יצחקי ואח' נ' עיריית הוד השרון

לפני בקשה לאישור תובענה כייצוגית, לפי פרט 11 בתוספת השנייה בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: "חוק תובענות ייצוגיות"). המבקשים עותרים להשבת תשלומי ארנונה שגבתה המשיבה בגין שטחי מרתפים בנכסים למגורים, בתקופה שמיום 20.1.2017 ועד ליום הגשת בקשת האישור (20.1.2019) (להלן: "בקשת האישור").

ביום 4.11.2019 הוגשה בקשת אישור נוספת מטעם המבקשים, שעניינה השבת תשלומי הארנונה לעיל בגין התקופה שמיום 21.1.2019 ועד ליום 3.11.2019 (להלן: "בקשת ההמשך").

תמצית בקשת האישור ותשובת המבקש

המבקש 1, דוד יצחקי, הוא הבעלים והמחזיק בבית מגורים בכתובת הדקלים 14 בהוד השרון.

המבקש 2, שלמה מואס, הוא הבעלים והמחזיק בבית מגורים בכתובת הדקלים 12 בהוד השרון.

בקומה התחתונה שבבתי המגורים של המבקשים קיימים מרתפים.

עיריית הוד השרון מחייבת את המבקשים בארנונה בגין שטחי המרתפים לפי סיווג 131 שבצו הארנונה.

מבדיקה שערך המבקש 1 התברר כי החיוב מושת על כלל המחזיקים בבתי מגורים שבהם קיים שטח מרתף.

סעיף 8 בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים") מורה כי "הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו". (תוקפן של התקנות משנת 2000 הוארך מדי שנה עד שהוחלפו על ידי תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), תשס"ז – 2007).

צו הארנונה של כל רשות מקומית כולל הגדרות שטחים לחישוב ארנונה לסוגי נכסים שונים.

בפרק התעריפים שבצו הארנונה נקבע גובה הארנונה למ"ר שיש להטיל בגין כל סוג שטח החוסה תחת הגדרת השטחים לחישוב ארנונה.

צו הארנונה של המשיבה, עיריית הוד השרון, מחולק לשלושה חלקים:

חלק ראשון – הגדרות, חלק שני – תעריפים, חלק שלישי – הנחות וכללי.

בחלק הראשון בצו קיימת חלוקה של תחום שיפוט העירייה לאזורים ויש שתי הגדרות מרכזיות לשטחים לצורך חישוב הארנונה: הגדרה לשטח דירת מגורים ו-הגדרה לשטח מבנה שאינו למגורים (סעיף 2 בצו).

בחלק השני לצו נקבעו תעריפי ארנונה בשקלים חדשים למ"ר לסוגי שטחים שונים אשר נכללים באחת משתי ההגדרות שהוגדרו בחלק הראשון (נכסי מגורים ונכסים שאינם מגורים).

סעיף 2א' לצו הארנונה קובע כדלקמן:

שטח דירת מגורים – כולל כל השטח שבתוך הדירה (כולל קירות פנים וחוץ), וכן כל שטח מקורה אחר הצמוד לדירה או שאינו צמוד לה, אולם משמש את המחזיקים בדירה. לרבות מרפסות סגורות (עם גג ומעקה) מרפסות גג מקורות ולמעט חניות ומרתפים.

לשטח כל דירה בבית משותף יתווסף החלק היחסי של הדירה בחדר המדרגות. השטח שמחוץ לדירה החייב בארנונה, יחוייב בתעריף של 40.19 למ"ר."

הגם שבחלק הראשון בצו נאסר במפורש חיוב ארנונה בגין שטח מרתפים בנכסי מגורים, קבע מחוקק המשנה תעריף ארנונה "מרתפים בבתים פרטיים" בחלק השני בצו.

אין משמעות לתעריף הארנונה "מרתפים בבתים פרטיים" מקום בו צו הארנונה אינו מתיר חיוב ארנונה בגין סוג שטח שכזה בנכסים למגורים.

מקריאת הגדרת שטח דירת המגורים עולה כי שטח מרתפים בבתי מגורים אינו בר חיוב בארנונה. מדובר בסוג שטח בבתי מגורים אשר הוחרג מפורשות מסך השטחים הניתנים לחיוב.

חרף לשונו הברורה של צו הארנונה, סבורה המשיבה כי היא רשאית להטיל חיוב בארנונה בגין שטח המרתף שבבית מגוריו מכוח פרק התעריפים – סיווג 131.

בפרק התעריפים שבצו הארנונה של המשיבה קיים סיווג 131 תחת הכותרת "מרתפים בבתים פרטיים – לכל מ"ר".

חלקו השני של הצו (חלק התעריפים) הוא חלק טכני ובו פירוט של התעריפים, אשר אותם ניתן להטיל על סוגי שטחים המותרים לחיוב.

חלקו השני של הצו אינו יכול להרחיב את היקף הגדרות השטחים לחיוב הארנונה המצויות בחלקו הראשון של הצו (חלק ההגדרות).

יש הודאת בעל דין של המשיבה, לפיה שטחי מרתפים בבתי מגורים אינם בני חיוב בארנונה.

המבקש 1 ניהל שתי בקשות נוספות לאישור תובענה ייצוגית כנגד המשיבה, שעניינן בחיוב ארנונה בגין שטחי בריכה בתי מגורים (ת"צ 7775-03-16, ת"צ 13663-03-18, להלן: "תביעת הבריכות").

במסגרת ההליכים בתביעת הבריכות, הגישה המשיבה תגובה לבקשות האישור, ובה טענה כי החיוב בארנונה בגין שטח הבריכות בבתי מגורים נעשה כדין.

בסעיף 76 לתגובתה בתביעת הבריכות טענה המשיבה:

"כאשר רצה מחוקק המשנה להחריג שטחים ולהוציא אותם מהשטח לחיוב הוא עשה זאת באופן מפורש. כך, בהגדרת "שטח דירת מגורים" לשנת 1992, נקבע כי שטח דירת מגורים לצורך החיוב בארנונה אינו כולל את שטחי המרתף והחניה".

הודאת המשיבה ניתנה באמצעות תצהיר של מנהל הארנונה וגזבר העיר – מר בני זיני.

הודאת בעל דין נוספת של המשיבה – בשנת 2011 המשיבה הגישה בקשה לשרי הפנים והאוצר, לשנות את ההגדרה לשטח לחיוב ארנונה בנכסים למגורים. המשיבה ניסתה כבר אז להשמיט את החרגת שטחי המרתף מסך השטחים המותרים לחיוב בארנונה.

שרי הפנים והאוצר דחו את בקשת המשיבה לשינוי ההגדרה והוספת שטחי המרתף לסך השטחים המותרים לחיוב, כך שנוסח ההגדרה נותר כשהיה אז ועד היום.

משמעות הדברים היא כי כבר בשנת 2011 המשיבה הייתה מודעת לכך שצו הארנונה בנוסחו אינו מאפשר לה להטיל ארנונה בגין שטחי מרתף למגורים. על אף שהשרים דחו את הבקשה לשינוי שיטת חישוב השטחים לחיוב ארנונה בנכסים למגורים, המשיבה המשיכה במודע להטיל חיוב ארנונה בלתי חוקי בגין שטחי מרתפים.

הודאה נוספת של המשיבה – ביום 25.6.2019 כינסה המשיבה ישיבת מועצה שלא מן המניין, במהלכה הציע גזבר העיר ומנהל הארנונה, מר בני זיני, הצעה לשנות את הגדרת המונח "שטח דירת מגורים" בצו הארנונה של המשיבה ולבטל את החרגת שטח המרתפים מסך השטחים לצורך חישוב הארנונה. ההצעה התקבלה בדעת רוב.

