פס"ד בעתירה נגד החלטה בערר של משרד הפנים לבטל אזרחות בשל טעות פקידותית

העותרים 2 ו-3, ילידי שנת 2005 ושנת 2007, נרשמו בשנת 2007 במרשם האוכלוסין כאזרחים ישראלים מלידה. בשנת 2021 ביקש העותר 2 להנפיק לו תעודת זהות ראשונה. אז התברר למשיב כי רישום העותרים 2 ו-3 כאמור, נעשה מחמת טעות בניגוד להוראות החוק ובחוסר סמכות ולפיכך ביום 13.6.2022 נשלחה אליהם הודעה כי רישומם כאזרחים ישראלים "בטל מעיקרו". ערר פנימי שהוגש בעניין הודעה זו נדחה בהחלטה מיום 20.7.2022. כלפי החלטה זו הוגשה העתירה הנדונה.

א.השאלות הטעונות הכרעה

2.חשוב להקדים ולהדגיש, כי אין מחלוקת על כך שבעת רישום העותרים 3-2 כאזרחים ישראלים נמסר מלוא המידע וכי לא נעשה מצדם או מטעמם כל מעשה פסול אשר הוביל לרישומם כאזרחים ישראלים.

אלו הן שלוש השאלות טעונות הכרעה: האחת, האם בנסיבות הנדונות, שלפיהן הטעות בדבר מתן האזרחות בניגוד להוראות החוק ובחוסר סמכות התגלתה בחלוף חמש-עשרה שנה, נדרש הליך יזום לשם ביטול האזרחות; השנייה, מהי תוצאתה של הטעות ברישום העותרים 2 ו-3 כאזרחים, אשר התגלתה בחלוף כחמש-עשרה שנה; השלישית, ההצדקה להצעת המשיב, שלפיה העותרים 2 ו-3 יוכלו לבקש את הסדרת מעמדם מכוח סעיף 6(1) בחוק האזרחות (הוראת שעה), התשפ"ב-2022 (להלן – הוראת השעה משנת 2022), וכי בקשתם תיבחן כאילו טרם מלאו להם 14.

ב.העובדות הדרושות

3.על-פי הנטען ועל-פי מרשם האוכלוסין, משפחת העותרים גרה בכפר ברא (מועצה מקומית בשטח ישראל). העותר 1 (להלן – העותר או האב) הוא אזרח ישראלי שנולד באזור יהודה ושומרון (להלן – האזור) לאם אזרחית ישראלית ילידת ישראל (להלן – הסבתא). בשנת 2003 נישא העותר לתושבת האזור (להלן – האם) ולבני הזוג נולדו שישה ילדים. בשנת 2005 ביקשו האב והאם להסדיר את מעמדה של האם, אך ככל הנראה הבקשה נזנחה. במהלך השנים 2011-2008 החזיקה האם בהיתרי שהיה בישראל לפי תחיקת הביטחון (היתרי מת"ק), אך מאז שנת 2011 לא הוגשה בקשה נוספת להסדרת מעמדה או להתיר את כניסתה לישראל.

העותרים 2 ו-3 (להלן גם – הקטינים) הם שני בניהם הגדולים של העותר ואשתו (האם). העותר 2 נולד בשנת 2005 והעותר 3 נולד בשנת 2007. שניהם נולדו בעיר שכם (באזור), מאחר שעל-פי הנטען, במועדי לידתם לא הייתה לאם אשרת כניסה לישראל. כחודש לאחר לידתם נרשמו שניהם במרשם האוכלוסין באזור. ארבעת ילדיהם הנוספים של העותר ואשתו נולדו בישראל בשנים 2009, 2011, 2013 ו-2019, והם אזרחי ישראל.

4.ביום 29.11.2007 מולאו בלשכת רשות האוכלוסין בפתח תקווה שאלוני רישום לפי חוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965 (להלן לפי העניין – השאלונים; חוק מרשם האוכלוסין), בעניין שני הקטינים. במשבצת שנועדה לרישום מקום הלידה נכתב בכל אחד משני השאלונים, היישוב "שכם" והמדינה "יהודה ושומרון". כן נכתב כי המען של הקטינים הוא כאמור, כפר ברא (בישראל), ובמקום המיועד להערות נכתב "האב... אזרח ישראלי". במועד האמור אף נרשמו שני הקטינים במרשם האוכלוסין כאזרחים ישראלים מלידה. על-פי טענת המשיב, הרישום נעשה בידי פקידה במחלקת אשרות בלשכת רשות האוכלוסין בפתח תקווה.

5.ביום 3.8.2021 הגיע העותר עם בנו, העותר 2, אל לשכת המשיבה וביקש להנפיק לו תעודת זהות ראשונה. אז התברר למשיב כי רישום העותרים 2 ו-3 כאזרחי ישראל נעשה בטעות. הודעה על כך נשלחה אל באת-כוח העותרים ביום 13.6.2022, שכך נאמר בה:

"מרשך [העותר]... נולד ביהודה ושומרון לאם אזרחית ישראלית ולכן קיבל מעמד של אזרח ישראלי.

ילדיו, הקטין... והקטין... [העותרים 2 ו-3] נולדו דור שני בחו"ל לאזרח ישראלי, ראי סעיף 4 לחוק האזרחות, ורישומם בקובץ מרשם האוכלוסין בטעות יסודו ולפיכך רישום זה בטל מעיקרו".

על החלטה זו הגישו העותרים (באמצעות באת-כוחם), ערר פנימי, אשר נדחה בהחלטה מיום 10.7.2022, שזה תוכנה.

"... בבירור נוסף שנערך נמצא כי הנדון נולדו לאביהם [העותר]... שנולד מחוץ לישראל דור ראשון, וילדיו שבסימוכין נולדו דור שני מחוץ לשטחי ישראל ולפיכך, רישומם כאזרחים ישראליים, נעשה בחוסר סמכות, וזאת מאחר ונולדו דור שני בחו"ל (ראה סעיף 4 לחוק האזרחות) ורישומם בקובץ מרשם האוכלוסין בטעות יסודו. לפיכך, על פניו, רישום זה בטל מעיקרו".

על החלטה זו הוגשה ביום 11.9.2022 העתירה הנדונה. כתב התשובה מטעם המשיב הוגש ביום 17.11.2022 והדיון בעתירה התקיים ביום 23.11.2022.

ג.עיקרי טענות הצדדים

טענות העותרים

6.העותרים טוענים כי רישום הקטינים במרשם האוכלוסין כאזרחים ישראלים נעשה לאחר בדיקה קפדנית של מעמדם. בעניין זה הדגישו, כי בעת רישומם נכתב בשאלונים כי הם נולדו באזור, כך שחזקה היא שהקטינים עמדו בדרישה לרכישת אזרחות ישראלית. העותרים טענו כי הקטינים עצמם ואף כל שאר בני משפחתם הסתמכו על רישום הקטינים כאזרחי ישראל, כי המשפחה קבעה את מרכז חייה בישראל וכי במשך שנים רבות לא עלתה כל טענה בעניין אזרחות הקטינים. לטענתם, החלטת המשיב אף אינה כוללת כל הסבר לשינוי החלטתו בעניין אזרחותם של הקטינים. בנסיבות אלו נטען, כי ההשלכות שיש להחלטת המשיב לבטל את אזרחותם של הקטינים בטענה כי ניתנה בטעות, הן דרמתיות ומשמעותיות וזאת גם מהטעם שאין לקטינים כל מקום אחר בעולם זולת מקום מגוריהם ולפיכך על משיב לנקוט משנה זהירות בעת מתן החלטותיו מהסוג הנדון.

7.העותרים טענו עוד, כי החלטת המשיב אינה סבירה, כי המשיב לא הפעיל את שיקול דעתו בתום לב, על יסוד שיקולים עניינים, בשוויון, במידתיות ובסבירות. לטענתם, החלטתו פוגעת באינטרס ההסתמכות של העותרים על המצב שבו הקטינים הם אזרחי ישראל, פוגעת במצג שהוצג להם בעניין או בהבטחה שניתנה להם מהרשות. לטענתם, לא אחת נקבע כי מעצם היות הרשות הציבורית נאמן הציבור, נגזרת חובתה לפעול בהגינות, ביושר, בסבירות ובמידתיות וכי מאלו נלמדת גם חובתה להתחשב גם באינטרס ההסתמכות של הפרט. לפיכך ומאחר שהעותרים קבעו את מרכז חייהם בישראל וזאת בין השאר, על בסיס מעמדם ואזרחותם של הקטינים ובעוד שבמשך שנים רבות לא שינה המשיב את החלטתו, אין מקום להחלטתו בדבר ביטול אזרחות הקטינים.

