תכנית מס' 453-0897736 התחדשות עירונית מתחם אליהו מזכרת בתיה

                                    ע"י ב"כ עוה"ד טלי סלטון ישועה

1. לפנינו ערר על החלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז (להלן: הוועדה המחוזית) מיום 08.03.2023, עת החליטה לאשר למתן תוקף את תכנית מס' 453-0897736 "התחדשות עירונית מתחם אליהו מזכרת בתיה" (להלן: התכנית).

2. הערר הוגש על-ידי העוררת, המועצה המקומית מזכרת בתיה (ולהלן גם: המועצה), מכוח סעיף 110(א)(1)(ב) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק). 

3. נקדים ונציין כי לאחר עיון במכלול כתבי הטענות שהוגשו, ושמיעת טענות הצדדים בדיון שהתקיים לפנינו ביום 20.07.2023 ולאחר התייעצות פנימית, החלטנו פה-אחד לדחות את הערר ולהותיר על-כנה את החלטת הוועדה המחוזית. להלן יפורטו נימוקינו לכך.

    

   הרקע התכנוני

4. התכנית מציעה התחדשות עירונית מתחמית במרכז היישוב מזכרת בתיה, בשטח של כ-53 דונם הממוקם במרכז הוותיק של המושבה, וזאת בדרך של הריסת 20 מבני מגורים ישנים קיימים ובהם 318 יחידות דיור, והקמת 1,196 יחידות דיור במבנים מרקמיים בני 6 עד 9 קומות. כך מדברי ההסבר לתכנית: "מתחם אליהו במזכרת בתיה הינו מתחם שהוגדר להתחדשות בתכנית המתאר הכוללנית של מזכרת בתיה. במרכז המתחם עוברות שד' אליהו - אחת השדרות המרכזיות ביישוב אשר היוותה את הדרך ההיסטורית של היישוב והתפתחותו. כיום, ממוקמים מבני ציבור, מבני מסחר ומוקדים יישוביים לאורך שדרה זו. התכנית גובלת ממזרח ברח' אשכול, ממערב ברח' השוטרים, מדרום ברח' יגאל אלון ומצפון בשורת מבנים צמודי קרקע הנמצאים לאורך רחוב הנשיא שז"ר. במתחם ישנם 12 מבני H ו - 8 מבני רכבת בני 3-4 קומות, בהם ישנם 318 יח"ד המיועדות להריסה. בחלקה הצפוני של התכנית ישנו מקבץ של מבני ציבור הכוללים בתי כנסת, כחלק מפיתוח מקבץ מבני ציבור זה ייבנו כ- 40 יחידות דיור להשכרה ארוכת טווח. התכנית מייצרת דופן פעילה לשדרות אליהו הכוללת חזית מסחרית בקומת הקרקע. כמו כן, מוצע ציר ירוק לינארי ממזרח למערב התכנית המשמש כהפרדה בין צמודי הקרקע לבניה המרקמית, הציר יפותח כשטח ציבורי פתוח לשהייה ומעבר מרחוב אשכול לרח' השוטרים. התכנית משמרת את השטחים הפתוחים הקיימים: גן יואב וגן יהודית. כיום גן יהודית לא פתוח לרחוב ונמצא בין מבנים, התכנית מציעה לפתוח אותו לשד' אליהו על מנת להנגיש אותו לציבור ולהרחיב אותו. במערב התכנית נמצא מבנה מסחרי הכולל כ- 12 יח' מסחר פעילות. התכנית מציעה במתחם זה מסחר ותעסוקה ומעליהם מגורים, כ- 24 יחידות דיור".

5. ראוי לציין שבתחילת הליך התכנון, החל משנת 2019, פרסמה הוועדה המחוזית הגבלות על הוצאת היתרי בנייה במתחם וזאת מכוח סמכותה לפי סעיפים 77 ו- 78 לחוק. החלטות אלה היו נושא לעררים שנידונו לפני ועדת המשנה לעררים – ערר 9/20 חברת מ. רשף הנדסה בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז (08.07.2020), שהתקבל בחלקו; וערר 24-21 רדה סנדו ואח' מבעלי הדירות נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז מרכז (26.07.2021), שנדחה. בערר 24-21 ציינה ועדה זו, בין היתר, כי "[...] התכנית שבהכנה מיועדת להיות תכנית מפורטת שתאפשר הוצאת היתרי בנייה מכוחה, והיא מתוחמת בשטחה ובמטרותיה להיקף סביר, וכתוצאה מכך ישנו סיכוי טוב לאישורה ולמימושה בשנים הקרובות באופן שייטיב עם כל דיירי המתחם [...]" (פסקה 157); ובהמשך, בפסקה 167: "האינטרס הציבורי, במקרה זה, בא לידי ביטוי בתכנון ההתחדשות העירונית המתחמית, באופן שיאפשר, בין היתר וכמפורט בהחלטת הוועדה המחוזית, הקמת מבנים חדשים עם חניה תת-קרקעית, תוספת שטח למבנה ציבור (כ-3.8 דונם), תוספת של שטחים פתוחים בין המבנים, חזית מסחרית וחידוש תשתיות – יעדי תכנון אשר ייטיבו את מצבם של כל תושבי השכונה ויתרמו ליישוב כולו [...]".

6. התכנית התקבלה בלשכת התכנון המחוזית ביום 24.10.2021, ועברה תנאי סף ביום 09.11.2021. הוועדה המחוזית דנה בתכנית ביום 28.02.2022 והוחלט על הפקדתה בתנאים. התכנית הופקדה בפועל ביום 18.11.2022. בתקופת ההפקדה התקבלו 15 התנגדויות לתכנית. העוררת לא הגישה התנגדות לתכנית.

7. ביום 08.03.2023 התקיים דיון בהתנגדויות ובסופו החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לתת תוקף לתכנית בתנאים (להלן: הדיון וההחלטה בהתנגדויות).

8. ברקע הדברים יש להפנות גם לתכניות נוספות אליהן הפנו הצדדים לערר. הראשונה היא תכנית 453-0465849 "תכנית מתאר כוללנית מזכרת בתיה" (להלן: התכנית הכוללנית). התכנית הכוללנית מצויה כיום לאחר דיון בהתנגדויות ובהליך פרסום לפי סעיף 106ב לחוק. המתחם נושא התכנית שלפנינו סומן במסגרת התכנית הכוללנית כ"כמתחם להתחדשות עירונית", מתחם 1ג בתשריט המתחמים. בדברי ההסבר של התכנית הכוללנית בנוסחה המופקד נכתב, בין היתר, כך: "למזכרת בתיה, אשר הוקמה בימי העלייה הראשונה, ישנה מורשת והיסטוריה ארוכת שנים, שנשתמרה באופן ייחודי ומספרת את סיפורה של המושבה, ואף הוכרה כאתר מורשת לאומי. מזכרת בתיה הינה מועצה מקומית במחוז המרכז בטבעת החיצונית של מטרופולין תל אביב, ממוקמת במרחק 5 ק"מ דרומית מזרחית לרחובות, כ- 25 ק"מ מתל אביב וכ- 30 ק"מ מירושלים. במועצה מתגוררים, נכון לשנת 2019 כ- 14,840 תושבים ושטחה המוניציפאלי הינו כ- 7,500 דונם, השטח המבונה של היישוב משתרע רק על כשליש מתחום השיפוט [...] היישוב שוכן בסמוך לשני צירי תנועה ארציים חשובים: האחד הוא כביש 6, עליו מתוכנן להיבנות מחלף חולדה, אשר יחבר את היישוב בקלות אל צירי התנועה הראשיים. הציר השני הוא קו הרכבת תל אביב באר שבע, עליו הוקמה, בשוליו המזרחיים של היישוב, תחנת מזכרת בתיה, אשר מאפשרת נגישות גבוהה אל ומהיישוב [...] ביישוב ישנו ביקוש גבוה למגורים, המתבטא בקצב הגידול בעשור האחרון, העומד על כ- 5.3% בממוצע. תכנית המתאר מאפשרת קיבולת של 34,000 תושבים [...]". כמו-כן, מבין עקרונות התכנית הכוללנית מציינים דברי ההסבר כי אחת המטרות היא "שימור מאפיינים כפריים של המרחב הבנוי - שמירת מאפייניהם הבסיסיים של האזורים המבונים של הישוב: הגבלת תוספת יחידות הדיור במגרשים צמודי קרקע כדי למנוע בניה החורגת מממדי המבנים הקיימים, ומתן אפשרות לעיבוי מבוקר של עד 4 קומות לאורך הרחובות הראשיים"; אך בה בעת התכנית מקדמת: "רובע חדש למזכרת בתיה - תכנית המתאר מציעה הרחבת מזכרת בתיה מזרחה עד למסילת הברזל. ההרחבה המוצעת כוללת שטחי תעסוקה בהיקף שיאפשר לישוב איזון כלכלי, וכן תוספת יחידות דיור בתמהיל שיסייע למשוך אוכלוסייה צעירה ומגוונת ולתת פתרונות לדור העתיד של הישוב. כמו כן יכללו בשטח ההרחבה גנים וצרכי ציבור לרווחת כלל תושבי הישוב. רחובות הרובע החדש מותווים בהמשך וברציפות למערך הרחובות הקיימים. גובה הבינוי של הרובע החדש יהיה עד 9 קומות, סמוך לאזור הוותיק עד 4 קומות. סמוך למסילת הברזל 6-8 קומות". עוד יצוין כי התכנית הכוללנית מגדירה "בניה מרקמית" כ"בניה רצופה לאורך רחובות, בעלת נפחיות דומה, בגובה אחיד של עד 9 קומות כמפורט בכל מתחם, היוצרת מקבצי מבנים, שכל אחד מהם תחום ברחובות." יוער כי על החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית הכוללנית בכפוף לפרסום לפי סעיף 106ב הגישה המועצה ערר, אך זה נסגר הואיל וטרם בשלה העת להגשתו לנוכח העובדה שטרם סיימה הוועדה המחוזית לדון בתכנית לנוכח ההליך הנוסף עליו הוחלט.

9. כן נפנה לתכנית 453-0707349 "הרחבה מזרחית מזכרת בתיה" (להלן גם: תכנית הרובע המזרחי) אשר נמצאת בשלב של מילוי תנאים להפקדה (הוחלט להפקידה ביום 12.09.2022). בהתאם לדברי ההסבר של תכנית זו, "התכנית ממוקמת בחלקה המזרחי של מזכרת בתיה, בשטח הפתוח שבין היישוב הקיים במערב ומסילת הרכבת במזרח. התכנית מציעה הקמת אזור מגורים בשטח של כ-1,190 דונם, הכוללת 3,427 יח"ד מתוכן 300 יח"ד בדיור מוגן ו-272 יחידות דיור קטנות מאוד, מסחר בשטח בנוי של כ-6,700 מ"ר שטחים עיקריים ותעסוקה בשטח של כ- 79,000 מ"ר שטחים עיקריים. התכנית תואמת את תכנית המתאר הכוללנית של מזכרת בתיה ומקושרת אל המרקם האורבני של היישוב הקיים באמצעות מערכת תנועה היקפית המחוברת למערכת הכבישים הקיימת של היישוב. [...] התכנית מציעה תוספת אוכלוסייה בהיקף של כ- 9,300 נפש". חלק מטענות המועצה נגזרות גם מתכנית מתהווה זו בעיקר בסוגיית התחבורה וכן בגישת ראש המועצה לאפשר הפחתת צפיפות המגורים בתכנית שלפנינו על-ידי 'ניוד' חלק מיחידות הדיור לתכנית הרובע (כ"מגרש השלמה" או כל הסדר אחר). 