המבקש 1 הגיש עתירה מנהלית כנגד המשיבה, בה עתר לסעד המורה על ביטול החלטת מועצת העיר של המשיבה (עת"מ 20020-08-19).

המשיבה השמיטה את צו הארנונה לשנת 1992, בניסיון ליצור מצג מטעה לפיו רק בשנת 1994 נוצר בצו הארנונה סעיף הגדרות בנוסח הדומה לנוסחו היום. אלא שכבר בצו הארנונה לשנת 1992 קיימת ההגדרה האוסרת חיוב ארנונה בגין שטחי מרתף בנכסים למגורים.

בצו הארנונה לשנת 1992 לא קיים תעריף

הארנונה לשטחי מרתפים בבתי מגורים – בניגוד לטענת המשיבה לפיה "קיים סעיף פוזיטיבי המורה על החיוב כבר משנת 1991 ועד היום".

מנוסח צו הארנונה לשנת 1992 ניתן ללמוד בבירור כי מחוקק המשנה של המשיבה בחר במודע לשנות את צו הארנונה באופן האוסר חיוב ארנונה בגין שטחי מרתף. לא רק שהוא הוסיף החרגה מפורשת – הוא גם ביטל את תעריף הארנונה לשטחי מרתפים בבתים פרטיים אשר הופיע בצווי הארנונה בשנים 1990/91.

צו הארנונה לשנת 1992 הוא החשוב ביותר. שיטת חישוב שטחי חיוב הארנונה שנקבעה בצו 92 היא שיטת החישוב אליה מחויבת המשיבה ולא ניתן לסטות ממנה. חוק ההסדרים למשק המדינה שנכנס לתוקפו בשנת 1993 כלל הוראות אשר "הקפיאו" את שיטת חישוב השטחים לחיוב ארנונה בכל הרשויות המקומיות במדינת ישראל. הוראות אלו אוסרות על רשות מקומית לשנות את שיטת חישוב השטחים, גם השרים אינם מוסמכים להתיר שינוי כאמור.

יש לדחות את טענת המשיבה בנוגע להיעדר סמכותו העניינית של בית המשפט. המקרה דנן, כמו המקרה בעניין רחמים (עע"מ 728/17 שמואל רחמים נ' עיריית רעננה) ו-ת"צ(מרכז)46540-02-16 מוטי ליטר נ' עיריית הוד השרון, המחלוקת היא בטענה משפטית עקרונית ואין מדובר במחלוקת הנובעת מטעויות בחישוב השטחים או טעויות בסיווגם של שטחים.

להבדיל מהאמור בעניין עע"מ 867/11 עיריית תל אביב יפו נ' אי.בי.סי. ניהול ואחזקה בע"מ (להלן: "הלכת אי.בי.סי"), שם נוסח הצו הקיים אפשר חיוב בגין סוג שטח מסוים, הצו שבפנינו – בנוסחו הנוכחי – אינו מאפשר חיוב בגין שטחי המרתף. בהיעדר תקיפה של חוקיות הצו מתייתרת טענת המשיבה בדבר שיהוי בהגשת בקשת האישור, שהרי מדובר בבקשה התוקפת את הגבייה הבלתי חוקית בהתאם ללשון הצו הקיים בפועל.

למבקשים עומדת עילת תביעה אישית.

המבקש 1 שילם לפחות תשלום ארנונה אחד במהלך תקופת ההשבה בגין שטח המרתף שבבית מגוריו. למבקש 1 לא ידוע על חוב ארנונה. להיפך. המבקש הגיש השגה בעניין טעות בחישוב השטח לחיוב ארנונה שהושת עליו בעבור בית מגוריו וביום ההשגה התקבלה במלואה וסך השטח לחיוב הנובע מטעות חישוב – תוקן.

ביום 12.7.2020 הגישו המבקשים הודעה על קיומה של הודאת בעל דין נוספת מצידה של המשיבה, רביעית במספר.

המבקשים ציינו כי ביום 24.6.2020 התקיימה ישיבת מועצת העיר של המשיבה, בה התקבלה החלטה "להבהיר" את צו הארנונה – כך שהאיסור המפורש לחייב את שטחי המרתפים בבתי מגורים בארנונה יהפוך להתרה מפורשת לחיוב שטחי המרתפים.

מדובר בניסיון לשנות את שיטת החישוב של צו הארנונה לשנת 2021 באופן חסר תום לב.

המבקש 1 הגיש ביום 10.7.2020 עתירה מנהלית כנגד החלטה זו של המשיבה (עת"מ 22010-07-20).

חיובם של חברי הקבוצה בארנונה ביתר, ובניגוד לצו הארנונה, עולה כדי עשיית עושר ולא במשפט כהגדרת בסעיף 1 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט-1979 (להלן: "חוק עשיית עושר").

המשיבה גובה ארנונה מחברי הקבוצה ללא מקור הסמכה חוקי.

בטרם הוגשה בקשת האישור, נשלח אל המשיבה מכתב התראה במסגרתה נדרשה להודיע על הפסקת גביית הארנונה בגין שטחי המרתפים.

המשיבה לא הגיבה למכתב ההתראה.

הקבוצה שהוגדרה בבקשת האישור : "כל אדם אשר שילם/שילמה ארנונה לעיריית הוד השרון בגין שטח מרתף בבית מגורים".

מועד תקופת ההשבה : החל מיום 20.1.2017 ועד למועד הגשת בקשת האישור (20.1.2019).

הסעדים המבוקשים בבקשת האישור : סעד כספי – השבה, סעד הצהרתי – לקבוע כי צו הארנונה אינו מאפשר חיוב ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים, כך שהמשיבה נעדרת סמכות חוקית לחייב בארנונה בגין שוחים אלו.

עילות התביעה הנטענות בבקשת האישור: עשיית עושר ולא במשפט, הפרת חובה מנהלית.

ביום 4.11.2019 הגישו המבקשים תובענת המשך לבקשת האישור לעיל.

לטענתם, מאז הוגשה בקשת האישור הראשונה ועד להגשת תובענת ההמשך, המשיבה ממשיכה לגבות מתושבי העיר, חברי הקבוצה, ארנונה בגין שטחי מרתף.

תמצית תגובת המשיבה לבקשת האישור

יש לדחות את בקשת האישור והבקשה שכן לא מוצו הליכי ההשגה והערר הקבועים בדין.

בהתאם לסעיף 3א בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) תשל"ו-1976 (להלן: "חוק הערר"), מחובתם של המבקשים להגיש השגה בפני מנהל הארנונה. המבקשים לא הגישו מעולם השגה או ערר בעניין.

המבקשים לא השיגו על שומת הארנונה ובכך הם לא העמידו את טענותיהם לבדיקת וועדת הערר. המבקש 1 נקט הליך של השגה בשנת 2019 ולא העלה טענה בעניין החיוב בגין שטח המרתף בביתו ולא הגיש ערעור מינהלי לאחר תשובת מנהל הארנונה להשגה. המבקש 2 כלל לא נקט בהליכי השגה וערר.

הסמכות לדון בטענות המבקשים לעניין חיוב וסיווג שטח המרתף בביתם הפרטי מצויה בסמכות מנהל הארנונה, ועדת הערר ובערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים. המבקשים לא עשו כן. טענות המבקשים אינן יכולות להישמע בפני בית המשפט במסגרת הליך של תביעה ייצוגית אלא כערכאת ערעור.

מאחר והמבקשים לא פעלו בהתאם להוראות חוק הערר ולא הגישו השגות או עררים בשנים הרלוונטיות (למעט המבקש 1 אשר הגיש השגה בשנת 2019 בה לא הועלתה כל טענה לעניין שבפנינו), הרי שהשומה הפכה להיות חלוטה ולבית משפט זה אין סמכות לדון בעניינים אלה.

