אס. ג'י. אס. חברה לבנין בע"מ נ' עירית רמת השרון ואח'

פסק דין

עתירה להורות למשיבות 2-1 (להלן: "המשיבות") ליתן לעותרות אישור העדר חובות, לרבות היטל השבחה, המופנה לרשם המקרקעין, לפי תקנה 9(4) לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום) התש"ל–1969, בגין המקרקעין הידועים כגוש 56605 חלקה 196 וגוש 6603 חלקה 29 ברמת השרון (להלן: "המקרקעין").

עיקרי העובדות:

ביום 16.05.1985 נחתם הסכם חכירה בין משיבה 3 - מינהל מקרקעי ישראל (להלן:"המינהל") לבין שמואל וינקלר ואיסר וינקלר (להלן:"וינקלר"). בהתאם להסכם זה נרשמו זכויות החכירה במקרקעין לטובת וינקלר וכן ניתנו לאחרונים זכויות לעיבוד חקלאי של המקרקעין.

ביום 13.2.2003 פורסמה למתן תוקף תוכנית מתאר מקומית מס' רש/616/א/3, ששינתה את ייעוד המקרקעין משטח למטרה חקלאית לשטח למטרת תעשיות עתירות ידע ומסחר, וגרמה להשבחת המקרקעין (להלן: "התוכנית המשביחה" או "התוכנית").

ביום 10.03.03, במסגרת הליך כינוס נכסים כנגד וינקלר בהוצאה לפועל, רכשו העותרות 2-1 (להלן: "העותרות") מהכונס שבא בנעלי וינקלר את זכויות החכירה במקרקעין. מאחר שוינקלר, שהיו החוכרים של המקרקעין בעת אישור התוכנית, לא היו רשאים להשתמש במקרקעין לפי ייעודם החדש, חוזה החכירה שהיה להם עם המינהל התבטל, והם נדרשו להשיב את המקרקעין במלואם לידי המינהל, בהתאם לתנאים הקבועים בהסכם החכירה שבוטל. בעקבות זאת קמה לוינקלר הזכות לקבלת פיצוי בשל הביטול מאת המינהל, בהתאם להחלטות 727, 737 ו– 972 של מועצת מקרקעי ישראל.

ביום 27.12.2006 נחתם בין המינהל לבין וינקלר באמצעות כונס הנכסים, בהתאם להחלטת מינהל 727, הסכם לפיצוי לפיו העותרות שבאות בנעלי וינקלר, יפוצו במקומו באמצעות הקצאת קרקע ע"י המינהל בתור פיצוי על ביטול חכירת המקרקעין (להלן: "הסכם הפיצוי"). הקרקע שיועדה לפיצוי אמורה להימסר לעותרות רק לאחר שתאושר תוכנית מפורטת. בהסכם הפיצוי התחייבו וינקלר, והעותרות אשר נכנסו בנעליהם, לפעול למחיקת חכירת המקרקעין הרשומים על שם וינקלר. לצורך ביצוע פעולה זו נדרש אישור כי אין חובות על המקרקעין. בהתאם להוראות הסכם הפיצוי היה על העותרות לפעול למחיקת החכירה הרשומה לטובת וינקלר בלשכת רישום המקרקעין עד ליום 11.01.2007 לכל המאוחר, כדי לקבל את זכויות הפיצוי במקרקעין.

המשיבות סירבו להעניק את האישור בדבר העדר חובות. לפיכך הגישו העותרות את העתירה דנן ביום 18.5.2011, בה עתרו לקבלת צו כנגד המשיבות שיורה להן ליתן לעותרות אישור העדר חובות לצורך רישום העברת הזכויות במקרקעין בלשכת רישום המקרקעין ע"ש העותרות.

עיקרי טענות הצדדים

טענתם העיקרית של העותרות הייתה כי יש ליתן להם אישור העדר חובות המופנה לרשם המקרקעין, מאחר שלפי סע' 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–1965 (להלן: "חוק התכנון והבנייה" או "החוק") הן פטורות מתשלום היטל ההשבחה, אשר חל על המינהל ולא עליהם, בהתאם להסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות משנת 1973 (להלן: "הסדר 1973" או "ההסדר של המינהל עם הרשויות"). הן הצביעו על פניות מרובות למשיבה 1 בעניין, אשר לא נענו.