    

   תמצית טענות הצדדים 

10. העוררת: במסגרת הערר עולות למעשה 3 טענות ממוקדות. הקטנת צפיפות ולמעשה הפחתת יחידות הדיור בשל שינוי באומדן הכלכלי – העוררת טוענת כי התכנית קודמה בהתבסס על חוות-דעת כלכלית בהתאם לתקן 21 (שמאי המקרקעין אלי כהן), מיום 10.10.2021. בהתאם לחוות הדעת, שווי בנוי למועד עריכתה עמד על 21,500 ₪ למ"ר ועל בסיס ערכי שווי אלה נקבע המכפיל הדרוש לתכנית שנע בין 3.21 ל- 3.80 וזאת על-מנת להביא את הפרויקט לשולי רווחיות של 18%. נתון זה הכתיב לעמדת המועצה צורך ב'תמורה' של כ- 1,200 יחידות דיור בבניה מרקמית של עד 9 קומות ובצפיפות גבוהה באופן שהמתחם יהיה חריג בסביבתו הקרובה. המועצה קיבלה צפיפות זו בשל התחשיב הכלכלי "בלב כבד" לנוכח הצורך הדוחק בהריסת המבנים הקיימים. ברם, לעמדת המועצה, בעת הדיון בהתנגדויות הפתיע השמאי אלי כהן עת שציין כי בשל עליות המחירים ביישוב ב-3 השנים שחלפו מאז גיבוש חוות הדעת ועד הדיון בהתנגדויות, שיעור הרווחיות של הפרויקט עומד על 23.5%. לערר צירפה המועצה חוות-דעת שמאית מטעמה הסוקרת את עליית מחירי הדיור במזכרת בתיה וקובעת כי אלו עלו בן השנים 2023-2021 בשיעור חד של כ- 30%. המועצה טוענת כי משמעותו של נתון זה הוא כי ניתן לקיים את חידוש המתחם בצפיפות נמוכה יותר באופן המאפשר גם הפחתת מספר הקומות והשתלבות הבינוי במרקם מרכז המושבה. לכן המועצה מבקשת לעדכן את הנספח הכלכלי לתכנית ולבחון מחדש את הצפיפות והבינוי המוצעים במסגרתה. תכנית התחבורה – העוררת טוענת כי "למשמע התנגדויות תושבי הסביבה שוכנעה כי הדיון בנושא התחבורתי לא מוצה, וכי יש מקום לבדיקה נוספת ולטיוב התכנון מההיבט התחבורתי על מנת למנוע עומסי תנועה חריגים". העוררת טוענת כי בה"ת שנערך בשנת 2021 לא כלל את השכונה המזרחית המתכוננת במזכרת בתיה וזאת בנוסף לכך שאת המתחם בתכנית משרתת מערכת כבישים צרים וותיקים שכבר כיום מתקשים להכיל את התנועה הקיימת. המועצה סבורה כי שילוב הדברים – תוספת יחידות הדיור בתכנית ובתכנית הרובע הנוסף, וכן מערכת הכבישים הקיימת, מצריכים בחינה נוספת של ההיבטים התחבורתיים. התאמת גובה הבינוי בתא שטח 108 – העוררת טוענת כי במסגרת התכנית הותר בתא-שטח זה, שכיום קיים בו מרכז מסחרי קטן, בינוי עד 8 קומות. המועצה סבורה כי בתא-שטח זה, לאור שטחו הקטן (1.3 דונם), העובדה שאינו כולל כיום מגורים או מבנים הטעונים חיזוק, וכן לאור העובדה שהמגרש מוקף ב-3 חזיתות למבנים צמודי קרקע, יש להפחית את עצימות הבנייה ולקבוע עצימות בנייה של קומת מסחר ומעליה 3-4 קומות של עירוב שימושים.

11. הוועדה המחוזית: דחיית הערר על הסף – הוועדה המחוזית טוענת שיש לדחות את הערר על הסף מחמת העובדה כי המועצה כלל לא הגישה התנגדות לתכנית. הוועדה מפרטת כי בנסיבות בהן המועצה כלל לא הייתה צד להליכי ההתנגדות, גם ועדת המשנה לעררים לא אמורה לדון בטענות שכלל לא עלו על-ידי העוררת במסגרת הליך ההתנגדויות. הוועדה המחוזית טוענת כי לא ניתן לראות בעמדתם הנפרדת של ראש המועצה בדיון בהתנגדויות וחברי מועצה שהגישו התנגדות כעמדת מועצה, שכן כאמור התנגדות מטעם המועצה לא הוגשה וממילא אף לא התקבלה החלטה מסודרת על הגשתה במליאת המועצה כנדרש. בתשובה לטענות בנושא חוות-הדעת הכלכלית – טוענת הוועדה המחוזית כי נתונים כלכליים שמונחים בפני הוועדה במסגרת בדיקות כדאיות כלכלית שנערכו לפי תקן 21.1 או תקן 21 שקדם לו מהווים נתון שהוועדה בוחנת ושוקלת וזאת במסגרת מכלול הנתונים במסגרת פרויקט התחדשות עירונית. הוועדה טוענת כי המועצה מבקשת לתת לשיקול הכלכלי משקל מכריע בתכנון ובכך נפלה היא לטעות מהותית. עוד מפנה הוועדה לכך שהבחינה הכלכלית נעשית בשלב תכנוני מוקדם יחסית והמימוש בפועל והרווח הצפוי מהמימוש יהיו לאחר האישור. במקרה הנוכחי, חוות-דעתו של השמאי אלי כהן נבחנה על-ידי השמאי המייעץ ללשכת התכנון ונמצאה כתכנית בעלת רווח יזמי ראוי, והתכנית קודמה עם מכפיל (ממוצע) של 3.59. הוועדה מוסיפה כי את עליית השווי הנטענת במחירי הדיור יש לבחון גם אל מול עליה בעלויות הבניה ועליה בעלויות המימון נוכח שינויי ריבית. בכל מקרה, גם אם יש עליה מסוימת בשיעורי הרווח, יש לבחון אותה אל מול הצפיפות שמציעה התכנית אותה מצאה הועדה כראויה. מדובר בצפיפות ממוצעת של כ-37 יח"ד לדונם נטו בבינוי של עד 9 קומות. לעמדת הוועדה, היקף הזכויות שנקבע במתחם מתאים להתחדשות עירונית, ותואם גם לתכנית הכוללנית. בנוסף לכך תכנית הרובע המזרחי מציעה גם היא מבנים בגובה של 9 קומות. הוועדה מציינת כי מדובר אומנם בתכנית לשכונה חדשה ולא בהתחדשות עירונית אולם הדבר מלמד שגובה הבינוי המוצע אינו חריג ביחס לבינוי במזכרת בתיה. זאת ועוד, הצפיפות המוצעת, עומדת גם בסטנדרטים של תיקון 4 לתמ"א 35. בנסיבות אלה טוענת הוועדה כי אין כל הצדקה לצמצום מספר יחידות הדיור בתכנית. בתשובה לטענות בסוגיית הבה"ת והתנועה – הוועדה המחוזית טוענת כי תכנית הרובע המזרחי מלווה גם היא בבדיקה תחבורתית ובן היתר נבדק גם צומת הרחובות שרה טולדנו (הכניסה המזרחית ליישוב) ורפאל סויסה כאשר הממצאים מלמדים על תפקוד טוב של הצומת (רמת שירות C) כאשר שנות היעד של הבדיקה – 2030 ו-2040. הוועדה מוסיפה כי אין ספק שלמימוש התכנית יהיו השלכות תחבורתיות על היישוב הקיים אך אלו אינן חריגות ואינן צפויות לפגוע ברמת השירות התחבורתית באופן שמחייב התייחסות נוספת מעבר לבדיקות הנערכות בתכנית הרובע. הוועדה גם מדגישה כי תכנית הרובע מציעה מספר חיבורים מערבה לדרכים קיימות (כביש 411) וככלל התוואי של מערכת הדרכים ביישוב הקיים אינו אטרקטיבי, לעמדת גורמי המקצוע, למשיכת תנועה מתכנית הרובע המזרחי לשדרות אליהו. עוד מפנה הוועדה לכך שהתכנית עצמה מציעה את הרחבת רחוב אליהו, רחוב אשכול בחלקו, הרחבתו בפועל באמצעות זיקת הנאה של רחוב יגאל אלון וכן הרחבות דרכים נוספות וכן מתוכנן חיבור סטטוטורי חדש נוסף (רחוב שזר לרחוב יסמין). משכך הוועדה סבורה שאין צורך בעדכון הבדיקה התחבורתית. בתשובה לטענות העוררת לעניין תא-שטח 108 – הוועדה המחוזית טוענת כי ההחלטה היא לאשר תוספת של 5 קומות מעל קומת הקרקע המסחרית (עירוב שימושים של קומת מסחר, קומת משרדים, ו- 4 קומות מגורים). לעמדתה, בנייה של בניינים בני 6 קומות בקרבה לצמודי קרקע אינה דבר חריג. לכן, לאחר הפחתת גובה המבנה לגובה של 6 קומות, התכנית תואמת כמעט במלואה לבקשת המועצה המקומית אשר ביקשה לקבוע את גובה המבנה למבנה בן 5 קומות (קומת מסחר ומעליה עירוב שימושים של 3-4 קומות). הוועדה המחוזית סברה כי, תוספת של 24 יח"ד במבנים בני 6 קומות בקרבה לצמודי קרקע, הינה תוספת נכונה תכנונית אשר תואמת לגובה המבנים המוצעים ממזרח, והיא לא נחשבת ל"בנייה בעצימות גבוהה".

