בג"ץ: החינוך המגזרי אינו עילה להפליה פסולה על רקע עדתי

השופטת א' פרוקצ'יה:

• 1.             עניינה של עתירה זו בזכות לחינוך ובזכות לשוויון, בהשתלבותן זו בזו לזכות השוויון בחינוך. היא עוסקת בקשיים שנוצרו בשנים האחרונות בעיר פתח תקווה בקליטת ילדים עולים מקרב יהדות אתיופיה במסגרות חינוך בעיר, כאשר בפתיחת שנות הלימודים 2008-2009 (תשס"ט) ו-2009-2010 (תש"ע) נמצאו ילדים עולים כאמור מחוץ לכל מסגרת חינוכית בעיר שתאות לקלוט אותם לשורותיה.

           עתירה זו הוגשה ערב פתיחת שנת הלימודים תשס"ט ותכליתה להורות למדינה ולעיריית פתח תקווה לפעול לשיבוצם המיידי של ילדים עולי אתיופיה בבתי הספר בעיר, ולנקוט לצורך כך בכל האמצעים הנדרשים, לרבות הפסקה מיידית של הזרמת תקציבים למוסדות חינוך שיעמדו בסירובם לקלוט את הילדים העולים, ולהוציא צווי סגירה כנגד מוסדות חינוך המפרים את איסור ההפליה בין תלמידים, בניגוד לחוק. עוד ביקשה העותרת, עמותה הפועלת למען יהודי אתיופיה, כי המדינהתפעיל את סמכותה על פי חוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953 (להלן: חוק חינוך ממלכתי) ותתקן את תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), תשי"ד-1953 (להלן: תקנות חינוך ממלכתי), כך שיוטל איסור על העברת תקציבים למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים שאינם מקיימים מדיניות של אינטגרציה. לבסוף, התבקש כי המדינה תפעיל את סמכותה על פי חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969 (להלן: חוק הפיקוח על בתי ספר, אוחוק הפיקוח) ותתקין תקנה לפיה ניתן יהיה לשלול הזרמת כספי מדינה מבית ספר שאינו מוכר ואינו רשמי (להלן: מוסד פטור) המפלה בין תלמידים, לרבות לצורך רישום וקבלה.

• 2.             העתירה נסבה במישרין על סירובם של מוסדות חינוך פרטיים בפתח תקווה לקלוט למסגרותיהם תלמידים עולים יוצאי אתיופיה לשנת הלימודים תשס"ט. ערב פתיחת שנת לימודים זו, נמצאו כ-24 תלמידים עולים כאמור אשר לא נקלטו במסגרות חינוך כלשהן בעיר. העותרת טוענת בעתירתה כי חובת השוויון בחינוך, בין היתר בקבלת תלמידים וברישומם, חלה לא רק על מוסדות החינוך הממלכתי אלא גם על מוסדות חינוך שמחוץ למערכת הממלכתית, ובכלל זה בתי ספר מוכרים שאינם רשמיים ומוסדות פטור כמשמעותם בדיני החינוך. במקרה זה, תלמידים עולים ממוצא אתיופי נדחו על ידי מוסדות חינוך שאינם רשמיים בשל טעמים שלא ממין הענין, הגובלים בהפליה על רקע מוצא והשתייכות עדתית. על פי העתירה, על הרשויות המוסמכות, הן במדינה, והן ברשות המקומית, לאכוף את חובת השוויון בחינוך לא רק בחינוך הממלכתי אלא גם במסגרות החינוך הלא-רשמיות, ובמידת הצורך, לקצץ בתמיכת המדינה באותם מוסדות חינוך שאינם מכבדים את עקרון היסוד של האיסור על הפליה בחינוך. הזכות לאוטונומיה חינוכית של מוסדות החינוך הלא-רשמיים אינה פוטרת אותם מכיבוד זכויות היסוד של האדם, לרבות הזכות לשוויון בחינוך. באיזון הנדרש בין האוטונומיה הנתונה למוסדות החינוך הלא-רשמיים לבין ההגנה על ערך השוויון בחינוך ועל כבוד הילד, יש לתת בכורה לערכי היסוד. על רשויות המדינה חלה חובה לאכוף את ערכי היסוד על מוסדות החינוך כולם, ובכלל זה על מוסדות החינוך הלא-רשמיים, באמצעים שונים הנתונים בידיהם. יש לחזק אמצעים אלה בחקיקה נוספת במידת הצורך.