שיהוי – המבקש אינו יכול לתקוף הוראות בצו ארנונה שקיימות בו שנים רבות (עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי. ניהול ואחזקה בע"מ (28.12.2014) (להלן: "הלכת אי.בי.סי").

המבקש 1 נעדר עילת תביעה אישית.

המבקש 1 לא שילם ארנונה בחלק לא מבוטל של התקופה שבגינה הוגשה הבקשה. המשיבה אף נאלצה לנקוט כנגד המבקש 1 ורעייתו בהליכי גבייה מינהליים ומשפטיים. מלוא חוב הארנונה של המבקש 1 ורעייתו טרם שולם.

צווי הארנונה ההיסטוריים של המשיבה חייבו מרתפים בבתים פרטיים בארנונה מקדמת דנא.

צו הארנונה משנת 1990/91, עוד בתקופה בה המשיבה הייתה מועצה מקומית, מעלה כי ראשיה סברו כי מרתפים בבתים פרטיים הם בני חיוב בארנונה (בשנה זו לא היה קיים סעיף הגדרות).

בצו הארנונה לשנת 1994 היה קיים ברישא סעיף הגדרות בנוסח הדומה לנושא בקשת האישור, וממשיך להופיע סעיף סיווג ספציפי שבצדו תעריף ספציפי למרתפים בבתים פרטיים.

גם בצו משנת 1997 ממשיך להופיע סיווג ספציפי בצד תעריף ספציפי המורה על חיוב מרתפים בבתים פרטיים.

בשנת 2011 ביקשה עיריית הוד השרון לשרי הפנים והאוצר, בבקשה לאישור חריג, לתקן מספר הגדרות המופיעות בצו הארנונה, ביניהן את ההגדרה המופיעה ברישא לצו הארנונה ובמקביל להעלות את התעריף הקיים למרתפים בבתים פרטיים ולהשוות אותו לתעריף של שטח דירת המגורים.

ביום 30.5.2011 אישרו שרי האוצר והפנים, בסעיף 2 להחלטתם בבקשה לאישור חריג, את בקשת עיריית הוד השרון לאשר את הסיווג והתעריף המיוחד הקיים למרתפים בבתים פרטיים ולהעלות את התעריף לסכום של 29.98 ₪ למ"ר.

בפעולה זו יש אשרור לחוקיות חיוב המרתפים בבתים פרטיים, עת שרי הפנים והאוצר אישרו באופן פוזיטיבי להעלות את התעריף הקבוע בצו הארנונה של הוד השרון לשטחי מרתפים בבתים פרטיים.

נוסח צו הארנונה הקיים, בשנים הרלבנטיות לבקשה, לא עבר שינויים למעט עדכון התעריפים בהם, הכל בהתאם להנחיות משרד הפנים והוראות הדין.

מבדיקה שנעשתה על ידי מחלקת השומה בעירייה עולה כי למועד הגשת בקשת האישור מחויבים בעיר 2,971 מרתפים בבתים פרטיים בשטח כולל של 199,952 מ"ר. חיוב הארנונה השנתי בגין מרתפים בבתים פרטיים עומד על 7,232,263.04 ₪ בשנת 2019.

העובדה כי המילה "מרתפים" מופיעה בהגדרה של "שטח דירת מגורים" איננה משנה, שכן קיים בצו הארנונה של המשיבה, מזה שנים רבות, סעיף מיוחד שבעטיו מחייבת המשיבה מרתפים בבתים פרטיים.

הן פרשנות מילולית של "מרתפים בבתים פרטיים" המופיעה בסעיף 1ה' לצו הארנונה הן פרשנות תכליתית מובילות למסקנה כי יש לחייב את שטח המרתפים בבתים פרטיים בארנונה.

קיומו של מרתף בבית פרטי, בו עושים המחזיקים בו שימוש כבכל יתרת שטח בית מגוריהם, אינה מצדיקה מתן פטור מארנונה לשטח זה.

אחד מאבות החיוב הוא "בניין" שמוגדר בסעיף 269 לפקודת העיריות בצורה רחבה ביותר, כאשר נקבע בפסיקה כי כלולים בו כל השטחים הבנויים.

מן ההיסטוריה החקיקתית עולה כי מחוקק המשנה התכוון לחייב את שטח המרתפים בבתים פרטיים כל עוד הוא משמש את הנישומים.

מאחר שההוראה לחיוב מרתפים בבתים פרטיים קיימת בצווי הארנונה של המשיבה משנות התשעים, אשר לא נתקפו מעולם, אזי ישנו שיהוי רב שנים בתקיפה של חוקיות הסעיף ואין מקום לתקיפה.

דיון

התנאים לאישור התובענה כייצוגית

ההליך של בקשה לאישור תובענה ייצוגית הוא הליך מקדמי אשר בית משפט נדרש לו על מנת להכריע בשאלה האם יש מקום לדון בתובענה שהוגשה במסגרת ההליך של תובענה ייצוגית. לשם כך, יש לבחון האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית.

סעיף 3(א) בחוק תובענות ייצוגית קובע כי "לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה". התוספת השנייה בחוק מאפשרת הגשתה של "תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" (ר' פרט 11 בתוספת השנייה). נראה כי בקשת האישור הוגשה בהתאם לפרט 11 בתוספת השנייה בחוק, שכן עניינה השבת ארנונה שנגבתה שלא כדין. על כן מתקיים התנאי הקבוע בסעיף 3 בחוק תובענות ייצוגיות.

סעיף 3(ב) בחוק תובענות ייצוגיות קובע:

"הגשת תובענה ייצוגית טעונה אישור בית המשפט".

סעיף 8 שבו קובע את התנאים אשר בהתקיימם יאשר בית המשפט את בירורה של תובענה כתובענה ייצוגית. וכך נקבע בסעיף 8 בחוק:

"(א) בית המשפט רשאי לאשר תובענה ייצוגית, אם מצא שהתקיימו כל אלה:

(1) התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה, ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;

(2) תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין;

(3) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הולמת; הנתבע לא רשאי לערער או לבקש לערער על החלטה בענין זה;

(4) קיים יסוד סביר להניח כי ענינם של כלל חברי הקבוצה ייוצג וינוהל בתום לב".

להלן אבחן התקיימות התנאים הקבועים בסעיף 8 בענייננו.

סעיף 8(א)(1) - האם התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה ומשפט המשותפות לחברי קבוצה ויש אפשרות סבירה שהן יוכרעו לטובתם

לעניין השאלה המשותפת, ברע"א 2128/09 הפניקס חברה לביטוח בע"מ נ' עמוסי [פורסם בנבו] (5.7.12) (להלן: "עניין עמוסי") התעוררה שאלת פרשנותן של פוליסות לביטוח חיים שכללו כיסוי בגין נכות תאונתית. באותו עניין נקבע:

"... יש להדגיש כי נוסח סעיף 8(א)(1) קובע שהתובענה הייצוגית נדרשת לעורר שאלות משותפות לכלל חברי הקבוצה. נוסחו של סעיף זה אינו דורש כי משקלן של השאלות המשותפות לחברי הקבוצה יהיה גבוה ממשקלן של השאלות האינדיבידואליות, אלא די בכך שקיימות שאלות משותפות כלשהן" (ההדגשות שלי – מ' נ').