העותרים הוסיפו כי החלטת המשיב ניתנה באיחור משמעותי, בחלוף כחמש-עשרה שנה וכי אף אינה מנומקת כנדרש. כן טענו, כי בכל מקרה, בחלוף תקופה כה ארוכה, לא ניתן לומר כי ההחלטה בדבר מתן אזרחות לקטינים בטלה מעיקרה. לטענתם, אף נקבע לא אחת כי אין מקום לשינוי החלטה קודמת, למעט במקרים חריגים, אשר על-פי טענתם, המקרה הנדון אינו נמנה עמם. כך בייחוד מאחר שלא חל כל שינוי בנסיבות מאז רישום הקטינים כאזרחים לפני כחמש-עשרה שנה ועד היום.

8.בעניין האפשרות שנדונה בדיון בדבר החלת ההסדר הקבוע בסעיף 11 בחוק האזרחות, תשי"ב-1952 (להלן – חוק האזרחות או החוק) בעניין ביטול אזרחות, לרבות באמצעות פניית המשיב בבקשה לבית המשפט, השיבה באת-כוח העותרים כי לשיטתה, ניתן להחיל את הוראות סעיף זה בנסיבות הנדונות. לטענתה, על-פי הוראה זו, אם חלפו מעל שלוש שנים מאז רכישת האזרחות, שעל-פי הנטען נעשתה על יסוד פרטים כוזבים או אם דובר במי שעשה מעשה של הפרת אמונים למדינה, כי אז על שר הפנים לפנות אל בית המשפט בבקשה לביטול האזרחות. לפיכך לטענתה, מכוח קל וחומר על המשיב היה להגיש לבית המשפט בקשה לביטול אזרחותם של הקטינים. כך במיוחד בהיעדר מחלוקת כי לא נעשה כל מעשה פסול מצד העותרים ומאחר שחלף פרק זמן ממושך בן כחמש-עשרה שנה מאז ניתנה לקטינים האזרחות הישראלית. כן חזרה והדגישה את חשיבות הזכות לאזרחות, שבישראל הוכרה ברמה המתקרבת לזכות יסוד ואילו במדינות רבות אחרות, היא מוכרת כזכות יסוד וכי בפועל, רק במקרים קיצוניים מאד מבוטלת אזרחות.

9.באת-כוח העותרים הוסיפה כי אין מקום להצעת המשיב שלפיה העותרים יגישו בקשה להסדרת מעמדם מכוח סעיף 6(1) בהוראת השעה משנת 2022, וכי בקשתם תיבחן כאילו טרם מלאו להם 14. לטענתה, משמעות ההצעה היא כי העותרים לכל היותר יהיו תחילה במעמד שברירי של תושב ארעי (אשרת א/5), ורק לאחר כשנתיים, בעודם תלויים ברצון המשיב, יוכלו לזכות במעמד של תושב קבע, כך שמדובר בפגיעה משמעותית במעמדם.

טענות המשיב

10.עמדת המשיב היא כאמור, כי ההחלטה בדבר מתן אזרחות לקטינים היא החלטה בטלה מעיקרה (Void). שכן וכאמור בהחלטה שבעניינה הוגשה העתירה, הקטינים הם דור שני לאזרח ישראלי שנולד מחוץ לישראל ולכן, על-פי סעיף 4(א)(2)(ד) בחוק האזרחות, לא ניתן היה להקנות להם אזרחות ישראלית מכוח לידה. הקטינים אף לא יכולים היו לקבל אזרחות ישראלית "מכוח הענקה" בהתאם להוראת סעיף 9(א)(2) בחוק, מאחר שהפקידה בלשכת רשות האוכלוסין בפתח תקווה לא הוסמכה להעניק אזרחות על-פי סעיף זה. כך גם מהטעם שסעיף 2 בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן – הוראת השעה משנת 2003), מונע אפשרות זו לגבי תושבי האזור הרשומים במרשם האוכלוסין באזור (וכך גם על-פי סעיף 3 בהוראת השעה משנת 2022). בנסיבות אלו טען המשיב, כי אין כל הוראת חוק אשר אפשרה מתן אזרחות לקטינים בשנת 2007 ואף אין כל הוראה המאפשרת זאת היום וכי אף לשר הפנים אין שיקול דעת בעניין.

המשיב טען כי הרשות המינהלית מוסמכת לעשות רק את אותן פעולות שהחוק הסמיך אותה לעשות. אם אין הוראת חוק המסמיכה את הרשות לעשות מעשה שעשתה, כי אז המעשה אינו חוקי ודינו בטלות. המשיב הוסיף כי אף לא ניתן לומר כי דובר בהבטחה מינהלית כנטען, מאחר שלא רק שאין מדובר בהבטחה שכזו, אלא מעת שאותה הבטחה נטענת ניתנה בידי מי שלא הוסמך להבטיח, ממילא דינה בטלות.

11.בעניין אפשרות תחולת הוראת סעיף 11 בחוק האזרחות, טען המשיב בכתב התשובה וחזר על כך בדיון, כי עניינו ביטול אזרחות בנסיבות שבהן מלכתחילה האזרחות נרכשה כדין. זאת בשונה מהנסיבות הנדונות שבהן התברר כי מלכתחילה האזרחות ניתנה מחמת טעות, בניגוד לחוק ובחוסר סמכות. בדיון הוסיפה באת-כוח המשיב, כי למרות הנסיבות החמורות יותר שבהן עוסק סעיף 11 – רכישת אזרחות על יסוד פרטים כוזבים או מעשה שהוא בגדר הפרת אמונים למדינה – אין הוראתו עוסקת בנסיבות שבהן מלכתחילה האזרחות ניתנה בטעות ובניגוד לדין ובנסיבות שבהן אין לשר הפנים כל שיקול דעת להחליט על מתן אזרחות.

12.לבסוף חזרה באת-כוח המשיב על הצעתו, כפי שפורטה בכתב התשובה, שלפיה תוך שישים יום יגישו העותרים בקשה להסדרת מעמדם של הקטינים על-פי סעיף 6(1) בהוראת השעה משנת 2022. לאחר מכן תיבחן בקשתם כאילו היו הם בני פחות מגיל 14 וכן תיבחן בהתאם לכל הוראות הדין, לרבות בחינת השאלה אם ההורה הישראלי מקיים מרכז חיים בישראל.

ד.דיון והכרעה

(1)המסגרת הנורמטיבית

אזרחות מכוח לידה

13. סעיף 1 בחוק האזרחות, תשי"ב-1952 (להלן – חוק האזרחות או החוק) קובע את שש הדרכים אשר באמצעותן "אזרחות ישראלית נקנית", תוך הדגשה כי "לא תהיה אזרחות ישראלית אלא לפי חוק זה". זו לשונו:

אזרחות ישראלית נקנית –

מכוח שבות לפי סעיף 2,

מכוח ישיבה בישראל לפי סעיף 3,

מכוח לידה לפי סעיף 4,

מכוח לידה וישיבה בישראל לפי סעיף 4א,

מכוח התאזרחות לפי הסעיפים 5 עד 8,

או מכוח הענקה לפי סעיף 9.

לא תהיה אזרחות ישראלית אלא לפי חוק זה.

סעיף 4 בחוק האזרחות, שעניינו "אזרחות מכוח לידה", קובע לאמור:

(א)אלה יהיו, מיום לידתם, אזרחים ישראליים מכוח לידה:

(1)מי שנולד בישראל כשאביו או אמו היו אזרחים ישראליים;

(2)מי שנולד מחוץ לישראל כשאביו או אמו היו אזרחים ישראליים –

(א)מכוח שבות;

(ב)מכוח ישיבה בישראל;

(ג)מכוח התאזרחות;

(ד)לפי פסקה (1).

(ה)מכוח אימוץ לפי סעיף 4ב(1).

(ב)לעניין סעיף זה, מי שנולד אחרי מות אחד מהוריו, דיו שאותו הורה היה במותו אזרח ישראלי.

סעיף 4 בחוק האזרחות, המקנה אזרחות מכוח לידה, מבחין בין מי שנולד בישראל לבין מי שנולד מחוץ לישראל. מי שנולד בישראל, שאחד מהוריו הוא אזרח ישראלי, יהיה לאזרח ישראלי (סעיף 4(א)(1)). לעומת זאת, מי שנולד מחוץ לישראל יהיה אזרח ישראלי רק אם אחד מהוריו הוא אזרח ישראלי שנולד בישראל (סעיף 4(א)(2)(ד)), או שקנה את אזרחותו באחת מארבע הנסיבות האחרות הקבועות בסעיף 4(א)(2) (שבות; ישיבה בישראל; התאזרחות; אימוץ).

