השופט א' גרוניס:
1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בחיפה (כבוד השופט י' גריל) מיום 11.3.05. בית המשפט דחה את עתירת המערערות נגד החלטת המשיבה 1 (להלן - הוועדה המחוזית) לבטל היתר בניה להקמת תחנת תדלוק, שהוצא למערערות על ידי המשיבה 3 (להלן - הוועדה המקומית).
2. המערערות ביקשו להקים תחנת תדלוק על מקרקעין, בשטח של כ-2.8 דונם, שבבעלות המערערת 1 סמוך לכביש חיפה-תל אביב, בקרבת מחלף אולגה (להלן - המקרקעין). לשם כך פנו המערערות לוועדה המקומית בבקשה למתן היתר בנייה. על המקרקעין חלה תכנית חד/35, שהינה תכנית מנדטורית אשר אושרה בשנת 1941 (להלן - התכנית המאושרת). התכנית המאושרת עומדת בתוקף עד היום מכוח הוראות סעיף 273 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון). על פי התכנית המאושרת נמצאים המקרקעין באזור שייעודו מגורים ("residential zone"). בשנת 1982 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד תכנית מתאר לגבי מרחב התכנון של העיר חדרה. מדובר בתכנית חד/450 (להלן - התכנית המופקדת). ביום 2.9.82 פורסם ברשומות דבר הפקדתה של התכנית המופקדת. המקרקעין נכללים בתחומה של התכנית המופקדת. לפיה, ייעוד המקרקעין עליו מבקשות המערערות להקים תחנת תדלוק הינו בחלקו שטח ציבורי פתוח (שצ"פ) ובחלקו מגורים. בתכנית זו מותווה כביש מספר 2, המהווה דרך ארצית מהירה, ושהינו אחד הכבישים המרכזיים במדינה. התכנית כוללת פירוט באשר למעמדם התכנוני של המקרקעין בצידי הכביש. יש לציין, כי התכנית המאושרת אינה כוללת כל התייחסות לתוואי כביש מספר 2.
3. בחודש אוקטובר 1987 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התכנית המופקדת בכפוף לתנאים. אולם, דבר אישורה לא פורסם ברשומות והיא מעולם לא קיבלה תוקף מחייב. הוועדה המחוזית אף העידה בעצמה כי התכנית המופקדת, במתכונתה משנת 1982, לא תובא לאישור בעתיד (עמדה זו באה לידי ביטוי בבג"ץ 5886/98 שטיינר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה (לא פורסם) (להלן - עניין שטיינר)). ביום 5.10.00 אישרה ועדת משנה של הוועדה המקומית את בקשת המערערות להיתר בניה במקרקעין, בכפוף למספר תנאים. ביום 30.9.01, לאחר שהמערערות מילאו את התנאים שהוצבו על ידי הוועדה המקומית ולאחר שנשאו בכל התשלומים הנדרשים, הוצא להן היתר הבניה המבוקש. ההיתר מאפשר למערערות לבנות תחנת תדלוק על המקרקעין. בחודש אפריל 2003 הוציאה הוועדה המחוזית צו הפסקה מינהלי, לפיו על המערערות להפסיק את עבודות הבניה במקרקעין. ביום 27.5.03 החליטה הוועדה המחוזית לבטל את היתר הבניה שניתן למערערות, תוך שהיא מסתמכת על סעיף 28 לחוק התכנון. הנימוק שניתן היה כי היתר הבניה הוצא ללא סמכות, בהיותו מנוגד להוראות סעיף 97 לחוק התכנון. בעקבות כך פנו המערערות לבית משפט קמא בעתירה לבטל את החלטת הוועדה המחוזית, ולהצהיר כי היתר הבניה שניתן להן עומד בתוקפו. בשולי הדברים יצוין, כי המערערות הגישו בעבר תכנית נקודתית להקמת תחנת תדלוק בשטח המקרקעין (חד/1162). תכנית זו נדחתה על ידי הוועדה המחוזית בשנת 1999 מן הטעם שיש להשלים תחילה תכנון כולל לשטח. המערערות לא נואשו ולאחר מספר שנים הגישו תכנית נקודתית נוספת, במטרה לאפשר הקמתה של תחנת תדלוק על המקרקעין (חד/1162א). הוועדה המחוזית החליטה בראשית שנת 2006 שלא ניתן לקדם בשלב זה את התכנית, בין היתר בשל אי התאמה לתמ"א 18 (תכנית מתאר ארצית לתחנות תדלוק) ובשל בעיות בקשר להתחברות לכביש חיפה-תל אביב.
