פלוני נ' קצין התגמולים-משרד הבטחון-אגף השיקום

זהו פסק דין שניתן בעקבות פסק דינו של בית המשפט המחוזי תל-אביב – יפו בתיק ע"ו 24901-07-20 (להלן: "ההליך בבית המשפט המחוזי"), ואשר בו נדרשה ועדת הערעורים ליתן פסק דין בשאלה האם זכאי קצין התגמולים לקזז הטבות שאותן זכאי המערער לקבל מקצין התגמולים כנגד קצבת נכות כללית שקיבל המערער באותה התקופה מן המוסד לביטוח לאומי.

במסגרת דיון שהתקיים לפניי ביום 6.6.2021, הודיעו הצדדים כי אין להם התנגדות שככל שלא ניתן יהיה לקיים את דיון ההמשך במותב הקודם של הוועדה (השופט עמית יריב, פרופ' יעקב יהב ועו"ד חנה גלאי, להלן: "המותב הקודם"), יינתן פסק הדין על-ידי מותב חדש, ובלבד שיינתן על-ידי מותב מלא של הוועדה, וכך ייעשה .

הרקע העובדתי פורט בפסק דינה הקודם של ועדת הערעורים, במותב הקודם והוא יצוטט להלן:

"המערער, ניהל במשך שש שנים הליכים להכרה כנכה צה"ל, כאשר באותה העת קיבל קצבת נכות כללית מהמוסד לביטוח לאומי. בסופם של ההליכים הוכר המערער כנכה צה"ל בדרגת נכות 50% בגין סכיזופרניה.

עם ההכרה כנכה צה"ל בחר המערער בזכויות במשרד הביטחון בהתאם לסעיף 36א לחוק הנכים חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט-1959 [נוסח משולב] (להלן: "החוק"). לפיכך, ערך קצין התגמולים חישוב של כל התשלומים להם היה זכאי המערער, עבור התקופה ממועד הגשת התביעה ועד ההכרה על ידי המשיב, מול הכספים שקיבל מביטוח לאומי בגין אותה תקופה.

המשיב קיזז את כל התשלומים שלהם זכאי המערער מאת המשיב בגין התקופה הרטרואקטיבית, ללא הבחנה בין סוגי התשלומים בגין תקופות העבר, מול הקצבה שקיבל המערער מביטוח לאומי.

בעקבות הקיזוז נוצר למשיב חוב בגין המעבר מביטוח לאומי לאגף השיקום בסך 25,000 ₪. בנוסף, המערער טוען כי לא קיבל את שווי ההטבות להן הוא זכאי בגין תקופת העבר (להלן: "ההטבות" ו/או "תגמולי הקיום").

המערער פנה אל המשיב בבקשה לבטל את החוב ולהשיב לו את שווי ההטבות אשר קוזזו כנגד התשלומים מהביטוח הלאומי. המשיב ביטל את החוב שנוצר אולם לא התייחס לבקשה להשבת ההטבות שקוזזו.

המערער טוען כי קיזוז ההטבות כנגד קצבאות ביטוח לאומי אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החוק והרציונל העומד מאחורי תשלום הטבות רטרואקטיבית באופן היוצר אפליה פסולה בין נכים."

במסגרת הערעור, חידדו הצדדים, כמו גם בית המשפט המחוזי, את השאלה שבמחלוקת, וכעת ניתן לנסחה באופן ברור יותר: אין מדובר בשאלת הזכות ל"קצבת קיום" רטרואקטיבית (קצבה המשולמת לנכה שאינו יכול להשתכר למחייתו) -שאלה שנבחנת בגדרי הליך אחר, לפני ועדת ערעורים אחרת, אלא בשאלת קיזוז הטבות כנגד קצבת הנכות הכללית מן המוסד לביטוח לאומי.