בהתאם לכך, רכישת אזרחות ישראלית מכוח לידה לגבי מי שנולד מחוץ לישראל אפשרית רק לגבי הדור הראשון שנולד מחוץ לישראל (דור הילדים), שאחד מהוריו הוא אזרח ישראלי. לעומת זאת, בדור השני של לידה מחוץ לישראל (דור הנכדים שגם ההורה שלהם הוא אזרח ישראלי מכוח לידה, שנולד מחוץ לישראל), לא ניתן לרכוש אזרחות ישראלית רק מכוח לידה.

הענקת אזרחות למעט לתושב האזור

14.במצב שבו מדובר בדור השני של לידה מחוץ לישראל – אשר כאמור, אינו מאפשר רכישת אזרחות ישראלית מכוח לידה – ניתנה לשר המשפטים סמכות שבשיקול דעת "להעניק" אזרחות "לילדו הקטין של אזרח ישראלי". סמכות זו, שעניינה "אזרחות מכוח הענקה", מעוגנת בסעיף 9(א)(2) בחוק האזרחות. זו לשון סעיף 9 בחוק:

(א)שר הפנים רשאי להעניק אזרחות ישראלית, במתן תעודה ומהיום שיקבע בתעודה –

(1)לקטין תושב ישראל – על פי בקשת הוריו;

(2) לילדו הקטין של אזרח ישראלי לפי סעיף 4(א)(2) – על פי בקשת הוריו.

(3)לילדו של אזרח ישראלי לפי סעיף 4(א)(2), למי שאזרחותו הישראלית בוטלה לפי סעיף 10 בהיותו קטין – על פי בקשה שהגיש לשר בתקופה שבין יום הולדתו ה-18 לבין יום הולדתו ה-22.

(4)לתושב ישראל הנמצא בישראל שהשר שוכנע כי הוא מזדהה עם מדינת ישראל ויעדיה והוא או בן משפחתו שירתו שירות פעיל בצבא-הגנה לישראל או פעלו פעולה של ממש לקידום הביטחון, הכלכלה או ענין חשוב אחר של המדינה או שהענקת האזרחות כאמור היא מעניינה המיוחד של המדינה; בפסקה זו, "בן משפחתו" – בן זוג, הורה, בן ואח.

(ב)לעניין פסקאות (1) ו-(2) לסעיף קטן (א), די בבקשת הורה אחד אם הוא רשאי להחזיק לבדו בקטין.

סעיף 9(א)(2) בחוק האזרחות נועד אם כן, לאותם מקרים שבהם חוק השבות, תש"י-1950 אינו חל. כלומר, הוראה זו נועדה לחול רק על מי שאינו יהודי ולפיכך אף אינו זכאי לאזרחות ישראלית מכוח שבות (ראו לעניין זה גם את הוראות נוהל מספר 4.5.0002, שעניינו "נוהל טיפול בהענקת אזרחות לקטין לפי סעיף 9(א)(2)", הקובע כי "נוהל זה מיועד למקרים מועטים בהם לא ניתן לתת אזרחות מכוח שבות. אגף אזרחות שבמטה הרשות, תקבל [כך במקור] החלטה לגופו של מקרה על סמך נסיבותיו המיוחדות").

סמכותו של שר הפנים להענקת אזרחות מכוח סעיף 9 בחוק האזרחות הואצלה למספר מצומצם של בעלי תפקידים במשרד הפנים. בהתאם להודעה בדבר האצלת סמכויות, הרלוונטית למועד רישום העותרים 2 ו-3 כאזרחים, הסמכות להענקת אזרחות לפי סעיף 9(א)(2) בחוק, הואצלה רק למנהל הכללי של משרד הפנים, למנהל מינהל האוכלוסין, לסגן מנהל מינהל האוכלוסין, לממונה אזרחות ולסגן ממונה אזרחות (הודעת שר הפנים על אצילת סמכויות מיום 13.12.2003 (י"פ 5259, 31.12.2003, עמ' 1427). ראו גם את רשימת בעלי הסמכויות שסמכות זו הואצלה אליהם במועד החלטת המשיב, בהתאם להודעת אצילת סמכויות מיום 31.12.2021 (י"פ 9967 מיום 4.11.2021, עמ' 1152)).

15.עם זאת, בהתאם להוראת השעה משנת 2003 (ואף בהתאם להוראת השעה משנת 2022), סעיף 9 בחוק האזרחות אינו חל לגבי תושבי האזור הרשומים במרשם האוכלוסין באזור קודם לרישומם כאזרחים ישראלים. בעניין זה נקבע בסעיף 2 בהוראת השעה משנת 2003 (ובסעיף 3 בהוראת השעה משנת 2022), כי שר הפנים לא יעניק אזרחות לתושב האזור. זו לשונו.

בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב האזור או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת אזרחות לפי חוק האזרחות ולא יינתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב האזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור.

ביטול אזרחות

16.סמכות שר הפנים לביטול אזרחות קבועה בסעיף 11 בחוק האזרחות, שכותרתו "ביטול אזרחות". סעיף 11 תוקן ארבע פעמים (תיקון מס' 2 משנת 1968 (ס"ח התשכ"ח 538, עמ' 212, 16.8.1968); תיקון מס' 4 משנת 1980 (ס"ח התש"ם 984, עמ' 222, 18.8.1980; תיקון מס' 9 משנת 2008 (ס"ח התשס"ח 2176, עמ' 810, 6.8.2008) (להלן – תיקון מס' 9); תיקון מס' 13 משנת 2017 (ס"ח התשע"ז 2611, עמ' 460, 16.3.2017) (להלן – תיקון מס' 13)). בנוסחו הנוכחי מדובר בסעיף רחב היקף, המחזיק סעיפי משנה רבים ובהתאם להוראת סעיף 11(ז), אף הותקנו מכוחו תקנות הקובעות את סדרי הדין בבקשות לביטול אזרחות (תקנות האזרחות (סדרי הדין בבקשה לביטול אזרחות), תשע"ז-2017).

לענייננו ישנה רלוונטיות רק לחלק מסעיפי המשנה הקבועים בסעיף 11 (שנוסחן כיום הוא בהתאם לנוסח שנקבע בתיקון מס' 9 ובתיקון מס' 13, אשר בעיקרם משקפים את הצעת חוק האזרחות (תיקון מס' 9) (סמכות לביטול אזרחות), התשס"ח-2007 (ה"ח הכנסת 175, עמ' 10, 10.10.2007) (להלן – הצעת החוק לתיקון מס' 9) ואת הצעת חוק האזרחות (תיקון מס' 13), התשע"ו-2016 (ה"ח הממשלה, 1058, עמ' 1134, 11.7.2016) (להלן – הצעת החוק לתיקון מס' 13)).

להלן הוראותיהם של מקצת סעיפי המשנה של סעיף 11 (תוך השמטת חלק מהוראותיהם).

(א)שר הפנים רשאי לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אם הוכח להנחת דעתו שהאזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים, וטרם חלפו שלוש שנים מיום שנרכשה האזרחות כאמור.

(ב)בית המשפט לעניינים מינהליים (בסעיף זה – בית המשפט), רשאי, לבקשת שר הפנים, לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אם התקיים אחד מאלה:

(1)האזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים וחלפו לפחות שלוש שנים מיום שנרכשה כאמור;

(2)אותו אדם עשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל, ובלבד שעקב ביטול האזרחות הישראלית לא ייוותר אותו אדם חסר כל אזרחות, ואם ייוותר חסר כל אזרחות כאמור – יינתן לו רישיון לישיבה בישראל, כפי שיורה שר הפנים; לעניין פסקה זו, חזקה על מי שיושב דרך קבע מחוץ לישראל כי לא ייוותר חסר כל אזרחות; בפסקה זו, "הפרת אמונים למדינת ישראל", כל אחד מאלה:

...

(ג)לא תוגש בקשה לפי סעיף קטן (ב)(2) אלא בהסכמתו בכתב של היועץ המשפטי לממשלה.

(ד) (1)בהליכים המתנהלים לפני בית המשפט לפי סעיף זה יתקיים הדיון בנוכחות האזרח שעניינו נדון, אלא אם כן נמסרה לו הזמנה לדיון... והוא לא התייצב במועד שנקבע, ובית המשפט סבר שלא יהיה בקיום הדיון שלא בנוכחותו משום עיוות דין;

(2)על אף האמור בפסקה (1), רשאי בית המשפט, לבקשת שר הפנים, להורות שהדיון יתקיים שלא בנוכחות האזרח שעניינו נדון, אם לא ניתן לאתרו או למסור לו הזמנה...;

(3)...

