאים ברורים באשר לאופן שבו מוגבלות הזכויות מכוח תמ"א 38 בשטח התכנית שבהכנה ובתקופת הכנתה.
74. בנוסף, מאחר שאין מדובר במגבלה גורפת על הוצאת היתרי בנייה בשטח התכנית שבהכנה, כפי שמעידים הנתונים, שהוצגו על ידי הוועדה המקומית, בדבר מספר הבקשות להיתר שאושרו במהלך תקופת התנאים, וככל שהתנאים מדויקים יותר, כך ניתן להבטיח כי הפגיעה תהיה מצומצמת יותר, ובכך מצאנו את ההחלטה להאריך את תוקף התנאים כהחלטה מאוזנת וסבירה.

תיקון התנאי בעניין הצפיפות

75. עם זאת, העובדה שאין מדובר במגבלה גורפת אין משמעותה כי התנאים מדויקים דיים עבור כל מקרה ומקרה. מובן, כי בשלבים המוקדמים של קידום תכנית, אין אפשרות לקבוע תנאים מפורטים, ומכאן תמיהתנו ביחס לפירוט היתר של התנאים כבר בעת פרסומם לראשונה, שלגביו הערנו במסגרת ההחלטה בערר 14/19. אולם, ככל שהתכנון העתידי מתגבש ותקופת התנאים מתארכת, בהחלט יש מקום לבחון את דיוק התנאים וצמצומם במידת האפשר, כך שהפגיעה בזכות הקניין של הפרט תהיה מצומצמת ככל שניתן.
76. כפי שהערנו בהחלטתנו בערר 26/18 יוסף גרנות נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים (16.9.2018, פורסם בנבו):

"לסעיפים 77 ו-78 לחוק תכלית חשובה, של מתן פרק זמן למוסד התכנון, כדי לאפשר תכנון באופן מיטבי ובלי שהוצאת היתרים בתקופת הכנת התכנית תסכל את התכנון העתידי. עם זאת, לאור חשיבותה של זכות הקניין, יש לעשות במנגנון זה שימוש זהיר ומושכל. כאשר מדובר בתכנית שהגיעה לשלבים סופיים של הכנה והיא למעשה כמעט בשלה להפקדה – [...] פוחתת ההצדקה לקביעת תנאים גורפים, ויש מקום להתאים את התנאים, אם הם אכן נדרשים, לרמת המסוימות שאליה הגיעה התכנית שבהכנה".

77. על כן, באופן עקרוני אנו סבורים כי בעת קבלת החלטה על הארכת תוקף תנאים לפי סעיף 78 לחוק, על הוועדה המחוזית לבחון אם ניתן לצמצם את התנאים בהתאם להתגבשות התכנון, ולחלופין לדרוש ממבקש התנאים נימוקים המצדיקים את המשך תוקף התנאים בנוסחם הקיים.
78. אולם, במקרה זה לא מצאנו פגם בכך שהוועדה המחוזית לא קיימה דיון בתנאי הצפיפות. הוועדה המקומית לא המליצה לוועדה המחוזית על תיקון התנאים אלא על הארכת תוקפם בלבד; איש מהמתנגדים אשר נכחו בדיון בוועדה המחוזית ביום 25.11.2019 לא ביקש תיקון של התנאי בעניין הצפיפות; מגבלת הצפיפות לא עלתה, או כמעט שלא עלתה, בבקשות להיתר שהוגשו בתקופת התנאים; וגם הבקשה להיתר שנדחתה, בין היתר, בשל אי-עמידה בתנאי זה, נדונה במועד מאוחר יותר מיום קבלת ההחלטה מושא הערר. לפיכך, לא היה ניתן לצפות מהוועדה המחוזית ליזום בחינה של תנאי זה.
79. אנו מקבלים גם את טענת הוועדה המקומית, לפיה אף שעל פי התכנון המתגבש צפויה, ככל הנראה, להיקבע בהוראות התכנית הוראת צפיפות הדומה להוראות המקבילות בתכניות רובע 3 ו-4 (כלומר צפיפות של 80-90 מ"ר, וככל הנראה לא של 130 מ"ר), טרם התקבלה החלטה סופית בנושא והדבר דורש בחינה נוספת אשר תיערך כחלק מההליך התכנוני, ובמועד הארכת תוקף התנאים לא בשלה העת להמליץ על שינוי בתנאי בעניין זה.
80. מטעמים אלה, לא מצאנו לנכון להורות על תיקון התנאי בעניין הצפיפות.