כמו כן נקבע בעניין עמוסי לעניין שאלת ההערכה האם קיימת אפשרות סבירה שהשאלות הנדונות יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה כך:

"בשלב המקדמי של אישור התובענה כייצוגית, נדרש בית המשפט להעריך אם יש אפשרות סבירה כי השאלות העובדתיות והמשפטיות הנדונות יוכרעו לטובת קבוצת התובעים. הרציונאל המנחה העומד בבסיסה של דרישה זו הוא שתובענה ייצוגית חושפת את הנתבע לסיכון כי יידרש לשלם את הסכומים הנתבעים בתובענה לקבוצה רחבה של תובעים, תוך שהוא נושא בנטל כלכלי רב (רע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, [פורסם בנבו] פס' 10 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) גרוניס (26.4.2010) (להלן: פרשת קו מחשבה)). סיכון זה מלווה בעלויות נוספות לנתבע בדמות פגיעה במוניטין, הצורך בהתאמת הדו"חות החשבונאיים לסיכון אליו הוא חשוף, הוצאות משפטיות גבוהות וכדומה (אלון קלמנט "פשרה והסתלקות בתובענה הייצוגית" משפטים מא 5, 14 (2011)). לפיכך, מקום שבו אין הצדקה לחשיפת נתבעים לסיכון זה, לאמור: כאשר לא קיימת אפשרות סבירה לכך שקבוצת התובעים תזכה לבסוף בתביעה, קבע המחוקק כי תביעות אלו כלל לא יאושרו כתביעות ייצוגיות.

אשר על כן, ברי כי תכלית החוק היא להורות לבית המשפט לבצע בחינה מקדמית של סיכויי התובענה לשם הגנה מידתית על זכויות הנתבעים. לעניין זה, די לו לבית המשפט לעקוב בדקדקנות אחר לשון המחוקק ולראות האם קיימת "אפשרות סבירה" להכרעה לטובת קבוצת התובעים; הא, ותו לא. החמרת התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובירור רוב רובה של התביעה כבר בשלב אישור התובענה כייצוגית, חורגת מהאיזון שקבע המחוקק, ועל כן היא אינה ראויה" (ההדגשה שלי – מ' נ').

ברע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ (11.4.13) התייחסה כבוד השופטת ברק-ארז לחשיבות ולסכנות שבניהול תובענה ייצוגית, וקבעה בין היתר את הרף בו נדרש לעמוד התובע הייצוגי המבקש לאשר את תביעתו כייצוגית:

"41. מטרתו של שלב מקדמי זה היא למנוע אישורן של תובענות סרק, וזאת מבלי להרתיע תובעים מהגשת תובענות ייצוגיות צודקות. בפסיקתו של בית משפט זה נקבע כי מי שמבקש לאשר תובענה כייצוגית חייב לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה - ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד -כי הוא עומד בכל התנאים לאישור תובענה כייצוגית, ובכלל זה בדרישה לקיום עילת תביעה ...

 על התובע הייצוגי להניח בפני בית המשפט תשתית משפטית וראייתית התומכת לכאורה בתביעתו. בשונה מן התובע בתביעה רגילה, המבקש לאשר תובענה כייצוגית אינו יכול להסתפק בעובדות הנטענות בכתב התביעה, אלא מוטלת עליו החובה להוכיחן באופן לכאורי. במקרה הצורך, המבקש צריך לתמוך את טענותיו בתצהירים ובמסמכים הרלוונטיים. בית המשפט שדן בבקשה נדרש להיכנס לעובי הקורה, ולבחון היטב – משפטית ועובדתית – האם מתקיימים התנאים לאישור התובענה כייצוגית (עניין מגן וקשת, בעמ' 328; עניין רייכרט, בעמ' 292-291). מבחנים אלה לא נקבעו בעלמא, אלא נועדו להביא לשימוש מושכל בכלי התובענה הייצוגית, לנוכח השפעתו המכרעת על הנתבעים ועל התנהלותם העסקית, כמוסבר לעיל.

...

59. ...התובענה הייצוגית אינה צריכה להציב מחסום גבוה בפני תובעים ייצוגיים, וכי יש להביא בחשבון את פערי המידע הקיימים בין הצדדים. עם זאת, אין משמעות הדברים שהנטל המוטל על התובעים הייצוגיים יהיה קל כנוצה. על התובע הייצוגי להרים נטל ראשוני – נטל שיש לתת לו משמעות, מבלי שיהיה כבד מנשוא, תוך שבית המשפט נותן דעתו, בכל מקרה ומקרה, לקושי היחסי העומד בפני התובע הייצוגי כאשר הוא נדרש להוכיח את תביעתו לכאורה". (ההדגשות שלי – מ' נ'). (שם, בפסקאות 41-39 ו-59).

(ראה גם עע"ם 980/08 מנירב נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, בפסקה 13 (6.9.11) ורע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ, [פורסם בנבו] בפסקה 1 (26.4.10) ורע"א 8268/96 רייכרט נ' שמש, פ"ד נה(5) 276, 291 (2001)).

השאלות המשותפות הדורשות הכרעה

• האם המשיבה רשאית לגבות ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים נוכח ההחרגה המפורשת של מרתפים בהגדרת "שטח דירת מגורים".

  • טענת סף – האם המחלוקת נושא בקשת האישור מתאימה לבירור בדרך של תובענה ייצוגית נוכח הלכות אספיאדה ורחמים.

    • טענת סף – האם בקשת האישור לוקה בשיהוי.

      להלן אדון בשאלות אלה כסדרן.

       

       

      האם המשיבה רשאית לגבות ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים נוכח החרגת המרתפים בהגדרת "שטח דירת מגורים".

הסמכות של רשויות המקומיות לקבוע את תעריפי הארנונה הוגבלה בהוראות חוק שונות המכונות "דיני ההקפאה" החל משנת 1985.

דיני ההקפאה נועדו למנוע מהרשויות המקומיות מלהעלות את תעריפי הארנונה על מנת לכסות את גרעונותיהן, גם אם באופן עקיף, באמצעות שינוי הקריטריונים להטלת ארנונה, שינוי סיווגי הארנונה או שינוי שיטת מדידת שטח הנכסים וכו'. הרקע לחקיקה זו נסקר בהרחבה בפסיקת בית המשפט העליון (ר': ע''א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית מודיעין, פ''ד נג(4) 78, 83-82 (1999); רע''א 3784/00 שקם בע''מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ''ד נז(2) 481, 490-488 (2003); עע''מ 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (15.5.07) (להלן: "עניין יבנה"); עע"מ 10864/07 גלבר נ' עיריית אשדוד, בסעיף 14 (9.2.11); בר"מ 1966/06 המשביר הישן בע"מ (בפירוק) נ' עירית כרמיאל (17.2.08).

בשנת 1993 נכנס לתוקפו חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: "חוק ההסדרים"). הסדר זה על תיקוניו מהווה מאז 1993 את המסגרת הנורמטיבית להטלת ארנונה. הוא נועד ליצור יציבות במשק, להטיל פיקוח על הרשויות המקומית ולקבוע כללים ברורים ואחידים להטלת ארנונה.

סעיף 8 בחוק ההסדרים לשנת 1992 קובע את סמכותה של רשות מקומית להטיל ארנונה על נכסים בתחומה וזו לשונו:

8". (א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין; הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.

(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית".

בהתאם לסמכות הקבועה בסעיף 8(ב) לחוק ההסדרים, הותקנו תקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1993), התשנ"ג-1993. בתקנות אלו נערכו שינויים במהלך השנים עד שהתגבש נוסח התקנות העומד כיום בתוקף, בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) תשס"ז- 2007 (ראו: עע"מ 7904/16 עיריית תל אביב יפו נ' ענת חרחס (1.11.2018), פסקה 28, להלן: "עניין חרחס")

תקנה 3(ב) בתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) תשס"ז- 2007 קובעת:

"3.(א) חישוב שטחו של נכס לצורך הטלת ארנונה כללית יהיה במטרים רבועים; הארנונה הכללית אשר תוטל על נכס תהיה בסכום המתקבל ממכפלת מספר המטרים הרבועים של הנכס בסכום הארנונה למטר רבוע.