12. הרשות להתחדשות עירונית (להלן גם: הרשות): בעניין חוות הדעת הכלכלית, טוענת הרשות שאין בעליית ערכי הקרקע כשלעצמם כדי ללמד על שיעור הרווחיות של התכנית, הואיל ושינויים בערכי הקרקע הם רכיב אחד מבין הרכיבים המשפיעים על רווחיות בפרויקט פינוי בינוי. לצד ערכי הקרקע מושפעת הרווחיות גם מעלויות הבנייה, לרבות עלויות מימון, דמי השכירות המשולמים לבעלי הדירות, עלויות הפיתוח הנדרשות ועוד. בכל מקרה, הרשות מדגישה כי התחשיב הכלכלי נועד לבדיקת היתכנות של הפרויקט ויכול לסייע בהעצמת זכויות, ואין זה מתקבל על הדעת לחייב עדכונה של תכנית בשל שינויים כלכליים כפי שמתרחשים מעת לעת בוודאי בשוק דיור דינמי. ממילא אין לגרוע מלאי יחידות דיור הנדרש לשוק הדיור בכלל וליישוב בפרט. הרשות צירפה לתשובתה לערר חוות-דעת עדכנית של השמאי אלי כהן (מיום 19.06.2023) אשר בחנה את השוק ומלמדת על עליית מחירים של 17% לכל היותר ולא 30% כפי שנטען בחוות-דעת העוררת. לכן נטען שאין שינוי של ממש, בשים לב למכלול הנתונים הכלכליים שיש לקחת בחשבון, בשיעור הרווח היזמי של הפרויקט. עוד טוענת הרשות שאין בצפיפות הנמוכה סביב המתחם כדי להצדיק צמצום הצפיפות בנסיבות בהן הבינוי המוצע במתחם הוא בנייה מרקמית, עד 9 קומות, שאמנם שונה מהבנייה הסובבת את המתחם, אך גם כיום המתחם כולל בנייה רוויה, השונה מסביבתה, ואין בעצם השונות כדי לשלול את התכנון ודאי כאשר הצפיפות היא מידתית ומספקת תמהיל מגוון של סוגי דיור כמו גם של שימושים החיוניים לאיכות החיים של תושבי המתחם והיישוב בכלל. עוד מפנה הרשות לכך שצפיפות המגורים במתחם לפי התכנית, המגיעה ל-41 יח"ד לדונם היא גבוהה ביחס למקובל ביישוב, אך נמוכה בהרבה מהמקובל בפרויקטים של התחדשות עירונית. בכל הנוגע להיבט התחבורתי מציינת הרשות כי הבדיקה התחבורתית שבוצעה לוותה ואושרה על-ידי גורמי התכנון הן על-ידי משרד התחבורה והן על-ידי יועץ התנועה של המחוז ונמצאה מותאמת להיקפי הבינוי המוצעים בתכנית. מכיוון שכך, אין כל הצדקה להרחיב את תחום הבחינה של בדיקה זו. עיקר התנועה מהשכונה המזרחית תופנה לכביש מס' 2 או לכביש 411 ואינה צפויה להשתמש ביציאות הקיימות ליישוב היום. הרשות מפנה לכך שאפילו אם תתווסף תנועה מסוימת בשל תכנית הרובע המזרחי, הרי שלא יהיה בה להכביד באופן משמעותי על התנועה בתחום התכנית, שכן הבדיקה כללה ספירות תנועה בצמתים הרלוונטיים ונלקחה בחשבון הגדלה של היקפי התנועה וגידול טבעי של 2% לשנה שהינו אחוז גידול גבוה. בכל הנוגע לתא-שטח 108, הרשות מציינת כי המגרש משמר את ייעוד המסחר הקיים כיום ונותן מענה לשימושי מסחר נדרשים בלב היישוב בקרבה למוסדות ציבור ובניין המועצה המקומית. הדרישה להפחתת הקומות של העוררת היא זניחה לשיטת הרשות כאשר שילוב המגורים נעשה על-מנת לאפשר רווח יזמי שיספק תמריץ למימוש התכנית ביחס למגרש זה.

13. הדיון בערר: התקיים לפנינו ביום 20.07.2023, במסגרתו חזרו הצדדים על הטענות העיקריות מטעמם. בתשובה לטענת הסף טען ב"כ העוררת, עוה"ד שפיר כי סעיף 110 לחוק מקנה זכות לערור, והוא לא קובע כתנאי הגשת התנגדות. העיקרון הוא יציר פסיקה שהוא אינו חולק על תחולתו אך לכל כלל יש חריג, והחריג בנושא זה גם קיבל ביטוי במספר החלטות שיפוטיות. בנסיבות העניין נטען כי מיד כשהבינה המועצה במהלך הדיון בהתנגדות את השינוי החד בערכי השווי העלה ראש המועצה את עמדתו שלפיה יש להקטין במגמה כזו או אחרת את מספר יחידות הדיור, כדי לשלב את התוכנית הזאת למול מרקם הבנייה הקיים בתחום המועצה. נטען כי אי אפשר להפתיע את המועצה, ולחסום אותה מלהגיש ערר בנושא זה של הרווח היזמי. לגופם של דברים ציינו ראש המועצה מר גאון וכן ב"כ המועצה שהוויכוח בערר הוא ענייני והמועצה שותפה מלאה לקידום התכנית ולכן לא עלה בדעת המועצה להגיש התנגדות לתכנית זו, אך בהינתן הנתון הכלכלי היא מבקשת לדייק את התכנית. הוסף כי למרות בקשות בנושא הרשות לא העבירה למועצה את מלוא המידע הגולמי של השמאות לצורך בחינת התחשיב המדויק. הוסף כי השכונה צריכה להתחדש אך בצורה נכונה כדי שתתפקד. לכן מבוקש להפחית את כמות יחידות הדיור לאור התחשיב הכלכלי שהוצג בהתנגדויות. עוד הוסף שאם היה מדובר בשינוי מינורי של אחוז הרווח לא היה מוגש ערר, אך כאשר המדובר על עלייה כה משמעותית הדבר נדרש להתאמות. כמו-כן הוטל ספק בחוות הדעת העדכנית שהוגשה מטעמו של השמאי כהן, במסגרת תשובת הרשות לערר, וזאת בנסיבות שבינה ובין הדיון בהתנגדויות חלפו רק 4 חודשים ולכן יש לשיטתה להסתמך על הנתון שהוצג בהתנגדויות. הוסף כי אכן ישנם שיקולים תכנוניים אך המוטיב הכלכלי הוא מרכזי. נציג הוועדה המקומית, אדר' מיקי קפון, הוסיף כי הוועדה המקומית אמנם לא הגישה תשובה בכתב לערר אך היא מצטרפת לעמדת המועצה והדגיש שהדיון הוא לא 'נפחי' בעניין גובה הקומות אלא על כמות יחידות הדיור. כמו-כן הצטרף לטענות לעניין המרכז המסחרי. נציגות חברת אפריקה מגורים (להלן: אפריקה), עוה"ד סלטון ישועה ומנכ"לית החברה עו"ד אשד ביקשו את רשות הדיבור וזו ניתנה להן. גב' אשד ציינה כי אפריקה מייצגת את מתחם 3 בתכנית עם 66 בעלי זכויות בבנייני שיכון מתפוררים. אפריקה הגישה התנגדות ובין היתר טענו לרווחיות נמוכה על יסוד חוות-דעת מטעמם, אך היא נדחתה והם קיבלו את הדין. לשיטתם התכנית, בניגוד לערר המועצה, "אינה כלכלית מדי" ליזמים וגם אם עלו מחירי מכירה יש לראות את ההקשר הכולל של עליית ריבית וכו' ובכל מקרה תקן 21 משקלל גם עלויות נוספות. בהינתן שהליך של התחדשות עירונית הוא ארוך לא צריך לעמוד על אחוז או שניים אלא לייצר את התכלית התכנונית, לראות שהקרקע יודעת להחזיק את התכנון המוצע וכך גם הכלכלה ובכל מקרה עוצמות בינוי של 9 קומות כמוצע בתכנית הן מאד מינוריות, ולכן התבקש שלא להקטין את המכפילים שאז כלל לא ניתן יהיה לממש את התכנית. נציגי הרשות להתחדשות עירונית, עוה"ד פרנקל כהן, גב' גלית רונן ומר גורי נדלר, הוסיפו כי תמוה שתכנית שהייתה טובה ואיכותית עם רווח של 18% וקיבלה את ברכת המועצה לרבות של מהנדסת המועצה, הופכת לקטסטרופלית עת שהרווח עולה ל-23%. הודגש כי מטרת תקן 21 היא ליצור כלי לשימוש מוסדות התכנון, בעלי דירות ויזמים, שיאפשר לוודא שתכנית התחדשות מסוימת ישימה כלכלית כך שעם מתן תמורה ראויה לבעלי הזכויות יהיה רווח ראוי ליזם שיתמרץ מימושה, אך התכנון הוא המוביל והתקן תפקידו לתת אינדיקציה שהתכנית המוצעת ישימה. בכל מקרה, עליית המחירים אינה בהכרח עלייה בשיעור הרווח כפי שמוצג בחוות הדעת מטעם העוררת. באשר לסוגייה התחבורתית צוין שיועץ התנועה בדק ומצא שבהינתן תוספת יחידות הדיור לא ייווצר עומס שיכביד על איכות החיים אלא להיפך, וייווצר אזור עירוני תוסס נעים ומיטיבי לא רק עם תושבי השכונה המתהווה אלא גם לתושבים הגרים בסמוך. בכל מקרה הודגש כי הקמת הפרויקט בסמיכות לצמודי קרקע היא לא הצדקה למנוע בנייה אינטנסיבית יותר היכן שנכון וראוי לעשות כן. באשר למבנה המסחרי, הודגש שהיוזמה לצירופו לתכנית הייתה של המועצה בכדי לחדש אותו ונמצא שכדי שזה יקרה צריך להוסיף זכויות וכן יחידות דיור. השמאי, מר אלי כהן ציין בדיון כי שנת 2022 הייתה "קיצונית ביותר" בשוק הדיור ובכל מקרה ציין באשר לאמירה שלו בדיון בהתנגדויות כי המדובר היה בטעות, בכך שהוא נתן מענה "בשפה כמותית, ולא איכותית" להתנגדויות שטענו שמחירי הדיור לא מספיקים כדי לייצר כלכליות לגבי שלושה מתחמים, אך הנתון ניתן כתשובה מיידית לטענות מבלי להסתכל על רכיבים נוספים. מר כהן הוסיף שחוות-דעתו העדכנית ביצעה בדיקה מעמיקה לרבות התייחסות גם לעלויות הבנייה, מחירי הדיור, וכו', והתוצאה היא שהותרת כמות יחידות הדיור כמו שהם היום נותנת רווח של 18.5%. מר כהן הוסיף ש"השוק הוא כזה שאנחנו לא יכולים להתפנק ולהגיד בואו נקטין יחידות דיור". ב"כ הוועדה המחוזית, עוה"ד ניצן בן ארויה הוסיף שלפי תקן 21 עדכון שומה הוא בהינתן שינויים משמעותיים ביחס לפרוגרמה התכנונית, וגם זאת בסמיכות למועד הפקדת התכנית. ציין כי לא ניתן "לרדוף אחרי המציאות המשתנה" ולעדכן שומה בכל רגע נתון והחשוב הוא לבחון שהתכנון נכון כאשר יש לשים את השיקול הכלכלי במיקומו הגיאומטרי הנכון בהליך התכנוני. התכנית שאושרה היא מאוזנת שהייתה נכונה עוד לפני הדיון בהתנגדויות והיא נכונה גם לאחריו וגם בהינתן עליית המחירים הנטענת. הקיבולת שאושרה למתחם היא לעמדת הוועדה הנכונה. באשר לאיכות החיים במתחם ועצימות הבנייה צוין כי אין מדובר ביישוב כפרי אלא מרקם עירוני ולכן גם לצד צמודי קרקע יש לבצע ציפוף, וזה גם העיקרון שמוכתב בתמ"א 4/35, ובוודאי כך בתכנית התחדשות עירונית.