(4)הורה בית המשפט לפי פסקה (2), כי הדיון בבקשה יתקיים שלא בנוכחות האזרח שעניינו נדון, ימנה עורך דין... שם ייצוג האינטרסים והזכויות של האזרח...

(ד1)...

(ד2)...

(ד3) (1) ביטל בית המשפט את אזרחותו של אדם שלא בנוכחותו ושלא בנוכחות עורך דין שהאדם מינה לייצג אותו, כאמור בסעיפים קטנים (ד)(1) או (2) או (ד1), רשאי האזרח שאזרחותו בוטלה (להלן – המבקש) לבקש את ביטול החלטת בית המשפט בתוך 45 ימים מיום שנודע לו עליה (להלן – בקשה לביטול);

(2)בית המשפט רשאי לדחות על הסף בקשה לביטול, על פי הבקשה בלבד או לאחר שקיבל תגובה משר הפנים, אם ראה כי בנסיבות העניין היה שיהוי בהגשתה;

(3)הדיון בבקשה לביטול שלא נדחתה על הסף, יתקיים במעמד הצדדים...

(ה)בהליכים לפי סעיף זה רשאי בית המשפט, מטעמים שיירשמו, לסטות מדיני הראיות...

(ו)...

(ז)שר המשפטים רשאי לקבוע בתקנות סדרי דין לעניין הליכים לפי סעיף זה.

(ח)שר הפנים ימנה ועדה, ברשות שופט בדימוס או מי שכשיר להתמנות לשופט בית משפט שלום, אשר תייעץ לו לעניין החלטות והגשת בקשות לפי סעיף זה.

(ט)...

17.בכל הנוגע לענייננו, הוראת סעיף 11 על נוסחיה השונים, כללה הוראות דומות אשר הסדירו את האפשרות לביטול אזרחות אם נמצא כי נרכשה על יסוד פרטים כוזבים או אם נמצא כי בעל האזרחות עשה מעשה שהוא בגדר הפרת אמונים למדינת ישראל. בהוראת סעיף 11(א) המקורית (משנת 1952) נקבע כי בנסיבות כאמור, סמכות ביטול האזרחות נתונה לבית המשפט המחוזי, על-פי בקשת שר הפנים; הוראה דומה, המסמיכה את בית המשפט המחוזי לבטל אזרחות בנסיבות כאמור ולבקשת שר הפנים, נותרה בניסוח מעט שונה גם לאחר תיקון מס' 2 משנת 1968, שהוסיף מספר הוראות; תיקון מס' 4 משנת 1980 כלל מספר שינויים בסעיף 11 ובין השאר, בוטל הצורך בפניית שר הפנים אל בית המשפט לשם ביטול אזרחות, תוך הותרת סמכות ביטול האזרחות לשיקול דעת בית המשפט; הנוסח שתוקן בתיקון מס' 9 משנת 2008, הוא הניסוח הקיים היום בסעיפי המשנה שהובאו לעיל (סעיף 11(א)-(ג)), למעט הגדרת "הפרת אמונים למדינת ישראל", אשר נוספה בתיקון מס' 13 משנת 2017). תיקון זה החזיר את הצורך בפניית שר הפנים אל בית המשפט לשם ביטול אזרחות בנסיבות שנקבעו בסעיף, כמובא לעיל. כמו כן נוסף הצורך בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה לשם הגשת בקשה לביטול אזרחות בשל הפרת אמונים למדינת ישראל (עוד על הרקע לתיקונים של סעיף 11, על תוכנם, על השינויים שחלו בו, ראו: בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים (13.9.2017), כבוד השופט ע' פוגלמן, פסקאות 63-61).

18.על רקע הוראות החוק הנוגעות לענייננו, נפנה לבחינת שלוש השאלות הטעונות הכרעה, שעניינן כאמור, ההליך הנדרש לשם ביטול אזרחותם של העותרים 2 ו-3; תוצאת הטעות ברישומם כאזרחי ישראל; ההצדקה להצעת המשיב (כמפורט לעיל).

(2)אזרחות ושלילתה – ההליך המתאים לביטול אזרחות שניתנה מחמת טעות

אזרחות כזכות יסוד ואפשרות שלילתה

19.אזרחות הוכרה כזכות יסוד ואף אין חולק בדבר משמעותה של זכות זו. "האזרחות יוצרת קשר משפטי נמשך בין אדם לבין מדינתו (...). לקשר זה חשיבות בתחומי משפט נרחבים, הן מבחינת המשפט הבינלאומי והן מבחינת המשפט המדינתי. יש בה באזרחות כדי להטיל חובות על המדינה ביחסי החוץ שלה. מבחינת האזרח עצמו, יש בה כדי ליתן לו זכויות, להעניק לו כוחות, להטיל עליו חובות ולהכיר בחסינותו בעניינים שונים ומגוונים. האזרחות קשורה בזכות הצבעה לכנסת, ביכולת לשאת משרות ציבוריות שונות, בסמכות בתי המשפט, בענייני הסגרה ובעניינים רבים ומגוונים. אזרחות מקפלת בתוכה נאמנות" (בג"ץ 754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4) 113 (1984)‏‏, כבוד השופט (כתוארו אז) א' ברק, פסקה 5).

כך נאמר לעניין מעמדה של האזרחות בבג"ץ 2934/07שורת הדין Israel Law Center נ' יו"ר הכנסת, פ"ד סב(3) 92 (2007) (כבוד השופט ע' פוגלמן, פסקה 6):

"האזרחות היא זכות יסוד. עמד על כך בית משפט זה (השופט י' זמיר):

'האזרחות היא זכות יסוד. כך מקובל במשפט הבינלאומי... כך מקובל גם במשפט של מדינות רבות שקבעו את האזרחות כזכות חוקתית ... ואף כי בישראל לא זכתה האזרחות למקום של כבוד בחוק יסוד, אין ספק כי היא נמנית עם זכויות היסוד, בין היתר משום שהיא היסוד לזכות הבחירה לכנסת, שממנה צומחת הדמוקרטיה' (בג"צ 2757/96 אלראי נ' שר הפנים, פ"ד נ(2) 18, 22 (1996)...).

ראו גם: בג"צ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, 696 (1998)...; בג"צ 1712/00 אורבנביץ' נ' משרד הפנים, מינהל האוכלוסין, פ"ד נח(2) 951, 957 (2004)...; בג"צ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נו(2) 728, 791 (1999)... הגם שחוק האזרחות, כאמור, אינו נמנה על חוקי היסוד, נקבע כי 'חרף זאת, לא ניתן להפריז בחשיבותו בשיטת המשטר הישראלית' (עניין שינביין, בעמ' 653). נשיא בית המשפט העליון האמריקאי, השופטWarren , בדעת המיעוט בעניין Perez v. Brownell, 356 U.S 44, 64 (1958), אמר על האזרחות את הדברים הבאים:'Citizenship is man’s basic right, for it is nothing less than the right to have rights'."

האזרחות אף הוכרה כזכות בסעיף 15 בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות אדם של האו"ם משנת 1948 (The Universal Declaration of Human Rights), הקובע כי "(1) כל אדם זכאי לאזרחות; (2) לא תישלל מאדם אזרחותו דרך שרירות ולא תקופח דרך שרירות זכותו להחליף את אזרחותו" (ראו עוד בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון מס' 9 ובדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון מס' 13. כן ראו: 'אף על פי שחטא – ישראלי הוא?', אפרת רחף, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2008, בעיקר עמ' 34-19 ועמ' 112-69).

20.לנוכח חשיבותה של הזכות לאזרחות, נקבע לא אחת כי שלילתה אינה יכולה להיעשות, אלא לאחר בירור מעמיק והפעלת שיקול דעת ראוי. "אזרחות מעניקה זכויות וחובות מן המעלה הראשונה, ולפיכך הענקת זכות זו או שלילתה צריכות להיעשות לאחר בירור עובדתי ושיקול-דעת ראויים" (בג"ץ 2394/95 מוצ'ניק נ' משרד הפנים, פ"ד מט(3) 274 (1995)‏‏, כבוד השופט ת' אור, פסקה 6 (להלן – עניין מוצ'ניק)). בהקשר זה אף הודגש כי "האזרחות היא זכות יסוד, ועל הרשות המינהלית להימנע מלפגוע בה אלא לתכלית ראויה ובמידה ראויה (...). אזרחות מעניקה זכויות וחובות מן המעלה הראשונה, ולפיכך הענקתה, או שלילתה, צריכה להיעשות לאחר בירור עובדתי ולאחר שיקול-דעת ראויים" (בג"ץ 1712/00 אורבנביץ' נ' משרד הפנים, פ"ד נח(2) 951 (2004), כבוד השופט א' ריבלין, פסקה 5 (להלן – עניין אורבנביץ')).

