1.העתירה שבפניי מכוונת נגד החלטת ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן: "ועדת הערר"), מיום 26/09/23 לפיה דחתה ועדת הערר את הערר שהגישה העותרת כנגד החלטת הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן: "הוועדה המקומית"), אשר החליטה לאשר בתנאים את הבקשה להיתר שהגישה העותרת לביצוע פרויקט תמ"א 38 (הריסה ובניה) ברחוב רחל 23 בחיפה בגוש 10764 חלקה 36 (להלן: "המקרקעין").
2.במסגרת העתירה מבקשת העותרת להורות על ביטול שני רכיבים בהחלטת ועדת הערר שעניינם מספר יחידות הדיור שאושרו ומספר הקומות שאושרו.
התשתית העובדתית והתכנונית הרלוונטית:
3.ביום 23/12/18 הגישה העותרת בקשה להיתר מס' 57/2128/04, אשר עניינה הקמת בניין מגורים חדש בן 15 יח"ד, 8 קומות ועליית גג מעל קומת חניה שבחלקה תת קרקעית, תוך הריסת בניין קיים בן 5 יח"ד ו-3 קומות מעל קומת מקלט מחסנים והקמת מבנה חדש תחתיו, בכפוף לתמ"א 38/3 א'.
4.כעולה מטיעוני הצדדים, הבקשה עברה מספר גלגולים; ועדת המשנה של הוועדה המקומית דנה בבקשה להיתר הראשונה והחליטה לאשרה בתנאים. לאחר שהוגשו הסתייגויות להחלטה על ידי שלושה מחברי ועדה מקומית, והתקיימו מספר דיונים במליאת הוועדה, הוחלט בדיון שהתקיים ביום 30/08/20 לדחות את הבקשה בגין העדר תיקון תכניות על פי דרישת המליאה מיום 21/07/20, אשר אימצה את החלטה ועדת המשנה מיום 08/06/20. מליאת הוועדה סברה כי היעדר הסכמה לתיקון תכניות מובילה לפרויקט שהנו חריג לסביבה לאור מספר הקומות העולה על 6.5 קומות, וזאת לאחר התרשמותם של חברי הוועדה מההתנגדויות שהוגשו, מסיור בשטח ומהתכנית המוצעת, גם על רקע התכנון שאישרה ועדת הערר ברחוב רחל 21 כמפורט בפרוטוקול הדיון שצורף כנספח ב' לתשובת הועדה המקומית.
5.העותרת הגישה ערר על רכיבים מסוימים מהחלטת ועדת המשנה מיום 17/02/20 לאישור הבקשה בתנאים והן על החלטת מליאה הועדה המקומית מיום 30/08/20 המורה על דחיית הבקשה. במסגרת הערר, דנה ועדת הערר והכריעה בטענות שהעלתה העותרת בערר, בין היתר בעניין מס' יחידות הדיור ורמפת הגישה לחניה והחליטה להשיב את הבקשה לדיון נוסף בפני הוועדה המקומית, לאחר שהעותרת תגיש תיקונים המתחייבים מהחלטת ועדת הערר והחלטת הוועדה המקומית, כפי שפורטו בהחלטת ועדת הערר מיום 22/04/21 שצורפה כנספח 2 לעתירה.
6.על החלטת ועדת הערר הנ"ל, הוגשה עתירה מנהלית במסגרת עת"מ 10420-06-21 יוזמה אלונים תכנון נהול וביצוע בע"מ נ' משרד בפנים חיפה ואח' (להלן: "העתירה הקדומת"), אשר עסקה בשני עניינים נגד החלטת ועדת הערר, הראשון נושא הרמפה והשני מספר יחידות הדיור.
7.ביום 05/09/21 הודיעו הצדדים כי הגיעו להסכמה כי החלופות לתכנון חלופי חדש לרמפת הגישה לחניה, יידונו במסגרת הליך הרישוי של הבקשה, כך שהעתירה תתמקד אך בעניין מספר יחידות הדיור.
8.במסגרת הדיון שהתקיים ביום 04/11/21 הגיעו הצדדים להסכמה לפיה "לאור החלטת ועדת הערר להחזיר עניינים תכנוניים לבחינת הועדה המקומית כמו עניין רמפת החנייה ומספר הקומות בפרויקט, הגענו להסכמה לפיה גם עניין מספר יחידות הדיור ידון מחדש בפני הוועדה המקומית. הבקשה תידון בהתאם למסמך המדיניות החל על הבקשה ומובהר שכל צד שומר על מלוא טענותיו. בנסיבות אלה הצדדים מבקשים לתת תוקף של פסק דין למוסכם, ללא צו להוצאות".
9.העותרת הגישה בקשה מתוקנת להיתר ביום 27/12/21. במסגרת הבקשה, ביקשה העותרת 15 יח"ד עבורן תוכננו 21 חניות וחניית נכה. מספר הקומות בחתך נע בין 7-8 קומות. רמפת הכניסה הועברה לצד הסמוך לרח' רחל 21, עד לקו 0, והרמפה בצד השני שומרת על מרווח של 1 מ' מכיוון הבניין ברח' רחל 25, כאשר במרווח זה מתוכננות נטיעות ועליית הגג שבבקשה הראשונה בוטלה. הבקשה פורסמה בחודש 01/22. לאחר הפרסום התקבלו התנגדויות מטעם גובלים ושכנים נוספים משכונת כרמליה והמשיבים בעתירה.
