גבאי מניבים ופיתוח בע"מ ואח' נ' ועדת ערר לתכנון ובנייה מחוז תל אביב ואח'

רקע

1. העותרים הינם בעלי זכויות בשני בניינים, מספרים 17 ו- 21, ברחוב קהילת ורשה בתל אביב. הבניינים כיום הינם בני 2 קומות ובכל בניין 8 יחידות דיור (להלן: "הבניינים").

   העותרים ביקשו לבצע פרויקט של פינוי-בינוי במסגרתו יבנו שני בניינים חדשים בני כשמונה קומות, כאשר בכל בניין התבקשו 23 יחידות דיור.

2. אין מחלוקת כי התכנון הקיים מתיר הקמת בניינים בני כ- 5 קומות ו- 16 יחידות דיור בלבד לכל בניין. מכאן, על מנת לאשר את הפרויקט אותו תכננו העותרים נדרשו אלו לבקש הקלות מהתכנון הקיים.

   העותרים אכן הגישו בקשה להיתר ולהקלות, כאשר ההקלות המשמעותיות היו במספר הקומות, בזכויות הבניה ובמספר יחידות הדיור.

   ההקלה במספר יחידות הדיור ובזכויות הבניה הוגשה מכוח תקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית) (הוראת שעה), התשע"ד-2013 (קובץ התקנות 7308, 27.11.2013 בעמ' 266) (להלן: "הוראת השעה") אשר בעגה המקצועית מכונה "הקלת שבס-כחלון".

   הוראת השעה קובעת, כי בתנאים מסוימים הוספה של עד 30% יחידות דיור, וכן זכויות בניה לצורך כך, לא תהווה סטייה ניכרת. במילים אחרות, הוראת השעה מאפשרת לאשר בהקלה תוספת של עד 30% למספר יחידות הדיור המאושרות במקרקעין וכן תוספת זכויות בניה.

   יוטעם, ללא הוראת השעה תוספת של מעל ל- 20% יחידות דיור וזכויות בניה מהווה סטייה ניכרת שהוועדה המקומית אינה מוסמכת לאשר.

3. ההקלות פורסמו בהתאם להוראות סעיף 149 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") והוגשו להן התנגדויות על ידי בעלי זכויות בבניינים המצויים ברחוב קהילת ורשה 15 ו- 19, וביניהם המשיבים 3 בהליך זה.

4. הוועדה המקומית קיימה דיון בהתנגדויות וביום 1.9.2021 קיבלה החלטה לאשר את הבקשה להיתר ואת ההקלות שהתבקשו במסגרתה.

   על החלטה זו הגישו המשיבים 3 עררים לוועדת הערר, עררים אשר נדונו במאוחד.

5. העררים כללו טענות רבות כנגד אישור ההקלות, אולם לצורך ערעור זה רלוונטית טענה אחת ויחידה והיא, כי הוראת השעה אשר מאפשרת הקלה של עד 30% ממספר יחידות הדיור והוספת זכויות בניה, פקעה עוד טרם הוגשה הבקשה להיתר.

   מכאן, לטענת המשיבים 3, לא ניתן היה לאשר את הבקשה להיתר ל- 23 יחידות דיור לבניין ותוספת זכויות מכיוון שזו מוסיפה יחידות הדיור בשיעור העולה על 20% וכן מוסיפה זכויות בניה ולכן מדובר בסטייה ניכרת כמובנה בתקנות התכנון והבניה (סטייה ניכרת מתכנית), תשס"ב-2002 (להלן: "תקנות סטייה ניכרת").

   המשיבים 3 פרטו בפני ועדת הערר את טענותיהם ובפרט הסבירו, כי הוראת השעה פקעה ביום 16.6.2020, וכי הבקשות להיתר הוגשו רק ביום 19.4.2021, מכאן לטענתם, הבקשות להיתר הוגשו לאחר מועד הפקיעה, כך שהעותרים אינם יכולים להסתמך על הוראת שעה זו.

   המשיבים 3 העלו גם קשת של טענות לגופה של הבקשה להיתר ולהקלות.

6. ועדת הערר בהחלטה מנומקת קיבלה את העררים בנקודה העקרונית וקבעה, כי הוראת השעה פקעה עוד טרם הוגשה הבקשה להיתר, ומכאן לא נדרשה ליתר טענות המשיבים 3.

7. על החלטה זו הוגשה העתירה שלפניי, אשר הטענה המרכזית בה הינה, כי הבקשות להיתר לגבי שני הבניינים הוגשו טרם יום 16.6.2020, אשר הינו המועד בו פקעה הוראת השעה, ומכאן אין סטייה ניכרת במספר יחידות הדיור ובזכויות הבניה.

    

   תקציר ההליכים בתיק

8. העותרים הגישו עתירה מנהלית מפורטת ומנומקת, כאשר הטענה המרכזית בה הינה, כי הבקשה להיתר ולהקלות הוגשה טרם פקעה הוראת השעה, ומכאן העותרים זכאים לקבל את ההקלות שהתבקשו על ידם.

   העותרים העלו במסגרת העתירה נימוקים רבים מדוע לטענתם יש לראות בבקשה להיתר כבקשה שהוגשה במועדה, ואדון בטענות אלו בפסק דין זה.

   המשיבים הגישו כתבי תשובה מפורטים, במסגרתם טענו כלל המשיבים, כי הבקשה להיתר הוגשה לאחר פקיעת תוקף הוראת השעה, וכן התמודדו המשיבים עם הנימוקים השונים של העותרים.

9. ביום 14.1.2024 התקיים דיון ראשון בעתירה, במסגרת הדיון שמע בית המשפט את טענות הצדדים באריכות. בסיומו של הדיון נקבע כדלקמן:

   "שמעתי היום באריכות את טענות הצדדים ואני סבור כי טרם מתן החלטה נדרשת השלמה ע"י פקיד רישוי של הועדה המקומית תל-אביב, לרבות עיון בתיקי הבנייה הרלוונטיים כפי שעולה מנספח 8 לעתירה.