לנוכח עקרונות אלו נקבעו הוראות סעיף 11 שעיקריהן הובאו לעיל. בכלל זה הוראות אשר נועדו להבטיח כי שלילת אזרחות תיעשה רק לאחר בירור עובדתי מעמיק ולאחר הליך רציני אשר במסגרתו תיבחן ההצדקה לביטול האזרחות (ראו בדברי ההסבר להצעת החוק לתיקון מס' 9 ולהצעת החוק לתיקון מס' 13). בכלל זה נקבע כאמור, כי ביטול אזרחות ייעשה בהליך שיפוטי ולא בהליך מינהלי, זולת אם האזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים וטרם חלפו שלוש שנים; ביטול אזרחות מחמת טענה בדבר הפרת אמונים למדינה טעונה הסכמת היועץ המשפטי לממשלה; מינוי ועדה מייעצת לשר הפנים בראשות שופט בדימוס או מי שכשיר להתמנות לשופט בית משפט שלום לעניין ביטול אזרחות; קביעת כללים בדבר הראיות שעליהן ניתן יהיה להסתמך, לרבות אפשרות סטייה מדיני הראיות; חובת נוכחות האדם שעניינו נדון ולחלופין, ייצוגו באמצעות עורך דין; קביעת הסדר לביטול ההחלטה על ביטול האזרחות, אם ניתנה שלא בנוכחות האדם שאזרחותו בוטלה או נוכחות עורך הדין שמונה לייצגו.

הוראה נוספת העשויה להיות רלוונטית לענייננו, קבועה בסעיף 11(ד3)(2), שעל-פיה בית המשפט מוסמך לדחות על הסף את בקשת שר הפנים לביטול אזרחות מחמת שיהוי בהגשת הבקשה, בין על-פי הבקשה בלבד ובין לאחר קבלת תגובת שר הפנים.

ההליך הראוי לביטול האזרחות בנסיבות הנדונות

21.השאלה הראשונה הטעונה הכרעה היא אפוא, אם בנסיבות הנדונות, שבהן הטעות ברישום אזרחותם של העותרים 2 ו-3 התגלתה בחלוף חמש-עשרה שנה, נדרש הליך יזום לשם ביטול האזרחות. על רקע חשיבותה של הזכות לאזרחות, הכלל שלפיו אזרחות לא תישלל אלא לאחר בירור מעמיק והפעלת שיקול דעת ראוי ולנוכח הוראות סעיף 11 בחוק האזרחות אשר נועדו להבטיח זאת בהיבט המהותי ובהיבט הדיוני, עולה השאלה אם אין זה נכון או ראוי להחיל הוראות אלו אף במצב דוגמת המקרה הנדון.

באת-כוח העותרים טענה כאמור, כי אם במצב שבו אזרחות נשללת מחמת מעשה מרמה או מחמת הפרת אמונים למדינה, יש לקיים הליך מסודר לשלילת אזרחות על-פי סעיף 11 בחוק, אזי מקל וחומר שיש לנהל הליך כאמור בנסיבות הנדונות. מנגד טענה באת-כוח המשיב, כי אין להחיל את סעיף 11 בנסיבות הנדונות מאחר שהוראותיו קובעות רק שתי נסיבות שבהן יש לפעול לפיו, בעוד נסיבות שבהן אזרחות הוענקה בטעות, בניגוד לחוק ובחוסר סמכות, אינן נמנות עמן. כך גם טענה, כי סעיף 11 עוסק רק בנסיבות שבהן מבוקש לשלול אזרחות אשר מלכתחילה ניתנה כדין.

22.אכן, יש ממש בעמדת המשיב שלפיה סעיף 11 מגדיר באופן מדויק את הנסיבות שבהן ניתן יהיה לנקוט הליך לשלילת אזרחות לפי הוראותיו, בעוד שנסיבות של רכישת אזרחות מחמת טעות שנפלה במשרד הפנים אינן נמנות עמן. אשר לנימוק השני של המשיב, שעניינו בכך שסעיף 11 עוסק רק בנסיבות שבהן מלכתחילה האזרחות נרכשה כדין, הרי שספק אם הוא יכול לעמוד. כך מהטעם שסיבת שלילת אזרחות שנרכשה על יסוד פרטים כוזבים, נעוצה בכך שבדיעבד התברר כי רכישת האזרחות לא הייתה כדין. אף יש טעם בטענת העותרים, כי אם נקבע הליך מסודר לשלילת אזרחות מחמת מעשה פסול – בין בשל כך שנרכשה על יסוד פרטים כוזבים ובין מחמת הפרת אמונים למדינה – אזי על אחת כמה וכמה שראוי שיינקט הליך כזה במצב שבו רכישת האזרחות השגויה נעשתה בתום לב מצד האזרח וכי התקלה נפלה דווקא במשרד הפנים.

כך או אחרת, דומה כי אף אם בנסיבות הנדונות לא חלה על המשיב חובה לנקוט הליך לשלילת אזרחות על-פי סעיף 11 בחוק, בוודאי ניתן להקיש מהוראותיו לענייננו. בכלל זה, לא מן הנמנע כי ניתן לפעול אף בהתאם להוראת סעיף 11(ד3)(2), המאפשרת לשקול את השיהוי שחל בהחלטת המשיב לבטל את האזרחות. לכך עוד נשוב בהמשך הדברים.

(3)תוצאת הטעות במתן האזרחות אשר התגלתה בחלוף חמש-עשרה שנה

הגדרת השאלה

23.השאלה העולה בענייננו היא מה תהיה תוצאתה של הטעות במתן האזרחות לעותרים 2 ו-3, משנמצא כי ניתנה להם מחמת טעות, תוך חריגה מסמכות ובניגוד להוראות חוק האזרחות והוראת השעה משנת 2003.

למיטב הידיעה, השאלה העולה בעתירה הנדונה טרם נדונה בנסיבות דומות. המקרה היחיד שלמיטב ידיעתנו שאלה זו עלתה במסגרתו, אך לא נדונה, היה אגב הדיון בבג"ץ 1227/98מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690 (1998) (להלן – עניין מלבסקי)‏‏, שעסק בעתירתו של מי ששר הפנים ביקש לבטל את תעודת העולה שניתנה לו ואת אזרחותו, מהנימוק שהשיג אותן על סמך ידיעות כוזבות. אגב דיון זה, העלה בית המשפט (כבוד השופט י' זמיר) את השאלה כיצד יש לנהוג במצב שבו התברר כי האזרחות ניתנה "בגלל טעות או רשלנות של עובד במשרד הפנים". כך הוצגה השאלה, אשר נותרה ללא מענה (שם, פסקה 9):

"במהלך הדיון במקרה שלפנינו עלתה שוב השאלה, אם הדרך שנקבעה בסעיף 11(ב) לחוק הכניסה לישראל היא הדרך היחידה לביטול אשרת עולה ותעודת עולה, ואם הדרך שנקבעה בסעיף 11(ג) לחוק האזרחות היא הדרך היחידה לביטול אזרחות. למשל, נניח שאדם קיבל אזרחות מכוח חוק השבות על יסוד הנחה שהוא יהודי. לימים התברר כי אותו אדם אינו יהודי, וכי האזרחות ניתנה לו בשעתו, אף שאינו יהודי, בגלל טעות או רשלנות של עובד במשרד הפנים. האם ניתן לבטל את האזרחות שהוענקה לו? לפי סעיף 11(ב) לחוק הכניסה לישראל רשאי שר הפנים לבטל אשרת עולה ותעודת עולה אם הושגו על-ידי מתן ידיעות כוזבות. כך גם, לפי סעיף 11(ג) לחוק האזרחות, לגבי ביטול אזרחות. אולם, כפי שהתברר, אותו אדם לא נתבקש כלל להודיע אם הוא יהודי, בפועל הוא לא אמר דבר בעניין זה, ולפיכך אין לומר עליו שמסר ידיעה כוזבת. לכן, נראה שאין יסוד לשלול את האשרה, את התעודה או את האזרחות של אותו אדם לפי חוק הכניסה לישראל או לפי חוק האזרחות. האם המסקנה היא שאין כל דרך לבטל את האזרחות של אדם זה? אכן שאלה היא. השאלה היא, אם ניתן לומר במקרה כזה שאפשר לבטל את האשרה, את התעודה או את האזרחות מכוח סעיף 15 לחוק הפרשנות, שכן במקרה כזה אין לומר שכוונה אחרת משתמעת מחוק האזרחות או מחוק הכניסה לישראל. אך בנסיבות המקרה שלפנינו אין צורך, ואף אין זה ראוי, שבית-המשפט ידון בשאלה זאת ויכריע בה, בעיקר כיוון ששר הפנים לא טען, בתשובתו לעתירה, שהוא מוסמך לבטל אזרחות גם בדרך אחרת, ולכן העותר אף לא התייחס לשאלה זאת".