     

    דיון והכרעה

14. הערה מקדימה בעניין טענת הסף: טענת הוועדה המחוזית שלפיה לא היה מקום בהגשת הערר דנן מבלי שהוגשה התנגדות מטעם המועצה ולכן דינו להידחות על הסף היא טענה מוצדקת כעיקרון, ולמעשה העוררת לא חלקה על ההלכה בנושא; אך טענה כי ענייננו הוא מקרה שיש להחריגו מהכלל הרגיל. כפי שציינו גם במהלך דיון, הואיל ולעוררת הייתה טענה כי התשתית העובדתית שעמדה לפני הוועדה המחוזית לכל אורך הליך התכנון השתנתה משמעותית בשים לב לתשובות שנשמעו במסגרת הדיון בהתנגדויות, שמענו את הערר גם לגופו. ולגופם של דברים מצאנו שאין ממש בטענות השונות. לכן אמנם אין אנו דוחים את הערר על הסף במקרה זה, אך ראוי לציין שגם אם ניתן היה לקבל, בדוחק מסוים, את הסבר העוררת על הגשת הערר בסוגיה הכלכלית, ספק רב אם יש הסבר מניח את הדעת להגשת הערר בסוגיות התחבורה והמרכז המסחרי, בוודאי כאשר לא נטען שבנתונים בנוגע לסוגיות אלה חל שינוי משמעותי משלב ההפקדה עד ההתנגדויות. ומכאן הכרעתנו לגופם של דברים.

15. הטענות בנוגע חוות הדעת השמאית והצורך בבדיקה כלכלית נוספת: הטענה המרכזית שעולה בערר היא כאמור כי במסגרת הדיון בהתנגדויות התגלה מידע כלכלי-שמאי חדש ששומט את הקרקע מתחת לתכנית המופקדת ומצדיק את השבת ההליך התכנוני לאחור, למעשה לשלב ההפקדה, בכדי לבצע בחינה כלכלית עדכנית. אנו סבורים שהתשובה לכך במקרה זה היא שלילית הן במישור העקרוני והן במישור המעשי, ונסביר.

16. במישור העקרוני, נקודת המוצא היא שאין מחלוקת שהשיקול הכלכלי הוא חלק מהשיקולים שמוסד התכנון המוסמך שוקל בעת בחינתה של תכנית: "המונחים "זכויות בניה" או "אחוזי בנייה" מבטאים את אפשרות ניצול הקרקע לבנייה על פי תוכנית המתאר הרלוונטית [...] "זכויות הבנייה" או "אחוזי הבנייה" במקרקעין נקבעים על ידי רשויות התכנון והבנייה בהתחשב במכלול השיקולים הרלבנטיים לעניין ובהם התנאים הסביבתיים, צרכי הציבור במקום, זכויות הקניין הפרטיות המעורבות וכן שיקולים כלכליים שונים" (ע"א 7394-03 נכסי ר.א.ר.ד חברה לבניין בע"מ נ' מנהל מס שבח רחובות (06.12.2006), בפסקה 14); והדברים נפסקו מאוחר יותר גם בהינתן תכנית להתחדשות עירונית מכוח תמ"א 38 (בג"ץ 64-17 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' ממשלת ישראל (08.08.2017), בפסקה 42).

17. משכך, כאשר מדובר בפרויקטים של התחדשות עירונית מוסד התכנון ייתן על-פי רוב לרכיב הכלכלי תשומת לב מיוחדת, שאינה אלא הצורך של מוסד התכנון לאשר תכנית ישימה, שלא תיוותר על הנייר בלבד, בשים לב למורכבות המיוחדת האינהרנטית של תכנון מסוג זה. יחד עם זאת, השיקולים התכנוניים הם המובילים. 

18. בהיבט השיקול הכלכלי, תקן 21 וכיום תקן 21.1 של מועצת שמאי המקרקעין בדבר "פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי – בינוי" (יוני 2022; לעיל ולהלן: תקן 21 או התקן) מהווה כלי עזר לגורמי המקצוע המעורבים בקידום הליך להתחדשות עירונית לבחינת היבטים כליליים מיוחדים העולים בתכניות מסוג זה, תוך שמובהר כי השיקול התכנוני הוא המוביל ואילו תקן 21 הנועד לסייע, בין היתר גם למוסד התכנון, לקבל החלטה מושכלת יותר. כך נכתב במפורש במבוא להוראות התקן: "בדיקה שמאית כלכלית, המפורטת בחלק א' להלן, נועדה לסייע לגורמים השונים המעורבים בתהליך בקידום מיזמים להתחדשות העירונית, על ידי יצירת שפה משותפת לבחינת ההיבטים הכלכליים של מיזמים מסוג זה. חלק א' של התקן נועד לסייע בהליך אישור תכנית חדשה להתחדשות עירונית במוסדות תכנון. השימוש הנכון בתקן, ככלי עזר שלשמו הוא נועד, צריך שיהיה באופן הבא: א. התכנון מוביל ובעקבותיו ועל פיו תבדק ההתכנות הכלכלית. ב. סדר הפעולות: קביעת מדיניות תכנון; הכנת תכנית או פרוגרמה תכנונית בהתאם למדיניות התכנון; בדיקת הרווח היזמי הצפוי ממימוש התכנית בהתאם לתחשיב הקבוע בתקן זה; בדיקת ההתכנות הכלכלית של התכנית ("תמריץ ראוי"); בעת הצורך - דיוק בהתאמת התכנון כדי ליצור את הכדאיות הכלכלית. ג. אם לאחר בדיקת ההתכנות הכלכלית מסתבר, שלצורך יצירת כדאיות כלכלית נדרש שינוי מהותי במדיניות התכנון הקיימת, מומלץ לבחון את המשך קידום התכנית" (ההדגשות הוספו – הח"מ). כפי שעולה גם מחוות-דעתה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט אזרחי) מיום 22.06.2022 שפורסמה במקביל לתקן 21.1: "המדובר בתקינה שמאית אשר נועדה להוות כלי בידי השמאים לסייע למוסד התכנון להביא בין שיקוליו השונים את ההיתכנות היישומית והכדאיות הכלכלית של תכנית מסוג פינוי ובינוי. למותר לציין, כי שיקול זה אינו השיקול היחיד אלא אחד מני רבים שעל מוסד התכנון לשקול, ואולם בתכניות מסוג זה יש לו משקל לא מבוטל".

19. יש לשים לב לכך שה"תוצאה" שמציגה חוות-דעת על-פי התקן, מכוונת כיום בתקן 21.1 לשיעור רווח יזמי מזערי לפרויקט, ערכי מינימום. המונח "רווח יזמי" כאמור בסעיף 5.14(יב) לתקן הוא "המנה המתקבלת מחילוק סך ההכנסות מהמיזם בסך ההוצאות למימושו"; והוא "מבטא את התמורה הראויה המגיעה ליזם עבור הסיכון שהוא לוקח על עצמו, עבור הפסד 19 רווח יזמי התשואה האלטרנטיבית להונו העצמי ועבור יגיע כפיו האישי. השמאי, עורך התחשיב לפי תקן זה, יחשב ויציג, במסקנת חוות דעתו, את הרווח היזמי הנובע מהתכנון המוצע, בהתחשב בכל ההוצאות וההכנסות הנובעות מהמיזם, כמפורט בתקן". בהמשך לכך, סעיף 5.14(יג) לתקן, מבהיר כך: "בהינתן הרווח הנובע מהתכנון המוצע כאמור בסעיף קטן יב לעיל, יש לבחון האם הרווח המתקבל מהווה תמריץ ראוי למימוש התכנית המסויימת, אותו יציג השמאי בחוות דעתו. לצורך כך, יש לתת את הדעת לכך שרווח יזמי, המהווה תמריץ ראוי, משתנה בין מיזם למיזם ומושפע מגורמים רבים. כך, מיזם פינוי בינוי מבוצע בדרך כלל בהיקפים גדולים, נמשך זמן רב ויש בו מרכיבי סיכון שאינם אופייניים למיזמים אחרים. לכן, שיעור הרווח היזמי במיזמים אלה נדרש להיות גבוה יותר לעומת בנייה בקרקע פנויה, באותו מקום ובאותו זמן, ובשים לב לעובדה, שהמועד הקובע לתחשיב, לפי תקן זה, הוא ערב ההפקדה, בעוד, הרווח היזמי המקובל הוא לאחר אישור התכנית. לשם גיבוש חוות דעתו לעניין הרווח היזמי הראוי, יקח השמאי בחשבון את הרווח המקובל במיזמים של פינוי בינוי באותו מועד ובאותו אזור, בהתאם למסמך "הרווח היזמי המזערי בתכניות פינוי בינוי", שהשמאי הממשלתי פרסם והמתעדכן מעת לעת. השמאי, עורך חוות הדעת, יוכל לסטות מהשיעורים הקבועים במסמך, בהתייחס לתכנית מושא הבדיקה, בהתאם לפרמטרים להלן, וינמק את קביעתו, בשים לב לסוג המיזם (פינוי-בינוי או בינוי-פינוי-בינוי), מיקומו, היקפו, שיעור הסכמות הבעלים (ככל שידוע), פטור אי פטור מהיטל השבחה (בתכנית המסוימת), מגבלות פיזיות ספציפיות, צורך בקרקע משלימה, מצב שוק השכירות ביחס לכמות המפונים (רווי לא רווי), הוראות בתכנית המחייבות דחייה במימוש וכיוצ"ב. פרמטרים אלה מבטאים בעיקר את הסיכון הכרוך במיזם". אותו "מסמך הרווח היזמי המזערי בתכניות פינוי בינוי" (יוני 2022; להלן: הנחיית השמאי הממשלתי) עליו צריך להסתמך השמאי פורסם על-ידי השמאי הממשלתי בצמוד לפרסום תקן 21.1. ערך הרווח היזמי המזערי שקובעת הנחיית השמאי הממשלתי הרלבנטי ליישוב מזכרת בתיה הוא 17%, כאשר ההנחיה גורסת שניתן לסטות משיעור זה עד 2% מתחת ו- 3% מעל בשל מאפייניו של פרויקט ספציפי והצורך לבצע "מעין התאמות לנתוני ההשוואה" (סע' 4.4-4.3 להנחיה). יחד עם זאת, גם הנחיית השמאי הממשלתי מבהירה כי "על מנת להגיע לשיעור רווח יזמי, כזה שיהווה תמריץ ראוי למימוש תכנית לפינוי בינוי, נדרש ציפוף (לעיתים קרובות מאוד משמעותי) של יחידות הדיור באותו שטח. עניין זה מהווה קושי תכנוני לא מבוטל. מאידך, ללא רווח יזמי ראוי, קיים סיכון ממשי כי התכניות לא תתממשנה. בשיקולים לקביעת ערכי הרווח היזמי, נלקחה בחשבון מורכבות זו, תוך ניסיון לאזן מתח זה. חריגה כלפי מטה, משיעורי הרווח האמורים להלן, מסכנת את היתכנות המימוש. מאידך, ככל שהתכנון מאפשר זאת, אין מגבלת מקסימום ברווחי הייזום. לפיכך, ערכי הרווח היזמי ביחד עם הסטייה שתותר מהם, כמפורט להלן, מהווים שיעורי רווח מזערי נדרש כדי להוות תמריץ ראוי למימוש התכנית" (סע' 2.3-2.2).