    

   אין מחלוקת בין הצדדים כי הבקשות להיתר נערך בהן "פתיחת בקשה מקוונת" וזאת טרם פקיעת ההוראה. השאלה, אם כך, הינה מהי פתיחת בקשה מקוונת כמובנה בנספח 6 לעתירה וכן אילו מסמכים הוגשו, ככל שהוגשו, במסגרת פתיחת הבקשה המקוונת ומה המשמעות של הגשת מסמכים אלה. לעניין זה צורף כנספח 7ב' מסמכים שהוגשו אולם לא ניתן בלי מחשב נייד להבין מתי הוגשו ועל איזה ממסכים מדובר. בעניין זה גם קיים נספח 8 המדבר על כך מגירה 2500 אשר לא ברור מה משמעותה.

   אציין כי אמנם ההליכים בתיק זה התנהלו זמן רב אך אני סבור כי מדובר בנושא חשוב וראוי כי פסק הדין של בית המשפט יינתן על רקע מוצק של כלל הנתונים.

   לאור האמור לעיל, נקבע לדיון נוסף ליום 1.2.2024 בשעה 12:30.

   לדיון יתייצב נציג מחלקת הרישוי אשר יביא מחשב נייד ובדיון יבהיר לבית המשפט את הליך קליטת הבקשה להיתר ע"י עיריית תל אביב באופן כללי וכן את ההליכים שהתנהלו בתיק זה, לרבות המסמכים שהוגשו והמועד בו הוגשו."

10. כלומר, בית המשפט זימן נציג של המשיבה 2, הוועדה המקומית, על מנת שיציג את תהליך ההגשה והקליטה של בקשה להיתר בוועדה המקומית תל אביב-יפו.

11. ביום 1.2.2024 התקיים דיון במסגרתו הציג האדריכל אלון טל-חנני (להלן: "אדר' טל-חנני") מטעם הוועדה המקומית את שלבי הגשת הבקשה להיתר בוועדה המקומית באופן כללי, ואת הליך הגשת הבקשה להיתר במקרה הספציפי של הבניינים נשוא העתירה.

    הבהרת המחלוקת וקביעת התשתית העובדתית להכרעה

12. כאמור המחלוקת הנדרשת להכרעה בתיק זה הינה - האם הוגשה הבקשה להיתר טרם פקע התוקף של הוראת השעה. כלומר, יש לבחון שני פרמטרים, הראשון, מועד פקיעת הוראות השעה והשני, מועד הגשה הבקשה להיתר.

13. הפרמטר הראשון, מועד פקיעת תוקף הוראת השעה, אינו במחלוקת בין הצדדים. אבהיר, כי בהוראת השעה המקורית נקבע, כי זו תהיה בתוקף עד ליום 1.1.2020. לנוכח פיזור הכנסת ה- 22 ומכוח סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת, נקבע שהוראת השעה תעמוד בתוקפה עד תום 3 חודשים מעת כינונה של הכנסת ה- 23, קרי עד ליום 16.6.2020.

14. תקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית) (הוראת שעה) (תיקון) (ק"ת 8596, 15.6.2020) (להלן: "תקנות התחולה") הגדירו את המועד הרלוונטי לצורך ההכרעה בסוגיה האם הוראת השעה חלה על הבקשה להיתר, כדקלמן:

    "הוראות תקנה 2(9)(ד) ו- 15 לתקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית), כנוסחן בתקנה 1(1) ו- 2 לתקנות אלה, יחולו לגבי בקשה להקלה שהוגשה לוועדה המקומית בתקופת תוקפן של תקנות אלה" (הדגשה אינה במקור – ג.ה).

    כלומר, ככל שבקשה להיתר "הוגשה" טרם יום 16.6.2020 הוראת השעה תחול עליה. מכאן, המחלוקת הנדרשת להכרעה הינה פרשנות המילה "הוגשה" בתקנות האמורות, ובשאלה האם הבקשה להיתר במקרה שלפניי "הוגשה" טרם יום 16.6.2020.

15. הפרמטר השני, הינו כאמור, מועד הגשת הבקשה. אציין, כי תקנות התחולה דלעיל אינן מגדירות את המונח "הוגשה" ומה יהווה הגשת בקשת להיתר. עם זאת, תקנות התכנון והבנייה (רישוי בניה), תשע"ו-2016 (להלן: "תקנות רישוי בניה") עוסקות בנושא.

    כך, תקנה 33(א) לתקנות רישוי בניה קובעת מה תכלול הבקשה להיתר, כדלקמן:

    "33.(א)

    בקשה להיתר תכלול את הפרטים והצרופות האלה (להלן – התנאים המוקדמים):"

    כאשר התקנה מפרטת 19 פרמטרים ונספחים שיש לכלול במסגרת בקשה להיתר.

    כך, תקנה 7(א) לתקנות רישוי בניה, קובעת:

    "(א) בקשה או מסמך שהוגשו באופן מקוון באמצעות מערכת רישוי זמין, יראו כמוגשים במועד קבלת אישור הגשה; בתקנה זו, "מועד קבלת אישור הגשה" – מועד קבלת אישור, הניתן לאחזור, שיונפק במערכת לעורך הבקשה."

    וכך תקנה 38 לתקנות רישוי בניה העוסקת בהגשת הבקשה להיתר, בדיקת התנאים המוקדמים וקליטת הבקשה, קובעת כדלקמן:

    "38.

    (א) המהנדס יבדוק בתוך עשרה ימים ממועד הגשת הבקשה, אם הבקשה להיתר שהוגשה כוללת את הפרטים והמסמכים כפי שנקבעו בתנאים המוקדמים; בקשה העומדת בתנאים המוקדמים תיקלט ברשות הרישוי ותישלח הודעה על כך למבקש הבקשה בתוך המועד האמור.

    (ב) בקשה להיתר אשר פורטו בה כל הפרטים הנדרשים וצורפו אליה כלל הצרופות הנדרשות כמפורט בתקנות אלה יראו כבקשה העומדת בתנאים המוקדמים להגשת בקשה להיתר.

    (ג) לא כללה הבקשה את כל התנאים המוקדמים ישלח המהנדס הודעה על אי-קליטת הבקשה למבקש ויפורטו בה התנאים המוקדמים החסרים.