(ב) לצורך הטלת ארנונה כללית לשנת כספים מסוימת, יראו את סך כל שטחו של נכס, כסך כל השטח כפי שחושב לצורך הטלת ארנונה כללית בשנת הכספים הקודמת, זולת אם נתגלתה טעות בחישוב השטח, שאינה תוצאה של שיטת חישוב שונה.

(ג) ...".

מהוראה זו עולה כי הרשות המקומית אינה רשאית לסטות משיטת החישוב של השטח לחיוב ארנונה, אף לא באישור השרים (ר' הלכת אי.בי.סי. פסקה 11). השופט נ' הנדל עמד על בסיסו של איסור זה בעניין חרחס:

"בבסיס האיסור על שינוי שיטת החישוב, ניצב חששו של מחוקק המשנה מפני מניפולציות, או שינויים "יצירתיים" מדי, שבאמצעותם ירוקנו הרשויות המקומיות מתוכן את המגבלות על קביעת שיעור הארנונה. כזכור, מגבלות אלה נועדו להבטיח את יציבות המשק, כך שעקיפתן – באמצעות שינוי שיטת החישוב ללא הצדקה עניינית – תחתור תחת תכלית הוראות ההקפאה, ומכאן הצורך בסגירה מוחלטת של הפירצה. בהתאם, כאשר החשש מפני מניפולציות מסוג זה פוחת – למשל, בהקשר של שינוי סיווג, או הטלת ארנונה לראשונה – הסתפק המחוקק במשטר פיקוח גמיש יותר, והותיר לרשויות המקומיות שיקול דעת רחב בהרבה (שם)" (פסקה 3 לחוות דעתו של כב' הש' הנדל).

סעיף 8 בחוק ההסדרים לשנת 1992 והתקנות שמכוחו אינם כוללים הוראות מדויקות באשר לשיטת חישוב השטח החייב בארנונה, למעט החובה להטיל את החיוב על פי יחידות שטח, מ"ר. על כן בהיעדר הוראות מדויקות נוהגות הרשויות לקבוע בצווי הארנונה את שיטת חישוב השטח לצורך הטלת ארנונה, ורשויות שונות קובעות שיטות שונות (ר' עניין יבנה).

בעניין יבנה המועצה עיריית יבנה ביקשה לעשות שינויים בצו הארנונה לשנת 1999 באופן המרחיב את חיוב הארנונה למגורים כך שיוחל על שטחי מרתף שהוצאו מגדר השטחים החייבים בארנונה בצו הקודם. שם קבע צו הארנונה לשנת 1998 כי החיוב למגורים יחול על:

"כל מ"ר של שטח שנכלל מבחינת תקנות חוק התכנון והבניה (תקנון לאותו אזור) ילקחו בחשבון בחישוב השטח לנכס לצרכי הארנונה למגורים, כל השטחים המקוריים הכלולים באחוזי הבניה למעט: מרתף, מקלט, מחסן, מבני עזר ומרפסות לא מקורות" (ההדגשה שלי – מ' נ').

שם נקבע כי חיוב המרתפים, נוכח ההחרגה המפורשת בצו 1998 הוא שינוי שיטת חישוב וכי:

" משנקבעה על ידי רשות מקומית בשנת מס פלונית שיטת חישוב כאמור, אין היא רשאית לשנותה בשנה שלאחר מכן, נוכח ההגבלה המוטלת עליה לעניין זה בתקנה 2(ב) לתקנות הארנונה, שנוסחה פורט לעיל [שבנוסח תקנות 2007 זו תקנה 3(ב)- מ' נ']. הגבלה זו, המוטלת על הרשויות המקומיות בכל שנה מחדש החל משנת 1993, מבקשת לשמר את שיטת החישוב שקבעה כל רשות ולמנוע העלאות עקיפות של תעריפי הארנונה באמצעות חישוב שונה של שטח הנכס...

במקרה שלפנינו החליטה המערערת בשנת 1999 לשנות את שיטת חישוב השטחים לצורך חיוב בארנונה ולהוסיף לחישוב את שטח המרתפים. החלטה זו נוגדת את ההגבלה שבתקנה 2(ב), שכן שיטת החישוב על פיה נהגה המערערת לקבוע את חיוב הארנונה למגורים עד אותו שלב החריגה מפורשות את המרתפים מגדר החישוב והחרגה זו אין מקורה בטעות הבאה בגדר הסיפא לתקנה או באי חוקיות כפי שניסתה המערערת לטעון. בפנינו, על כן, שינוי אסור של שיטת החישוב שדינו להתבטל."

בעניין יבנה נדחה ערעור העירייה שם ונקבע כי ההחלטה להוסיף את שטחי המרתפים לצורך חישוב שטח דירת מגורים בארנונה נוגדת את הוראות ההקפאה, שכן עד אז נהגה עיריית יבנה להחריג את שטחי המרתפים מגדר חישוב שטח דירת מגורים. על כן מדובר בשינוי אסור של שיטת החישוב ודינו להתבטל (סעיף 12 לפסה"ד).

בקשה לקיום דיון נוסף בעניין יבנה– נדחתה (דנ"מ 4727/07 עיריית יבנה נ' רונית ארנפרוינד כהן-חברת מועצת העיר,שינוי (19.2.2009)).

ולענייננו –

נוסחם של צווי הארנונה של המשיבה שונה במהלך השנים כדלקמן:

צו הארנונה לשנים 1990-1991 כלל תעריף לחיוב מרתפים בבתים פרטיים. בצו זה לא היה סעיף הגדרות ולא הוגדר שטח דירת מגורים.

צו הארנונה לשנת 1992 קבע הגדרה לשטח מגורים לדירה כדלקמן:

"שטח דירת מגורים – כולל כל השטח שבתוך הדירה (כולל קירות פנים וחוץ), וכן כל שטח מקורה אחר הצמוד לדירה או שאינו צמוד לה, אולם משמש את המחזיקים בדירה, לרבות מרפסות סגורות (עם גג ומעקה) מרפסות גג מקורות, למעט מרתף וחניה" (הדגשה שלי – מ' נ').

בצו זה אין תעריף לחיוב מרתפים.

בצו הארנונה לשנת 1994 מוגדר שטח דירת מגורים. ההגדרה זהה לזו שבצו 1992, ויש בו בחלק המפרט תעריפים, תעריף לחיוב מרתפים בבתים פרטיים.

בצו הארנונה נושא התובענה, הוא צו הארנונה לשנת 2018, הגדרה לשטח דירת מגורים זהה כמעט לצווים האמורים, בסיפא של ההגדרה נכתב "למעט חניות ומרתפים" במקום "למעט מרתף וחניה". גם בצו זה יש בחלק התעריפים תעריף ל"מרתפים בבתים פרטיים".

בהתאם לעניין יבנה, כך גם בענייננו, אני סבורה כי המשיבה קבעה שיטת חישוב עוד בצו 1992 ושיטה זו קבעה, ששטח דירת מגורים אינו כולל מרתף וחניה. בצו זה כאמור גם לא היה תעריף למרתפים. אינני סבורה שיש בעובדה שבשנת 1993 הוסף תעריף למרתפים, כדי לשנות את שיטת החישוב לחיוב שטח דירת מגורים שנקבעה בצו במפורש, קרי, שמרתפים אינם בגדר שטח לחיוב.