20. מכל מקום, תוצאתה של חוות-דעת שמאית המבוססת על הוראות תקן 21 היא כאמור בבחינת כלי עזר, וודאי אינה מחייבת את מוסד התכנון, שעליו ליישם את מדיניות התכנון הארצית (כפי שמתבטאת כיום גם בתמ"א 4/35), מדיניות התכנון המחוזית, וכן מדיניות התכנית המקומית: "הוועדה המחוזית אינה מחויבת לקבל את המלצת השמאי המייעץ, וייתכנו מקרים שבהם השיקול הכלכלי, או רווחיות גבולית, יינגפו בפני החשיבות הציבורית של תכנית כזו או אחרת. חוות הדעת השמאית, ותקן 21 המשמש ככלי עזר להכנתה, אינם מחייבים את הוועדה המחוזית ובאפשרותה לקבל החלטה מנומקת הסוטה מהם. עם זאת, מובן כי לחוות הדעת השמאית יש משקל רב כשמדובר בתכנית לפינוי-בינוי שחשיבותה אינה רק באישורה אלא גם באפשרות ליישמה, בין היתר מבחינה כלכלית" (ערר 47-18 ‏הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה נתניה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז (02.02.2019), בפסקה 62). באופן ממוקד הוסף ונקבע כי גם אם מוצא השמאי, על יסוד תקן 21, כי שיעור הרווח בתכנית גבוה מהמינימום הנדרש בהנחיית השמאי הממשלתי, אין בכך כדי להביא באופן עקרוני לצמצום יחידות הדיור בהתאם, ואין מניעה שתכנית תהיה בעלת רווחיות גבוהה יותר ככל שהיא משרתת מטרות תכנוניות ראויות, כגון הגדלת הצפיפות ומיצוי הפוטנציאל התכנוני של המקרקעין: "היבט המכפיל אינו חזות הכל. כל שכן כאשר מדובר בתכנית פינוי ובינוי במרכזה של עיר אין הוא בבחינת נתון מקסימאלי אלא מינימאלי על מנת להבטיח את כלכליותה של תכנית, כך שלא תוותר בגדר נורמה לא ישימה [...] משאב הקרקע הוא משאב יקר והתחדשות עירונית, בעיקר על דרך תכניות פינוי בינוי, בפרט במרכז העיר בו עסקינן, הינה בעלת חשיבות ציבורית רבה, על מנת להביא לניצול מיטבי של משאב זה. תוספת משמעותית של יחידות דיור היא צו השעה" (ערר (ת"א) 1014-12-22 עמותת תושבי הרצליה למען תכנון ראוי לאיכות חיים והסביבה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (08.05.2023), פס' 236-234); וראו גם: ערר (מרכז) 1029-06-22 גרופית הנדסה אזרחית ועבודות ציבוריות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שרונים (16.11.2022), פס' 48-46). יש לציין, כפי שגם ציין יועמ"ש הוועדה המחוזית בדיון, כי הדברים יכולים לעבוד גם לכיוון השני. כלומר ייתכן שתכנית תימצא 'גבולית' לעניין שיעור הרווח המינימלי אך מוסד התכנון יסבור שהקרקע אינה מסוגלת לשאת תוספת יחידות דיור נדרשת לצורך רווחיות, ובמקרה זה נבחנים פתרונות מעשיים אחרים – בין אם פנים-תכנוניים (ראו למשל בערר 47-18 הנ"ל) ובין אם בהסדרים אחרים אף אם מורכבים לכשעצמם כגון "קרקע משלימה" (ראו החלטת ועדה זו בעניין תכנית 'רכס לבן' בירושלים – ערר 60-19 אדם נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז ירושלים (07.01.2021)). 

21. הנה כי כן, כפי שהובהר בפסיקה, השיקול הכלכלי, שכבודו במקומו אכן מונח, ודאי אינו חזות הכל בהליך התכנון ואיננו כזה אף בסיטואציה של תכנית להתחדשות עירונית. משכך לא ניתן לקבל את הלך הטיעון העקרוני של העוררת שמהותו מתן משקל יתר לשיקול הכלכלי של התכנית, אם לא משקל מכריע. העוררת רואה ביחס ישר את כמות יחידות הדיור שיינתנו בתכנית אל מול שיעור הרווח והמכפיל, אך במקרה דנן קיימים שיקולים תכנוניים רחבים יותר הנוגעים ליכולתה של הקרקע לשאת כמות של כ- 1,200 יחידות דיור.

22. במקרה הנוכחי, שוכנענו בנימוקי הוועדה המחוזית שהתכנית, בהיקף ובסדר הגודל שאושרו, אכן ממצה את הקרקע בצורה מיטבית, ונותנת את מכלול המענה התכנוני הפרוגרמטי (צרכי הציבור), התחבורתי, הסביבתי והעירוני. משכך, בהינתן הצורך בציפוף, אישור תכנית עם כמות נמוכה משמעותית של יחידות דיור כפי שמבקשת המועצה, אינו יכול להתקבל. דברים דומים קבעה ועדת הערר בתל אביב בהקשר דומה: "גם אם נניח שהתכנית תביא לרווח יזמי מעבר למינימום הקבוע בתקן 21, אין בכך כדי להכתיב את התכנון והדבר אינו מהווה הצדקה עצמאית להפחתת עוצמות הבנייה שאישרה הוועדה המקומית במסגרת התכנית, משיקולים תכנוניים" (ערר (תל אביב-יפו) 1090-07-19 אלמוג ים סוף פיתוח פרויקטים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה (26.07.2021)). וכן ראו בפסק הדין בעת"מ (תל אביב-יפו) 28180-02-20 ס. אלון חברה להשקעות ובנין בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז תל אביב (24.06.2021), פס' 49 (להלן: עניין ס. אלון) אשר דחה טענה דומה ל"רווחיות עודפת": "מוסדות התכנון נעזרים בתקן זה כדי לבדוק את היקף הבניה שנכון יהיה לאשר אותה, מבחינה תכנונית על מנת שהתכנית תהיה כדאית לביצוע. במילים אחרות, המדובר בתקן לקביעת היקף בניה מינימלי נדרש על מנת שהתכנית תהיה כלכלית. אין מדובר בקביעת רווח מקסימום כי אם ברווח המינימום ועל כן תקן 21 אינו מונע ממוסד התכנון לאשר היקף בניה גבוה יותר מהרף המינימלי הנדרש על מנת שהתכנית תהיה כלכלית, והכל ככל שמוסד התכנון סבור כי הדבר ראוי ונכון מבחינה תכנונית".

23. ואכן, מבחינת השיקול התכנוני, שהוא העיקרי כאן, אנו סבורים שהתכנית כפי שהוצגה לנו היא תכנית ראויה ביותר. הלכה למעשה לא נטען אחרת. במסגרת הדיון בערר שאלו חברי הוועדה שאלות בנוגע לפרוגרמה לשטחי ציבור, השטחים הפתוחים, המסחר וכו' וקיבלנו על כך תשובות מספקות הן מעיון במסמכי התכנית והן בעל-פה. בין היתר ציין לפנינו עורך התכנית מר עדן בר כך: "התוכנית עצמה, [...] כל התהליך, גם עם ראש המועצה, הייתה רגישות מאוד גבוהה, לייצר את ההתחדשות עירונית, בלי לעלות מדי לגובה, לא לבניינים רבי קומות, [...] אלא ל- 8 ו-9 קומות, והצלחנו לעשות את זה. ובעצם, העקרונות של התכנון היו לקחת את שדרות אליהו, לשמר, לעשות שדרה ירוקה, להפקיע שטחים שהצרו אותם. לייצר חוזק, איכותי, שגם מסחרי, יש פה תושבים בכל האזור. [...] לייצר בניינים של מגורים, עם חניה תת קרקעית, שעם מרחקים טובים, בין הבניינים, לכל אחד מאלה, שטח ירוק כמו שיש את גן יהודית באמצע, ולייצר בעצם קהילה, [...] עם המבני ציבור, שלה, שהגני ילדים, מעונות יום, יושבים בכל תת מתחם, ולזה נציין, שיש ארבעה תתי מתחמים, שפונים להתפתח, והם לא תלויים באחרים, ולכן זה לא נגלה אחת, אלא כל מתחם, עם התושבים שלו. וכל אחד ייצר גם גני ילדים, וגם את איכות החיים שלו, יתרום לסביבה, ויקבל את ההתחדשות [...] ובעצם, יש פה קישוריות, ומעברים, הולכי רגל, כניסות, הכניסות לרכב, יצאו משדרות אליהו, אני חייב לומר, שכל התוכנית התחילה, בזעקה המסוימת של המועצה, שנעשים פה תמ"א 38/1, שבעצם מתקרבים הבתים אחד לשני, חונים על הקרקע, אין מספיק חניות, לא מאפשרים את איכות החיים, לא מאפשרים שטחים פתוחים, ירוקים, חומים, ולכן בעצם התהליך הזה נעשה. [...] מבחינה עניינית, מבחינה מרקמית, הוא בינוי, אפילו אני חושב, פחות מהמרקמי, היום אמרתם שעוסקים במרקמי, ועובד טוב עם הסביבה, [...] ושמנו שדרה ארוכה, כדי גם להרחיק יותר מהמגורים, ממש בפינצטה, התחשבות התייחסות לסביבה, ליצירת מרקמים איכותיים, ירוקים".

24. למעשה, המועצה כשותפה מלאה לתכנית לא כופרת בנתונים אלה. לא רק שהמועצה לא התנגדה לתכנית, אלא שכפי שהבהיר ראש המועצה, המועצה הייתה חלק מגיבוש התכנית ולכן גם לא סברה שיש להתנגד לתכנית זו. אמנם, לאחר הדיון בהתנגדויות סבורה המועצה שיש להפחית את כמות יחידות הדיור ואולי בעיקר את מספר הקומות שאושר, אך ברמת האיכות התכנונית לא הוצגה לפנינו טענה ממשית שהתכנון המוצע מביא לתוצר מוקשה, וכאמור התרשמנו ההיפך מכך. הקושי היחיד שפירטה המועצה לפנינו נוגע אמנם לסוגיות תחבורה אבל גם טיעון זה מלמד שטענות המועצה הן לא כנגד איכות התכנון במתחם. שכן, הטענה בסוגיית התחבורה נעוצה בקידום תכנית הרובע המזרחי שעתידה לייצר עומס גם על מערך הכבישים הקיים ביישוב הוותיק. נדרש לנושא זה להלן אך בסופו של יום אין לפנינו נימוקים תכנוניים להתערב באופן כלשהו בתכנית. לכן יש גם טעם בעמדת המשיבים שיש קושי מובנה בטענה שתכנית שהייתה ראויה בכל שלביה לשיטת העוררת עצמה – בעת שלב ההכנה ופרסום הגבלות על הוצאת היתרים, בעת שלב ההפקדה, ועת הגשת ההתנגדויות – הופכת לתכנית כה מוקשית בעיני העוררת עד שמוגש הערר ומבוקש להפחית מאות יחידות דיור בשל נימוקים כלליים הנוגעים לרצון להימנע מציפוף יתר, לשיטת המועצה, במתחם.