שאלה זו עלתה לנוכח קביעת בית המשפט כי ככלל, ניתן לבטל אזרחות בדיעבד. כאמור שם, "לא זו בלבד שהזכות לאזרחות מסויגת מלכתחילה, אפשר לבטלה בדיעבד. ההיגיון והניסיון גם יחד מחייבים שניתן יהיה, בישראל כמו במדינות אחרות, לבטל אזרחות בנסיבות מסוימות, לפחות כאשר האזרחות נרכשה בטעות או במירמה" (ההדגשות אינן במקור) (שם, פסקה 7).

עם זאת, בעניין השאלה אם העילות לביטול אזרחות הקבועות בסעיף 11 בחוק האזרחות (כפי שהיה בתוקף אותה עת), הן עילות הביטול היחידות, הפנה בית המשפט לכך שבעבר נקבע כי לנוכח הגדרת עילות הביטול (בסעיף 11 בחוק האזרחות, כמו גם העילות הזהות לביטול אשרת עולה על-פי סעיף 11 בחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן – חוק הכניסה לישראל)), אין השר מוסמך לבטל אזרחות מכוח סמכותו הכללית המעוגנת בסעיף 15 בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (שם, פסקה 8). כאמור שם, שאלה זו עלתה בבג"ץ 81/62 גולן נ' שר הפנים, פ"ד טז 1969 (1962), שבו נדונה בקשת העותרת לבטל את אשרת העולה שניתנה לה. באותו עניין נקבע כי מאחר שהחוק הסמיך את שר הפנים לבטל אשרת עולה רק בנסיבות שנקבעו בסעיף 11 בחוק הכניסה לישראל, לא ניתן לומר כי הוא מוסמך לבטלה גם מכוח הסמכות הכללית (שאז הייתה מעוגנת בסעיף 16 בפקודת הפרשנות (נוסח חדש)) (דעת הרוב מפי כבוד השופט מ' לנדוי, עמ' 1972). לעומת זאת, כבוד השופט ח' כהן קבע, בדעת מיעוט, כי באותן נסיבות שבהן העותרת הייתה מי שביקשה לבטל את אשרת העולה, לא נדרשת הסמכה כללית או אחרת, שכן, "פשיטא שרשות מינהלית המוסמכת להעניק זכות או רישיון, מוסמכת לבטלם בכל עת על-פי בקשת האדם אשר ביקש וקיבל אותם; ולביטול שכזה אין אף צורך בהסמכה חוקית מפורשת" (שם, עמ' 1974-1973).

24.מכל מקום וכאמור, השאלה הנדונה, שעניינה ביטול אזרחות שניתנה בניגוד לחוק ומחמת תקלה במשרד הפנים, לא הוכרעה בעניין מלבסקי ולמיטב הידיעה, טרם הוכרעה.

על-פי הוראות החוק שעליהן עמדנו, אף לא ניתן לחלוק על כך שהעותרים 2 ו-3 לא היו זכאים לקבל אזרחות ישראלית בשנת 2007, עת נרשמו כאזרחים ישראלים. כאמור, הם ואביהם, שרכש את אזרחותו מכוח לידה, נולדו מחוץ לישראל, ולכן הם לא היו זכאים לאזרחות מכוח לידה (סעיף 4(א)(2)(ד) בחוק האזרחות). לנוכח הוראת סעיף 2 בהוראת השעה משנת 2003, הם אף לא יכולים לרכוש אזרחות מכוח הענקה (על-פי סעיף 9(א)(2) בחוק), ובכל מקרה, מי שרשמה אותם כאזרחים, לא הוסמכה להעניק אזרחות על-פי סעיף 9 בחוק. בדומה, אף כיום לא ניתן להעניק להם אזרחות, לנוכח הוראת בסעיף 3 בהוראת השעה משנת 2022.

בנסיבות אלו יש לבחון אם אמנם כטענת המשיב וכאמור בהחלטה שבעניינה הוגשה עתירה זו, רישום העותרים 2 ו-3 כאזרחים ישראלים בטל מעיקרו (Void).

טענת העותרים בדבר שינוי החלטה מינהלית

25.בשונה מעמדת המשיב, שלפיה רישום העותרים 2 ו-3 כאזרחים ישראלים בטל מעיקרו (Void), העותרים סבורים כי מדובר בהחלטה שמקורה בטעות, הניתנת לתיקון באופן ש"יכשיר" את אזרחותם. בעניין זה הפנו הם אל ההלכה בדבר שינוי החלטה מינהלית, אשר נקבעה בעניין ע"א 433/80נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל-אביב, פ"ד לז(1) 337 (1983)‏‏ (להלן – עניין נכסי יב"מ). אולם כפי שנבקש להראות, ספק אם יש בהלכה זו כדי לסייע לעותרים.

בעניין נכסי יב"מ הבחין בית המשפט (כבוד השופט ג' בך) בין שלושה סוגי טעויות שעשויות להביא לכך שתינתן החלטה מינהלית שגויה: "א. החלטה הנוגדת את החוק או שבצורה אחרת יש בה בעליל משום חריגה מסמכות; ב. החלטה, שמקורה בטעות משרדית טכנית, שנעשתה בהיסח הדעת; ג. החלטה, שיש בה משום משגה, במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול-דעתו באופן בלתי סביר" (ההדגשות אינן במקור) (שם, פסקה 8). בעניין תוצאת ההחלטה השגויה נקבע, כי "מן הדין לאבחן בין התוצאות של סוגי הטעויות הנ"ל, בצורה הבאה: לגבי שני סוגי ההחלטות הראשונים, המוזכרים לעיל, תוכלנה רשויות הציבור בדרך כלל לחזור בהן מההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולגרום למתן החלטה אחרת תחתיה; ואילו לגבי ההחלטה מהסוג השלישי, היינו זו שיש בה משום 'משגה' בשיקול הדעת בלבד - שאני. כאן תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה, ובמיוחד כאשר האזרח הספיק כבר לפעול על-פי ההחלטה המקורית" (ההדגשות אינן במקור) (שם, פסקה 9).

כלומר, אם נמצא כי ההחלטה הראשונה עומדת בניגוד לחוק או ניתנה בחריגה מסמכות – בדומה לנסיבות הנדונות בעתירה הנדונה – כי אז תוכל הרשות לבטל את החלטתה השגויה ולתקן אותה בכך שתינתן החלטה בהתאם להוראות החוק, כפי שמבקש המשיב לעשות. שכן, החלטה הנוגדת את החוק עומדת בניגוד לעיקרון חוקיות המינהל ולעיקרון שלטון החוק ולפיכך ספק אם היא יכולה ליצור אינטרס הסתמכות לגיטימי המצדיק להותיר על כנה את ההחלטה השגויה הנוגדת את החוק.

כך בין השאר, נקבע לאחרונה כי "כלל הוא כי כאשר ניתנה החלטה על ידי רשות מינהלית שאינה חוקית או שיש בה חריגה ברורה מסמכות, תוכל הרשות לשנות או לתקן את ההחלטה האמורה (ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, תל אביב, פ"ד לז(1) 337 (1983); בג"ץ 6414/15 ענק הבטיחות נ' משרד התקשורת, פסקה 37 (15.8.2016)). סטייה מן הדין אינה יוצרת אינטרס הסתמכות לגיטימי שיש בו כדי להצדיק את המשך הסטייה (בג"ץ 8634/08 אלחננוב נ' משטרת ישראל – אגף משאבי אנוש, פסקה 26 (16.11.2010)). אדרבה, הותרת המצב על כנו אינה עולה בקנה אחד עם עיקרון חוקיות המינהל ועיקרון שלטון החוק (בג"ץ 1407/18 קופולק (1949) בע"מ נ' מנהלת המחלקה לרישום תכשירים רפואיים, אגף הרוקחות, משרד הבריאות, פסקה 32 (19.8.2019); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 386 (2010))" (בג"ץ 1038/22 חברת אלפלוגה למוצרי מזון נ' משרד הכלכלה והתעשייה(2.6.2022)‏‏, כבוד השופט ד' מינץ, פסקה 15).