    (ד) בקשה להיתר אשר המהנדס לא הודיע על תוצאות בדיקת התנאים המוקדמים במועד האמור בתקנת משנה (א), יראו כבקשה שנקלטה בתום אותה תקופה."

16. כלומר, תקנה 38 לעיל עוסקת בשני מועדים, המועד הראשון הינו מועד הגשת הבקשה והמועד השני הינו מועד קליטת הבקשה.

    שילוב תקנה 7(א) ותקנה 38 מוביל למסקנה, כי בתוך 10 ימים ממועד הגשת הבקשה להיתר במערכת רישוי זמין, על מהנדס הוועדה המקומית לבדוק, האם זו כוללת את כל הפרטים והמסמכים שנקבעו בתנאים המוקדמים (כפי שנדרש בתקנה 33), והיה והתשובה היא חיובית הבקשה תקלט, והיה ולא, תשלח הודעה על אי קליטה. עוד נקבע כי יראו באי מתן החלטה במועד של המהנדס כאישור של הבקשה כנקלטת.

17. מכאן ברור, כי המועד הרלוונטי לצורך בחינה, האם הבקשה להיתר הוגשה במועדה טרם פקעה הוראת השעה, אינו המועד בו מהנדס הוועדה המקומית הורה על קליטת הבקשה, אלא מועד מוקדם יותר והוא – "מועד הגשת הבקשה" המצוין בתקנות 7(א) ו- 33(א) לתקנות רישוי בניה .

18. על רקע זה, כאמור, זימנתי את נציג הוועדה המקומית, אדר' טל-חנני, אשר הסביר את שלבי ההגשה וקליטת הבקשה בוועדה המקומית תל אביב-יפו.

    אדר' טל-חנני הסביר, כי קיימים שלושה שלבים בטיפול בבקשה להיתר בוועדה המקומית:

    השלב הראשון הינו שלב הבקשה למידע תכנוני. במסגרת שלב זה פונה האדריכל מטעם בעל הקרקע או היזם (להלן ולשם הנוחות: "אדריכל הבעלים") לוועדה המקומית לקבלת מידע תכנוני לגבי המקרקעין המיועדים לתכנון או רישוי. לאחר קבלת המידע התכנוני, מוקצה לאדריכל הבעלים "מגרה" בשרת הוועדה המקומית. מגרה זו הינה מגרה ייעודית עבורו אליה הוא יכול להעלות מסמכים ונספחים שונים הנוגעים לבקשה להיתר.

19. השלב השני הינו השלב מפתיחת המגרה בשרת ועד שאדריכל הבעלים מחליט על "טעינת הגרסה" והעברת כלל המסמכים למערכת הרישוי הזמין של הוועדה המקומית (להלן: "מערכת הוועדה המקומית"). במסגרת שלב זה, תחילה מעלה אדר' הבעלים מסמכים ונספחים שונים למגרה הייעודית, וכאשר אדר' הבעלים מחליט שהמסמכים עונים על הגדרת בקשה להיתר, וניתן להביאם בפני מהנדס הוועדה המקומית, הוא מבצע פעולה שמכונה - "טעינת גרסה". פעולת טעינת הגרסה מעלה את כלל המסמכים והנספחים שנצברו במגרה בשרת למערכת הרישוי הזמין המקוונת של הוועדה המקומית.

20. השלב השלישי הינו השלב מטעינת הגרסה ועד אישור או סירוב לבקשה להיתר. שלב זה מתחיל מיד לאחר שאדריכל הבעלים טוען את הגרסה. מרגע זה יש למהנדס הוועדה המקומית 10 ימים לבחון את הגרסה שהועלתה, וככל שהוא מוצא כי זו לא עומדת בתנאים המוקדמים, או לא כוללת את כלל הנספחים, הוא מורה על אי קליטתה.

    ככל שהוא סבור שהיא עומדת בתנאים, או במקרה בו לא ניתנת על ידו החלטה בתוך 10 ימים, הבקשה נקלטת ומתחיל השלב בו נערכים תיקונים והתאמות של הבקשה להיתר לצורך פרסום ודיון בוועדה המקומית.

    אציין, כי מרגע קליטת הבקשה ועד הבאתה לאישור, יכולים להתבצע תיקונים והשלמות בבקשה להיתר.

21. יובהר, כי דרך פעולה זו של הוועדה המקומית כפי שפורטה על ידי אדר' טל-חנני בדיון אינה במחלוקת בין הצדדים, ובכל מקרה היא עולה באופן ברור מהנספחים לכתב העתירה. ר' למשל, נספחים 6א' ו- 6ב' המתייחסים להיסטוריית הפעילות של הבקשות להיתר לגבי שני הבניינים.

     

    כך, מנספח 6א' עולה כי 'פתיחת הבקשה המקוונת' לגבי הבניין ברחוב קהילת ורשה 17 נעשתה ביום 19.1.2020, כאשר "טעינת הגרסה" נעשתה ביום 31.1.2021. ואילו מנספח 6ב' עולה כי 'פתיחת בקשה מקוונת' לגבי קהילת ורשה 21 נעשתה ביום 19.1.2020 ואילו טעינת הגרסה נעשתה ביום 8.12.2020.

22. על רקע האמור לעיל, יש לדון ולהכריע במחלוקת.

    דיון והכרעה

23. לאחר שעיינתי בהחלטת ועדת הערר, בכלל נימוקי הצדדים, ובטענות שנשמעו לפניי, אני סבור כי דין העתירה להידחות וזאת כאשר הבקשה להיתר הוגשה לאחר פקיעת הוראת השעה.

    לטעמי, בין אם נערוך ניתוח תיאורטי של הסוגיה מכוח התקנות הרלוונטיות והדין, ובין אם נערוך ניתוח פרקטי לאור הפרקטיקה הנוהגת בוועדה המקומית תל אביב-יפו, המסקנה היא ברורה - הבקשות להיתר במקרה שלפניי הוגשו לאחר פקיעת התוקף של הוראת השעה.

    ואנמק.