החרגת הבקשה להיתר מהתנאים

81. מהתהליכים שהוצגו בפנינו התרשמנו כי העובדה שהתנאי בעניין הצפיפות לא עלה לדיון עד כה נובעת מכך שביחס לרוב המגרשים בתחום התכנית שבהכנה (66% מכלל המגרשים המיועדים למגורים), שהם מגרשים בשטח של עד 500 מ"ר, התנאי שנקבע לא יצר קושי. ייתכן כי מגרשים מסוג זה הם שעמדו לנגד עיניה של הוועדה המקומית כאשר ניסחה את התנאי בעניין הצפיפות.
82. לעומת זאת, בענייננו מדובר במגרש גדול (בשטח 750 מ"ר), אשר בו מביא חישוב הצפיפות המותרת לכך שעל נפח הבנייה המותר להתחלק במספר מצומצם יותר של יחידות דיור, כך ששטחן הממוצע יהיה 131 מ"ר. מהדברים שנאמרו בדיון נראה כי גם הוועדה המקומית טרם בחנה לעומק את סוגיית הצפיפות המתאימה בשטח התכנית, ואת השונות הקיימת בין גודלי המגרשים הכלולים בו. כך, למשל, טרם נאסף מידע באשר למספר המגרשים הגדולים בתחום התכנית, ולהשפעה האפשרית שתהיה להוראה בעניין הצפיפות על מספר יחידות הדיור שיוכלו להתווסף במגרשים כאלה בסך הכול (ומטעם זה גם קיבלנו את טענתה לפיה לא ניתן בשלב זה לנסח מחדש את התנאי בעניין הצפיפות). מכך ניתן להסיק כי עניינם של מגרשים אלה לא בהכרח נלקח בחשבון כאשר נקבע התנאי.
83. בהיעדר מידע ביחס למגרשים הגדולים בתחום התכנית שבהכנה, ובהתחשב בכך שהסוגיה עולה כעת לראשונה אף שהתנאים נקבעו כבר לפני כ-5 שנים, גם לא השתכנענו כי מדובר במספר גדול של מגרשים, או כי במקרה זה, שבו הפער בין המבוקש לבין הניתן לאישור (בכפוף להקלות) עומד על 7 יחידות דיור, יהיה אישור הבקשה כרוך בתוספת אוכלוסייה גדולה כל כך עד שתשפיע באופן מהותי על השטחים הציבוריים שיידרשו במסגרת התכנית.
84. יצוין כי התכנית שבהכנה אינה צפויה להביא ליצירת מגרשים רבים גדולים יותר מהמגרש מושא הבקשה להיתר, שכן אם לשפוט על פי הוראות תכניות רובע 3 ו-4, איחוד חלקות בתחום הכרזת אונסק"ו מוגבל לשטח של 700 מ"ר (סעיף 6.4 לשתי התכניות). גם על פי התנאים מושא הערר, כפי שפורסמו ביום 30.4.2018, לא יותר בתקופת התנאים אישור תשריט חלוקת קרקע אשר ייצור חלקות למגרש הגדול מ- 700 מ"ר (סעיף 13 לתנאים).
85. מטעם זה, סברנו כי החרגת הבקשה להיתר מתחולת התנאי בעניין הצפיפות, וקיום דיון בה לגופה, לא יביא לתוצאה או לתקדים אשר יהיה בהם כדי לסכל את התכנית שבהכנה, ועל כן יש מקום להחריג את הבקשה להיתר מתחולת התנאי הקובע את מגבלת הצפיפות, ולאפשר את בחינתה לגופה על ידי הוועדה המקומית. בעניין זה מסור שיקול הדעת ביחס לבקשה להיתר לוועדה המקומית. עם זאת, נבקש להעיר כי על פני הדברים, יש מקום לשקול אם דירות בשטח של 131 מ"ר הן התוצאה התכנונית הראויה באזור זה, או שמא ראוי לעודד בו הקמתן של דירות קטנות יותר, ולכל הפחות תמהיל מגוון יותר של דירות בגדלים שונים.

סיכום

86. מהטעמים המפורטים לעיל, החלטנו פה אחד לקבל את הערר באופן חלקי, במובן זה שהתנאי בעניין הצפיפות לא יחול ביחס לבקשת העוררת להיתר (או לבקשה מתוקנת שתוגש על ידיה ביחס לאותם מקרקעין), והיא תיבחן לגופה על פי שיקול דעת הוועדה המקומית. טענות הערר המכוונות כנגד הארכת תוקף התנאים ואי-תיקון התנאי בעניין הצפיפות – נדחות.

היום, ח' סיון תש"ף (31 מאי 2020)                                                                                       

שמרית גולן, עו"ד

יו"ר ועדת המשנה לעררים