10.ביום 27/06/22 דנה ועדת המשנה של הוועדה המקומית בבקשה להיתר והחליטה לאשרה באופן חלקי בהתאם להמלצות הצוות המקצועי. בכלל זה החליטה ועדת המשנה לאשר 13 יחידות דיור, חלף 12 שנקבעו בהחלטה הקודמת, באופן שהצפיפות לא תעבור 15 יח"ד, כפי שמקובל בשכונת כרמליה.
11.עוד נקבע כי הקומה העליונה כלפי הרחוב תבוטל, בכדי "להפחית את המופע והנפחים כלפי הסביבה"; שטחי השירות יצומצמו ב-80 מ"ר מעבר למותר; עוד נקבע כי יש לבטל משטחי חניה המתוכננים במרווחים ומהווים סטיה ניכרת וכי גובה המבנה לא יעלה על 6.5 קומות מעל קרקע טבעית בכל חתך וחתך, ובנוסף נדרש לתכנן יחידת דיור קטנה בהתאם למדיניות במסגרת הדירות המבוקשות כמפורט בהחלטה שצורפה כנספח 4 לעתירה.
12.על החלטת ועדת המשנה הוגשו שני עררים, אחד על ידי העותרת כאן, והשני על ידי המתנגדים.
13.הערר שהוגש על ידי העותרת התמקד בשני נושאים עיקריים: האחד, מספר הקומות שאישרה הוועדה המקומית – בהקשר זה נטען כי הבקשה מנצלת את הגובה מפני הקרקע הטבעית לטובת חניות. נטען כי מכיוון שמבוקש לנצל את מלוא הזכויות לגבי מספר הקומות מתחת לפני הרחוב, ובשים לב לעובדה שגובה המבנה מעל מפלס הרחוב קרוב לגובה המאושר בסביבה, הוועדה לא היתה רשאית לשנות את מספר הקומות כפי שהתבקשו; הנושא השני, עניינו מספר יחידות הדיור שאישרה הוועדה המקומית – נטען כי החלטת הוועדה המקומית מפחיתה ממסגרת הזכויות בהתאם למסמך המדיניות 2016, שכן על פי המסמך מספר יחידות הדיור המותר הוא 17 יח"ד, כאשר העותרת ביקשה אך 15 יח"ד. נטען כי צמצום יחידות הדיור ביחס למסמך מדיניות 2016, מהווה פגיעה לא מידתית וחריגה מסמכות הוועדה המקומית.
14.בהחלטתה מיום 26/09/23 דחתה ועדת הערר את הערר שהגישה העותרת וקבעה כי יש להותיר את החלטת הועדה המקומית על כנה.
תמצית החלטה ועדת הערר:
15.לאחר שכאמור ועדת הערר שמעה את הצדדים קבעה כי יש להורות על דחיית הערר והותרת החלטת הוועדה המקומית על כנה.
16.לעניין גובה ומספר הקומות קבעה ועדת הערר כי נקודת הייחוס באשר לגובה המבנים היא פני הקרקע הטבעית. בהתאם, כל קומה המצויה מעל פני הקרקע הטבעית נספרת במניין הקומות, אף אם היא קומת שירות מובהקת כגון קומת חניה או מחסנים. נקבע כי גובה הבניין נמדד בכל חתך אנכי בנפרד. בהתאמה לכך, קומות החניה המצויות מעל פני קרקע טבעית ומתחת לפני הרחוב, נספרות במניין הקומות המותרות לבנייה ועל כן יש לספור את הקומות בכל חתך אנכי בנפרד.
17.ועדת הערר קבעה כי מסמך המדיניות משנת 2016, קובע כי ככלל, אין לאשר הקלות מעבר לזכויות הכלולות בתמ"א 38, אלא במקרים חריגים. בהתאם למסמך המדיניות מ-2016, ניתן לתכנן במגרש 6.5 קומות מגורים מעל פני קרקע טבעית, כפי שאישרה הוועדה המקומית. ועדת הערר קבעה כי אין מקום לחרוג ממסמך המדיניות אשר משמעותו היא הקלה מתמ"א 38. לעמדת ועדת הערר הקלה נוספת מעבר להקלות שמתווספות בתמ"א 38, דורשת הצדקה תכנונית וועדת הערר לא מצאה כי מדובר במקרה מיוחד או שקיימת הצדקה לאותה תוספת קומות.
18.נקבע כי אמנם מדובר במגרש בעל שיפוע לא מבוטל, אולם העותרת ניצלה אותו לטובת מתן חניות לפרויקט, אשר יתכן ולא היו מתאפשרות במגרש בתכנון שונה. עוד נקבע כי העותרת לא נימקה את נחיצותה של הקומה הנוספת פרט לאזכור כללי בדבר רווחת הדיירים. עוד נקבע כי לא עלתה כל טענה מצד העותרת כי לא יהיה ניתן לנצל את זכויות הבניה בלעדי אותה קומה.
19.מאידך, נקבע כי תוספת הקומה עלולה להשפיע באופן משמעותי על הסביבה. קומות החניה אמנם לא יראו מהרחוב, אך הן תהיינה חשופות במלואן מעל פני הקרקע לכיוון הגובלים, אשר יחזו בבניין בן 8 קומות. נקבע כי "מדובר בהשפעה לא מבוטלת, אשר אינה עומדת לבדה אלא מצטרפת לרמפות הכניסה לחניון, אשר אמנם עברו שיפור משמעותי מן הוורסיה הקודמת, אולם השפעתן על הסביבה רחוקה מלהתבטל כליל". נקבע כי אף ההשוואה שביקשה העותרת לעשות עם הפרויקט השכן ברחל 21, אינה מסייעת לטיעוניה, ובהקשר זה ועדת הערר קיבלה את עמדת הוועדה המקומית לפיה בעניין רחל 21 אושרה הקלה מינורית לקומה ה-8, אשר אינה ברת השוואה לענייננו.