    גיבוש הבקשה להיתר והגשתה בהתאם לדין

24. כאמור, המחלוקת בין הצדדים הינה לגבי פרשנות האמירה בהוראת השעה, כדלקמן:

    "יחולו לגבי בקשה להקלה שהוגשה לוועדה המקומית בתקופת תוקפן של תקנות אלה"

    העותרים, כאמור, טוענים כי די במסמך שהוגש על ידה בעת פתיחת הבקשות המקוונות ביום 19.1.2020, מסמך אשר מכונה בתקנה 33(7) לתקנות רישוי בניה כ- 'תכנית ראשית' ובעגה המקצועית "גרמושקא" או "הרמוניקה" בכדי לעמוד בדרישה האמורה.

25. מכאן, על מנת לקבל את טענת העותרים יש לבחון התקיימותם של שני תנאים במצטבר, הראשון כי הייתה קיימת בקשה להיתר טרם מועד פקיעת הוראת השעה, והשני, כי אותה הבקשה להיתר הוגשה לוועדה המקומית טרם מועד זה.

    לפיכך, בשלב הראשון יש להכריע מהי "בקשה להיתר" ומה היה בידי העותרים במועד פקיעת הוראת השעה, ובשלב השני להכריע מה המועד בו הבקשה להיתר של העותרים הוגשה לוועדה המקומית.

26. לטעמי, ההכרעה בשאלה מה היא בקשה להיתר הינה פשוטה וקלה היות והתשובה מוסדרת בתקנות רישוי בניה. כאמור לעיל, תקנה 33 לתקנות רישוי בניה מוכתרת בכותרת "תנאים מוקדמים להגשת בקשה להיתר", והיא קובעת:

    "33. (א) בקשה להיתר תכלול את הפרטים והצרופות האלה (להלן – התנאים המוקדמים):"

    לטעמי, מדובר בלשון ברורה וחד משמעית של התקנה, בקשה להיתר חייבת לכלול את הפרטים המפורטים בסעיפים קטנים (א)(1) עד (א)(19) לתקנה 33 וללא הפרטים הללו אין לפנינו בקשה להיתר.

    כלומר, אין אפשרות לקחת את אחד הפרטים המפורטים בס"ק (1) עד (9), יהיה הפרט מהותי אשר יהיה, ולטעון כי מסמך זה מהווה "בקשה להיתר" וזאת לאור לשונה הברורה של תקנה 33 הקובעת, כי רק כלל המסמכים המפורטים בבקשה כמכלול הם היוצרים את המושג הסטטוטורי המכונה "בקשה להיתר בניה".

    ודוק. בית המשפט מודע לכך שבמסגרת הסעיפים הקטנים יש מסמכים מהותיים יותר, למשל, התכנית הראשית כנדרש בס"ק א(7) האמור, ומסמכים מהותיים פחות, לדוגמא, נסח רישום המקרקעין כמפורט בס"ק א(4). אולם, וזה העיקר לעניין זה, על מנת שאוסף המסמכים יכונה "בקשה להיתר" שניתן לדון בה, קיימת חובה במילוי כלל דרישות תקנה 33 לתקנות רישוי בניה.

27. לטעמי פרשנות דומה עולה גם מתכלית התקנות, כך תקנה 34 לתקנות רישוי בניה, קובעת:

    "לא תדרוש רשות הרישוי בעת הגשת הבקשה להיתר מסמכים, פרטים וצרופות נוספים, מעבר למפורט בתקנות אלה."

28. תקנה 34 מלמדת על תכלית וכוונת מתקין התקנות - לגבש רשימה ברורה וסדורה של מסמכים המכוננים בקשה להיתר בניה, כאשר מצד אחד האזרח מחויב בהשלמת כלל המסמכים המפורטים בתקנה על מנת שאלו יהוו בקשה להיתר בניה, אולם, ומצד שני, ככל שהאזרח עמד בדרישות תקנה 33, הרשות אינה רשאית לדרוש ממנו מסמכים או פרטים נוספים.

    אציין, כי העמדה כי מכלול המסמכים הנדרשים לפי תקנה 33 מהווה את הבקשה להיתר הינה עמדתה העקבית של הפסיקה שדנה בנושא, ר', למשל, עת"מ (חי') 34030-03-20‏ יובלי השלום -יזום פיתוח וניהול פרויקטים בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון משגב [פורסם במאגר נבו] (1.5.2020):

    "לא ניתן לקבל טענה זו. גם ללא פניה למהנדס וללא הכנת מפת מדידה, וללא מילוי חלק ניכר מהתנאים המוקדמים לבקשה להיתר (ראו תקנה 33 לתקנות הרישוי) לא ניתן להגיש בקשה להיתר."

    וכן ר' רע"א (מרכז) 49803-07-19‏ ‏יוליה ג'אק פולטקין נ' דורון יום טוב [פורסם במאגר נבו], פסקה 7.

29. לאור פרשנות זו הגורסת, כי בקשה להיתר הינה מכלול הפרטים והמסמכים הנדרשים לפי תקנה 33, הרי אין עוררין כי לא הייתה בידי העותרים, וממילא גם לא הוגשה לוועדה המקומית, בקשה להיתר טרם פקעה הוראת השעה.

    כך, למשל, מפת המדידה, הנדרשת לפי תקנה 33(א)(6), הועלתה למגרה רק ביום 21.12.2020 לגבי בניין אחד וביום 2.7.2020 לגבי הבניין השני, ובכל מקרה אחרי פקיעת תוקף הוראת השעה, וכך, למשל, אישור רשות נגישות הנדרש מכוח תקנה 33(א)(9) הועלה למגרה רק ביום 11.2.2021 עבור בניין אחד וביום 21.12.2020 עבור הבניין הנוסף (ר' נספחים 6א' ו- 6ב' לעתירה).

    בכל מקרה, עיון בנספחים 6א' ו- 6ב' וכן בנספח 7א' לעתירה (ריכוז הקבצים שהוגשו במסגרת הבקשה להיתר), מגלה בנקל, כי מרבית המסמכים הנדרשים מכוח תקנה 33 לתקנות רישוי בניה הועלו למגרה לאחר יום 16.6.2020.