המשיבות לעומת זאת טענו כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל שיהוי, העדר עילה והעדר יריבות. עוד טענו כי מדובר בחוב היטל השבחה חלוט שלא ניתן תקוף אותו עוד, מאחר שהעותרות נמנעו מלהגיש עליו ערר מבעוד מועד לבימ"ש השלום. עוד טענו כי בהסכם המכר שבין הכונס לעותרות התחייבו העותרות לשאת בתשלום כל המיסים שחלים על המקרקעין לרבות בתשלום היטל ההשבחה. באשר לסע' 21 לתוספת השלישית לחוק טענו המשיבות כי עפ"י הפסיקה אין להחילו בעניינינו מאחר שהנהנה העיקרי מההשבחה אינו המינהל, אלא העותרות.

המינהל הסכים בטיעוניו עם עמדת העותרות באשר לפטור מהיטל השבחה בלבד, וטען כי לאור סע' 21 לתוספת השלישית לחוק אין לדרוש מהעותרות לשלם היטל השבחה בגין ההשבחה שבוצעה במקרקעין, אלא יש להחיל את ההסדר משנת 1973 בין המינהל לרשויות המקומיות. לפי הסדר זה, על המינהל לשלם לרשויות 10% מהתקבולים שיקבל המינהל כתוצאה משיווק המקרקעין שקיבל המינהל, לצדדים שלישיים. המינהל ציין כי אכן בכוונתו להעביר למשיבות 10% מהתקבולים שיקבל משיווק 2/3 מהמקרקעין שהושבו לו, כאשר את ה– 1/3 הנותר בכוונתו להעביר לעותרות בתור הפיצוי, אך רק לאחר שתאושר תוכנית מפורטת.

דיון

הטענות לסילוק על הסף

אינני מוצאת ממש בטענות המשיבות 1-2 להעדר עילה והעדר יריבות. העותרות באו בנעלי וינקלר והכונס, ולמעשה כל זכויותיהם של וינקלר והכונס כלפי המשיבות והמינהל הומחו אליהם. כמו כן, כל המשיבות - העירייה, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה והמינהל, הן רשויות מינהליות לפי חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים – וככאלה כללי המשפט המינהלי חלים עליהן. בכלל חובות אלה נמנים חובותיהן המוגברות להגינות, שקיפות, תום לב, מידתיות וסבירות. לפיכך, כשם שהמשיבות חייבות לפעול לפי הדין וליתן לוינקלר ולכונס אישור על העדר חובות (בהנחה שיוכח שאין חובות), כך הן חייבות, במישור העקרוני, ליתן אישור זה לעותרות שבאו בנעלי וינקלר.

אשר לטענת השיהוי כנגד העותרות, לפיה דרישות התשלום בגין היטל השבחה נמסרו עוד באוגוסט 2007 והעתירה דנן הוגשה ע"י העותרות רק במאי 2011, ייאמר:

בפן העובדתי - המשיבות לא הוכיחו למי מסרו את דרישות התשלום, וכי בוצעה מסירה כחוק, בהינתן מינוי כונס נכסים על הנכס הנדון, אשר טיפל בזמנו בכל ענייני וינקלר בקשר לנכס.

בהיבט המשפטי - לפי הפסיקה לצורך קבלת טענת השיהוי אין די בחלוף הזמן לבדו. כך נקבע ב– עע"מ 6881/07 ‏שמשון ברגר נ' המועצה האזורית עמק חפר (לא פורסם) סע' 23 לפסה"ד:

