הנשיא א' גרוניס:
1. נמל התעופה בן-גוריון הוא שדה התעופה הבין-לאומי המרכזי של מדינת ישראל (להלן - שדה התעופה). העתירה שלפנינו הוגשה בחודש יולי 2010 על ידי עיריית מודיעין מכבים רעות (להלן - העירייה) והוועדה המקומית לתכנון ובניה מודיעין (ביחד - העותרות). טרונייתן המרכזית של העותרות נוגעת להחלטת רשות התעופה האזרחית ורשות שדות התעופה, לעשות שימוש באחד ממסלולי הנחיתה בשדה באמצעות תהליך נחיתה העובר מעל העיר מודיעין מכבים רעות (להלן - מודיעין). לטענת העותרות, השימוש בתהליך הנחיתה החדש, אשר נעשה בעת הגשת העתירה גם בשעות הלילה, יוצר מטרד רעש לתושבי העיר מודיעין. לגישת העותרות, לא ניתן היה להורות על השימוש בתהליך הנחיתה בלא תיקון תוכנית המיתאר הארצית החלה על שדה התעופה.
רקע
2. תוכנית המיתאר הארצית תמ"א 2/4 (להלן -תוכנית המיתאר), אושרה על-ידי ממשלת ישראל בשנת 1997, בעקבות המלצת המועצה הארצית לתכנון ובניה. התוכנית החליפה את תוכנית המיתאר הארצית תמ"א 1/4 שהסדירה עד אז את פעילותו של שדה התעופה. מטרתה המרכזית של התוכנית היא "התאמת נמל התעופה הבינלאומי הראשי של ישראל לשנות האלפיים, תוך שמירה על איזון בין צרכי המשק לבין איכות הסביבה" (סעיף 1 לדברי ההסבר לתוכנית; ראו גם סעיף 2, שם).
3. מכוח תוכנית המיתאר פועל בשדה התעופה מערך של מספר מסלולים קרקעיים המוצבים בצורה הדומה למשולש. המסלולים משמשים הן להמראות, הן לנחיתות. בכל אחד מן המסלולים הקרקעיים ניתן לעשות שימוש בשני כיווניו. על כן, כל מסלול נחשב למעשה לשני מסלולים. במילים אחרות, כל אחד מן המסלולים הוא צידו ההפוך של מסלול אחר. כינויים של שלושת צמדי המסלולים הוא: 26/08, 21/03, 30/12 (צמד מסלולים נוסף הוא 29/11, אך תוכנית המיתאר הורתה על ביטולם, ראו סעיף 3(א)(4), פרק ג' לתוכנית). להלן יוצג, למען הבהירות, תרשים מערך המסלולים המופיע בדברי ההסבר של תוכנית המיתאר (עמוד XX לדברי ההסבר):
כך למשל, כפי שניתן ללמוד מן התרשים, צמד המסלולים 30/12 מורכב ממסלול פיזי (כביש) אחד. צידו האחד, ממזרח למערב, מכונה מסלול 30, ואילו צידו השני, ממערב למזרח, מכונה מסלול 12.
4. פרט למסלולי הנחיתה וההמראה הקרקעיים המוסדרים בתוכנית המיתאר, קיימים תהליכי נחיתה המובילים מטוסים אל שדה התעופה לשם נחיתה, וכן תהליכי המראה המובילים מטוסים בעת המראה. תהליכי הנחיתה וההמראה מתארים את מסלול היעף של מטוסים בשעה שהם מתכוננים לנחיתה או להמראה. בעבר, תהליכי הנחיתה לשדה התעופה לא חלפו מעל העיר מודיעין, אך בשל התפתחות מסוימת, שתפורט עתה, הוחלט לפני מספר שנים לעשות שימוש במסלול 30 לצורך נחיתת מטוסים בשדה התעופה באמצעות תהליך נחיתה חדש העובר מעל מודיעין.