30. לאור האמור לעיל, אף אם הייתי רואה בהעלאת המסמך למגרה כ- 'הגשה', הרי בידי העותרים כלל לא הייתה 'בקשה להיתר' כמובנה בתקנה 33 במועד פקיעת הוראת השעה.

31. בכל מקרה, אף אם הייתה בידי העותרים בקשה להיתר שכזו, הרי גם בתנאי השני הנדרש - הגשת הבקשה להיתר לוועדה המקומית טרם פקיעת תוקף הוראת השעה כשלו העותרים, ואנמק.

    כאמור, תקנה 7(א) לתקנות רישוי בניה, קובעת:

    "(א) בקשה או מסמך שהוגשו באופן מקוון באמצעות מערכת רישוי זמין, יראו כמוגשים במועד קבלת אישור הגשה; בתקנה זו, "מועד קבלת אישור הגשה" – מועד קבלת אישור, הניתן לאחזור, שיונפק במערכת לעורך הבקשה."

    אין מחלוקת בין הצדדים, כי הבקשה להיתר במקרה שלפניי לא הוגשה במערכת רישוי זמין של מנהל התכנון, אלא במערכת הייעודית של הוועדה המקומית תל אביב-יפו. מכאן, יש לבדוק מהו המועד בו הוגשה הבקשה להיתר לוועדה המקומית תל אביב במערכת שלה.

    מועד הגשת הבקשה להיתר בפועל

32. כאמור לעיל הבהרתי, כי בידי העותרים לא הייתה בקשה להיתר כמובנה בתקנה 33 לתקנות רישוי בניה טרם פקיעת הוראת השעה, ובכל מקרה, אין מחלוקת כי בקשה להיתר שכזו לא הוגשה במערכת רישוי זמין של מינהל התכנון.

    מכאן אבדוק, האם הוגשה הבקשה במערכת של הוועדה המקומית.

    לטעמי, מפעולות העותרים במערכת הרישוי של הוועדה המקומית עולה, כי הבקשות להיתר לשני הבניינים הוגשו לאחר פקיעת תוקף הוראת השעה.

    כפי שהסביר באופן משכנע אדר' טל-חנני, במערכת של הוועדה המקומית יש שני שלבים נפרדים, שלב הטענת המסמכים למגרה ייעודית ושלב 'טעינת הגרסה', הוא השלב בו אדריכל הבעלים מעביר את הבקשה להיתר מהמגרה הייעודית שלו למערכת של הוועדה המקומית ולמעשה לבדיקת מהנדס העיר.

33. באופן עקרוני, וכפי שהסביר אדר' טל-חנני, טעינת הגרסה אמורה להיעשות על ידי אדריכל הבעלים רק לאחר שהושלמו כלל המסמכים הנדרשים לפי תקנה 33 לתקנות רישוי בניה. עם זאת, טעינת הגרסה הינה בשליטת מבקש ההיתר או האדריכל שלו, כך שזו יכולה להתבצע בכל עת, ומרגע שנעשתה רואה הוועדה המקומית את הבקשה להיתר כבקשה להיתר שהוגשה לה.

    בכל מקרה, וזה העיקר למקרה שלפניי, כל עוד לא ביצע האדריכל, או מבקש ההיתר, את הפעולה של "טעינת גרסה", הרי מדובר רק במסמכים הנמצאים בשרת ייעודי, ולא ניתן לראות בהם כמסמכים שהוגשו לוועדה המקומית.

    במילים פשוטות, פעולת טעינת הגרסה במערכת של הוועדה המקומית תל אביב-יפו היא המקבילה להגשת הבקשה להיתר בהתאם לתקנה 7(א) לתקנות רישוי בניה, כך רואה זו הוועדה המקומית, כך רואה זאת אדריכל הבעלים וזהו הדין מכוח תקנה 7(א) לתקנות רישוי בניה.

34. יישום האמור לעיל על המקרה שלפניי מוביל לתוצאה ברורה וחד משמעית - הבקשה להיתר הוגשה לאחר פקיעת הוראת שעה.

    כך, לגבי הבניין בקהילת ורשה 17, טעינת הגרסה הראשונה נעשתה רק ביום 31.1.2021 (ר' נספח 6א') כאשר אדר' העותרים אף כותב ומבהיר:

    "שלום רב,

    העלנו את כל המסמכים הנדרשים לפתיחת בקשה להיתר

    אודה לבדיקתכם

    בברכה

    מייסון חרדאן, אדריכלית"

    וכך לגבי הבקשה להיתר בקהילת ורשה 21, טעינת הגרסה נעשתה בפעם הראשונה ביום 8.12.2020, כאשר נכתב על ידי אדר' העותרים:

    "שלום רב,

    העלינו את הקבצים הנדרשים לצורך פתיחת בקשה להיתר

    אודה לבדיקתכם

    מייסון חרדאן, אדריכלית"

35. כלומר לעמדת אדר' העותרים בעצמה, הפעם הראשונה שהיא מעלה את המסמכים או הקבצים הנדרשים לפתיחת הבקשה להיתר הינה בימים 8.12.2020 ו- 31.1.2021, כאשר שני המועדים הללו הינם לאחר פקיעת הוראת השעה.

36. בנסיבות אלו ברור, כי לא ניתן לראות במסמכים כאלו או אחרים שהועלו על ידי העותרים למגרה הייעודית בשרת כמהווים 'הגשת' בקשה להיתר, גם אם הוועדה המקומית הייתה חשופה למסמכים אלו.

    הפעם הראשונה אותה ניתן לראות כהגשת בקשה להיתר, הינה כאשר מסמכים אלו מועברים למערכת הוועדה המקומית לבדיקתה וזאת באמצעות טעינת גרסה.

    כפי שלמדנו לעיל, קיימת הלכה למעשה, הודעת בעל דין ברורה במסגרת ההערה המלווה לטעינת הגרסה, כי רק בשלב זה הועלו על ידי העותרים הקבצים הנדרשים לצורך הבקשה להיתר.