"כידוע לשיהוי שלושה יסודות: השיהוי הסובייקטיבי, השיהוי האובייקטיבי וחומרת הפגיעה בשלטון החוק. בבחינת השיהוי הסובייקטיבי יבחן אופן התנהגות העותרים והשאלה האם התנהגותם זו מלמדת כי ויתרו על זכויותיהם; בבחינת השיהוי האובייקטיבי יבחן האם הייתה פגיעה באינטרסים ראויים להגנה של הרשות המנהלית או של צדדים שלישים בעקבות האיחור בהגשת העתירה וכן יבחן האם אלו שינו את מצבם לרעה כתוצאה מאיחור זה; מנגד - תבחן השאלה האם הימנעותו של בית המשפט להידרש לעתירה מחמת השיהוי בהגשתה תביא לפגיעה קשה וחמורה בחוק או בשלטון החוק [ראו: עע"ם 7142/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' החברה להגנת הטבע פ"ד נו(3)673, 679-678 (2002); עע"ם 8723/03 עיריית הרצליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף השרון, פ"ד נח(6)728, 735-733 (2004); עע"ם 4768/05 מרי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז הדרום ([פורסם בנבו], 29.3.2006), פסקה 8 לפסק הדין (להלן: עניין מרי); עע"ם 8412/07 חברת מלון ומלון סוויטות אפ.אס.אר בירושלים בע"מ נ' הורן ([פורסם בנבו], 4.3.2009), פסקה 26 לפסק הדין]".

בעניינינו, המשיבות לא הוכיחו כי התקיימו כל יסודות השיהוי שנקבעו בפסיקה. השיהוי נבע מניסיון העותרות לפתור את הבעיה בהתכתבות. העותרות לא ישנו על זכויותיהן, ולא וויתרו עליהן, אלא ניסו למצות את זכויותיהן באמצעות פניות בכתב למשיבות ולמינהל (ראו: נספחים 10, 11, 13, 17-15, 19, 24-22 לעתירה המתוקנת). המכתב האחרון ששלחו העותרות למשיבות היה מיום 16 לפברואר 2011 (נספח 24 לעתירה המתוקנת), כאשר העתירה הוגשה ביום 18.5.2011. בהתחשב בפרק הזמן שלוקח למשיבות לענות למכתב, משך זמן של הגשת העתירה תוך פחות מ- 3 חודשים, בנסיבות דנן, אינו כה קיצוני. לכך יש לצרף את הנתון שהעותרות סמכו על מכתב המינהל מיום 7.2.2008 (נספח 12 לעתירה המתוקנת) המודיע להן כי הן פטורות מהיטל השבחה לאור ההסדר של המינהל עם הרשויות. לפיכך לא נתקיים בעניינינו יסוד השיהוי הסובייקטיבי.

גם יסוד השיהוי האובייקטיבי לא התקיים בעניינינו, שכן המשיבות לא הוכיחו כי שינו מצבן לרעה כתוצאה מהסתמכות על השתהות העותרים בהגשת העתירה, שהרי לכל אורך הדרך העותרות התכתבו עם המשיבות והעמידו אותן על טעותן בחיוב העותרות בהיטל ההשבחה, כך שהן היו מודעות היטב לכך שהעותרות חולקות על החיוב ולא השלימו איתו. במקרה כזה אין להחמיר עם העותרות.

באשר ליסוד של הפגיעה בשלטון החוק, הימנעות בימ"ש זה להידרש לעתירה מחמת השיהוי היא שתביא לפגיעה קשה בשלטון החוק. זאת משום שהעירייה פועלת בניגוד להסכמים מפורשים עם המינהל שהיא זרוע שלטונית, והסכמים אלה ידועים ופומביים והדברים יובהרו ביתר הרחבה בהמשך פסה"ד. ניסיון העירייה לנצל שיהוי לכאורה של העותרות כדי ליצור לעצמה זכויות יש מאין יביא לתוצאה בלתי צודקת בעליל. גם לא הוגן לאלץ אזרח למהר ולרוץ להליכים משפטיים בכל עניין, בטרם ינסה לברר את המחלוקת עם הגורם שמולו. במקרה דנן העותרים פעלו לאורך כל הדרך כדי להסדיר עניין כספי שמעיקרה כלל לא היה מקום להטיל עליהם, שכן הסדרתו אמורה להיעשות בין העירייה למינהל.