20.באשר למספר יחידות הדיור, קבעה ועדת הערר כי בגלגול הקודם של הבקשה, אישרה הוועדה המקומית 12 יח"ד, וכעת החליטה להגדיל את המספר ל-13 יח"ד, אשר מובילות לצפיפות של 15 יח"ד/דונם כמקובל בשכונת כרמליה.
21.ועדת הערר הדגישה כי מסמך מדיניות 2016 קבע את מספר יחידות הדיור המקסימלי שניתן להתיר במגרש. תמ"א 38 אינה קובעת את מספר יחידות הדיור ואיננה מעניקה זכויות מוקנות ליזם. היקף הענקת התמריצים מכוח תמ"א 38 נתון לשיקול דעת הוועדה המקומית. נקבע כי קביעת מספר יחידות הדיור בפרויקט מכוח תמ"א 38 הינה פררוגטיבה של הוועדה המקומית, המכירה את האזור בו מתוכננת הבניה.
22.ועדת הערר קבעה כי הוועדה המקומית בחנה את השכונה, הפרויקט וכושר הנשיאה של התשתיות וסברה כי בהתחשב בכל אלה, יש לצמצמם את מספר יחידות הדיור שהתבקשו ולהתאימן לצפיפות שכבר הוכרה בעבר כסבירה לאזור. העותרת לא הצביעה על פרויקטים אחרים שאושרו עם מספר יחידות דיור גבוה יותר להוכחת טענותיה.
23.יצוין כי ועדת הערר בחנה במסגרת החלטתה גם הטענות שהעלו המתנגדים בין היתר, בעניין סקר העצים, מפת המדידה, חישוב השטחים ושטח החלחול ודחתה אותן.
העתירה:
24.העותרת מבקשת כאמור להורות על ביטול החלטת ועדת הערר ולקבוע כי מספר היחידות שמותר לבנות בהתאם למסמך המדיניות משנת 2016, יועמד על 15 יחידות דיור, וכן תותר הקמת קומה נוספת במסגרת ההקלה שפורסמה אשר תשמש אך ורק לצורך החניה, מתחת למפלס הרחוב.
25.לעניין מספר הקומות טענה העותרת כי שגתה ועדת הערר עת קיבלה את עמדתה של הוועדה המקומית, והותירה על כנה את החלטתה לאשר בניית 6.5 קומות בכל חתך וחתך, מבלי להותיר קומה נוספת לחניה הממוקמת מתחת למפלס הרחוב, בשל היותה מעל הקרקע הטבעית.
26.העותרת סבורה כי מדובר במגרש אי רגולרי בעל שיפוע מעל 40% וקווי בניין צרים לכל אורכו, המצריך לחרוג מהתכנון המקובל, בכדי להביא לתכנון נכון של המבנה. לטענת העותרת המבנה המתוכנן כמעט זהה בגובהו למבנה השכן ברחוב רחל 21, כאשר מבדיל ביניהם 1 מ' בלבד, והוא זהה יחסית בפרופורציות בחזית הרחוב למבנה השכן ברחל 21.
27.לטענת העותרת במסמך המדיניות 2016, ישנה התייחסות לקבלת מלוא זכויות מכוח תמ"א 38, מבחינת הקומות והשטח, במידה וישנו פתרון חניה תת קרקעי. נטען כי בנסיבות העניין מן הראוי היה ליתן לעותרת את מלוא הזכויות, עת ועדת הערר לא התחשבה כלל בשיקול התכנוני במסגרתו ניתן פתרון חניה תת קרקעית. נטען כי בשל העובדה שהעותרת מנצלת את הגובה מפני הקרקע הטבעית כלפי מטה לטובת חניות, אין למנות קומות חניה אלו במספר הקומות, ויש לתת לה את מלוא הזכויות לעניין גובה המבנה.
28.בכל הנוגע לעניין מספר יחידות הדיור, טענה העותרת כי החלטת ועדת הערר בעניין זה חורגת ממסמך המדיניות משנת 2016, בנוגע למתן היתרים בהתאם להוראות תמ"א 38, לפיו רשאית הוועדה המקומית לאשר ניצול מלוא הזכויות מכוח הוראות תמ"א 38 ובכך לאפשר לעותרת לבנות עד 17 יחידות דיור, כאשר כל שהתבקש על ידי העותרת הנו אישור לבנות 15 יח"ד.
29.עוד טענה העותרת כי ההחלטה בעניין זה מפלה את העותרת לעומת מבקשי היתרים אשר הקדימו והגישו בקשה למספר יחידות דיור בהתאם למסמך המדיניות של הוועדה המקומית משנת 2016.
30.העותרת עוד טענה כי בפסק הדין שניתן בעתירה הקודמת סוכם כי מסמך המדיניות החל הנו מסמך 2016, אולם ועדת הערר נתנה החלטתה בניגוד לפסק הדין בעתירה הקודמת, כאשר החילה על הבקשה את המדיניות המחמירה יותר משנת 2020.
31.עוד הוסיפה העותרת וטענה כי החלטה ועדת התקבלה מבלי שנשקלו כלל השיקולים הרלוונטיים, כגון צורתו הייחודית של המגרש, עיתוי הגשת הבקשה והעובדה שבבניין הסמוך, ברחוב רחל 21, אושרה בקשה דומה אשר על פי השטח לא נדרשה למספר יחידות דומה.
תמצית טענות המשיבות:
32.המשיבות הגישו תשובות מפורטות מטעמן בגדרן ביקשו להורות על דחיית העתירה.