יש לציין, כי בנוסף למרתפים מוחרגות בצו גם חניות. עד המשיבה מר בני זיני, גזבר המשיבה ומנהל הארנונה (להלן: "בני זיני") הודה בחקירתו (פר' 7.6.2002 עמ' 5 ש' 27) כי המשיבה אינה מחייבת בגין חניות. עובדה זו מחזקת את מסקנתי כי חיוב המרתפים, בעוד החניות מוסיפות להיות פטורות, הוא בבחינת שינוי שיטת חישוב.

זאת ועוד. בשתי תובענות ייצוגיות שניהלו המבקשים כנגד המשיבה (התביעות בעניין הבריכות הנזכרות לעיל) הודתה המשיבה, הן בכתב טענותיה הן בתצהיר שהוגש על ידי בני זיני, כי צו הארנונה שלה מוציא מחיוב ארנונה שטחי מרתפים בבתי מגורים. וכך הצהיר בני זיני בתביעה בעניין הבריכות:

"חשוב לציין כי בניגוד לפרשנות שמנסה לתת המבקש להגדרת השטח לחיוב, כאשר רצה מחוקק המשנה להחריג שטחים ולהוציא אותם מהשטח לחיוב הוא עשה זאת באופן מפורש. כך, בהגדרת "שטח דירת מגורים" לשנת 1992, נקבע כי שטח דירת מגורים לצורך החיוב בארנונה אינו כולל את שטחי המרתף והחניה. מכלל הן ניתן ללמוד על הלאו – מחוקק המשנה לא החריג את שטח בריכות השחיה הפרטיות מחיוב ארנונה, נהפוך הוא ההגדרה פורטה כך שברור מעצם קיומו של סיווג נפרד ומיוחד לבריכות שחיה פרטיות, כי מחוקק המשנה התכוון כי יחול עליהן חיוב." (סעיף 67 לתצהירו, אשר צורף לתגובת המשיבה שם) (ההדגשה אינה במקור, מ' נ').

כך המשיבה, באמצעות הגזבר שלה, מודה כי צו הארנונה מחריג את האפשרות לחיוב ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים. הודאה זו מהווה לטעמי "השתק שיפוטי" בהתאם לרע"א 4224/04 בית ששון בע"מ נ' שיכון עובדים והשקעות בע"מ (8.3.2005) (פסקה 9 בפסה"ד).

ועוד זאת. התנהלות המשיבה במשך השנים תומכת במסקנה שגם לשיטתה היא אינה רשאית לחייב בגין שטחי מרתפים ללא שינוי בצו הארנונה.

כך בשנת 2011 הגישה המשיבה בקשה לשרי הפנים והאוצר לקבל אישור חריג לשינוי מספר הגדרות בצו הארנונה שלה, בין היתר שינוי הגדרת "שטח דירת מגורים" כך שתתבטל ההחרגה המפורשת של מרתפים משטח דירת המגורים. עוד ביקשה המשיבה את אישור השרים להעלאת חלק מן התעריפים שבצו (נספח 9 לתגובת המשיבה). השרים אישרו מפורשות חלק מבקשות המשיבה, אך לשינוי הגדרת "שטח דירת מגורים" לא ניתן אישור השרים (נספח 10 לתגובת המשיבה). לא מן הנמנע שהבקשה לא נענתה נוכח הדין שאינו מאפשר שינוי שיטת חישוב אף באישור השרים.

בני זיני, גזבר המשיבה ומנהל הארנונה אישר בעדותו כי לא ניתן אישור השרים לשינוי הגדרת שטח דירת המגורים:

"ש. תאשר לי שבשנת 2011 פניתם לשרים וביקשתם לשנות את צו הארנונה?

ת. רק מסוף שנת 2017 אני מכהן בתפקידי, כן ידוע לי שהיו בקשות לשינויי צוי ארנונה במשיבה לאורך השנים גם בשנת 2015.

...

ש. בסעיף 3ב'4 בפניה לשרים נספח 4 אתם כותבים שאתם מבקשים להוסיף להגדרה "המרתפים" במקום "למעט אותם".

ת. כן

ש. והבקשה הזו נדחתה.

ת. כן.

ש. כלומר, לאחר שנת 2011 ידעתם שאסור לכם לחייב מרתפים והמשכתם בכל זאת לחייב.

ת. אני חושב שהיה אחרי זה עוד משהו. אתה מדבר איתי על שנים שלא הייתי אבל אני צריך לבדוק." (עמ' 5-4 לפרוטוקול)

גם ביום 25.6.2019, מספר חודשים לאחר הגשת בקשת האישור, כינסה המשיבה ישיבת מועצה שלא מן המניין. בהודעה שנשלחה לציבור התושבים בעיר ביום 27.6.2019 (נספח 1 לתשובה לתגובה לבקשת האישור) נכתב כי מועצת העיר החליטה על שינויים בתעריפי הארנונה הכללית ובהגדרות שונות בצו הארנונה, בין היתר בהגדרת "שטח דירת מגורים":

ז. תיקון סעיפי הגדרות למגורים –

בהתאם לצו הארנונה, הגדרת שטח החיוב למגורים הנה – 'שטח דירת מגורים – כולל כל השטח שבתוך הדירה (כולל קירות פנים וחוץ), וכן כל שטח מקורה אחר הצמוד לדירה או שאינו צמוד לה, אולם משמש את המחזיקים בדירה, לרבות מרפסות סגורות (עם גג ומעקה) מרפסות גג מקורות ולמעט חניות ומרתפים. לשטח כל דירה בבית משותף יתווסף החלק היחסי של הדירה בחדר המדרגות'.

מנגד, בצו הארנונה המאושר, קיים סיווג לחיוב מרתפים בבתים פרטיים (סיווג 131).

מכיוון שהנ"ל יוצר סתירה בפרשנות הצו, והפרשנות הרציונאלית הנה שהמרתף מהווה חלק אינטגרלי משטח הבית העיקרי, מבוקש לתקן את ההגדרה כלהלן –

'שטח דירת מגורים – כולל כל השטח שבתוך הדירה (כולל קירות פנים וחוץ), וכן כל שטח מקורה אחר הצמוד לדירה או שאינו צמוד לה, אולם משמש את המחזיקים בדירה, לרבות מרפסות סגורות (עם גג ומעקה) מרפסות גג מקורות ולמעט חניות. לשטח כל דירה בבית משותף יתווסף החלק היחסי של דירה בחדר המדרגות'.

ביום 15.12.2019 דחו השרים את בקשת המשיבה לשינוי ההגדרה שבצו הארנונה, כפי שהעיד על כך בני זיני:

"ש.ובשנת 2019 היית חלק מהבקשה לאישור ?

ת.כן.

ש.נכון שבבקשה זו שוב ביקשתם להשמיט את המילים "למעט מרתפים" מההגדרה?

ת.לפי יעוץ משפטי שקיבלתי ולמען הזהירות פנינו בבקשה לשרים להבהיר את הצו ולהשמיט את המילה למעט.

ש.אם מותר לחייב מרתפים כפי שאתם טוענים מדוע היה צריך לפנות לשרים?

ת.אנו מחייבים מרתפים משנת 92, לא עשינו משהו..

ש.חוזר על השאלה.

ת.ראינו לנכון לאחר יעוץ משפטי שקיבלתי ללכת לשרים ולהבהיר את הצו. נדרשה הבהרה בין הגדרת המגורים לבין הסיוגים הספציפיים שיש בתוך הצו על מנת למנוע סתירה.

ש.נכון שגם הבקשה הזו נדחתה?

ת.נכון.

ש.לאחר מכן גם המשכתם לגבות על מרתפים?