26.נמצא אם כן, כי אם הרשות מצאה כי ניתנה החלטה שגויה הנוגדת את החוק, ביטולה או שינויה מחייב את בחינת השלכותיה ובלבד שאין מדובר במצב שבו ההחלטה השגויה לוקה באי חוקיות. במצב זה חלה חובה לתקן את ההחלטה השגויה העומדת בניגוד לחוק או לשנותה, כמתחייב מעיקרון חוקיות המינהל ועיקרון שלטון החוק. שכן, "אי-חוקיותה של ההחלטה המינהלית מהווה הצדקה ראשונה במעלה לשינוייה. שינוי זה מתחייב מעקרון שלטון החוק, העומד ביסודו של עיקרון חוקיות המינהל. בהתאם לכך, הפסיקה הדגישה כי כאשר ההחלטה המקורית הייתה בלתי חוקית, שינויה הוא הכרחי" (ד' ברק-ארז, משפט מינהלי, כרך א', הוצאת לשכת עוה"ד, 2010, עמ' 387-386 (להלן – ברק-ארז).

לפיכך נקבע, כי ככלל "טעות שנגרמה באשמת הרשות ניתנת אף היא לתיקון, אך לשם כך נדרש אינטרס ציבורי מיוחד המצדיק זאת. כמו כן יש להבחין בין טעות הנופלת במסגרת הסמכות של הרשות לבין טעות הגורמת לתוצאה בלתי חוקית או מנוגדת לסמכותה של הרשות. הבחנה נוספת שנעשתה בפסיקה לגבי חזרה מטעות על-ידי הרשות היא ההבחנה בין טעויות שבשיקול הדעת לבין טעויות טכניות. לגבי אלה הראשונות תהיה הרשות בדרך-כלל קשורה בהחלטתה, בעוד שלגבי האחרונות תוכל הרשות בדרך-כלל לחזור בה מהחלטתה. בנוסף, יש לבחון את אינטרס הפרט בסופיות ההחלטה המינהלית, את מידת ההסתמכות שלו עליה, והאם שינה מצבו לרעה עקב ההחלטה או שנגרם או עלול להיגרם לו נזק בעקבות שינויה. מנגד יש לבחון את מהותו של האינטרס הציבורי אותו מבקשים לקדם (ראו זמיר, בעמ' 1004-1007; ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש, פ"ד לז(1) 337; ע"א 975/97 המועצה המקומית עילבון נ' מקורות חברת מים בע"מ, פ"ד נד(2) 433; ע"א 1928/93 רשות ניירות ערך נ' גבור סברינה מפעלי טקסטיל בע"מ, פ"ד מט(3) 177; ע"א 9412/03 חזן נ' פקיד שומה נתניה (לא פורסם, ניתן ביום 2.2.05))" (ע"א 11583/04 מדינת ישראל נ' ברגר (16.1.2006)‏, כבוד השופטת ע' ארבל, פסקה 17).

הכלל הוא אפוא, כי "התשובה לשאלה האם טעות בקבלת ההחלטה מצדיקה את ביטולה תלויה במכלול שיקולים. בכל מקרה ומקרה, יש לבחון את השפעותיה של הטעות מבחינת האינטרס הציבורי מחד גיסא ואת התוצאות שיש לתיקונה מבחינתם של הצדדים המושפעים מהחלטת הרשות מאידך גיסא (...). כאשר משקלו של האינטרס הציבורי הוא נכבד, הנטייה תהיה לאפשר את הביטול, אף אם ההליך שהוביל לכך היה לקוי, ואף במחיר של פגיעה בהסתמכות (...). יתר על כן, כאשר תוצאתה של הטעות היא אי-חוקיות – תיקונה או שינויה הוא מתחייב מעקרונות חוקיות המינהל ושלטון החוק (...)" (ההדגשות אינן במקור) (בג"ץ 1407/18 קופולק (1949) בע"מ נ' מנהלת המחלקה לרישום תכשירים רפואיים (19.8.2019)‏‏ כבוד השופטת ד' ברק-ארז, פסקה 32. כן ראו את פסקי הדין הנזכרים שם ובין השאר גם: עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי (5.12.2006), כבוד השופטת ע' ארבל, פסקאות 9-8; בג"ץ 11269/03 כמאל נ' שר המשפטים, פ"ד נט(3) 205 (2004), כבוד השופטת ד' ביניש, פסקה 6; י' זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב', הוצאת נבו, 2011, עמ' 1938-1935; ברק-ארז, עמ' 406-371 ובמיוחד עמ' 387-386).

בטלות יחסית

27.עם זאת, "ראוי להבחין בין היבטים שונים של אי-חוקיות – האם, לדוגמה, ההחלטה הייתה נגועה בחוסר סמכות או באי-תקינות אחרת (למשל, בדרך קבלתה של ההחלטה). בנוסף, גם כאשר ההחלטה המקורית הייתה נגועה באי-חוקיות, התיקון חייב להתייחס להיבטים של הסתמכות" (ברק-ארז, עמ' 387). בכלל זה, נדרשת בחינת תוצאותיו של ביטול ההחלטה הנגועה באי החוקיות, תוך מתן משקל לאינטרס בדבר ההגנה על ציפיית האדם הנוגע בדבר כי ההחלטה בעניינו לא תשונה, להסתמכותו על ההחלטה שניתנה ולמידת הפגיעה באינטרס הציבורי, אם ההחלטה השגויה תיוותר על כנה (שם, עמ' 401-394).

שאלות אלו שעניינן תוצאתה של פעולת הרשות הנגועה באי חוקיות, הן השאלות הטעונות הכרעה בנסיבות הנדונות.

28.כידוע, כפי שנקבע לפני שנים רבות, אין עוד מקום לראות בכל החלטה שניתנה תוך חריגה מסמכות או בכל החלטה הנגועה באי חוקיות משום החלטה בטלה מעיקרה, כטענת המשיב לגבי רישום העותרים 2 ו-3 כאזרחים. זה מכבר נקבע כי יש לבחון את אותה החלטה בהתאם למבחן הבטלות היחסית, אשר מבחין בין עצם הפגם שנפל במעשה המינהלי לבין תוצאתו.

כך נקבע לפני למעלה מחצי יובל:

"אכן, הפסיקה הישנה של בית-משפט זה, שהלכה בעקבות הפסיקה הישנה של בית המשפט באנגליה, ציירה את חוסר הסמכות ואת הבטלות המוחלטת כאילו הם שניים שהיו לאחד, ויותר אין לנתק ביניהם. אך זה שנים שהפסיקה, בישראל ובאנגליה, התפתחה והשתנתה. במקום ההבחנה החדה שבין בטלות (void) שהיא פועל יוצא של חוסר סמכות, לבין נפסדות (voidable) שהיא פועל יוצא של טעות בתחום הסמכות, בא לעולם המבחן של בטלות יחסית. לפי מבחן זה יש להבדיל בין הפגם לבין הנפקות. הכלל הקובע מה מותר ומה אסור נמצא במישור אחד, ואילו הסעד על הפרת הכלל נמצא במישור אחר. בכל מישור פועלת מערכת שיקולים מיוחדת התואמת את הצרכים והמטרות באותו מישור. לכן אין לשלול את האפשרות שחוסר סמכות לא יוביל בהכרח לבטלות מוחלטת. חוסר סמכות ובטלות מוחלטת אינם תאומי סיאם. ואם היו כך בעבר, אין הכרח שיהיו כך כיום. כיום ניתן להפריד גם בין תאומי סיאם. כך הוא הדין לגבי החלטות מינהליות... ואם יטען מי שיטען כי תורה זאת תופסת רק לגבי פגם שאינו מסווג כחריגה מסמכות, אשיב ואומר כי אין הכרח בכך ואף אין היגיון בכך. להפך, תורת הבטלות היחסית התפתחה בעיקר כדי לפרק את המשוואה האומרת כי חוסר סמכות שווה בטלות מוחלטת, לאחר שהתברר כי נזקה של משוואה זאת עולה על תועלתה" (ההדגשה אינה במקור) (ע"פ 866/95סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793 (1996)‏, כבוד השופט י' זמיר, עמ' 816).‏

29."'הבטלות היחסית' היא עיקרון משפטי רחב, אשר הלך והתפתח בעשורים האחרונים, ובפרט בגדרי המשפט המנהלי" (עע"מ 7719/16 הראל נ' עובד בטי (24.11.2019), כבוד השופט י' עמית, פסקה 10 (להלן – עניין הראל)‏‏). לענייננו, נסתפק בעיקרי ההלכות והעקרונות כפי שהובאו באותו עניין (שם):