33.ועדת הערר טענה במסגרת כתב התשובה כי החלטת ועדת הערר ניתנה כדין ובהתאם להלכה הפסוקה, כאשר עסקינן בהחלטה מקצועית, תכנונית, אשר אינה חורגת ממתחם הסבירות, באופן המצדיק את התערבותו של בית המשפט לעניינים מנהליים.
34.נטען כי החלטת ועדת הערר שלא לאשר מספר קומות כמבוקש על ידי העותרת וכן 15 יחידות במגרש, היא החלטה צודקת וסבירה. אין לעותרת זכות מוקנית לקבלת מלוא תמריצי תמ"א 38, ולוועדה המקומית קיים שיקול דעת האם ליתן היתר בניה למבוקש ואם לאו, זאת תוך ביצוע איזון ראוי בין האינטרס שבחיזוק עמידות המבנה בפני רעידות אדמה מחד, והשפעה הבניית המוצעת על הסביבה מאידך.
35.עוד נטען כי ועדת הערר בדקה ומצאה כי החלטתה בקשר לכמות יחידות הדיור שתותר במגרש, אף עולה בקנה אחד עם ההיתר שניתן לבניין הגובל ברחוב רחל 21 ואף עולה על כמות יח"ד שאושרה.
36.בנוסף לאמור טענה ועדת הערר כי מסמך המדיניות קובע מספר יחידות דיור מקסימליות שניתן לאשרן וכי לוועדה המקומית מוקנה שיקול דעת בנושא, על כן ברור כי אין מדובר בזכויות מוקנות ובוודאי לא חריגה מסמכות, כי אם הפעלת שיקול דעת כפי שמורה תמ"א 38 ומסמך המדיניות שאושר מכוחה.
37.לטענת ועדת הערר, הוועדה המקומית הפעילה שיקול דעת ראוי ביחס לבקשה הקונקרטית שהונחה בפניה, ועל כן אף אם חרגה מהעקרונות הכלליים שבמסמך המדיניות, נוכח נסיבותיו של מקרה זה, לא נפל בכך כל פסול.
38.באשר לטענות בעניין גובה המבנה, טענה ועדת הערר כי אין לעותרת זכות מוקנית לקבלת מלוא הזכויות מכוח תמ"א 38. מכל מקום נטען כי עסקינן בהחלטה תכנונית אשר אין מקום להתערב בה. אין מדובר במקרה מיוחד שיש בו הצדקה תכנונית לתוספת קומות, שכן על אף שמדובר במגרש בעל שיפוע לא מבוטל, העותרת ניצלה אותו לטובת מתן חניות לפרויקט, אשר יתכן ולא היו מתאפשרות במגרש בתכנון שונה.
39.לבסוף טענה ועדת הערר כי תוספת הקומה המבוקשת עלולה להשפיע באופן משמעותי על הסביבה. אמנם קומות החניה לא ייראו מהרחוב, אך הן תהיינה חשופות במלואן מעל פני הקרקע כלפי הגובלים, אשר יחזו בבנין בן 8 קומות. מדובר בהשפעה לא מבוטלת, אשר אינה עומדת לבדה, אלא מצטרפת גם לרמפת הכניסה לחניון. נטען כי ההשפעה הכוללת של המבנה החדש על הסביבה, נצפותו ונפחיו הכוללים, היטו את הכף כנגד אישור קומות נוספות מעבר למה שאישרה הוועדה המקומית ובוודאי מעבר למותר בתמ"א 38 באמצעות הקלות נוספות.
40.הוועדה המקומית הגישה כתב תשובה מטעמה בגדרו אף היא ביקשה להורות על דחיית העתירה. נטען כי החלטת ועדת הערר ניתנה בסמכות, באופן מנומק, תוך שקילת מלוא השיקולים התכנוניים שעמדו בפניה, מבלי שחרגה ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות בית המשפט.
41.הוועדה המקומית טענה כי החלטת ועדת הערר הנה החלטה מקצועית תכנונית, והתקבלה במסגרת סמכותה כמוסד תכנון, ולאחר דיון ארוך ואינה לוקה בחוסר סמכות, או בשגיאה מקצועית או עובדתית.
42.הועדה המקומית חזרה על הטיעונים שהעלתה ועדת הערר והוסיפה וטענה בעניין מספר יחידות הדיור, כי התמריצים מכוח תמ"א 38, אינם זכויות מוקנות ואינם זכויות אוטומטיות ועל הוועדה המקומית לשקול עמדתה בהתאם לנתונים הסביבתיים-התכנוניים.
43.באשר לטענת העותרת בעניין מספר הקומות טענה הוועדה המקומית, כי העותרת אינה מצביעה על טעם תכנוני שמצדיק מתן הקלה בקומה השמינית בהתאם לתקנות. נטען כי יש ליתן את הדעת להפרעה וההשפעה התכנונית שסבורים מוסדות התכנון שיש לאותו חניון, ולבכרם על פני עמדתה של העותרת כי עסקינן בחניון אידאלי לרווחת דיירי הבית. מכל מקום נטען כי מדובר בסוגיה תכנונית מובהקת, אשר בית המשפט מתבקש להימנע מהתערבות בהחלטת ועדת הערר בעניין זה.
דיון:
44.לאחר שעיינתי בטיעוני הצדדים, בהחלטותיהן של הוועדה המקומית, ועדת הערר ובמסמכים שהונחו בפניי, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות.