ת.כן, עושים זאת משנת 92." (עמ' 5 לפרוטוקול)

ביום 24.6.2020 התכנסה מועצת העיר ודנה, בין היתר, ב"הבהרה" להגדרת "שטח דירת מגורים" בצו הארנונה. ביום 25.6.2020 התקבלה הודעה לתושבי העיר כי מועצת העיר אישרה את ההבהרה, ללא כל פירוט נוסף (ראו: עת"מ 22010-07-20 שהעתקה הוגש בתיק זה ביום 12.7.2020).

בשולי הדברים אציין כי תמוה ניסיונה של המשיבה להסתיר את צו הארנונה שלה לשנת 1992.

בתגובתה לבקשת האישור ציינה המשיבה כי חיוב שטחי המרתפים נעשה משך שנים רבות, "מקדמת דנא" לטענתה. המשיבה הביאה כדוגמא את צו הארנונה לשנת 1990-91, את צו הארנונה לשנת 1994 ואת צו הארנונה לשנת 1997 כדי להוכיח את טענתה.

את צו הארנונה לשנת 1992 לא צירפה המשיבה לתגובתה – ונראה שלא בכדי. שכן, צו הארנונה לשנת 1992 מחריג מפורשות את שטחי המרתף מ"שטח דירת מגורים", ואין בו כלל תעריף ארנונה לשטחי מרתפים בבתי מגורים.

בני זיני לא ידע להסביר בעדותו מדוע לא צורף צו הארנונה לשנת 1992 (עמ' 5 לפרוטוקול).

לא נעלם מעיני כי בשנת 2011 ניסתה המשיבה לתקן את הגדרת שטח דירת מגורים, וביקשה לשנות את הגדרת שטח המגורים כך שתתבטל החרגת שטחי המרתפים, אלא שבקשה זו נדחתה על ידי השרים. יחד עם זאת, באותה בקשה עצמה לשרים ביקשה המשיבה להעלות את תעריף החיוב עבור מרתפים בבתים פרטיים ובקשה זו התקבלה. מכיוון שלשרים אין סמכות לאשר שינוי שיטת חישוב, ועל כן לא ניתן לחייב בגין מרתפים, אינני סבורה כי אישור העלאת התעריף יש בו לשנות את מסקנתי.

בנסיבות המפורטות לעיל, אני קובעת כי קיימת אפשרות סבירה לכך כי השאלה האם המשיבה רשאית לגבות ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים נוכח ההחרגה המפורשת של מרתפים בהגדרת "שטח דירת מגורים", תוכרע בתובענה לטובת הקבוצה.

האם המחלוקת נושא בקשת האישור מתאימה לבירור בדרך של תובענה ייצוגית נוכח הלכות אספיאדה ורחמים.

סעיף 3 בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 קובע את אופן ההשגה על שומת ארנונה שהוטלה על הנישום (להלן: "חוק הערר"):

"(א) מי שחויב בתשלום ארנונה כללית רשאי תוך תשעים ימים מיום קבלת הודעת התשלום להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה:

(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום;

(2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו;

(3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות;

(4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג – שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס.

(ב) אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א)" (ההדגשה שלי – מ' נ').

בעע"מ 6685/15 עיריית תל אביב נ' אספיאדה בע"מ (16.8.2016) (להלן: "הלכת אספיאדה") נקבע כי גם בתובענות ייצוגיות חל הכלל שאין לעקוף את המסלול הקבוע בחוק הערר אלא במקרים חריגים בלבד, וכי דרך המלך לעניין העילות שהוגדרו בסעיף 3(א) בחוק הערר היא הליך של השגה וערר והגשת ערעור לבית המשפט לעניינים מנהליים (דעת הרוב של השופטות ברק-ארז והנשיאה נאור). עוד נקבע שאין בעובדה שעסקינן בתובענה ייצוגית כדי לשנות מעקרונות אלה וכי תובענה ייצוגית היא אמצעי דיוני לתביעה משותפת עבור יחידים שלכל אחד מהם הייתה עומדת זכות תביעה בבית משפט אילו היה בוחר לנקוט בהליך אינדיווידואלי, אך אינה מצמיחה זכות תביעה מעבר לכך (פסקה 25 בפסק הדין שם). על כן נקבע כי לא ניתן לברר טענות בעילות המנויות בסעיף 3(א) בחוק הערר במתכונת של תובענה ייצוגית.

לאחר הלכת אספיאדה ניתן בבית המשפט העליון פסק הדין בעניין עע"מ 728/17 רחמים שמואל נ' עיריית רעננה (4.2.2018) להלן: "הלכת רחמים"). עניינה של הלכת רחמים היה בפרשנות צו הארנונה של עיריית רעננה – והשאלה שם הייתה האם השטחים המקורים שהיו במחלוקת שם שאינם סגורים משלושה צדדים באים בגדר "שטח נכס המשמש למגורים" שבצו הארנונה או שמא אינם באים בגדר שטח זה. הדיון בערכאה המבררת התקיים לפניי.

בית המשפט העליון קבע כי נושא התובענה שם אינו בא בגדר העילות שבסעיף 3(א) בחוק הערר שכן:

"בענייננו-אנו, המחלוקת היא משפטית, ואיננה עובדתית כלל וכלל, גם אין רבותא בבחינה פרטנית של כל דירה ודירה. למעשה, הצדדים אינם חלוקים בשאלה האם שטח זה או אחר מן השטחים שבמחלוקת הוא 'שטח מקורה', אם הוא 'צמוד לדירה', 'משמש את המחזיק בדירה', או 'אינו סגור משלושה צדדים'. כמו כן, אין זה מעניינן של התובענות הייצוגיות אם בדירה מסוימת מהווה השטח המקורה האמור 'מרפסת מקורה', 'מוסך לחניה' או 'הול', אם לאו; גם המדידות שביצעה העירייה אינן שנויות במחלוקת.

18.העובדות מוסכמות אפוא – הן סיווגם של השטחים הנדונים, הן גודלם, הן השימוש שנעשה בהם. כל שיש בה במחלוקת שלפנינו הוא המשמעות המשפטית של אותן עובדות מוסכמות; הא ותו לא. כך, חלוקים ביניהם הצדדים בשאלה האם שטח שהוא מקורה, צמוד לדירה או משמש את המחזיק בה, ואינו סגור משלושה צדדים – נכלל בכלל או בחריג; האם 'חדר כניסה' שכזה – אשר אין עוררין על כי שם 'חדר כניסה' יקרא עליו – יכול להחשב לשטח 'אחר' כמשמעו בחריג, או שמא גם אם הוא אינו סגור משלושה צדדים יחול עליו הכלל. מטבע הדברים, תשפיע ההכרעה בסוגיה הפרשנית האמורה גם על גודל הנכס שבגינו תשולם הארנונה. עם זאת, יש להדגיש כי השפעה זו תבוא לידי ביטוי במישור המשפטי בלבד – 'גודל הנכס' במשמעותו המשפטית, כשטח בר-חיוב, הוא שיגדל או יקטן; לא 'גודל הנכס' בפועל.

...

20.התובענות הייצוגיות אינן באות אפוא בגדרי סעיף 3(א), אין בהן מן העילות העובדתיות המנויות בו – לא סוג, לא גודל ולא שימוש. אף אם היו המערערים מגישים את תובענותיהם אלה במסגרת של עתירה 'רגילה', היה בית המשפט המחוזי מוסמך לדון בה, וממילא נתונה בידו הסמכות להכריע בתובענות הייצוגיות" (שם, בפסקאות 20-17).