"אכן, 'הלכת הבטלות היחסית מצטיינת בגמישותה ויעילותה [...] מהותו של הסעד נגזר ממכלול נתונים ובהם, השפעת הסעד על האינטרס הפרטי והאינטרס הציבורי' (עע"מ 2273/03‏ אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, בפסקה 107 (7.12.2006) (...)). 'הרעיון שמאחורי תאוריית הבטלות היחסית הוא אפוא הרצון לעשות צדק יחסי עם כל הגורמים העלולים להיות מושפעים מההכרעה בצד מתן משקל הולם למהות אי-החוקיות או הפגיעה שבמעשה הרשות המינהלית' (בג"ץ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 309 (2004)). 'עיקרון הבטלות היחסית הוא כלי משפטי העומד לרשות בית המשפט. כלי זה מושתת על שיקול דעת. באמצעותו ניתן וראוי להתחשב – בשלב קביעת הסעד לריפוי הפגם – בגורמים נוספים. בעיקר, לצד מהות הפגם יש להביא בחשבון את נסיבות המקרה הנתון ואת השפעת בטלות ההחלטה או הפעולה על כלל הגורמים המעורבים, לרבות הציבור הרחב [...] הבטלות היחסית היא הכרח השעה בעידן החוקתי' (עע"מ 5106/14 עיריית בת ים נ' אליהו ששון, בפסקה 10‏ (3.9.2015)). 'דוקטרינת הבטלות היחסית מבוססת, אפוא, על הבחנה בין הפגם לתוצאותיו; בין ההפרה ובין הסעד – מתוך הבנה כי יש להעניק לשיקולי הצדק המנויים לעיל משקל משמעותי בגיבושו של האחרון' (עע"מ 5916/16 מועצה אזורית זבולון נ' הוועדה לדיור לאומי מחוז חיפה, בפסקה 12 (21.11.2018); וראו גם יואב דותן 'במקום בטלות יחסית' משפטים כב 587 (התשנ"ד); דפנה ברק ארז 'בטלות יחסית ושיקול דעת שיפוטי" משפטים כד 519 (התשנ"ה); יצחק זמיר הסמכות המינהלית – כרך ד 3023-3007 (2017); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי – כרך ב 839-795  (2010) (...))".

(ראו בין השאר, גם: רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673 (2001), כבוד השופט י' זמיר וכן פסק-דינה של כבוד השופטת ד' ביניש; בג"ץ 3483/05די.בי.אס. שרותי לווין (1998) בע"מ נ' שרת התקשורת (9.9.2007)‏‏, כבוד השופט א' גרוניס, פסקה 24; רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, נד(3) 637 (2000)‏‏, כבוד השופט י' זמיר, פסקאות 8-5).

30.הנה כי כן, בהתאם לעיקרון "הבטלות היחסית", נעשית הבחנה בין הפגם שדבק במעשה המנהלי לנוכח אי חוקיותו והעובדה שנעשה תוך חריגה מסמכות, לבין תוצאתו. תוצאה זו נקבעת תוך מתן משקל לשיקולי צדק ותוך שקילת אינטרס הפרט ובכלל זה שקילת הסתמכותו על אותו מעשה מינהלי וציפייתו כי לא ישונה, אל מול מידת הפגיעה באינטרס הציבורי כתוצאה מהותרת אותו מעשה מינהלי על כנו.

מהטעמים אשר עליהם נעמוד עתה, הגענו לכלל מסקנה כי שיקולי צדק וכן מתן משקל למידת הסתמכותם של העותרים על רישומם כאזרחים ישראלים תומכים בתוצאה של אי ביטול רישום זה. כך ביחוד לנוכח העובדה שבנסיבות הנדונות תוצאה זו אינה עומדת באופן מובהק בניגוד לאינטרס הציבורי שלפיו אזרחות תינתן רק למי שזכאי על-פי החוק לקבלה. כל זאת אף תוך מתן משקל למשמעות הרבה שישנה לאזרחות, כפי שעמדנו על כך קודם לכן.

31.כמפורט לעיל, משפחתם של העותרים מונה שישה ילדים, שמתוכם ארבעת הצעירים הם אזרחים ישראלים וכך גם האב (העותר). בנסיבות אלו, שבהן אף העותרים 2 ו-3 יהיו אזרחים ישראלים, מחלישה את הפגיעה האפשרית באינטרס הציבורי בשל מתן אזרחות למי שאינו זכאי לו. כך בייחוד בהינתן העובדה שאילו העותרים 2 ו-3 היו נולדים בבית חולים בישראל, כמו יתר אחיהם, לא היה ההליך הנדון בא לעולם. מדובר במי שגרים בישראל מאז לידתם שאף אביהם הוא כאמור, אזרח ישראלי, כך שרק בשל מקום לידתם נשללה מהם האפשרות לרכוש אזרחות מכוח לידה.

לכך יש להוסיף את העובדה שמעמדם של העותרים כאזרחים נרכש בשנת 2007, לפני כחמש-עשרה שנה. לא רק שישנה הצדקה לשקול את חלוף הזמן, את הסתמכותם ואת הסתמכות משפחתם על מעמדם זה, אלא שאילו ביטול אזרחותם היה מתבקש על-פי הוראות סעיף 11 בחוק האזרחות, לא מן הנמנע כי הבקשה הייתה נדחית על הסף מחמת השיהוי הרב שחל בהגשת הבקשה (על-פי סעיף 11(ד3)(2) בחוק האזרחות). כך בין על-פי הבקשה בלבד ובין לאחר קבלת עמדת שר הפנים, אם לא הייתה משכנעת. אם כך לגבי בקשה לביטול אזרחות שנרכשה על יסוד פרטים כוזבים או מחמת הפרת אמונים למדינה, אזי דומה שעל אחת כמה וכמה שכך במקום שרישום האזרחות נעשה בשל טעותו של משרד הפנים. מכל מקום, אפילו הוראת סעיף 11 אינה חלה בנסיבות הנדונות, כבר נקבע כי "ככלל, לשיהוי יכולה להיות השפעה על הבחירה בסעד של בטלות יחסית" (עניין הראל, פסקה 12 וכן ראו את פסקי הדין הנזכרים שם).

כמו כן וכאמור, שלילת אזרחות אינה יכולה להיעשות כלאחר-יד, כפי שנעשה בנסיבות הנדונות. כאמור לעיל, שלילת אזרחות יכולה להיעשות רק "לאחר בירור עובדתי ושיקול דעת ראויים" (עניין מוצ'ניק, שם וכן עניין אורבנביץ', שם). תהיה הסיבה לשלילת האזרחות אשר תהיה. כך גם, ברוח הוראות סעיף 11 בחוק האזרחות, מן הראוי שהדבר ייעשה לאחר שימוע בעוד מי שלגביו ישנה כוונה לשלילת אזרחותו מיוצג באמצעות עורך דין ונוכח בעת השמעת הטענות לשלילת אזרחותו.

מהטעמים האמורים, דומה כי בחינת הנסיבות בהתאם למבחן הבטלות היחסית מוביל למסקנה כי אין הצדקה לביטול אזרחותם של העותרים 2 ו-3. בשל אזרחותם של שאר בני משפחתם, למעט האם, דומה כי הפגיעה באינטרס הציבורי תהיה זניחה, אם בכלל. לעומת זאת, כפי שטענה באת-כוחם של העותרים, לביטול אזרחותם של העותרים 2 ו-3 בחלוף חמש-עשרה שנה עשויות להיות השלכות "דרמתיות" עליהם ועל כל בני משפחתם, אשר לפני שנים רבות קבעו את מושבם בתחומי מדינת ישראל.

(4)הצעת המשיב

32.לנוכח המסקנה שאליה הגענו, דומה כי אין עוד צורך להידרש לשאלת ההצדקה להצעת המשיב, שעל-פיה העותרים 2 ו-3 יוכלו לבקש את הסדרת מעמדם מכוח סעיף 6(1) בהוראת השעה משנת 2022 וכי בקשתם תיבחן כאילו טרם מלאו להם 14.

עם זאת, העובדה שזו הדרך היחידה העומדת להם להסדרת מעמדם בישראל והעובדה שבכל מקרה על-פי הוראות הוראת השעה, כל עוד היא בתוקף הם לא יוכלו לקבל אזרחות ישראלית ולהשוות את מעמדם למעמדם של שאר אחיהם ושל אביהם ולרכוש אזרחות ישראלית, תומכת אף היא בתוצאה שאליה הגענו.

ה.סיכום ותוצאה

33.תוצאת הדברים היא אם כן, כי העתירה מתקבלת.

בהתאם לכך, החלטת המשיב מיום 13.6.2022, כמו גם החלטתו בערר הפנימי מיום 20.7.2022, מבוטלות. לפיכך לא יחול שינוי ברישום העותרים 2 ו-3 במרשם האוכלוסין כאזרחים ישראלים.

המשיב יישא בהוצאות העותרים בסך 10,000 ₪.

משהוסרו שמות העותרים ובכלל זה שמות הקטינים, אין מניעה לפרסם את פסק הדין.

ניתן היום, ה' בכסלו התשפ"ג, 29 בנובמבר 2022, בהיעדר הצדדים.