5. על מנת להבין את הרקע לקביעת תהליך הנחיתה העומד במוקד העתירה, נעמוד תחילה בקצרה על שתי השיטות המרכזיות להנחתת מטוסים. השיטה האחת מכונה "גישת ראייה". תהליך הנחיתה ב"גישת ראייה" נסמך על מראה עיניו של הטייס ועל כושר שיפוטו, כלומר בלא היעזרות במכשירי ניווט. לעומת זאת, בשיטה השנייה המכונה "גישת מכשירים", מבוצעת הנחיתה בהנחיית מכשירי ניווט ממוכנים. בעבר, נעשה שימוש בגישות נחיתה אל מסלול 30 ב"גישת ראייה". תהליך הנחיתה במסלול 30 ב"גישת ראייה" לא חלף אותה עת מעל העיר מודיעין. בחודש פברואר 2007 התרחש אירוע בטיחות חמור באזור השדה, בו היו מעורבים שני מטוסים. במהלך האירוע "נחתך" מטוס נוסעים על ידי מטוס אחר בעת ששני המטוסים התכוננו לנחיתה במסלול 30 ב"גישת ראייה". ועדה ציבורית שהוקמה לאחר האירוע לצורך בחינת בטיחות התעופה בישראל, בראשות אלוף (מיל.) עמוס לפידות, המליצה כי בכל הנוגע לתהליכי הנחיתה במסלול 30, יש לחדול מעשיית שימוש ב"גישת ראייה" ולעבור, תחת זאת, ל"גישת מכשירים". המלצה זו של הוועדה אומצה על ידי הגורמים המוסמכים ברשות התעופה האזרחית וברשות שדות התעופה. יוער, כי "גישת מכשירים" ניתנת ליישום על ידי שתי שיטות טכניות מרכזיות המכונות ILS (Instrument Landing System) ו-LDA (Localizer Directional Aid). שיטת ה-ILS נמצאה כלא מתאימה לאחר בחינה שנערכה על ידי רשות שדות התעופה ורשות התעופה האזרחית. זאת, בהתחשב בשיקולים טופוגרפיים ומטעמים בטיחותיים. משכך, נבחרה שיטת ה-LDA. יישום שיטה זו הוביל לבחירת תהליך נחיתה העובר מעל מודיעין.
6. במהלך בחינת החלופות הטכניות לצורך יישום "גישת מכשירים" למטרת נחיתות במסלול 30, נבחן, בין היתר, היקף הרעש שייגרם לתושבי מודיעין. ביום 25.11.2008 הודיע השר להגנת הסביבה לראש עיריית מודיעין, כי שימוש ב"גישת מכשירים" לצורך נחיתת מטוסים במסלול 30, לא יעלה את סך החשיפה לרעש באיזור מודיעין, אף שתהליך הנחיתה יחלוף מעל האיזור. זאת, למעט בזמן מעבר של מטוסים רועשים במיוחד, למשל מדגם Boeing 747-200, שאז יגיע מפלס הרעש המירבי, למשך מספר שניות, לסף השווה ערך לזה שנשמע בעת "מעבר אוטובוס בכביש ליד הבית". השר הוסיף והבהיר במכתבו, כי הפעלת תהליך הנחיתה החדש אינה מחייבת את שינוי תוכנית המיתאר.
העתירה הקודמת (בג"ץ 352/09) והשתלשלות העניינים לאחריה
7. העירייה לא השלימה עם ההחלטה להפעיל את תהליך הנחיתה החדש, העובר מעל מודיעין. ביום 12.1.2009 הגישה העירייה עתירה לבית משפט זה, אשר הופנתה נגד שר התחבורה, רשות התעופה האזרחית ורשות שדות התעופה (בג"ץ 352/09; להלן - העתירה הקודמת). בעתירה טענה העירייה, בין היתר, כי יש ליישם הצעה חלופית מטעמה לקביעת תהליך נחיתה למסלול 30. זאת, נוכח מפגע הרעש שנגרם לתושבי מודיעין כתוצאה ממעבר מטוסים מעל העיר בדרכם לנחות במסלול 30 בשדה התעופה. ביום 10.6.2009 נערך דיון בעתירה זו ובעתירה נוספת שהוגשה בנושא על ידי תושבי מודיעין (בג"ץ 9487/08). בהמלצת ההרכב שדן בעתירות (השופטים א' גרוניס, מ' נאור, ו-א' חיות) הסכימו העותרים למחוק את העתירות, תוך שמירת טענותיהם. זאת, על מנת לאפשר להם להציע לגורמים המוסמכים חלופות אחרות לתהליך הנחיתה (פסק-דין מיום 10.6.2009).
8. לאחר מחיקת העתירה הקודמת אירעו התפתחויות שונות אשר הובילו להגשת העתירה שלפנינו. ראשית, ובהמשך לאמור בפסק הדין, נערכה בחינה מחודשת על ידי רשות שדות התעופה ורשות התעופה האזרחית, בנוגע לחלופות אחרות לקביעת תהליך הנחיתה המוביל למסלול 30. הבחינה כללה, בין היתר, טיסות ניסוי והפעלת סימולטורים. בסך הכול נבחנו שלוש חלופות, כאשר אחת מהן הוצעה על ידי יועץ מטעם העירייה. החלופה האחת היא החלופה המקורית שבגינה הוגשה העתירה הקודמת, היינו זו שבגדרה נקבע תהליך נחיתה החולף מעל מודיעין. חלופה זו זכתה לכינוי "החלופה המרכזית". שתי החלופות האחרות כונו "החלופה המזרחית" ו-"החלופה המערבית". ביום 6.4.2010 נתקבלה החלטתו הסופית של מנהל רשות התעופה האזרחית (המשיב 6, להלן - מנהל הרשות), לפיה יש לדבוק ב"חלופה המרכזית" העוברת מעל מודיעין. בהחלטה נקבע, כי חלופה זו "הינה הטובה ביותר". החלופה שהוצעה על ידי יועץ העירייה, היא "החלופה המערבית", נמצאה כ"בלתי קבילה", בעטיין של בעיות שהוגדרו "קריטיות". אשר ל"חלופה המזרחית" נאמר בהחלטה, כי היא "מעט פחות טובה" מ"החלופה המרכזית".