45.בטרם אדרש לטענות הצדדים לגופו של עניין, אזכיר מושכלות יסוד בקשר להתערבות בית המשפט בהחלטות מוסדות תכנון. כידוע, הלכה היא כי בית המשפט לעניינים מנהליים לא בנקל יתערב בהחלטות מוסדות התכנון. הביקורת השיפוטית בהקשר זה הנה מצומצמת ומתמקדת בעילות התערבות המוכרות על פי כללי המשפט המנהלי, לרבות: העדר סמכות, הפלייה פסולה, שיקולים זרים וחריגה ממתחם הסבירות (ראה: עע"מ 1044/21 אבו פרג' נ' ועדת המשנה להתנגדויות בוועדה המחוזית לתכנון ולבניה חיפה (01/08/21)). עוד נקבע בפסיקה כי הביקורת השיפוטית על החלטות מוסדות התכנון תהיה מצומצמת וזו תבחן בעיקרה את הליך קבלת ההחלטה (ע"א 6365/00 בר אור נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז צפון, פ"ד נו(4) 38 (2002)).
46.הלכה זו רלוונטית גם ביחס להיקף ההתערבות של בית המשפט בהחלטות ועדת הערר. בבסיס הלכה זו עומדת ההנחה כי ועדת הערר הינה גורם מקצועי שחזקה עליה שהינה בעלת העדיפות המקצועית בבחינת נושאים תכנוניים המונחים לפתחה. יפים לעניין זה דברי בית המשפט העליון בעע"מ 846/20 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב נ' אופקים ב.י. רוטשילד 70 בע"מ, פסקה 12 (13/09/20) (להלן: "עניין אופקים"), שם צוינו הדברים הבאים:
"ועדת הערר היא מוסד תכנון, גבוה יותר בהיררכיה התכנונית מהוועדה המקומית, ובתור שכזה במסגרת ערר המוגש לוועדת הערר היא בוחנת את החלטת הוועדה המקומית לגופה. מדובר בבחינה תכנונית-מקצועית של הסוגיות התכנוניות שבמחלוקת לגופן, ולא בביקורת שיפוטית על החלטת הוועדה המקומית.
13. לא כן בית המשפט בבואו להעביר תחת שבט ביקורתו את החלטות מוסדות התכנון, במסגרת תפקידו לקיים ביקורת שיפוטית על מעשי רשויות השלטון. בית המשפט אינו מוסד תכנון ואינו 'מתכנן-על', ואין הוא שם את שיקול דעתו תחת שיקול הדעת המקצועי של מוסדות התכנון אשר הוסמכו בחוק להפעיל סמכויות אלה. תפקידו של בית המשפט הוא בהפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות מוסדות התכנון...".
47.בענייננו, עולה כי החלטות מוסדות התכנון התבססו על שיקולים תכנוניים מקצועיים, ולא מצאתי כי נפלו פגמים במסגרת החלטת ועדת הערר הדוחה את הערר שהוגש על ידי העותרת, ועל כן אין מקום להתערבות בית המשפט לעניינים מנהליים.
48.כאמור, עתירת העותרים מכוונת נגד שני רכיבים בהחלטת ועדת הערר, האחד מספר יחידות הדיור שאושרו, והשני גובה ומספר הקומות שאושרו. שני נושאים אלה יידונו להלן, בשים לב להלכה הפסוקה כאמור, בנוגע למידת ההתערבות של בית המשפט לעניינים מנהליים, בהחלטות מוסדות התכנון.
יחידות הדיור שאושרו:
49.כאמור ועדת הערר קבעה כי יש להתיר 13 יחידות דיור בחלקה, חלף 15 יח"ד שביקשה העותרת, וזאת בכדי לעמוד בצפיפות שנקבעה באזור כרמליה שהנה 15 יח"ד לדונם. העותרת טוענת כי ההגבלה של 15 יח"ד/דונם איננה רלוונטית וזאת משום שהמדיניות החלה על הבקשה הנה משנת 2016 ולפיה ניתן לבקש 17 יח"ד. לטענת העותרת צמצום יחידות דיור נוסף, לאחר שהעותרת מבקשת פחות ממה שהמדיניות מתירה, פוגע בזכויותיה המוקנות לפי תמ"א 38.
50.ראשית אבהיר כי לא מצאתי כל מקום להתערב בקביעות ועדת הערר לעניין יחידות הדיור שאושרו. כמפורט לעיל, עסקינן בעניין המצוי בליבו של שיקול הדעת התכנוני והלכה ידועה כי בית המשפט אינו "מתכנן על" ואינו מחליף את שיקול הדעת המקצועי של מוסדות התכנון הפועלים על פי חוק, בשיקול דעתו. מעיון בהחלטת ועדת הערר נראה כי השיקולים אשר הנחו את הוועדה הנם שיקולים תכנוניים טהורים ואין כל מקום לקבל את טענת העותרת לפיה ועדת הערר חרגה מסמכותה בעניין זה.
51.בניגוד לטענת העותרת, ועדת הערר לא דנה בבקשתה בהתאם למדיניות 2020, כי אם כפי שהובהר באופן מפורש בהחלטת ועדת הערר הבקשה נבחנה בהתאם למדיניות 2016 כמפורט להלן:
"ודוק, בחינת מספר יחידות הדיור המתאימות בכל פרויקט והעמדתו על המספר המתאים לאזור ולפרויקט, תוך הפחתה מהמספר המקסימלי שנקבע במסמך מדיניות 2016, לא נעשתה רק לאחר שמסמך המדיניות משנת 2020 נכנס לתוקף אלא הרבה קודם. במילים אחרות- הפחתת יחידות הדיור מהמקסימום המותר לפי מסמך מדיניות 2016 אין משמעותה כי הוועדה המקומית זנחה אותו והחילה את מסמך המדיניות משנת 2020...... הנה כי כן, לא ניתן לקבל את טענת יוזמה אלונים לפיה בענייננו הוועדה המקומית חרגה מסמכותה בכך שלא בחנה את בקשתה בהתאם למסמך מדיניות 2016 כפי שהייתה נדרשת לעשות" (פסקאות 57-60 להחלטה).