בהלכת רחמים נקבע אם כן, כי טענות בהתייחס לגודלו "בפועל" של הנכס באות בגדר העילות שבסעיף 3(א) בחוק הערר, בעוד שטענות המתייחסות לגודלו של הנכס "מבחינה משפטית", אינן באות בגדר סעיף זה ועל כן, בהתאם להלכת אספיאדה, ניתן לבררן בהליך של תובענה ייצוגית. עוד נקבע בהלכת רחמים כי בתובענה הייצוגית נושא הדיון שם יש חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת ממספר טעמים: היקף הקבוצה (כל תושבי רעננה כך שתהיה השפעה נרחבת להכרעה בפרשנות הצו); הקבוצה מונה אלפי נישומים שנדרשים לנהל אלפי הליכי השגה פרטניים בשאלה משותפת, ועל כן הדרך היעילה היא התובענה הייצוגית; מנהל הארנונה וועדת הערר נעדרים את המומחיות המשפטית הדרושה לפירוש צו הארנונה.

נסיבות ענייננו דומות לנסיבות העניין בהלכת רחמים. מדובר במחלוקת משפטית בדבר חיוב מרתפים בבתי מגורים בארנונה ואין צורך בבירור פרטני לגבי המבקשים. גם בענייננו היקף הקבוצה הוא נרחב, כלל בעלי בתי המגורים שיש בביתם מרתף. אי אישור התובענה יחייב הליכים פרטניים רבים ומדובר בפרשנות משפטית של הצו. על כן ניתן לברר את השאלה המשפטית שבענייננו באמצעות הליך של תובענה ייצוגית.

לאור האמור עד כאן, אני קובעת כי קיימת אפשרות סבירה לכך כי השאלה, האם המחלוקת נושא בקשת האישור מתאימה לבירור בדרך של תובענה ייצוגית נוכח הלכות אספיאדה ורחמים תוכרע בתובענה לטובת הקבוצה.

האם בקשת האישור לוקה בשיהוי

המשיבה טוענת לשיהוי לפי הלכת אי.בי.סי. בקשת האישור הוגשה בגין צו ארנונה לשנת הכספים 2018. צו זה מחריג שטחי מרתפים משטח דירת מגורים. התובענה עניינה גביה שלא כדין על פי צו זה, בכך שלא ניתן לגבות ארנונה בגין שטחי מרתפים, הוגשה ביום 27.1.19.

על כן אין בענייננו תקיפה של סעיפים בצו הארנונה, כפי שהיה בעניין אי.בי.סי. או תקיפה של חוקיות צו הארנונה, אלא עמידה על קיום צו הארנונה. אינני סבורה כי העובדה שהמשיבה גבתה ארנונה שלא כדין על פי צווים קודמים, בניגוד לאמור בצו הארנונה, מקימה טענת שיהוי כנגד הצו הרלבנטי.

על כן אני קובעת כי קיימת אפשרות סבירה לכך כי השאלה, האם בקשת האישור לוקה בשיהוי תוכרע בתובענה לטובת הקבוצה.

התקיימות התנאי שבסעיף 8(א)(2) בחוק תובענות ייצוגיות

אני סבורה כי בנסיבות העניין כפי שהן מתוארות לעיל, ניהול תובענה ייצוגית היא הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת. משהוכחו לכאורה העילות ונזק לכאורי, נראה כי התובענה הייצוגית היא הדרך הראויה לניהול ההליך.

התקיימות התנאים שבסעיפים 8(א)(3) ו-(4) בחוק תובענות ייצוגיות 

לא הוכח כי עניינם של חברי הקבוצה לא ייוצג וינוהל בדרך הולמת או בחוסר תום לב.

בקשת ההמשך

המשיבה טענה בסיכומיה כי יש לדחות את בקשת ההמשך, נוכח עמדת המדינה שהוגשה במסגרת דנ"מ 8626/17 רו"ח עופר מנירב נ' מדינת ישראל – רשות המיסים (סעיף 115 לעמדה אשר צורפה לסיכומי המשיבה) לפיה ניתן להגיש תובענה ייצוגית אחת בגין אותה עילה (בגין התקופות הנוספות ניתן להגיש רק תביעות פרטניות).

המבקשים טענו מנגד כי מדובר בהרחבת חזית, שהמבקשים מתנגדים לה.

לטענתם, עניין מנירב (עע"מ 7762/15 מדינת ישראל – רשות המיסים נ' עופר מנירב, רו"ח) כלל אינו עוסק במקרה של הגשת מספר בקשות אישור, כפי שבענייננו.

בדיון הנוסף בעניין מנירב (11.11.20) נקבע בסיכום חוות דעתו של כב' השופט הנדל שהתקבלה בדעת רוב כדלקמן:

"סוף דבר, לו תישמע דעתי, נקבל את הדיון הנוסף, ונקבע כי סעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות אינו שולל חיוב בהשבה – במסגרת תובענה ייצוגית נגד רשות, בעילה לפי פרט 11 לתוספת השנייה – ביחס לתקופה שלאחר הגשת בקשת האישור. משכך, יחולו לגבי תקופה זו ההוראות הכלליות של חוק תובענות ייצוגיות בנוגע להרחבת הקבוצה, כך שבית המשפט יוכל לכלול בקבוצה, לפי שיקול דעתו, גם בני אדם שעילת התביעה שלהם נולדה לאחר הגשת בקשת האישור – ובנסיבות חריגות, אף לאחר אישור התובענה, בהתאם לסעיף 10 לחוק".

אשר על כן ניתן לאשר את התובענה הראשונה עד למועד אישור הבקשה, ובקשת ההמשך מתייתרת, וכך אני מורה.

סוף דבר

אני מאשרת את הבקשה לאישור תובענה ייצוגית.

המשיבה תישא בשכר טרחה לבא כוח המייצגים בסכום של 35,000 ₪ (כולל מע"מ).

הקבוצה שבשמה תנוהל התובענה: כל אדם אשר שילם/שילמה ארנונה לעיריית הוד השרון בגין שטח מרתף בבית מגורים החל מיום 20.1.2017 ועד היום, יום אישור התובענה.

התובעים המייצגים הם: דוד יצחקי ו-שלמה מואס, ובאי הכוח המייצגים הם עו"ד אסף זמיר ועו"ד רועי נחום.

עילות התובענה הן: עשיית עושר ולא במשפט, הפרת חובה מנהלית.

השאלות המשותפות לחברי הקבוצה הן: האם המשיבה רשאית לגבות ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים נוכח ההחרגה המפורשת של מרתפים בהגדרת "שטח דירת מגורים"; האם המחלוקת נושא בקשת האישור מתאימה לבירור בדרך של תובענה ייצוגית נוכח הלכות אספיאדה ורחמים; האם בקשת האישור לוקה בשיהוי.

הסעדים הנתבעים הם: סעד כספי – השבה, סעד הצהרתי – לקבוע כי צו הארנונה אינו מאפשר חיוב ארנונה בגין שטחי מרתפים בבתי מגורים, כך שהמשיבה נעדרת סמכות חוקית לחייב בארנונה בגין שטחים אלו.

הצדדים יפרסמו הודעה בדבר ההחלטה לאשר את התובענה, בהתאם לסעיף 25(א)(1) בחוק תובענות ייצוגיות. טיוטת ההודעה תועבר לאישור בית המשפט בתוך 30 יום ואזי יינתנו הוראות לעניין דרך הפרסום. המשיבה תישא בהוצאות הפרסום.

512ב"כ הצדדים ימציאו בתוך 45 יום מועדים מוסכמים לקיום קדם משפט (ימים א, ב ו-ה בשבוע).

ת.פ. ליום 3.1.2021.

ניתן היום, ט"ז כסלו תשפ"א, 02 דצמבר 2020, בהעדר הצדדים.