37. אציין, כי במקרים מסוימים עשויה לעלות השאלה, מה היה הדין אילו האדריכלית מטעם העותרים הייתה מבצע 'טעינת גרסה' טרם יום 16.6.2020 וזאת למרות שלא הושלמו כלל המסמכים הנדרשים לפי תקנה 33. אכן, מדובר בשאלה נכבדת, כאשר מצד אחד מבחינה סובייקטיבית סבור אדר' הבעלים כי הבקשה להיתר מוכנה להגשה, אולם ומצד שני, אובייקטיבית חסרים מסמכים. אולם, כאמור, אין צורך להידרש לשאלה זו בנסיבות תיק זה, כאשר אין מחלוקת, כי הפעם הראשונה בה הוגשה הבקשה להיתר, באמצעות טעינת הגרסה, הינה רק לאחר מועד פקיעת תוקף הוראת השעה.

    כלומר, גם מבחינה אובייקטיבית וגם מבחינה סובייקטיבית בראי מבטו של אדר' הבעלים, הוגשה הבקשה להיתר לאחר מועד פקיעת הוראת השעה.

     

    סיכום ביניים והתייחסות לטענות נוספות

38. לאור האמור והמנומק לעיל, אני קובע כי הבקשה להיתר הוגשה לאחר פקיעת תוקף הוראת השעה, ולכן הכללים המפורטים בה אינם חלים על הבקשה להיתר.

    בנסיבות אלו, בקשה המבקשת להוסיף 30% על מספר יחידות הדיור הקיימות וכן זכויות בניה מהווה סטייה ניכרת כמובנה בחוק התכנון והבניה ובתקנות סטייה ניכרת, ולכן הוועדה המקומית, או ועדת הערר, אינן מוסמכות לאשרה.

39. למעלה מן הצורך אציין, כי הוראת השעה אפשרה באופן חריג ולפרק זמן מצומצם להוסיף 30% יחידות דיור וזכויות בניה ביחס למצב התכנוני המאושר וזאת ללא הליך תכנוני מוסדר. ברור, כי זו אינה דרך המלך התכנונית, ואין זה בגדר הרצוי להוסיף שיעור כזה של יחידות דיור וזכויות בניה ללא הליך תכנוני.

    מכאן, ככל שהעותרים מבקשים לערוך שינוי כה מהותי במספר יחידות הדיור ולהוסיף זכויות בניה, הרי הדרך הראויה והנכונה יותר לעשות זאת הינה הכנת תכנית מפורטת, המתייחסת לכלל שיקולי התכנון ולא בדרך של הקלה.

40. למען הסדר הטוב, אתייחס בקצרה לטענות נוספות שנטענו בעתירה, ואשר לטעמי אין בהן לשנות מהמסקנה כי דין העתירה להידחות.

    יש לערוך הבחנה בין בקשה להיתר "שהוגשה" לבקשה להיתר "שנקלטה"

41. אני מקבל את ההבחנה האמורה שמציעים העותרים, הבחנה אשר יש לה עיגון גם בפסיקה וגם בתקנות. אלא, שבמקרה זה, הבקשה להיתר לא רק שלא 'נקלטה' לפני 16.6.2020, אלא שגם לא 'הוגשה' טרם מועד זה, כמבואר לעיל.

42. עוד טענו העותרים בהקשר זה, כי היה מקום לאשר את הבקשה להיתר בהתאם להחלטה בעניין ערר (דרום) 1023-05-21‏ ‏גדיש הירוקה בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה אילת [פורסם במאגר נבו] (17.11.2021) (להלן: "עניין גדיש").

43. אכן, בהחלטה בעניין גדיש דלעיל, קבעה ועדת הערר כי יש לאבחן בין הגשה לבין קליטה של בקשה להיתר, ובנסיבות שם, קבעה ועדת הערר, כי הבקשה להיתר הוגשה במועד, כך שחלה עליה הוראת השעה.

    אלא שעיון בהחלטה בעניין גדיש ואימוץ האמור בה לענייננו, מלמד דווקא שעל בסיס האמור בה יש לדחות את העתירה כאן. ואילו הנסיבות כפי שמתואר בעניין גדיש:

    "ביום 15.6.2020 הגישה העוררת 5 בקשות להיתר בנייה במסלול הקלות באמצעות מערכת רישוי זמין. במסגרת כל בקשה נתבקשה המשיבה לאשר לעוררת תוספת של יחידות דיור מכוח הקלות שבס כחלון. חמש הבקשות פורסמו בהתאם לסעיף 149(1) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה – 1965 (להלן: "החוק").

    ביום 1.3.2021 החליטה המשיבה לאשר את הבקשות.

    ביום 5.5.2021 החליטה המשיבה לבטל את האישור ובהתאם לכך נדחו הבקשות להיתר וזאת בשל העובדה שהבקשות שהוגשו נדרשו להשלמת פרטים חסרים בטרם יקלטו;" 

44. והדברים ברורים, בעניין גדיש הבקשה להיתר הוגשה למערכת רישוי זמין במועד, ובשלב מאוחר יותר מצאה הוועדה המקומית, כי לא הוגשו כל הפרטים מכוח תקנה 33. בנסיבות אלו, סברה ועדת הערר שיש לראות במועד ההגשה למערכת רישוי זמין את מועד הגשת הבקשה לעניין תוקף הוראת השעה.

    אולם, אלו לא הנסיבות כאן. במקרה שלפניי הבקשה להיתר הוגשה למערכת של עיריית תל אביב (השקולה למערכת רישוי זמין) רק לאחר מועד פקיעת הוראת השעה.

    אציין, כי כפי שניתן לראות מנספחים 6א' ו- 6ב' לעתירה גם לאחר "טעינת הגרסה" היו חסרים עוד פרטים רבים בבקשה להיתר. אולם, כאמור, הייתי מוכן להניח לטובת העותרים כי למרות חוסר זה, יש לראות את מועד הגשת הבקשה לצורך פקיעת הוראת השעה כמועד טעינת הגרסה, אלא שגם מועד זה מאוחר למועד הפקיעה.