52.עוד בהקשר זה מצאתי לדחות את טענת העותרת כי החלטת ועדת הערר ניתנה בניגוד לפסק הדין שניתן בעתירה הקודמת. פסק הדין בעתירה הקודמת אישר את הסכמת הצדדים כדלקמן: "לאור החלטת ועדת הערר להחזיר עניינים תכנוניים לבחינת הועדה המקומית כמו עניין רמפת החנייה ומספר הקומות בפרויקט, הגענו להסכמה לפיה גם עניין מספר יחידות הדיור ידון מחדש בפני הוועדה המקומית. הבקשה תידון בהתאם למסמך המדיניות החל על הבקשה ומובהר שכל צד שומר על מלוא טענותיו. בנסיבות אלה הצדדים מבקשים לתת תוקף של פסק דין למוסכם, ללא צו להוצאות".
53.לא ניתן להסיק מהסכמת הצדדים כי הם התחייבו לאשר את בקשת העותרת במלואה או כי יאושרו לעותרת כלל הרכיבים שהתבקשו בבקשתה. כל שהוסכם בפסק הדין היה החזרת הדיון לוועדה המקומית, אשר יהיה לה שיקול הדעת להכריע בעניין מספר יחידות הדיור ותכנון החניה מחדש, כאשר בחינה זו תיעשה בהתאם למסמך המדיניות החל על הבקשה, דהיינו מסמך מדיניות 2016, כפי שאכן נעשה על ידי הוועדה.
54.קביעת מספר יחידות הדיור מצויה במסגרת סמכות מוסדות התכנון, אשר נדרשים לבחון את הבקשה להיתר בהתאם להוראות החוק והתכניות החלות, וכן תוך שקילת המצב התכנוני והשינויים התכנוניים החלים באזור.
55.כפי שהטיבה להבהיר ועדת הערר, אף שלפי מסמך מדיניות 2016 ניתן להקים יותר יחידות דיור במגרש מכפי שאושר, המדד לחישוב יחידות הדיור קובע את מספר יחידות הדיור המקסימלי שניתן להתיר באותו מגרש. כפי שנקבע בסעיף ד2 למסמך מדיניות 2016 לעניין שטח עיקרי לדירה כי "שטח עיקרי ממוצע לדירה לחישוב מס' יח"ד מקסימלי - נקבע בטבלאות מס' 1, מס' 2, ומס' 3 ראה להלן. שטח זה, ישמש לצורך חישוב מס' יח"ד המקסימלי במגרש...".
56.מהאמור עולה כי מסמך המדיניות לא קבע את מספר יחידות הדיור שיש לאשר בכל מגרש, אלא קבע מספר יחידות דיור מקסימלי שניתן לאשר במגרש. כידוע, מסמך מדיניות אינו תכנית ואינו בבחינת חיקוק, המסמך מהווה הנחיות מנהליות פנימיות אשר נועד להתוות את שיקול דעתן של רשויות התכנון. ברור כי על הרשויות לבחון כל מקרה לגופו, בשים לב לנתוני המגרש הספציפי והסביבה הקרובה.
57.באשר לטענת העותרת כי מסמך המדיניות כבר צמצם את הזכויות לפי תמ"א 38 ולכן לא ניתן לצמצמם מעבר לכך, הבהירה ועדת הערר בהחלטתה מושא הליך זה, כי תמ"א 38 אינה קובעת את מספר יחידות הדיור שניתן להוסיף מכוחה וכי התמריצים מכוח תמ"א 38 אינם מהווים זכות מוקנית והם נתונים לשיקול דעת הוועדה המקומית, על סמך שיקולים תכנוניים המפורטים במסגרתה. קביעת מספר יחידות הדיור שיותרו בפרויקט לפי תמ"א 38 הינה "פררוגטיבה של הוועדה המקומית אשר מכירה את האזור שעליו היא אחראית באופן הטוב ביותר, יודעת לווסת את התפתחותה של העיר ולקחת בחשבון גם את כושר הנשיאה של התשתיות במקום" (סעיף 56 להחלטת ועדת הערר).
58.ברי כי, וכפי שהובהר לא אחת בהלכה הפסוקה, התמ"א קובעת עקרונות כלליים, אשר צריכים להיבחן אל מול הנתונים, הצרכים והשיקולים התכנוניים המקומיים הקונקרטיים, בכל מקרה פרטני לגופו (ראו והשוו האמור בעניין אופקים, פסקה 16). יובהר כי האינטרס המוגן על ידי תמ"א 38 אינו האינטרס של בעלי הדירות להשיא את רווחיהם באמצעות התמריצים שמקנה התמ"א, כי אם מדובר באינטרס ציבורי להיערכות נאותה לתרחיש של רעידת אדמה. יפים לעניין זה הדברים שנקבעו בעע"מ 7381/15 ש. דורפברגר בע"מ נ' עודד, פסקה 31 (30/10/16):
"ואולם, בניגוד לזכויות בניה הקבועות בתוכניות מתאר אחרות, המהוות "זכויות מוקנות", לגביהן יש למוסד התכנון שיקול דעת מצומצם, הרי שלמבקש ההיתר, במסגרת תמ"א 38, אין זכות קנויה לקבלת זכויות הבניה המבוקשות. הוראות התוכנית מנוסחות כך שהועדה המקומית תהא "רשאית" לאשר את תוספות הבניה, והן מעניקות לועדה המקומית שיקול דעת נרחב למדיי, לגבי עצם הענקת זכויות הבניה מתוך "סל של זכויות"; ביחס לאופן הענקתן; וכן בנוגע למיקום שבו ינוצלו זכויות הבניה הללו... עולה מן המקובץ, כי האינטרס המוגן על ידי תמ"א 38 אינו האינטרס הפרטי של בעלי הדירות להשיא את רווחיהם ולשפר את מצב דירותיהם, אלא שמדובר באינטרס ציבורי להיערכות נאותה לתרחיש של רעידת אדמה. עניינם של בעלי הדירות בשיפור מצבם, באמצעות הענקת התמריצים הכלכליים ליזם, אינו חלק מתכליתה של תמ"א 38, אלא הוא פועל יוצא של האינטרס הציבורי לחיזוק המבנים, ומדובר באמצעי בלבד להשגת מטרה זו....".