25. בהקשר אחרון זה, נראה שעיקר חששה של המועצה היא שעצימות הבנייה ובעיקר מספר הקומות במתחמים השונים בתכנית יהיו זרים לסביבתם וליישוב מזכרת-בתיה. אלא שגם נימוק זה, בהינתן הצורך בחידוש המתחם, אינו מביא לדעתנו לצורך בשינוי התכנית המופקדת. כפי שצוין לעיל, לעניין "קו המגע" בין הבינוי בתכנית לבנייה צמודת הקרקע הסמוכה, היכן שניתן התכנית התחשבה בכך באמצעות יצירת שדרה ירוקה וכיוצ"ב. כמו-כן אנו מסכימים לגישת המשיבים שעוצמות הבינוי הכוללות של הפרויקט הן מינוריות גם ביחס למציאות התכנונית המתהווה במזכרת בתיה. כך למשל, כבר במצב כיום מצויים במתחם 12 מבנים בני כ- 3 ועד 4 קומות. עם תחילת קידום התכנית נעצרו פרויקטים להתחדשות בניינית (תמ"א 38) אך בדיון נמסר לנו שפרויקט בקרבת מתחם התכנית שקידם עוד לפני כן התחדשות במסגרת תמ"א 38 הוא כיום בן 7 קומות. כלומר ניכר שאף אם היה נעשה 'מהלך תמ"אי-בנייני', אשר באופן זוחל היה מביא להתחדשות הבניינים – מבלי הסתכלות תכנונית מספקת על שטחי הציבור, תשתיות וכו' – עדיין המצב היוצא של המתחם היה נע סביב 7 קומות ויותר. התכנית כעת מכוונת לבנייה מרקמית של 6 עד 9 קומות. המדובר בתכנון מינורי ומתאים. לכך יש להוסיף שהתכנית הכוללנית קובעת מגבלה של 9 קומות (גם בשל מגבלות טיסה של בסיס תל נוף) ביישוב, ומגבלה זו נשמרת בתכנית שלפנינו. עוד נציין שאף תכנית הרובע המזרחי תתאפיין ככל הנראה בבינוי של עד 9 קומות. גם אין טענה של ממש כי המתחמים עצמם צפופים ברמת קווי הבניין ותכסית הבנייה במידה מיוחדת (ועדת המשנה להתנגדויות דחתה באופן ממוקד התנגדות בעניין זה – ראו ההחלטה ביחס להתנגדות מס' 8 לגבי תא-שטח 102 – שם הובהר כי התכנית מכוונת לבניינים בני 8 קומות במרחק של כ-8 מטר בין מבנה למבנה וכי מדובר בצפיפות ראויה בפרויקט להתחדשות עירונית). בנתונים אלה, לא נוכל להיעתר לרצון העוררת להביא להפחתת גובה הקומות המתחם או הפחתת כמות יחידות הדיור בו.

26. יוצא שטענת העוררת היא מבודדת יחסית לאחר שהתברר לה לשיטתה שניתן להעצים פחות את זכויות הבנייה והתכנית תהיה עדיין כלכלית וברת מימוש במתחמים השונים. אלא שכאמור, לא ניתן לקבל את הגישה שלפיה אחוז הרווח והמכפיל מכתיבים את כמות יחידות הדיור בפרויקט. מוסד התכנון צריך לעבוד בשיטה הפוכה – כפי שהוראות תקן 21 עצמם מציינות – תחילה תיבחן המדיניות התכנונית וייקבע עד כמה קרקע להתחדשות עירונית במצב הנכנס יכולה לשאת במסגרת המצב היוצא, ולאחריה ייבחן הצורך בביצוע אי-אילו התאמות בשים לב למכלול הנימוקים התכנוניים הרלבנטיים ובין היתר ההיבט הכלכלי. וכך נפסק: "אשר לטענות העותרים ביחס למספר יחידות הדיור לפינוי ב-'מצב הנכנס', לעומת מספר יחידות הדיור ב'מצב היוצא' נקבע מפורשות על ידי הוועדה כי מבחינה תכנונית מספר יחידות הדיור והשטחים שנקבעו בתכנית תואמים את האזור ואת עקרונות תכנית המתאר. קרי הוועדה המחוזית קבעה את מספר יחידות הדיור ושטחי הבניה בתכנית על פי שיקולים תכנוניים גרידא המתאימים לאזור, ובהתאם לעקרונות המתגבשים ביחס לאזור זה בתכנית המתאר של העיר, וכל זאת ללא קשר לשאלה האם מספר היחידות במצב הנכנס הוא זה המכתיב את מספר יחידות הדיור שאושר בתכנית. היו אלה שיקולים תכנוניים גרידא, שיקולים שלא מצאתי בהם כל פגם המחייב התערבות בית המשפט" (עניין ס. אלון הנ"ל).

27. משכך, סיטואציה שבה מוסד תכנון מחליט להפחית קומות או יחידות דיור במתחם רק כיוון שנמצא שפרויקט עולה על שיעור הרווח המזערי ככלל אינה תרחיש סביר או רצוי. על-פניו, אין כל פגם בכך שפרויקט התחדשות עירונית יתייצב ב"רווחיות עודפת" ככל שהוא עומד בסטנדרטים התכנוניים ומבצע ציפוף ראוי. באשר לעקרון זה – הצורך של המדינה להצטופף במרקמים העירוניים – נפנה לדברי ועדה זו במסגרת ערר 76/14 הוועדה המקומית הוד השרון נ' הוועדה המחוזית מרכז (01.04.2015): "התפיסה הרווחת כיום היא תפיסה של ניצול יעיל של משאב הקרקע באמצעות בנייה רוויה, צפופה וגבוהה יותר. תפיסה זו היא חלק ממדיניות תכנון בר קיימא, המאפשרת לספק מענה לצרכי הדיור והפיתוח, תוך שמירה על שטחים פתוחים ועתודות פיתוח לדורות הבאים [...] מדינת ישראל משוועת לקרקע לבנייה למגורים לנוכח הביקוש הגבוה לדיור לעומת ההיצע הנמוך. מגמות התכנון הנוכחיות להעלאת הצפיפות, תוך בניית יחידות דיור נוספות, היא צו השעה, משימה לאומית וחובה המוטלת על מוסדות התכנון". הדים לעקרון זה אנו מוצאים כמובן גם בפסיקה: "ישראל, מאז שנות ה-90, מהוה קידום העירוניות מטרה מרכזית מוסכמת בעולם התכנון. הבסיס הרעיוני לכך הוא תכנון תוך שמירה על שטחים ירוקים ועתודות פיתוח לדורות הבאים, במטרה לנצל את הקרקע באופן יעיל, כמו גם תשתיות, מבני ציבור ושירותים עירוניים. בנוסף, עומדת בבסיס המגמה הציפיה כי תוספת בניה כזו תביא להתחדשות מלאי הדירות והמשרדים בערים ותמנע שכונות מלהתרוקן ולהתדרדר פיזית וחברתית. תכניות אלו יש המכנים בשם כולל "התחדשות עירונית". ועדת הערר של המועצה הארצית ראתה במגמה זו לא פחות מ"צו השעה ומשימה לאומית" [...] המסלול העיקרי לשמירה על איזון מרבי בין שטחים פתוחים לבין שטחים לפיתוח הוא ציפוף עירוני, כלומר הרוויית הבנייה והגדלת מספר התושבים בעיר. מודל זה זונח את עיקרון "הפרחת השממה", אשר אפיין את מדיניות התכנון בישראל מאז הקמתה, ומקדם את המגמה שלפיה חלק גדול מהבינוי העתידי בישראל צפוי להתבצע במסגרת שטחים בנויים" (עת"מ (ת"א) 50776-04-15 לזובסקי נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב (21.10.2015); ראו גם: עת"מ (תל אביב-יפו) 46940-09-17 דן אלוני נ' ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה (04.10.2020); ערעור על פסק-דין זה נדחה (עע"מ 8300-22 מיום 23.02.2023)).

28. הדברים נלמדים גם מהוראות תמ"א 35 תיקון 4. כפי שציינו גם בהחלטה בערר 79-21 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית מלאכי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום (08.02.2033; עתירה בעניין החלטה זו נדחתה (עת"מ (באר שבע) 55358-03-23 מיום 25.07.2023)): "מדיניות התכנון הארצית השתנתה וכיום מבוקש לממש בצורה מיטבית מקרקעין המיועדים למגורים והדבר כאמור בא לידי ביטוי בסוגיית הצפיפויות המוגדרות בתמ"א 35/ 4". כפי שציינו המשיבים, מזכרת בתיה היא יישוב מדגם 4 בלוח 1 בהוראות התמ"א (יישוב שצפי האוכלוסייה בו הוא בין 20,000 ל- 50,000 תושבים). לפי לוח 1 האמור, צפיפות הברוטו של אנשים לקמ"ר ביישוב מדגם זה היא 15,000 נפש לקמ"ר. הוועדה המחוזית מסרה שגם לאחר ביצוע התכנית שלפנינו, וגם לאחר ביצוע תכנית הרובע המזרחי, הצפיפות הממוצעת במזכרת בתיה תעמוד על כ-5,000 נפש לקמ"ר, לעומת כ- 2,000 כיום. כאשר המדובר בממוצע העומד על שליש מהציפוף אליו מכוון התכנון הארצי, קשה לקבל שיש להפחית את הצפיפות בתכנית הנוכחית. הרשות מסרה כי כבר כיום צפיפות מגורים במתחם עומדת על כ-9.9 יחידות דיור לדונם, ולאחר השלמת כל התכנית תעמוד על כ-40 יחידות דיור לדונם. זהו מספר גבוה יחסית לחלקים אחרים ביישוב אך אינו כה חריג במיזמים להתחדשות עירונית מתחמית. אכן, כפי שהעיר ראש המועצה בדיון, 'מזכרת בתיה אינה תל אביב'; אך הוועדה המחוזית גם לא דימתה את היקפי דיור הנקבעים כיום בתל אביב או ביישובים הסמוכים לה במטרופולין – לא במספר יחידות הדיור במצב יוצא וגם לא בצפיפות שלהן.

29. עד כאן במישור העקרוני. לאור כל האמור לעיל יש לקבוע כי התכנית, בהיקף הבינוי שאושר במסגרתה – הן כמות יחידות הדיור, הן המגוון שלהן והן גובה הקומות המדורג שאושר – הם ראויים ומוצדקים ביותר לאזור. לכן, בהעדר כל שינוי נסיבות תכנוני משמעותי, אף אם היינו סבורים כי יש ממש בטענות לפיהן שיעור הרווח הצפוי מהתכנית גבוה משמעותית משעירו הרווח המינימלי שנקבע העומד על 18%, לא היה בכך כדי לשכנע כי יש להיעתר לערר ולהשיב את התכנית לביצוע בדיקה כלכלית נוספת. למעשה די בכך כדי לדחות את הערר.