נקודת המוצא, שהיא גם זו שנקבעה בעע"מ 7335/10 קצין התגמולים נ' לופו (2013) (להלן: "עניין לופו") היא שאין לאפשר מצב שבו משך ניהולם של הליכי ההכרה בנכה צה"ל יפגע בזכותו של הנכה לקבל תגמול רלוונטי. ודוקו: הליכי הכרה לפני קצין התגמולים אורכים זמן רב. כך בדרך כלל, וכך במיוחד כאשר טרם ההכרה נדרש הנכה לערער על החלטות קצין התגמולים. להתמשכות זו של ההליכים יש מחירים כבדים – עיכוב בטיפולים הדרושים לנכה, עגמת נפש ומתח – וגם נזק כספי. הנחת המוצא שנקבעה בעניין לופו גורסת, שיש להתיר תשלומים רטרואקטיביים כאשר התמשכות ההליך הביאה לעיכוב בהכרה

השאלה העומדת לפנינו כעת היא האם יש להפחית את התשלומים שקיבל המערער מן המוסד לביטוח לאומי מן הסכום הכולל שהמערער זכאי לו לאחר אישור זכאותו מכוח חוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט – 1959 (להלן: "חוק הנכים"), קרי גם מתשלום ההטבות המגיעות למערער מכוח ההוראות הפנימיות של משרד הביטחון, ושאותן קיזז קצין התגמולים, בחישובים שעשה, או שמא יש להפחית מסך התשלומים שקיבל המערער מן המוסד לביטוח לאומי רק את התשלומים המנויים מפורשות בסעיף 36א (1) לחוק הנכים.

ונבאר. סעיף 36א לחוק הנכים עוסק בבחירת בין זכויות. מאחר שאדם עשוי להיות זכאי לקצבת נכות ולתגמולים נוספים מן המוסד לביטוח לאומי בשל נכותו, אך גם לקצבה ולתגמולים מכוח חוק הנכים, ועל מנת שלא יווצר מצב של כפל פיצוי, קובע סעיף 36א לחוק כיצד יש לבצע את התחשיב בעת הבחירה במסלול נכות כזה או אחר.

בהקשר זה, ולהשלמת התמונה, יש לציין כי פרט לתגמולים ולתוספות התגמול הקבועות בחוק הנכים, ואשר מוזכרות בסעיף 36א לחוק הנכים, מקבלים נכי צה"ל גם תשלומים נוספים, המכונים "הטבות". הטבות אלה אינן מעוגנות בחוק הנכים, אלא בהוראות פנימיות של אגף השיקום במשרד הביטחון.

בהערת אגב יוער, כי הפרקטיקה של תשלומים שאינם מעוגנים בחוק הנכים זכתה לביקורת של מבקר המדינה, ובעקבותיה נערכה עבודת מטה, שהביאה לגיבוש הצעה לתיקון חוק הנכים (וראו הצעת חוק הנכים (תגמולים ושיקום) (תיקון מס' 30), תשע"ט – 2018, הצ"ח ממשלה 1114 (1.2.2017), אולם נכון למועד מתן פסק דין זה, ההטבות הנוספות טרם עוגנו במסגרת חוק הנכים, ועל כן – אין הן נכללות בסכומים שיש לחשב לצורך קיזוז של תשלומי המוסד לביטוח לאומי.

נשוב כעת אל נוסחו של הסעיף, ואל הדרך הנכונה לעריכת התחשיב מקום שבו בחר מי שהוכר כנכה צה"ל להמשיך בנתיב חוק הנכים. סעיף 36א (1) לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), תשי"ט – 1959 (להלן: "החוק") קובע כדלקמן:

" נכה שבידו הברירה לפי סעיף 323 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי), יחולו עליו הוראות אלה:

(1)בחר בזכויות לפי חוק הביטוח הלאומי, לא יחולו עליו הוראות חוק זה; בלי לגרוע מהוראות סעיפים 32 ו-32א, יראו נכה כמי שבחר בזכויות לפי חוק הביטוח הלאומי לעניין פסקה זו, אם לא הגיש תביעה לפי חוק זה בתוך שלוש שנים מיום שהגיש תביעה לפי חוק הביטוח הלאומי; הגיש אדם תביעה לפי חוק זה בתוך התקופה האמורה והוכר כנכה, ישולמו לו, בהתאם להוראות סעיף 18, תגמול לפי סעיפים 4, 4א או 5 וכן תוספת לתגמול לפי סעיפים 7א, 7ב או 7ג, הכל לפי העניין, בניכוי תשלומים ששולמו לו לפי חוק הביטוח הלאומי מיום שהגיש תביעה לפי חוק זה ועד ליום שהוכר כנכה; בפסקה זו, "תביעה" – לרבות בקשה לפי סעיף 35;"