59.ועוד, חשוב להבהיר כי סעיף 21-22 לתמ"א 38 אשר עוסקים בשיקול דעת הוועדה המקומית למתן היתר וכן ב"שמירת זכות הוועדה המקומית לסרב לתת היתר", קבעים כי ועדה מקומית רשאית לתת היתר על פי תכנית וזאת לאחר ששקלה שיקולים תכנוניים שונים המפורטים שם (סעיף 21). ובהמשך קובע סעיף 22 כי "אין באמור בתכנית זו כדי לשלול מסמכותה של הוועדה המקומית לסרב לתת היתר לבניה הכרוך בתוספת זכויות בניה על פי סעיפים 14-11א אם מצאה משיקולים תכנוניים, או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות, כי יש לסרב לבקשה להיתר או אם מצאה כי תוספת הבניה צריכה להיבחן במסגרת תכניית שתסדיר עניינים נוספים אלו לאור התוספת המבוקשת. הוועדה המקומית תפרט בכתב את הנימוקים לסירוב כאמור. ועדה מקומית רשאית לשקול, בין השאר, הוראות של תכנית כוללנית לרבות תכנית כוללנית שהוחלט להפקידה, או מסמכי מדיניות שהוכנו על ידה, במסגרת שיקוליה בבקשה להיתר לפי תכנית זו".
60.מהאמור עולה כי בסמכותו של מוסד תכנון, על פי שיקול דעתו, לסרב לאשר בקשה להיתר בניה, בין היתר, משיקולים תכנוניים, אדריכליים ושיקולי "כושר נשיאה של תשתיות".
61.החלטת ועדת הערר הנה החלטה מאוזנת, סבירה וראויה ועולה בקנה אחד עם אותם שיקולים תכנוניים שהיה עליה לשקול, ולאחר שבחנה את עדכוני הפרוגרמה שנערכה בשכונת כרמליה, ומלוא הנתונים עמדו בפניה בעת שקיבלה החלטתה לעניין מספר יחידות הדיור.
62.כפי שציינה ועדת הערר בהחלטתה, הוועדה המקומית בחנה את השכונה, הפרויקט וכושר הנשיאה של התשתיות, וסברה כי בהתחשב בכל אלה יש לצמצמם את מספר יחידות הדיור שהתבקשו ולהעמידן על צפיפות שכבר הוכרה בעבר כסבירה לאזור. כאמור, מוסד תכנון הנו בעל סמכות מקורית, והוא רשאי להפעיל שיקול דעת עצמאי בהתאם לסמכויותיו ושיקול דעתו המקצועי.
63.נוכח האמור, אין מקום להתערב בקביעת ועדת הערר לעניין מספר יחידות הדיור שאושרו. כפי שקבעה הוועדה, סמכות מוסדות התכנון בעניין מתן זכויות מכוח התמ"א ומסמך המדיניות היא סמכות אשר בבסיסה עומדת חובת עריכת איזונים בין הזכויות שניתן לאשר, לבין מכלול השיקולים התכנוניים הרחבים והמדיניות התכנונית הנוהגת. על כן משלא מצאתי כי נפל פגם בהפעלת שיקול דעת מוסדות התכנון, אין כל מקום להתערב בקביעותיהם התכנוניות באשר למספר יחידות הדיור בפרויקט.
גובה ומספר הקומות:
64.העותרת הוסיפה והלינה על קביעת ועדת הערר כי גובה המבנה לא יעלה על 6.5 קומות. כאמור הבקשה להיתר שהוגשה על ידי העותרת כללה קומות חניה אשר חלקן ממוקמות מתחת למפלס הרחוב אך מעל פני הקרקע הטבעית, ומעליהן קומות למגורים. העותרת טענה בפני ועדת הערר כי לאור השיפוע במגרש ומאחר ומבוקש לנצל חלק מהקומות מתחת לפני הרחוב לצורך חניון תת קרקעי, יש לאפשר לה את מספר הקומות שהתבקשו בהיתר.
65.הוועדה המקומית סברה במסגרת החלטתה כי יש להורות על ביטול הקומה העליונה המוצעת כלפי חזית הרחוב, בכדי להפחית את המופע והנפחים כלפי הסביבה, וכי גובה המבנה לא יעלה על 6.5 קומות מעל קרקע טבעית בכל חתך וחתך. ועדת הערר אישרה את החלטת הוועדה המקומית ולא מצאה כי קיימת הצדקה תכנונית לתוספת קומות.
66.אף בעניין זה הנני סבורה כי מדובר בסוגיה תכנונית מובהקת, אשר אין דרכו של בית המשפט לעניינים מנהליים להתערב בה, כמפורט בהרחבה לעיל.