המשיבות טענו כי העותרות אחרו את המועד של 45 יום להגשת ערעור לבימ"ש השלום על שומת היטל ההשבחה (לפי סע' 14 לתוספת השלישית לחוק לפני תיקון מס' 84 לחוק). מאחר שהשתהות העותרות הייתה מוצדקת בנסיבות הנ"ל, לאור הסמכותן על המצג בנסיבות העניין כי החבות היא על המינהל, יש לאפשר להן לתקוף את מעשה הרשות במסלול של עתירה מינהלית לבימ"ש זה.

סע' 21 לתוספת השלישית לחוק

המחלוקת המהותית בתיק נובעת מפרשנות סע' 21 לתוספת השלישית לחוק, שכותרתו "הסכם מיוחד לגבי מקרקעי ישראל" הקובע:

"21.לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), תשמ"א-1981".

הרעיון המונח בבסיס הסייג הינו להביא לכך שהנהנה האמיתי מההשבחה הוא שישא בתשלום ההיטל (ראו: ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ' הוטלס בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715 (1999)).

בענייננו, במצב בו התוכנית המשביחה שינתה את הייעוד של המקרקעין מייעוד חקלאי לייעוד של תעשייה ומסחר, ואין החוכרים של המקרקעין המושבחים (קרי וינקלר והעותרות שבאו בנעליהם) רשאים להשתמש במקרקעין בייעוד החדש של תעשייה ומסחר, אלא אם יתוקן החוזה המקורי עם המינהל, הרי שיחול על המקרקעין המושבחים ההסדר שבין המינהל והרשויות המקומיות במקום החיוב הרגיל של היטל ההשבחה שחל על החוכר לדורות של מקרקעין מושבחים. הרציונאל של הסעיף הוא, בהתאם לפסיקה שצוטטה ע"י המשיבות, שבמצב שהחוכר לא יכול ליהנות מההשבחה, אין זה צודק להטיל עליו את תשלום היטל ההשבחה. זאת בהתאמה לרציונאל שעומד מאחורי היטל ההשבחה עצמו, שהנהנה מההשבחה ישתתף בהוצאות שהוציאה הרשות על מנת להשביח את הנכס, באמצעות תוכנית המתאר המשביחה שהוציאה הרשות.

המשיבות ביקשו להסתמך על ההלכות שנקבעו בע"א 1321/02 נווה בניין ופיתוח בע"מ ואח' נ' הוועדה לבניה למגורים ולתעשיה מחוז המרכז, פ"ד נז(4) (119); עמ"נ (חי') 6914-12-10 קיבוץ עין כרמל אגודה שיתופית נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חוף הכרמל), ולהסיק כי אין להחיל את סע' 21 כאשר הנהנה העיקרי מההשבחה אינו המינהל. אולם, בעניינינו הנהנה העיקרי מההשבחה הוא המינהל. המשיבות לא הוכיחו טענתן כי העותרות הן הנהנות העיקריות, ולמעשה לא הוכיחו רווח כלשהו שהעותרות הפיקו מההשבחה. מאחר שבעלי הזכויות בקרקע לא היו זכאים לנצל את הקרקע לפי ייעודה החדש (תעשיות עתירות ידע ומסחר) נאלצו להשיב את הקרקע למינהל, בכך למעשה התוכנית המשביחה גרמה להם נזק, שכן היא הביאה לביטול חוזה החכירה לדורות שהיה לוינקלר על כל המקרקעין למטרת חקלאות. בתור פיצוי, המינהל הקצה לעותרות קרקע שגודלה כשליש ממלוא שטח המקרקעין שהוחזר למינהל. יודגש, שהמערערות עדיין לא קיבלו את הקרקע, וזו תעבור לחזקתם רק לאחר שתאושר התכנית המפורטת. המשיבות לא הוכיחו כי שליש מהקרקע למטרת תעשייה עתירת ידע ומסחר, שווה יותר משטח הקרקע המלא (שהוא פי 3 משטח זה) למטרת חקלאות. מטרת הקצאת 1/3 מהקרקע שהושבחה מהמינהל לטובת העותרות היא לשם פיצוי בלבד, בשל ביטול החכירה החקלאית כולה. פיצוי במהותו מחזיר את הנפגע למצב בו היה קודם. לא מצאתי איפוא כי הוכחה עמדת המשיבות כי העותרות נהנו מההשבחה שבוצעה בקרקע שלהן. לעומת זאת המינהל הוא שהפיק רווחים משינוי הייעוד, מאחר שבסופו של דבר, קיבל לידיו חזרה מהעותרות 2/3 מהקרקע החקלאית שייעודה שונה לתעשייה ומסחר, וקרקע זו, בייעודה החדש ישווק המינהל לצדדים שלישיים, ויפיק רווח מהשיווק, והוא צפוי להעביר 10% מתקבולים אלה למשיבות, כפי שאכן הצהירה ב"כ המינהל. זה המנגנון שנקבע בין המינהל לעיריות ואין המשיבות מוסמכות לשנות ממנו ע"י הנפקת הודעות חיוב בלתי מבוססות בדין, וחסרות כל תשתית עובדתית.