    למען הסר ספק אבהיר, כי בכל מקרה מדובר בהחלטה של ועדת הערר, אשר על אף חשיבותה, ברור כי אין בה לחייב את בית משפט זה.

    ניתן לאשר במסגרת תכנית הוספה של 30% יח"ד גם אם התוכנית אושרה לאחר פקיעת הוראת השעה

45. עוד טענו העותרים כי ועדת הערר קבעה בעניין ערר (ת"א) 1102-10-20 אסתר רוטה נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה- בני ברק [פורסם במאגר נבו] (24.03.21) כי ניתן לקבוע במסגרת תכנית הוספה של 30% יחידות דיור גם כאשר התכנית אושרה לאחר פקיעת הוראת השעה.

46. החלטה זו של ועדת הערר גם היא אינה תומכת בטענות העותרים. במסגרת החלטה זו, נקבע:

    "אחר שבחנו את טענות הצדדים אנו קובעים שאותו דין שחל על בקשות להקלה שהוגשו בתוך התקופה (עד ליום 15.6.2020)- חל גם על תוכניות הכוללות הקלה כאמור, אם התוכנית הוגשה עד ליום 15.6.2020"

47. כלומר, ועדת הערר קובעת כי על מנת שניתן יהיה לקבוע בתכנית הוראות המסתמכות על הוראת השעה, קיימת חובה שהתכנית תוגש טרם 15.6.2020. כלומר, על מנת ליהנות מהטבת הוראת השעה, הן בתכנית והן בבקשה להיתר, יש להגישם טרם 16.6.2020, דבר שלא נעשה במקרה שלפניי.

    עמדת הלשכה המשפטית במנהל התכנון תומכת בפרשנות העותרים

48. העותרים טענו, כי עמדת הלשכה המשפטית שהוגשה בערר גדיש לעיל וכן מאוחר יותר, תומכת בפרשנות שלהם, כי אין חובה לעמוד בכלל פרטי תקנה 33 על מנת שהבקשה להיתר תחשב כמוגשת.

    עיון בעמדה זו מגלה, כי אין בה בכדי לתמוך בעמדת העותרים כאן.

    על פי עמדה זו כפי שהיא מצוטטת בעניין גדיש לעיל, הוראת השעה תחול - "על כל בקשה שהוגשה במערכת עד יום 16.6.2020." וזאת אף אם יתברר כי היה בה פגם טכני כזה או אחר.

    כלומר, גם לפי עמדת מינהל התכנון חייבת להיות הגשה של הבקשה להיתר למערכת על מנת שזו תחשב כבקשה שהוגשה במועד, גם אם נפלו בה פגמים.

    אולם, כמבואר לעיל, הבעיה בבקשות להיתר במקרה שלפניי אינה, כי אלו הוגשו במועד עם פגמים, או עם חוסרים, אלא כי אלו כלל לא הוגשו למערכת טרם 16.6.2020, וזאת כאשר לעמדת אדר' העותרים בעצמה טרם בשלו המסמכים הנדרשים להגשתם. כך, שבענייננו, אין מדובר בבקשה שהוגשה טרם פקעה הוראת השעה ונדרש להגישה מחדש עקב פגם, אלא על בקשות להיתר שכלל לא הוגשו במועד.

    לפי הנוהג בוועדה המקומית, די בהגשת מסמכים למגרה הייעודית טרם פקיעת הוראת השעה על מנת שהוראת השעה תחול על הבקשה להיתר

49. העותרים טענו, כי לפי הנהוג בוועדה המקומית תל אביב-יפו די היה בפתיחת מגרה ייעודית והגשת מסמך כלשהו למגרה טרם יום 16.6.2020 על מנת לקנות זכות מכוח הוראת השעה. מכאן, עמדת העותרים היא, כי נוצרה להם הסתמכות על נוהג זה, כך שעל ועדת הערר היה "לכבד את מדיניות הועדה המקומית" (ר' סעיף 124 לעתירה) ולתת לה היתר בניה הכולל תוספת זכויות ויחידות דיור לפי הוראת השעה.

50. ראשית אבהיר, כי אכן הוועדה המקומית ראתה במועד הגשת מסמך כלשהו למגירה הייעודית, כמועד הקובע לצורך תחולת הוראת השעה ולא בדקה לשם כך את מועד טעינת הגרסה.

    לא רק שזה היה הנוהג בוועדה המקומית, אלא שכאמור, הוועדה המקומית אף אישרה את הבקשה להיתר על סמך נוהג זה.

51. אולם, נוהג של הוועדה המקומית, אפילו זה מגובה בהחלטת הוועדה המקומית, אינו יכול ליצור זכויות יש מאין ובפרט אינו יכול להוות טעם לאישור בקשה להיתר והקלה המהווה סטייה ניכרת.

    אחד מתפקידיה של ועדת הערר, אשר הינה מוסד תכנון, הינו לבקר את הוועדה המקומית ולתקן נוהג או החלטה שאינה מתיישבת עם לשון החוק, וכך נעשה כדין בענייננו.

    כפי שפירטתי לעיל, הנוהג של הוועדה המקומית, כמו גם החלטתה, מנוגדים ללשון הדין, כאשר על פי הדין בקשה להיתר תחשב כמוגשת רק כאשר זו מוגשת למערכת עיריית תל אביב וכאשר היא כוללת, לכל הפחות לעמדת האדריכל עורך הבקשה, את הפרטים המפורטים בתקנה 33 לתקנות רישוי בניה.

    מכאן, כאשר במקרה שלפניי לא הוגשה בקשה להיתר שכזו במועד, הרי אין תחולה להוראת השעה, והנוהג של הוועדה המקומית אינו יכול לאפשר לוועדה המקומית לאשר הקלה בזכויות בניה או בהוספת 30% יחידות דיור, הקלה המהווה סטייה ניכרת.

    הארכת מועדים לאור מגפת הקורונה

52. העותרים טענו, כי המועדים של הגשת הבקשה להיתר ופקיעת הוראת השעה חלו בתקופת התפרצות מגפת הקורונה.