67.ועדת הערר הבהירה בהחלטתה, כי נקודת הייחוס באשר לגובה המבנים היא פני הקרקע הטבעית. בהתאם לאמור, כל קומה המצויה מעל פני הקרקע הטבעית נספרת במניין הקומות, אף אם מדובר בקומת שירות מובהקת כמו קומת חניה או מחסנים. בהתאם להוראות תכנית חפ/מק/1400 גובה בניינים באזורי מגורים, גובה הבניין נמדד בכל חתך אנכי בנפרד.
68.נוכח האמור קבעה ועדת הערר ובצדק כי קומות החניה המבוקשות המצויות מעל פני הקרקע הטבעית ומתחת לפני הרחוב, נספרות במניין הקומות המותרות לבנייה ויש לספור את הקומות בכל חתך אנכי בנפרד, ועל כן אין מקום לקבל את טענת העותרת לפיה בקשתה עומדת ברף שנקבע של 6.5 קומות.
69.בנוסף לאמור, כאשר העותרת לא הצביעה על הצדקה תכנונית, קבעה ועדת הערר כי אין מקום להסכים עם תוספת הקומה המבוקשת או לחריגה ממסמך המדיניות אשר משמעותה בקשה להקלה מהמותר לפי תמ"א 38, אשר כוללת ממילא הקלות ותוספות בניה משמעותיות ביחס לתכנית התקפה במגוון נושאים. נקבע כי הקלה נוספת דורשת הצדקה תכנונית והעותרת לא הצביעה על כל טעם תכנוני המצדיק מתן הקלה בקומה ה-8 בהתאם לתקנות.
70.ועדת הערר נתנה משקל לטענת העותרת לפיה מדובר במגרש בעל שיפוע לא מבוטל, יחד עם האמור קבעה כי העותרת ניצלה אותו לטובת מתן חניות לפרויקט, אשר יתכן ולא היו מתאפשרות במגרש בתכנון שונה. העותרת לא נימקה את נחיצותה התכנונית של הקומה הנוספת, מלבד אזכור כללי בדבר רווחת הדיירים.
71.נימוק נוסף לדחיית טענות העותרת התבסס על ההשפעה הבלתי מבוטלת של המבנה על הסביבה. ועדת הערר קבעה כי אמנם קומות החניה לא ייראו מן הרחוב, "אך הן יהיו חשופות במלואן מעל פני הקרקע כלפי הגובלים, אשר ייחזו בבנין בן 8 קומות".
72.העותרת הפנתה לסעיף סעיף 6.1 (3) למסמך המדיניות, אשר קובע כי "במגרשים בהם תותקן החניה בחניון תת קרקעי... תהיה רשאית הועדה המקומית לאשר את מלוא הזכויות מכח תמ"א 38", וטענה היה על הוועדה המקומית לאשר את מלוא התמריצים מכוח תמ"א 38 בשל החניון התת קרקעי המתוכנן לפרויקט.
73.ראשית, יובהר כי הסעיף קובע כי הוועדה תהיה "רשאית", דהיינו מדובר בעניין המצוי בשיקול דעתה של הוועדה המקומית אשר נדרשת לשקול את עניין החניה במסגרת כלל השיקולים. שנית, ועדת הערר עמדה במסגרת החלטתה על השפעות השליליות של אותו חניון הפתוח כלפי מגרשים גובלים ומהווה הפרעה תכנונית, ומכל מקום קבעה הוועדה כי העותרת לא הצביעה על הצדקה תכנונית לתוספת קומות כאמור.
74.באשר לטענת העותרת בעניין הפלייתה לעומת הפרויקט השכן שברחוב רחל 21, יש להבהיר כי יש לבחון כל פרויקט לפי מכלול הנסיבות התכנוניות והמקצועיות הרלוונטיות. לא כל תוספת שאושרה בפרויקט פלוני ניתן ליישם בכל פרויקט אחר ויש לשקול נסיבות כל פרויקט לגופן. מכל מקום, הועדה המקומית הבהירה בפני ועדת הערר כי בפרויקט שאושר ברחל 21, אושרה הקלה מינורית נקודתית לקומה ה-8, לאחר בחינה מעמיקה של הוועדה המקומית כי ניתן להתירה, וזאת לאחר החלטת ועדת הערר שקבעה כי יש צורך לתקן את חישוב השטחים הפתוחים בפרויקט. נטען כי מדובר בתוספת של 16 מ"ר בלבד לקומה העליונה, אשר מרוחקת מהרחוב ואינה מכבידה עליו, בשונה מנסיבות המקרה נשוא הדיון.
75.לאור כל האמור, ובהינתן כי עסקינן בסוגיות תכנוניות מובהקות, ולאחר שמוסדות התכנון ערכו את האיזון הראוי בין ההשפעה הכוללת של המבנה על הסביבה, על כלל האלמנטים שבו, אלא מול הצורך בחיזוק מבנים, ובשים לב לתכניות החלות ולמסמך מדיניות 2016, לא מצאתי כל מקום להתערב בקביעות ועדת הערר בעניין גובה המבנה.
סוף דבר:
76.אשר על כן, ולאור הטעמים שפורטו דין העתירה להידחות.
77.העותרת תישא בהוצאות המשיבות 1 ו-2 בסך כולל של 10,000 ₪ לכל אחת מהמשיבות.
78.המזכירות תמציא העתק מפסק הדין לצדדים.
ניתן היום, ב' אדר ב' תשפ"ד, 12 מרץ 2024, בהעדר הצדדים.