סעיף 36א (1) קובע אפוא שני צדדים ל"תרגיל" המתמטי שיש לבצע, שלמען הבהירות, נציג אותו כמשוואה אלגברית בסיסית למדי:

(A+B) – C=D

במשוואה זו: A – התגמול לפי סעיפים 4, 4א או 5 לחוק הנכים (להלן: "תגמול בסיסי");

B – התגמול לפי סעיפים 7א, 7ב או 7ג לחוק הנכים, המתייחסים לתוספות ספציפיות המשולמות (תוספת לנכה שהגיע לגיל פרישה, תוספת למימון צרכים מיוחדים או תוספת לנכה שהגיע לגיל 55);

C – כל התשלומים ששולמו לנכה לפי חוק הביטוח הלאומי, עד ליום שהוכר כנכה מכוח חוק הנכים;

D – סכום התשלום הרטרואקטיבי שהנכה זכאי לקבל עם הכרתו כנכה מכוח החוק ובהתאם להוראות סעיף 18 לחוק.

כאמור לעיל, פרט לסכומים המוצגים במשוואה זו כ-A ו-B, קיימים תשלומים נוספים שאותם מקבלים נכי צה"ל, גם רטרואקטיבית, וזאת מכוח הוראות פנימיות של אגף השיקום. סכומים אלה אינם נקובים בסעיף 36 א (1) לחוק הנכים.

חוק הנכים הוא חוק סוציאלי ובכל הנוגע לפרשנות חוקי נכים ולחוק הנכים בפרט, ההלכה היא, שמקום שבו ניתן לפרש את החוק שתי פרשנויות סבירות, אזי יש להעדיף את הפרשנות שמקלה עם הנכה ומיטיבה עמו. לעניין זה ראו: רע"א 4949/18פלוני נ' משהב"ט (12.5.2020), דנ"א 5343/00 קצין התגמולים נ' אביאן, פ"ד נו(5) 732, ,743, ופסקי דין רבים נוספים

רוצה לומר: על פי פשוטו של סעיף 36א(1), ובקריאה פורמליסטית-שמרנית שלו, המקור הכספי שממנו רשאי קצין התגמולים לקזז את תגמולי הביטוח הלאומי הוא אך ורק מהתגמולים הנקובים מפורשות בסעיף, קרי – תגמולים לפי סעיפים 4, 4א או 5 והתוספות לפי סעיפים 7א, 7ב או 7ג. ביחס לכל תשלום אחר, שאינו נקוב בסעיף – החוק שותק: מחד גיסא, החוק אינו קובע חובה לשלמם, אך מאידך גיסא – אינו מונה אותם עם הסכומים שניתן לקזז מהם את תגמולי הביטוח הלאומי.

במילים אחרות: ככל שקיים מקור אחר שמכוחו משולמים תשלומים רטרואקטיביים אחרים לנכה עם ההכרה בו כנכה מכוח החוק – למשל נהלי עבודה פנימיים, תקנות או החלטות מינהליות – סכומים אלה אינם חלק מן ה"שלם" שניתן לקזז ממנו תגמולי ביטוח לאומי ששולמו.

המשמעות המעשית של קביעה זו היא, שיתכן בהחלט מצב שבו ה-D במשוואה שהובאה לעיל יהיה בעל ערך שלילי, קרי – לנכה נותר חוב בגין תשלומי יתר ששולמו לו על-ידי המוסד לביטוח לאומי, וחרף זאת, הוא יהיה זכאי לתשלומים שאינם מנויים בסעיף 36א (1) הנ"ל, ויהיה זכאי לקבלם, חרף קיומה של "יתרת חוב".