    מכאן הן מטעמים כלליים והן מכוח תקנות ספציפיות, היה מקום להאריך את המועד להגשת הבקשה להיתר, כך שגם בקשות להיתר שהוגשו זמן מסוים אחר פקיעת הוראת השעה יזכו להטבות המגולמות בה.

53. אין בידי לקבל טענה זאת. ראשית, לגבי הטיעון הכללי, הרי איני סבור כי טעמים כלליים של המצב בישראל בתקופת הקורונה יכולים להאריך תוקף הוראת שעה אשר כוללת הוראת תפוגה מפורשת.

    ככל שהיה מקום להאריך את תוקף הוראת השעה, היה על מתקין התקנות לעשות זאת באופן מפורש לגבי כלל האזרחים, ולא ניתן לקבוע עבור מקרה מסוים וספציפי מועד אחר לעניין תוקפה של הוראת שעה כה מהותית.

54. לעניין תקנה 9(ג) לתקנות רישוי בניה, הרי תקנה זו עוסקת במקרה בו נמנע מהרשות לטפל בבקשה להיתר מכוח התקנות, ומינהל התכנון אישר זאת. במקרה שלפניי מדובר בבקשה להיתר שהוגשה חודשים לאחר שפקעה הוראת השעה, ובכל מקרה לא ניתן כל אישור של מינהל התכנון כי נמנע מהרשות לטפל בבקשה.

    זאת ועוד, כאמור לעיל, אין מדובר במקרה בו נמנע מהרשות לטפל בבקשה, או נמנע מהעותרים להגיש את הבקשה, אלא מקרה בו הם בחרו להגיש את הבקשה במועד מאוחר להוראת הפקיעה.

55. לעניין תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דחיית מועדים בענייני תכנון ובנייה ותנאים למתן תעודת גמר), תש"ף-2020, הרי אף אם התקנות הללו חלות על מקרה של הגשת בקשה להיתר לאחר פקיעת תוקף, וקיים ספק בכך, אין בהן להועיל לעותרים, ואבאר.

56. כפי שטוענים העותרים בסעיף 143 לעתירה, גם אם ניישם תקנות אלו, הרי יש לראות את הוראת השעה כאילו פקעה ביום 16.8.2020. אולם, כאמור לעיל, העותרים הגישו את הבקשות להיתר רק בדצמבר 2020 ובינואר 2021, כלומר לאחר פקיעת הוראת השעה גם אם אביא בחשבון את תקנות שעת החירום הללו.

    חוסר מידתיות וחוסר סבירות

57. העותרים בסעיפים 156 עד 163 מעלים טענות שונות בעניין סבירות ההחלטה של ועדת הערר.

58. לצורך פסק דין זה, אין צורך לדון בטענות אלו, ואבאר. הבקשות להיתר במקרה שלפניי הוגשו לאחר פקיעת הוראת השעה. לפיכך, המבוקש במסגרתן הן במישור זכויות הבניה והן במישור מספר יחידות הדיור מהווה סטייה ניכרת.

59. מכאן, כאשר בקשה להקלה מהווה סטייה ניכרת, אין מקום לדון במידתיות או בסבירות הבקשה להיתר וזאת כאשר הוועדה המקומית, כמו גם ועדת הערר, אינן מוסמכות לאשר בקשה להקלה אשר מהווה סטייה ניכרת, תהיה סבירה ומידתית אשר תהיה.

60. במילים אחרות, אף אם הבקשה להקלה ונסיבות המקרה מובילים למסקנה, כי אישור הבקשה להיתר וההקלות המבוקשות הינה לא רק סבירה ומידתית, אלא אף המעשה הנכון לעשותו, הרי כאשר מדובר בסטייה ניכרת, אין למוסדות התכנון כל סמכות לאשרה.

    סיכום והוצאות

61. לאור האמור והמנומק לעיל, אני דוחה את העתירה.

62. יוטעם כי דחיית העתירה הינה על בסיס הקביעה, כי הבקשות להיתר הוגשו לאחר שפקעה הוראת השעה ולכן המבוקש בהן מהווה סטייה ניכרת.

    מכאן אין בפסק דין זה להוות עמדה כלשהי לגופן של הבקשות, או לגופו של התכנון המבוקש במסגרתן.

63. לעניין ההוצאות, הכלל במשפט הישראלי לעניין פסיקת שכר טרחת עורך דין והוצאות משפט הינו, כי ההוצאות אמורות להשתלם לצד הזוכה במשפט, כך שעל צד שטענותיו נדחו לשלם לצד שטענותיו התקבלו את ההוצאות שהוצאו על ידו.

    במקרה שלפניי יש לערוך הבחנה בין הוועדה המקומית וועדת הערר לבין המשיבים 3.

64. אני סבור כי אין מקום שהעותרים יישאו בהוצאות הוועדה המקומית, וזאת כאשר היא זו אשר נהגה לאשר בקשות להיתר למרות שאלו הוגשו במערכת לאחר פקיעת תוקף הוראת השעה.

    לא מצאתי לפסוק הוצאות במקרה זה גם לטובת ועדת הערר, וזאת לאור הפער הבלתי סביר בין מועד הגשת הערר ביום 04.10.2021 מועד הדיון בערר ביום 16.6.2022 ומועד מתן ההחלטה בערר ביום 20.6.2023.

    פרק זמן של שנה ושמונה חדשים לקבלת החלטה בערר שענייננו רישוי הינו בלתי סביר ואינו עומד בתכלית החקיקה אשר מכוחה הוקמה ועדת הערר לענייני רישוי ובה נקבעו מועדים ברורים לקבלת הכרעה בעררי רישוי.

65. לעניין המשיבים 3, הרי כאשר עמדתם התקבלה, יש לפסוק הוצאות לטובתם. עם זאת, כאשר מדובר במחלוקת משפטית לגיטימית ותקדימית, אני סבור שיש לפסוק הוצאות מתונות.

    לפיכך העותרים יישאו בהוצאות המשיבים 3 בסך של 7,500 ₪ (כולל מע"מ) אשר ישולמו בתוך 30 יום מהיום.

     

     

    ניתן היום, ג' אדר ב' תשפ"ד, 13 מרץ 2024, בהעדר הצדדים.