9. בהתחשב בממצאים אלה, קבע מנהל הרשות כי "יש ליישם את תהליך ה-LDA למסלול 30 במתכונת שתוכננה מלכתחילה ע"י רשות שדות התעופה....", היינו לקבוע תהליך נחיתה למסלול 30 החולף מעל מודיעין (סעיף 7 למכתבו של עוזר מנהל רשות התעופה האזרחית מיום 6.4.2010). בהמשך להחלטה זו נקבע, כי יש לצמצם את השימוש בתהליך הנחיתה החדש בשגרה לשעות האור. בנוסף הוחלט, כי בתנאי ראות טובה ניתן יהיה לבצע נחיתות במסלול 30 שלא באמצעות "גישת מכשירים" אלא באמצעות "גישת ראייה", תוך יישום תהליך נחיתה שאינו עובר מעל מודיעין (ראו מסמך מדיניות תפעול מיום 25.4.2010 (מש/10 לכתב התשובה), וסעיפים 29-28 לכתב התשובה).
10. התפתחות עובדתית נוספת שהובילה להגשת העתירה שלפנינו, נבעה בעיקרה מפרויקט שדרוג מסלולי הנחיתה וההמראה בשדה התעופה, אשר ביצועו החל בחודש יוני 2010. פרויקט השיפוץ מיועד להאריך חלק מן המסלולים (להלן - פרויקט השיפוץ). יצוין, כי תוכנית המיתאר מסדירה את האפשרות להאריך את המסלולים המשמשים להמראות ולנחיתות (סעיף 3(א) לדברי ההסבר של התוכנית וסעיף 3(א), פרק ג' לתוכנית). בטרם החל פרויקט השיפוץ נעשה בשדה התעופה שימוש בעיקר במסלולים 26/08 ו-30/12. עם תחילת העבודות בפרויקט השיפוץ נולד הצורך לסגור, לסירוגין, את אחד מצמד המסלולים 26/08 ו-30/12. כך, בשלב הראשון של פרויקט השיפוץ, אשר החל ביום 1.6.2010, ואשר תוכנן להימשך 15 חודשים (להלן - תקופת הביניים), היו אמורים להיסגר מסלולים 26/08 לצורך שדרוגם. כפועל יוצא מכך, תוכנן להפוך את מסלולים 30/12, במהלך תקופת הביניים, למסלולים הפעילים היחידים בשדה התעופה. בכל הנוגע למסלול 30, הרי התכנון המקורי היה, כאמור, שלא לעשות בו שימוש לנחיתות בשעות הלילה במהלך תקופת הביניים אלא רק בשעות הצהריים. בהקשר זה אף נקבע ב"מסמך מדיניות תפעול" של רשות שדות התעופה מיום 25.4.2010, כי בשעות האור תינתן עדיפות לביצוע נחיתות על מסלול 30 בדרך של "גישת ראייה", שאינה מחייבת תהליך נחיתה החולף מעל מודיעין. עוד נקבע, כי השימוש ב"גישת מכשירים" (LDA) באמצעות תהליך הנחיתה החולף מעל מודיעין ייעשה רק "בעדיפות שנייה" (סעיף ה' למסמך מיום 25.4.2010).