הפרשנות שאנו מציעים להוראות סעיף 36א(1) היא פורמליסטית במידה רבה, ולוקה בשמרנות פרשנית ניכרת, גם אם היא עולה בקנה אחד עם המדיניות השיפוטית הגורסת פרשנות לטובת הנכה. אפשר שלא היינו נדרשים לפרשנות זו, והיינו מחפשים פרשנות גמישה יותר, אלא שסברנו, כי מקום שבו קצין התגמולים עצמו מיישם פרשנות פורמליסטית-דווקנית, גם כאשר היא מביאה למצב אבסורדי, סברנו כי אין מקום לאפשר לקצין התגמולים "ליהנות" מפירוש דווקני של החוק כאשר הדבר מפחית את חבותו לתשלום, וליהנות מפרשנות תכליתית מרחיבה של לשון החוק כאשר פרשנות כזו היא לטובת קצין התגמולים.

מצאנו בפרקטיקה הקיימת, כפי שבאה לידי ביטוי גם בעניינו של המערער שלפנינו, חוסר הגינות כלפי הנכה, ונבאר.

במסגרת הדיון בבית המשפט המחוזי, ציין בא כוח המשיב כדלקמן:

"[...] תגמולי קיום במפורש הוצא, והרציונל שעומד מאחורי הדברים הוא שנכה שלא הגיש תביעה למלל הוא בתקופה הזו ספג את עצמו להחזיק את עצמו כשלא קיבל תגמול מהמדינה, וברגע שהוא מוכר בסוף הליך משפטי הוא יכול לדרוש תגמולי קיום בתקופה שהחזיק את עצמו, אבל מי שבחר ללכת למלל בתקופת הביניים הזו המדינה החזיקה אותו ומלל טיפל בו לכן המחוקק הוציא את תגמולי הקיום מהרשימה של ס' 36א' לחוק" (פרוטוקול הדיון בהליך בבית המשפט המחוזי, עמ' 6 שורות 24-18)

הרציונל מאחורי נוסחו של סעיף 36א (1), כפי שהציג אותו ב"כ המשיב בבית המשפט המחוזי, היה מניעת מצב של כפל פיצוי – שבגין תקופה מסוימת "יזכה" נכה לפיצוי הן מן המוסד לביטוח לאומי, בדמות קצבת נכות ותשלומים נוספים, הן מקצין התגמולים.

אלא שלשון חוק הנכים נכון להיום והאופן שבו נהג קצין התגמולים בענייננו – חותר תחת אותו רציונל עצמו, שכן הוא דורש מן המערער להשיב את כל הכספים שקיבל מן המוסד לביטוח לאומי, ועל כן – מחזיר אותו למצב שקדם להגשת התביעה למוסד, ומנגד, החוק בפרשנותו הדווקנית של המשיב אינו מאפשר לנכה לקבל רטרואקטיבית את הפיצוי שיעמיד אותו באותו המצב שבו היה לו הוכר כנכה מכוח החוק בסמוך לאחר הגשת תביעתו.

רוצה לומר – לפרק הזמן שבו המתין הנכה להכרה, הוא נדרש להחזיר מאה אחוזים מתשלומי הביטוח הלאומי, אך לשיטתו של קצין התגמולים – זכאי לקבל רטרואקטיבית רק חלק מהתשלומים (כך, למשל, לגישתו של קצין התגמולים, גמלת "נכה נצרך" אינה ניתנת לתשלום רטרואקטיבי, והליך בעניין זה מתנהל בוועדת ערר אחרת). [חוק הנכים בנוסח שלו כיום ,אינו מאפשר לנכה שעבר ממסלול של הביטוח הלאומי למסלול של חוק הנכים ,לקבל את כל הזכויות והתגמולים שזכאי להם נכה שלא היה במסלול של הביטוח הלאומי, אלא רק את התגמולים ותוספת התגמולים הנקובים בסעיף 36 א (1) לחוק ולא רק זאת, בענייננו, קצין התגמולים ניכה וקיזז גם סכום ההטבות שהיה זכאי להן המערער מכוח ההוראות הפנימיות של משרד הביטחון ופעל בניגוד למשוואה הנקובה בסעיף 36א(1) לחוק הנכים.