4. בבית המשפט לעניינים מינהליים טענה הוועדה המחוזית כי ניתן להוציא היתר בניה לשם הקמת תחנת תדלוק רק באישורה שלה, שכן הייעוד האמור אינו תואם את התכנית המופקדת. עמדתה זו של הוועדה המחוזית נסמכה על סעיף 97(ב) לחוק התכנון. לכן, משלא פעלה הוועדה המקומית לפי סעיף 97(ב) לחוק התכנון, וכן מאחר שהוועדה המחוזית לא אישרה את מתן ההיתר, הרי שלדעת הוועדה המחוזית הוצא ההיתר שלא כדין, ודינו בטלות. המערערות טענו כי סעיף 97(ב) אינו רלוונטי, שכן התכנית המופקדת הפכה חסרת נפקות ותוקף בשל חלוף השנים מאז הפקדתה. משכך, התכנית היחידה התקפה לגבי המקרקעין היא התכנית המאושרת. טענתן זו של המערערות התבססה על העובדה שהתכנית המופקדת לא אושרה במשך 24 השנים שעברו מיום הפקדתה, וכן על כך שהוועדה המחוזית הודתה בעצמה שהתכנית לא תאושר. כמו כן, טענו המערערות כי לוועדה המחוזית לא הייתה סמכות לבטל את היתר הבניה מכוח סעיף 28 לחוק התכנון. סעיף זה קובע כי הוועדה המחוזית רשאית ליתן הוראות לוועדה המקומית ולהיכנס לנעליה, מקום שהאחרונה לא קיימה הוראה או דרישה של הראשונה. בעניין זה הפנו המערערות לסייג הקבוע בסעיף 216 לחוק התכנון לפיו הוועדה המקומית לא מוסמכת לבטל היתר בניה לאחר שמקבל ההיתר החל בעבודות הבניה. לטענתן, הן החלו בעבודות הבניה במקרקעין בהסתמך על ההיתר שניתן על ידי הוועדה המקומית. על יסוד זה טענו המערערות שאם על פי חוק התכנון אין הוועדה המקומית מוסמכת לבטל היתר בניה לאחר שהחלו עבודות הבניה, בוודאי שאין הוועדה המחוזית יכולה לבטלו. להשלמת התמונה יצוין, כי לפי התכנית המאושרת מיועד האזור בו מבקשות המערערות להקים תחנת תדלוק למגורים ("residential zone"). קיימת מחלוקת בין הצדדים באשר לשאלה האם תחנת תדלוק היא בגדר התכליות והשימושים המותרים באזור המיועד למגורים. גדר המחלוקת העיקרי בין הצדדים בהקשר זה הוא בעניין הפירוש הראוי של הדיבור "private garages" המופיע בתכנית המאושרת.
5. בית משפט קמא דחה את העתירה, ומכאן הערעור שבפנינו. בפסק הדין נקבע כי על המערערות היה לנסות ולתקוף את התכנית המופקדת באופן ישיר, כך שתבוטל החלטת ההפקדה משנת 1982. לחלופין, היה על המערערות להביא לאישורה של תכנית שתתיר הקמתה של תחנת תדלוק. עוד נקבע, כי הואיל והתברר שהתכנית המופקדת לא תאושר, ראוי שמעמדה הנורמטיבי כתכנית בהפקדה ילך וידעך. עם זאת, אין בכך כדי לבטלה ולהוביל לכלל מסקנה כי התכנית הבלבדית לגבי המקרקעין הינה התכנית המאושרת. הסיבה היא שנוכח חלוף הזמן איבדה התכנית המאושרת קשר למציאות העובדתית במקרקעין. לפיכך, סברה הערכאה הראשונה כי ייתכן ולתכנית המופקדת יהיה מעמד נורמטיבי במסגרת השיקולים התכנוניים של מוסדות התכנון לגבי המקרקעין.