התחייבות העותרות בחוזה עם וינקלר לשאת בהיטל ההשבחה

אינני מקבלת את טענת המשיבות כי העותרות מנועות מלטעון לפטור מתשלום היטל השבחה, לאור התחייבותן בחוזה המכר שנחתם בינן לוינקלר (להלן: "חוזה המכר") כי תשלמנה את כל המסים שחלים על הנכס לרבות היטל השבחה. חוזה מכר זה שנוגע ליחסים הפנימיים שבין העותרות ווינקלר והכונס, בא להסדיר רק אם היחסים בין הצדדים לחוזה ומשמעותו כי באם וינקלר יחוב בהיטל השבחה העותרות תשאנה בו במקומו. לא ניתן להסיק ממנו התחייבות ישירה של העותרות כלפי המשיבות לשאת בהיטל ההשבחה, גם כאשר לפי הדין אין כלל חבות כזאת, שכן היא חלה על המינהל. מאחר שוינקלר מעיקרה פטורים מהיטל ההשבחה, כפי שהובהר לעיל, הפטור חל גם על העותרות שבאו בנעליהם.

חובות אחרים

המשיבות טענו כי רובצים על הנכס חובות נוספים, בגין ארנונה, אגרות מים, היטלי פיתוח והיטל תיעול. המשיבות אף צירפו אסמכתאות על חלק מהחובות הנ"ל (נספחים 2-1 לתשובתם לעתירה המתוקנת). העותרים לא הגישו תגובה מפורטת ביחס לחובות אלה, ולא ניסו להתמודד עם טענות המשיבות ביחס לחובות אלה שרשומים בספרי העירייה. העותרים עצמם מודים לפחות בחלק מחובות אלה (ראו: מכתב העותרות לב"כ המשיבות מיום 16.2.2011, נספח 24 לעתירה המתוקנת, בו צויין "אשר לחובות אחרים כגון תיעול... אין מניעה כי מרשותי תתחייבנה לעניין זה ובלבד שבבוא היום..."). כמו כן המשיבות נהנות מחזקת תקינות המעשה המינהלי ביחס לחובות אלה. לאור האמור לעיל, יש להפריד בין חוב היטל ההשבחה ליתר החובות שרובצים לטענת המשיבות על המקרקעין. ההסדר אשר פוטר את העותרות מתשלום היטל השבחה חל רק על היטל השבחה. לפיכך העתירה נדחית ככל שהיא נוגעת לחובות נוספים אלה, שאינם היטל השבחה.

סיכום

לאור כל האמור לעיל, במצטבר, אני מקבלת את העתירה בחלקה וקובעת כי העותרות אינן חייבות בהיטל השבחה. האמור אינו חל על יתר החובות במידה והם חלים על הנכס, ואין בפס"ד זה כדי להביע עמדה ביחס אליהם.

בהתחשב בתוצאות, המשיבות 1-2 יישאו בהוצאות העותרות בסך 20,000 ₪, בהתאם לתקנה 512 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד – 1984.

ניתן היום, ב' אדר תשע"ג, 12 פברואר 2013, בהעדר הצדדים.

המזכירות תמציא לצדדים את פסק הדין.