30. אחר האמור, חשוב לציין שגם במישור המעשי, ספק רב בעיננו אם כלל חל שינוי כה מובהק שיש בו כדי לשנות מהנחות היסוד של חוות הדעת הכלכלית המלווה את התכנית. נסביר. ראשית, עיון בתמליל הדיון מלמד שהשמאי מר כהן השיב בכל הנוגע לעליית מחירים בהקשר של ההתנגדויות שנשמעו אשר טענו ששיעור הרווח בשומה מטעמו נמוך מדי, שיקשה על מימוש התכנית. ברם, נראה שמדובר היה באמירה שלא נבחנה עד תומה. בשלב הדיון בערר הוצגה חוות-דעת עדכנית מטעם מר כהן שתוצאתה אחרת. בהקשר זה תהיות העוררת והטלת הספק באמינות השינוי בין עמדתו של מר כהן עת הדיון בהתנגדויות לעומת חוות הדעת שצורפה לתשובת הרשות אינן במקומן לדעתנו. מר כהן הוסיף והבהיר את הדברים גם במסגרת הדיון בערר: "אני הייתי צריך להשיב תשובה, לטענות, שאמרו שמחירי הדיור, לא מספיקים כדי לייצר כלכליות, לגבי שלושה מתחמים, שדובר שם, ואז אני אמרתי, באותו רגע, היה לי את האקסל שלי, הזזתי את מחירי הדיור, את מה שידעתי באותו רגע, ואז חיברתי את הרווח, מה שקיבלתי, כאשר הנתונים של עלויות הבניה, עלויות ההובלה, הפיתוח, המימון, אחזקה, וכן הלאה, לא היו מול העיניים, גם לא היו אז, הרי הדברים האלה מתפרסמים בפיגור של חצי שנה, הנתונים האלה, לא היו לי באותו רגע, אז זרקתי את מה שזרקתי, כדי לתת תשובה מיידית לטענות שנתנו, אז זה התנצלות [...]" (עמ' 64). הסבר זה, על רקע מכלול הנתונים, מניח את הדעת.

31. שנית, גם חוות-דעת שמאית עדכנית, שהוגשה במסגרת התנגדותה של חברת אפריקה, גרסה כי לא רק שהמחירים לא הביאו לעלייה ברווחיות הפרויקט אלא ששולי הרווח נמוכים יותר. המדובר בהתנגדות שביקשה להעצים את זכויות הבנייה במתחם, ולמעשה היו אלה כמה התנגדויות שביקשו העצמת זכויות בשל טענה שאחוז הרווח שנקבע בחוות-דעת השמאי כהן היה נמוך מדי או שיש לקחת בחשבון נתונים נוספים כגון זכויות לפי תמ"א 38 וכו'. ועדת המשנה להתנגדויות דחתה התנגדויות אלה וקבעה שבכל מקרה כמו יחידות הדיור נקבעה בשל שיקולים תכנוניים (ראו סעיף 2 למענה הכללי בהחלטה בהתנגדויות). בהקשר זה ראוי להפנות גם לדברי מנכ"לית אפריקה עת הדיון בערר. דברים אלה מפיו של גורם יזמי שעתיד לקדם את התכנית באחד המתחמים ראויים להישמע בשים לב לטענות העוררת כי עצם עליית המחירים מצדיקה הקטנת יחידות דיור בתכנית שתביא להקטנת המכפילים וכו'. כעולה מדבריה, הדברים אינם כה פשוטים במציאות בשטח: "אנחנו הגשנו התנגדות לתוכנית הזאת וההתנגדות הזאת בעצם...שניים. הצגנו תקן 21, מעודכן למועד הגשת ההתנגדות, שערכה השמאית עדי נבון מטעמנו. והראתה רווחיות של בין 15% ל-17% [...] המתחם שלנו הוא במכפיל 3.2, לא מכפיל 3.5, כמו שהציגו כאן לגבי התוכנית כולה. [...] ההתנגדות שלנו נדחתה, ואז קיבלנו את הדין, [...]. יש כאן גם את סוגיית הבניינים שקידמו כאן תמ"א, ויש להם גם קושי לממש את התוכנית כפי שהיא מאושרת כיום. ואז הגיע בעצם הערר, שמדבר שהתוכנית כלכלית מדי. אני רוצה רגע להזכיר לכולנו, שוק הנדל"ן בישראל עובר במחצית השנה האחרונה, משהו שהוא לא עבר ב-20 שנה שקדמו לו. אנחנו חווים כאן העלאות ריבית, 14 העלאות ריבית, אם אני לא טועה, במהלך של מספר חודשים בודד. אנחנו חווים כאן ריסוק טוטאלי של שוק הסחירות, מכרזים של דיור להשכרה, שפשוט חוזרים ריקם, ללא דורש. אנחנו חווים עלייה דרמטית במחירי התשומות. ויש מקומות בארץ, שבהן גם לא נמכרות דירות. משהו מאוד מאוד חריג קורה כאן. [...]. והדברים הללו הם לא סתם, הם לא בחלל הריק. הם נמצאים והם קורים כי יש קושי גדול מאוד היום, ויש תנודתיות, ויש חוסר ודאות. עכשיו, גם אם עלו מכירה למכירה, צריך לראות את זה בקונטקסט הכולל, והקונטקסט הכולל הוא כלל, הוא תקן 21. ותקן 21 משקלל גם עלויות נוספות. כשאני אומרת שעלתה הריבית, זה אומר שעלו לי גם, עלתה לי העמלה, על ההערבויות שאני מעמידה לדיירים, על האשראי הכספי שאני לוקחת כדי להקים את הפרויקט, וכהנה וכהנה. יש גם בנוסף, דיון, שאנחנו חווים אותו בוועדות אחרות, שבטח בתקופה כזאת תנודתית, אבל באופן כללי, מאחר שתהליכים של התחדשות עירונית, הם תהליכים מאוד מאוד מאוד ארוכי טווח. יש מקום לייצר גמישות. לא צריך לעמוד לא על האחוז ולא על השניים. צריך לייצר את התכלית התכנונית, לראות שהקרקע יודעת להחזיק את ה, לאחוז את התכנון המוצע. צריך לראות שהכלכלה יודעת להחזיק, כדי שבאמת אפשר יהיה לייצר פרויקטים ולא להיות אותיות מתות שהן תב"עות" (עמ' 64).

32. שלישית, ובהינתן האמור לעיל, יש קושי להסתמך על חוות-הדעת שצורפה לערר מטעם המועצה שכן היא ממוקדת אך ורק בעליית מחירי המכירה ולא משקללת, כפי שעושה חוות-דעת לפי תקן 21, רכיבים משמעותיים נוספים בכדאיות פרויקט. מנגד, בהתאם לחוות הדעת של השמאי אלי כהן שצורפה לתשובת הרשות לערר, לאחר בדיקה מסודרת שערך, לא הייתה עלייה של ממש במחירי הנכסים במזכרת בתיה באופן שמשנה את הרווח המזערי שנקבע לפרויקט. השמאי כהן הציג כי מדובר לכל היותר בכך שעליית המחירים בתקופה הנבדקת תביא לשיעור רווח של 18.5% לעומת 18% וכמובן שמדובר בעניין זניח, כזה שמצוי ב'מתחם הגמישות השמאי', שממילא יש לאפשר: "עכשיו, נעבור לעבודת המטה החדשה שעשינו, לאור באמת כניסה מעמיקה, גם לעלויות הבנייה, וגם למחירי הדיור, וקיבלנו שהותרת כמות יחידות הדיור, כמו שהם היום, על בסיס הנתונים, שאנחנו יודעים היום, לגבי העלויות, ולגבי ההכנסות, הם נותנים לנו רווח של 18.5 אחוז, אם אנחנו מביאים בחשבון, גם את הזכויות הבלתי מנוצלות, אז אנחנו כבר ברמה של 17.5, 17.5 עדיין טוב, כי אנחנו אמנם תכננו לפי 18 אחוז, אבל מאוחר יותר, [...] עכשיו תסתכלו פה בשקף, על בדיקת הרגישות הזאת, ואנחנו ב-17.5 אחוז על פי הנתונים הקיימים. תנודה של, ירידה של 2.5 אחוז, במחירי הדיור, מורידה אותנו מ-17.5 ל-15.1 זה כבר מגרד את הרווחיות למטה" (עמ' 64). לאור זאת, הטענה שמדובר בפרויקט המצוי ברווחיות עודפת, מבלי שהובאה חוות-דעת מסודרת בעניין, אינה יכולה לעמוד.

33. רביעית, עוד יש להדגיש, כפי שציינה הוועדה המחוזית בצדק, כי אין מקום לעדכון תדיר של השומה בכל שלב של ההליך התכנוני. יוער שגם בתקן 21 עצמו נקבע ש"המועד הקובע" לשומה "יהיה סמוך, ככל האפשר, למועד הדיון להפקדת התכנית ולא מוקדם מחצי שנה לפני מועד ההחלטה על ההפקדה, אלא אם נתבקש מועד קובע אחר" (סע' 5.5) ובהמשך נכתב לגבי "תוקף השומה" כי "עדכון השומה יידרש במידה שיחולו שינויים ובעיקר שינויים תכנוניים משמעותיים (ביחס לפרוגרמה התכנונית על פיה נערכה השומה), שיחייבו בחינה מחודשת של הכדאיות הכלכלית. גם בעדכון שומה, כאמור, המועד הקובע יהיה סמוך ככל האפשר למועד הפקדת התכנית ולא יותר מחצי שנה לפני מועד ההחלטה להפקדה, כאמור בסעיף 5.5, אלא אם נתבקש מועד קובע אחר". בענייננו אין טענה שבשטח חלו "שינויים תכנוניים משמעותיים" שיצדיקו את עדכון השומה (למען האמת אישורה של תמ"א 35 תיקון 4 יכול ללמד על צורך בציפוף נוסף ולא מופחת). הטענה היא ל"עליית מחירים משמעותית" של הנכסים במזכרת בתיה, נכסי ההשוואה של השומה, אך אין די בכך – אף לפי הוראות התקן עצמם – כדי להצדיק בהכרח עדכון השומה.

34. לאור כל האמור לעיל, אנו דוחים את טענות הערר בסוגיה הכלכלית. אין כל מקום להורות על בדיקה כלכלית-שמאית חוזרת של התכנית בשלב זה.

35. טענות בנושאי התחבורה: כאמור לעיל, נראה כי הגשת הערר בהיבט זה מוקשית כיוון שלא הוגשה מטעם המועצה התנגדות בנושא. המועצה, כשותפה לתכנית, הכירה ודאי היטב את מכלול הבדיקות התחבורתיות שנעשו, לרבות ממצאי הבה"ת, ואף הייתה מודעת לקידום תכנית הרובע המזרחי – ולא נטען אחרת. חרף כל זאת התכנית, גם בהיבט התחבורתי, הייתה מקובלת על המועצה עד לשלב ההפקדה. הטענה בערר שלפיה המועצה "שוכנעה כי הדיון בנושא התחבורתי לא מוצה" וזאת "למשמע התנגדויות תושבי הסביבה" ספק רב אם כלל מצדיקה שימוש בזכות הערר, בהעדר מידע על שינוי מהותי בהנחות המוצא התחבורתיות של התכנית. כך למשל, למעט האמירה הכללית והרצון ל"טיוב התכנון" לא צורפה לערר כל חוות-דעת נוספת בנושא התחבורה הסותרת את ממצאי הבדיקות המקצועיות הקיימות. עוד נוסיף כי מהנדסת המועצה, במסגרת הדיון בהתנגדויות, סברה כי יש לאשר את התכנית כפי שהיא. מקום בו המועצה לא הציגה לפני ועדת המשנה להתנגדויות ולפנינו מסד נתונים מספק וכזה המעלה ספק בממצאי הבדיקות המקצועיות שנערכו לתכנית – לא נוכל לקבל את הערר גם בנקודה זו.