6. השאלה המרכזית בה עלינו לדון היא מהי נפקותה דהיום של התכנית המופקדת, כאשר עומדת היא לצידה של התכנית המאושרת וכאשר מוסד התכנון מתבקש ליתן היתר בניה. במילים אחרות, עלינו להתייחס למצב בו נכס מקרקעין נמצא בתחום פרישתן של שתי תוכניות, האחת תכנית שאושרה והשניה תכנית שהופקדה. את ההוראות המסדירות מצב זה נמצא בסעיף 97 לחוק התכנון שזו לשונו:
"97. (א) (1) הפקידה הועדה המקומית תכנית שבסמכותה, כאמור בסעיף 61א, ועוד לא ניתן לה תוקף, לא יינתן כל היתר לפי סעיף 145 לגבי המקרקעין שבתחום התכנית שלא בהתאם לתכנית המופקדת, אלא באישור הועדה המקומית; לא תדון הועדה המקומית לפי פסקה זו אלא אם כן פורסמה, על חשבון המבקש, הודעה כאמור בסעיף 149 וניתנה, למי שעלול להיפגע מההחלטה, הזדמנות לטעון טענותיו; החלטת הועדה תישלח לצדדים;
(2) הרואה עצמו נפגע מהחלטת הועדה המקומית, בדבר מתן היתר על פי סעיף זה, רשאי לערור לועדת הערר.
(ב) (1) הפקידה הועדה המחוזית תכנית שבסמכותה כאמור בסעיף 61א ועוד לא ניתן לה תוקף, לא יינתן כל היתר לפי סעיף 145 לגבי המקרקעין שבתחום התכנית שלא בהתאם לתכנית המופקדת אלא באישור ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית; לא תדון הועדה המחוזית לפי פסקה זו אלא אם כן פורסמה על חשבון המבקש הודעה כאמור בסעיף 149 וניתנה למי שעלול להיפגע מהחלטתה הזדמנות לטעון טענותיו; החלטת הועדה תישלח לצדדים.
(2) הרואה עצמו נפגע מהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הועדה המחוזית בדבר מתן היתר לפי סעיף זה, רשאי לערור לועדה המחוזית".
אם יקרא את הסעיף מי שאינו מצוי בנבכי חוק התכנון ייתכן ויאמר הוא שמוסד התכנון, במקרה האחד ועדה מקומית ובמקרה האחר ועדה מחוזית, רשאי ליתן היתר בניה שאינו תואם את התכנית המופקדת בהתמלא התנאים שבסעיף, וכי אין רלוונטיות לתכנית המאושרת. כמובן שקריאה כזו של הסעיף מתעלמת מאחד מאבני היסוד של חוק התכנון. כוונתנו לכך שהיתר לפי חוק התכנון יינתן רק מקום שהוא תואם את התכנית החלה על הקרקע או הבניין הרלוונטיים (או את התקנות החלות על פי החוק). העיקרון האמור מצוי בסעיף 145(ב) לחוק התכנון. השילוב בין עיקרון זה לבין הוראות סעיף 97 מוביל לכלל הבא: מוסד תכנון לא ייתן היתר אלא אם הוא תואם הן את התכנית המאושרת והן את התכנית המופקדת. קיים חריג לכלל אם מתמלאים התנאים שבסעיפים 97 ו-97א לחוק התכנון. הרציונל שמאחורי הכלל הוא ברור: הפקדתה של תכנית הינה שלב הכרחי בדרך לאישורה. ההפקדה צופה פני האישור. הדרישה לפיה על ההיתר לתאום לא רק את התכנית שבתוקף אלא אף את התכנית המופקדת, באה למנוע יצירת עובדות מוגמרות וסיכול הכוונות התכנוניות העומדות מאחורי התכנית המופקדת. אם תבוצע בניה שלא עולה בקנה אחד עם התכנית המופקדת, הרי משתאושר התכנית לא ניתן יהיה עוד לממש את הכוונות התכנוניות החדשות (ראו, ע"א 8434/00 דלק נ' גזית ושחם חברה לבניין בע"מ, פ"ד נו(3) 693, 705-704 השופט א' א' לוי). יש להבהיר: אף אם מתמלאים התנאים שבסעיף 97 לחוק, רשאי מוסד התכנון ליתן היתר שאינו תואם את התכנית המופקדת. ההיתר חייב להתיישב עם התכנית המאושרת בכל מקרה, אלא אם העניין נכנס בגדר סעיף 97א, אליו נתייחס בהמשך.