לדעתנו, המצב הרצוי, ובעמדה זו מחזיקה אף באת כוח המערער, הוא כי עם הכרתו כנכה יהיה המערער זכאי לכל הזכויות הכספיות והאחרות לפי האמור בסעיף 18 לחוק ולא יאוחר ,מיום הגשת התביעה – לרבות תשלומי קיום וכל התוספות הרלוונטיות, ומסך כל הזכויות האמורות ינוכו מלוא התגמולים והתשלומים,שקיבל הנכה מהמוסד לביטוח לאומי. רוצה לומר: עם הכרתו של הנכה מכוח החוק, יהיה זכאי לכל הזכויות רטרואקטיבית, שאז יש היגיון בניכוי מלוא התשלומים שהתקבלו מהמוסד לביטוח לאומי מיום הגשת התביעה לקצין התגמולים.

רק פרקטיקה כזו תהווה מעבר מדויק מ"מסלול" הביטוח הלאומי ל"מסלול" חוק הנכים. הצעה כזו הציעה למשיב גם ערכאת הערעור בתיק זה, אולם ב"כ המשיב, לאחר שהתייעץ, הודיע כי אין המשיב יכול להסכים להצעה כזו, באשר היא מנוגדת ללשונו של סעיף 36א (וראו: עמ' 6 לפרוטוקול הדיון בערעור, ש' 16). אכן, צודק המשיב: לשונו של סעיף 36א ברורה. אולם היא ברורה לא רק בנוגע לתשלומים שיש לשלם רטרואקטיבית, אלא גם בנוגע לסכומים שמהם ניתן לנכות את תשלומי המוסד לביטוח לאומי – ולא ניתן לאפשר פרשנות דווקנית בצד אחד של המשוואה ופרשנות תכליתית ורחבה בצדה האחר.

זאת ועוד. המצב הנוכחי, ביחד עם משך הטיפול בתביעות להכרה בזכות מכוח החוק, מפלה לרעה נכים שאינם יכולים – מבחינה כלכלית – להמתין עד להכרעה בתביעתם, ונדרשים לפנות למוסד לביטוח לאומי לשם הבטחת קיום, ובכך הוא יוצר אפליה בין נכים בעלי גב כלכלי מוצק ובין נכים מחוסרי אמצעים. פרקטיקה כזו אינה יכולה לעמוד.

אשר על כן, הערעור מתקבל במובן זה שאנו קובעים כי על המשיב לערוך חישוב מחדש של הסכומים המגיעים למערער, לפי המתווה הקבוע בסעיף 36א (1)לחוק ובאופן שניכוי תשלומי המלל ,יעשה רק מהסכום שאותו זכאי לקבל המערער מכוח סעיפים 4, 4א, 5, 7א, 7ב או 7ג לחוק וכפי הנוסחה הקבועה בסעיף 36א (1) לחוק.

ההטבות שהמערער זכאי לקבל מכוח ההוראות הפנימיות של משרד הביטחון לא יהוו חלק מן הסכום שממנו מקוזזים תשלומי המלל, ולא יהיו חלק מן "השלם", אף שיש לשלמן, ככל שניתן לשלמן רטרואקטיבית בהתאם לאותן הנחיות פנימיות. (ראה סעיף 8 לפס"ד)

באשר לתשלומי קצבת נצרך, סוגיה זאת נידונה במסגרת אחרת, וקיים הליך תלוי ועומד בוועדת הערעורים שליד בית משפט השלום בראשון לציון. ככל שבסופו של אותו הליך אחר ייקבע שהמערער זכאי לקבל גמלת נצרך הנקובה בסעיף 7 לחוק ויתברר שמדובר בכפל גמלאות, כמובן ששמורה לקצין התגמולים האפשרות לעשות שימוש בסעיף 16 לחוק הנכים, כפי סמכותו ושיקול דעתו.

בשולי הדברים יוער, כי דומה כי בשלה העת להשלים את הליכי החקיקה, ולעגן את מלוא התשלומים הניתנים לנכי צה"ל במסגרתו של חוק הנכים.

משלא עשתה הוועדה בהרכבה הקודם צו להוצאות בהליך המקורי, לא ייעשה צו להוצאות גם כעת, וכל צד יישא בהוצאותיו.

ניתן היום, כ"ט חשוון תשפ"ב, 04 נובמבר 2021, בהעדר הצדדים.