11. דא עקא, מספר ימים לאחר סגירת מסלולים 26/08 לצורך שיפוצם, התברר כי מסלול 12, שהוא צידו ההפוך של מסלול 30, אינו יכול לשמש מטוסים כבדים לצורך המראות, נוכח קשיים הנוגעים למבנה הטופוגרפי של האיזור. משכך, החליטו הגורמים המוסמכים ברשות שדות התעופה "לפתוח" חלון המראות ממסלול 30 בשעות מוגדרות סביב חצות. עוד נקבע, כי בשעות אלה לא יהא מנוס מעשיית שימוש במסלול 30 אף לצורך נחיתות. הטעם לכך היה עמדת הגורמים המוסמכים אצל המשיבים, כי מבחינה בטיחותית ונוכח החשש מתאונות אוויריות, לא ניתן לאפשר שימוש, באותן שעות, הן במסלול 30 הן במסלול 12, שכן כפי שצוין, כל אחד ממסלולים אלה הוא צידו ההפוך של המסלול האחר. בהתחשב בכך נפתח, איפוא, "חלון המראות" ממסלול 30 בין 23:30 ל-01:30 בלילה, ו"חלון נחיתות" בין השעות 23:30 עד השעה 01:00 בלילה (מש/12 לתצהיר התשובה). כפועל יוצא מהחלטה זו, החלו מטוסים העושים דרכם לנחיתה במסלול 30 לעבור מעל מודיעין אף בין השעות 23:30 עד 01:00 בלילה.
12. יוער, במאמר מוסגר, כי בשנת 2010 הגישה עיריית חולון עתירה לבית משפט זה בניסיון למנוע מדיניות זמנית אותה נקטו רשות שדות התעופה ורשות התעופה האזרחית, בנוגע לצמצום היקף השעות בהן נמנעת המראת מטוסים משדה התעופה. במסגרת המדיניות החדשה הותרה, באופן עקרוני, המראת מטוסים משדה התעופה לאורך כל שעות הלילה. במהלך הדיונים בעתירה גובש מתווה הנוגע לאופן הפעלת שדה התעופה עד לסיום פרויקט השיפוץ (ראו בג"ץ 3835/10 עיריית חולון נ' שר התחבורה והבטיחות בדרכים, פיסקה ל"ב (29.3.2011)). למתווה זה אין נגיעה ישירה לעניין נשוא העתירה דנא, שכן הוא מסדיר את ההמראות מן השדה ולא את הנחיתות בו.
העתירה הנוכחית והשתלשלות העניינים לאחר הגשתה
13. העתירה שלפנינו הוגשה ביום 21.7.2010. טענתן המרכזית של העותרות היא, כי קביעת תהליך הנחיתה החדש למסלול 30, אינה עולה בקנה אחד עם תוכנית המיתאר. לשיטת העותרות, נפל פגם בכך שתהליך הנחיתה החדש נקבע בלא עדכון הוראותיה של תוכנית המיתאר לגבי ההשפעות הסביבתיות ובנוגע לעניינים תכנוניים נוספים המתייחסים לעיר מודיעין. כפי שצויין, העתירה הוגשה סמוך לאחר שהחלו עבודות השיפוץ בשדה התעופה, בשלב בו לא נעשה שימוש במסלולים 26/08. העותרות הלינו על השימוש התדיר, לגישתן, בתהליך הנחיתה החדש המוביל למסלול 30, במהלך תקופת הביניים בפרויקט השיפוץ. העותרות תקפו את ההחלטה לעשות שימוש בתהליך הנחיתה אף בשעות הלילה.
14. ביום 9.8.2010 נדחתה בקשת העותרות למתן צו ביניים האוסר על הפעלת תהליך הנחיתה בשעות הלילה. ביום 1.11.2010 הוצא צו-על-תנאי (השופטים א' א' לוי, מ' נאור ו- י' דנציגר). ביום 30.1.2011 הוגש תצהיר תשובה. ביום 5.4.2011 עדכנו המשיבים כי שיפוץ מסלולים 26/08 עתיד להסתיים בחודש ספטמבר 2011 ואולי אף קודם לכן. בעיקרי טיעון מיום 2.6.2011 הודיעו המשיבים, כי שיפוץ צמד המסלולים 26/08 הסתיים מוקדם מן הצפוי, וכי באותו היום ממש הם נפתחו לשימוש. נוכח התפתחות זו, כך טענו המשיבים, ממילא לא ייעשה כל שימוש בתהליך הנחיתה נשוא העתירה החל מיום 16.6.2011 ועד ליום 1.8.2011 ולאחר מכן החל מחודש ספטמבר 2011 ועד לחודש ספטמבר 2013, שכן במהלך תקופות אלה ייסגרו מסלולים 30/12. עוד ציינו המשיבים, כי לפי הערכתם, עם פתיחתו מחדש של מסלול 30, בחודש ספטמבר 2013, יהא השימוש בתהליך הנחיתה המוביל אליו "מצומצם". בהקשר זה הדגישו המשיבים, כי "בסופו של פרויקט שדרוג מסלולי השדה, יפחת השימוש במסלול 30 בשגרה, וישמש בתנאים מטאורולוגיים מיוחדים, מצבי עומס וכדומה, הכל בהתאם לתבנית התפעול המוגדרת בפרק ט' להוראות התמ"א" (סעיף 34 לכתב התשובה).