הכלל שעולה מסעיפים 145(ב) ו-97 עלול להקשות באופן משמעותי על קבלתם של היתרים. נביא דוגמה שתמחיש זאת. נניח כי ייעודו של נכס מקרקעין כלשהו לפי תכנית מאושרת הינו למגורים. נניח עוד, כי הוחלט להפקיד תכנית אשר לפיה ייעודו של הנכס הינו שטח ציבורי פתוח. ברי, כי אם יתבקש היתר בניה למגורים במצב דברים זה, לא יקיים הוא את הדרישה של התאמה לתכנית המופקדת. עם זאת נחזור ונציין, כי סטייה מן הכלל אפשרית ובלבד שיתמלאו התנאים שבסעיף 97 לחוק התכנון. כמו כן, נזכיר את סעיף 98(א) הקובע כי עם הפקדתה של תכנית רשאי מוסד התכנון שהפקידה "לאסור מתן כל היתר לבניה ולשימוש לגבי מקרקעין שבתחום התכנית או לקבוע תנאים למתן היתר כאמור".
7. התכנית המאושרת החלה על המקרקעין אושרה בשנת 1941. האיסור שבסעיף 97 מציב קשיים מיוחדים בכל הנוגע לתכניות ישנות. הדברים ברורים הם: ככל שתכנית ישנה יותר, צפוי שתגרמנה בעיות עקב הדרישה שההיתר המבוקש יהא בהתאם לתכנית המאושרת, בנוסף לדרישת ההתאמה לתכנית המופקדת. יש להניח שהתכנית המופקדת באה לקדם ולשפר את התכנון הקיים, שהינו נושן וארכאי בהיותו נסמך על תכנית ישנה. עם חלוף השנים משתנים הצרכים הציבוריים והמציאות התכנונית. סעיף 97א בא לטפל בעניין זה. הסעיף קובע כדלקמן:
97א. (א) על אף האמור בסעיפים 97 ו-145(ב), רשאי מוסד תכנון שהפקיד תכנית, לאשר מתן היתר על-פי תכנית שהפקיד אף אם אינו בהתאם לתכנית בת תוקף, אם נתקיימו שניים אלה:
(1) התכנית שבתוקף אושרה לפני י"ב בטבת תש"י (1 בינואר 1950);
(2) לא הוגשה התנגדות לתכנית שהופקדה עד תום תקופת ההפקדה, או שבמתן ההיתר אין כדי להשפיע על החלטה בדבר קבלת התנגדות שהוגשה.
(ב) לענין פרקים ח', ח'1 ו-ט' יראו את יום מתן ההיתר לפי סעיף זה כיום תחילת תכנית לגבי המקרקעין שעליהם חל ההיתר.
סעיף זה מורה לנו שבכל הנוגע לתכניות שאושרו לפני 1.1.1950 לא יחול העיקרון הבסיסי של חוק התכנון, הדורש התאמה בין ההיתר לבין התכנית שבתוקף. על פי ההסדר שבסעיף, רשאי מוסד תכנון שהפקיד תכנית לאשר מתן היתר התואם את התכנית המופקדת אף אם אינו תואם את התכנית המאושרת, בכפוף לתנאי שבסעיף 97א(א)(2). כלומר, ההסדר שבסעיף 97א לחוק התכנון סוטה מן הכלל הבסיסי שבחוק הדורש התאמה בין ההיתר לבין התכנית המאושרת. ההנחה הטמונה בהסדר שבסעיף 97א לחוק התכנון היא שתכנית ישנה אינה מתיישבת עם הדרישות של תכנון עכשווי, עדכני ומודרני. בסיטואציה שבפנינו ביקשו המערערות היתר דווקא על פי התכנית המאושרת, למרות היותה תכנית שאושרה לפני שנת 1950.