36. למעלה מהצורך נציין כי בכל מקרה, ועדת המשנה להתנגדויות דנה גם בטענות שתכנית הרובע המזרחי תסתמך על מערך הכבישים הקיים ותעמיס עליו בצורה קשה, ודחתה אותן בזו הלשון: "הוועדה סבורה שהבדיקה התחבורתית ערוכה באופן מספק התואם את היקפי הבינוי המוצעים בתכנית. מודגש שהבה"ת הינו בה"ת מקומי, ולא מערכתי. לפיכך הבדיקות הכלולות בו מתייחסות לצמתים מסוימים בלבד, שהוגדרו לבדיקה במסגרת תכנית זו. בדיקות מרחביות כפי שמבקשים המתנגדים הכוללות את כל מרחב מזכרת בתיה וקריית עקרון אינן בקנה מידה המתאים לתוספת יחידות הדיור הצפויה בתכנית, שכן ביחס למרחב כולו התוספת המוצעת בתכנית היא מינורית. בנוסף, בשני הישובים מתוכננת רשת שבילי אופניים, שיאפשרו תנועה נוחה אל אזורי התעסוקה, אל תחנת הרכבת הקיימת במזרח מזכרת בתיה ואל תחנת המטרו העתידה לפעול בסביבות בי"ח קפלן. לעניין תוספת הרכבים שיתווספו לציר שדרות אליהו כתוצאה מתוכנית מזרח מזכרת בתיה - תכנית מזרח מזכרת בתיה תוכננה כך שהיא בעלת נגישות ישירה הן לרכבת והן לכביש 411, כך שכלי הרכב אינם צפויים לעבור בתחום התכנית".

37. ואכן, החיבורים המוצעים בתכנית הרובע המזרחי המתהווה מאפשרים חיבור של הרובע למערכת הכבישים הארצית באופן ישיר (כביש 411), כמו-גם למסילת הרכבת. כמו-כן הוראות תכנית הרובע בשלב זה כוללות גם סעיף שלביות בנושאי תחבורה המתנה ביצוע חיבורים שונים של השכונה כתנאי להוצאת היתרי בנייה בשלבים שונים של מימוש התכנית. כמו-כן הוועדה המחוזית מסרה בתשובתה שממצאי הבדיקה התחבורתית בדבר השפעות הרובע המזרחי על היישוב הקיים אינן חריגות ולא צפויות לפגוע ברמת השירות התחבורתית. עוד הוצג בבדיקה התחבורתית שמערך הכבישים הקיים אינו צפוי להיות אטרקטיבי למשיכת תנועה דרך רחוב אליהו. ניכר אפוא שעיקר התנועה מהרובע המזרחי תופנה לכביש מספר 2 או כביש 411 ולא דרך היציאות הקיימות מהיישוב. יחד עם זאת, סינרגיה בין הרובע והיישוב הקיים היא כמובן רצויה. לא נראה שיש רצון כלשהו ליצור שכונה מנותקת. אך בכל הנוגע למשיכת תנועה בשעות שיא, נראה שהחשש אינו מצדיק בדיקה נוספת כמבוקש על-ידי המועצה. כמובן שתושבי השכונה החדשה צפויים להשתמש בשירותים גם הקיימים ביישוב הוותיק, אך מעבר לכך שגם השכונה החדשה תיבנה בהתאם לפרוגרמה מסודרת של שטחי ומבני ציבור יש להניח, הרי בכל מקרה אין המדובר בתנועה שצפויה בשעות השיא להעמיס על המערכת הקיימת (כגון נסיעות להיכל תרבות למשל שאינן מאופיינות בשעות שיא וכדומה). הדבר הוצג על-ידי יועץ התחבורה של הוועדה המחוזית, מר רן שמל, גם בעת הדיון בערר: "אחת מהטענות התחברותיות הייתה שבמהלך קידום התכנית הזאת, קודמה גם תכנית במזרח היישוב, במזרח, במזרח מזכרת בתיה, שהיא תשפיע השפעה נרחבת על היישוב הקיים, אז דבר ראשון, בוודאי שהשכונה החדשה תשפיע על היישוב הקיים, וזה טוב שזה ככה, כי אנחנו רוצים שתהיה אינטראקציה בין שני חלקי היישוב, הישן והחדש, יחד עם זה, לפי הבדיקות שנעשו, עבור השכונה החדשה, ונבדק שם צומת אחד, צומת ראשי, עם רחוב רפאל סויסה, והתפקוד שלו, לפי הבדיקה, הוא תפקוד טוב, ההנחה היא שלא, שבגלל שהתפקוד שלו לא טוב, לא תהיה זליגה משמעותית ברחובות האחרים של השכונה החדשה, עד צפון השכונה הקיימת, זאת אומרת, לכיוון רחוב אליהו, ולכן לא צפויה איזשהי בעיה, מהכיוון הזה, מעבר למה שנבדק, למעט מעבר למה שלקחנו בחשבון, בשלבים הקודמים של קידום התוכנית [...] התוכנית שלנו כאן, לוותה בבדיקה תחבורתית, שהראתה שבסופו של דבר הצמתים הנבדקים יתפקדו בצורה נאותה, זאת אומרת, רמת שירות טובה, התוכנית גם משפרת את הדרכים בכך שהיא מוסיפה עוד חיבור של השכונה, מרחיבה את רחוב אליהו, מאפשרת לייצר שביל לאופניים [...]". אף הטענה לפגיעה במערך הדרכים הקיים בשכונה אינה מקובלת עלינו בשים לב לתוצאות הבה"ת המקומי שנערך לתכנית. הוועדה המחוזית הציגה שרחוב אליהו שהוא המרכזי יורחב, בנוסף אליו תבוצע של דרכים מקומיות נוספות בהתאם לנדרש בתכנון התנועה. לא הוצג לנו כל נתון שיכול ללמד על פגם בתכנית התנועה. 

38. אם כן, אנו סבורים שמערכת הדרכים הן המקומית שבתחומם התכנית קיבלה התייחסות וטיפול נאות במסגרת הוראות התכנית. לאור כל זאת אנו דוחים גם מכלול טענותיה של העוררת בנוגע לפתרון התחבורה של התכנית.

39. טענות לגבי תא-שטח 108 – חידוש המגרש המסחרי: אנו סבורים שיש לדחות אף את טענות העוררת בנקודה זו. ועדת המשנה להתנגדויות התייחסה למגרש המסחרי במסגרת החלטתה בהתנגדות מס' 9, שם נטען כי אין הצדקה בהעצמת הבינוי בתא השטח הזה ותוספת הקומות תחסום את הנוף עבור מבנה המגורים בשדרות אליהו 23. התנגדות זו נדחתה תוך שנומק כך: "תכנית להתחדשות עירונית דואגת לחידוש המרקם הותיק בכללותו, במתחם והותרת מבנה מסחרי מיושן ללא כל התחדשות עירונית, תיפגע במטרות התכנית. הועדה מציינת כי בעת הצגת התכנית במליאת הועדה המחוזית המבנה היה בגובה של כ- 9 קומות, והחלטת הועדה בדיון הפחיתה את גובה המבנה למבנה בן 6 קומות בלבד. יחד עם זאת, הועדה מציינת כי בתא שטח זה (108) נפלה טעות סופר וכי למרות החלטת הועדה על הפחתת גובה הקומות במבנה, לא הופחת מספר יח"ד, והזכויות למגורים במבנה, הנובעים מהפחתת מספר הקומות ולפיכך יש לתקן את טבלת הזכויות בתא שטח זה כך שיכלול 24 יח"ד, וזכויות עיקריות בשטח של 1,872 מ"ר, ושירות בשטח של 960 מ"ר". עוד הוסיף יועמ"ש הוועדה המחוזית בעת הדיון בערר כי "זה נכון שזה לא מפנה יחידות דיור, אבל חלק מהתחדשות של מתחם, זה גם התחדשות ש...שולמית שאלה אותנו קודם, רגע תגידו תהיה פה מרפאה, יש מקום למרפאה שכונתית או משהו כזה, זה חלק מההתחדשות, ובטח שמועצה רוצה שהמרכז המסחרי הישן, כלומר שההתחדשות לא תיגמר בבית האחרון שהתחדש, שכן, אם הצלחנו להכניס לקו הכחול, גם מרכז מסחרי ישן, אז זה טוב שאנחנו מסוגלים לשים שם תשתית תכנונית, שהתרומם שמה משהו בעירוב שימושים, של חזית מסחרית, עם קומת תעסוקה מלמעלה, אולי למרפאה שכונתית, אולי לדברים אחרים וכן, ודירות מגורים מעל, אם אתה מצליח בעירוב שימושים ובתכנון מודרני, גם לחדש את המרכז המסחרי, והוא לא נגמר בדיוק בבניין האחרון, אני חושב שעשינו תוצאה תכנונית מצוינת" (עמ' 87).

40. בסופו של יום, כפי שציינו המשיבים, לצורך מתן תמריץ מספיק לחידוש המבנה, נכון להוסיף זכויות בדרך של עירוב שימושים לרבות תוספת של יחידות דיור. המדובר ב-24 יחידות דיור ב- 4 קומות מעל קומת מסחר ועוד קומת משרדים. אנו סבורים כי מדובר בהיקף ראוי ואכן טוב עשו הן המועצה והן מוסדות התכנון אשר הכלילו בתכנית מגרש מסחרי להתחדשות. הפער בין הצדדים, כפי שציינה גם הרשות, עומד על קומה אחת, וזה אינו משמעותי. בהינתן מכלול הנתונים שנבדקו על-ידי הוועדה המחוזית, לאחר שהופחתו מספר הקומות של המבנה לקרקע ועוד 5 מעל, ובהעדר נתונים נוגדים, אנו סבורים כי יש לדחות את טענות הערר גם בהיבט זה.

     

    סיכום

41. לנוכח המפורט לעיל, חברי הוועדה סבורים כי התכנית היא איכותית וראויה אשר מאזנת כראוי בין הצורך של להביא להתחדשות עירונית, בדרך של פינוי ובינוי מחדש של כלל המבנים הכלולים בשטח התכנית, ובין מדיניות התכנון העדכנית; תוך ביצוע התאמה לצרכי ואופי היישוב. אנו סבורים אפוא שאין מקום להורות על שינוי התכנית או השבתה לבחינה נוספות בנימוקים שנדרשו בערר. משכך הערר נדחה בזאת.

42. החלטה זו התקבלה פה-אחד.

     

     

    	מורן בראון, עו"ד יו"ר הוועדה

     

     

     

     

     

    היום, ‏‏‏‏יום שלישי כ"ג חשון תשפ"ד, ‏‏‏07 בנובמבר 2023