           העותרת מדגישה בטיעוניה כי אין להשלים עם מצב עניינים לפיו מוסדות חינוך המקבלים תקציבים נרחבים מן המדינה - הן ממשרד החינוך והן מהרשות המקומית - נוקטים בהפליה אסורה כלפי תלמידים מעולי אתיופיה. לדבריה, המקרים הפרטניים שנחשפו בפתח תקווה אינם אלא ביטוי חלקי לתופעה ארצית רחבת היקף של הדרת תלמידים יוצאי אתיופיה ממוסדות חינוך, או בידודם בכיתות נפרדות מיתר התלמידים. העותרת כוללת בטיעוניה נתונים מדאיגים המצביעים על קשיי קליטה של תלמידים יוצאי אתיופיה במערכת החינוך: על קשייהם ברכישת מיומנויות יסוד; שיעורי הנשירה הגבוהים בקרבם; הישגיהם הנמוכים במבחני הבגרות, המובילים לשיעור נמוך של בוגרי אוניברסיטאות מתוכם, ועוד. העותרת גורסת, כי במבחן התוצאה, מתקיימת כלפי תלמידים יוצאי אתיופיה תופעה של הפליה גזעית על רקע השתייכות קבוצתית-אתנית, ועל בסיס צבע עור. הפליה זו פוגעת ביכולתם של התלמידים לממש את זכויותיהם לשוויון, לחינוך, ולשוויון בחינוך, וגובלת בהשפלה הפוגעת בזכותם לכבוד אדם. לצד הזכות לחינוך והזכות לשוויון, עומדת גם הזכות העצמאית לשוויון בחינוך. זכות זו מעוגנת בחקיקה ובפסיקה הישראלית, ובמשפט הבינלאומי ההסכמי והמנהגי, המחייב במדינת ישראל, ובדיניהן של מדינות רבות נוספות.

           לעמדת העותרת, נדרש פתרון מקיף, כלל-ארצי לקשיי הקליטה של התלמידים יוצאי אתיופיה במערכת החינוך. במסגרת פתרון זה, נדרש להתנות העברת תקציבים ממשלתיים למוסדות חינוך לא-רשמיים בכך שינקטו מדיניות קבלה שוויונית, ויימנעו מהפליה. לדברי העותרת, המצב החקיקתי כיום מאפשר רק הפחתה של שיעורי הכספים הממשלתיים המועברים למוסדות הנוקטים במדיניות מפלה, ולא שלילתם כליל, וגם זאת, בכפוף לשיקול דעת שר החינוך. לאור זאת, מתבקש סעד כפול, שעניינו, ראשית, מתן הוראה לגורמי המדינה המוסמכים לחדול מהעברת תקציבים לבתי ספר אשר יסרבו לקלוט למסגרותיהם תלמידים יוצאי אתיופיה. שנית, מתן הוראה לשר החינוך להפעיל את סמכויותיו מכוח חוק חינוך ממלכתי, כדי לקבוע כי תקנות 9(ב)(1) ו-9(ב)(2) לתקנות חינוך ממלכתי יימחקו, והוראותיהן יוספו לסעיף 3(א) לחוק חינוך ממלכתי באופן שייקבע כי קיום מדיניות קבלה שוויונית לבית הספר היא תנאי לקבלת תמיכה ממשלתית ולא רק עילה להפחתתה. נוכח העובדה כי תקנות חינוך ממלכתי אינן חלות על מוסדות פטור, מבקשת העותרת עוד, כי נורה למדינה להפעיל את סמכותה על פי חוק הפיקוח על בתי ספר, ולקבוע בתקנות כי תקציבי ציבור יישללו גם ממוסדות חינוך שהם מוסדות 'פטור', ככל שהם מפלים שלא כדין בקבלה וברישום ללימודים בבית הספר. לגישתה של העותרת, על דברי החקיקה להטיל חובה על הגורם המוסמך לשלול תמיכה ממשלתית ממוסד מפלה, כענין מיידי ולא הדרגתי, ובלא הותרת שיקול דעת בענין זה.

• 3.             מתגובת עיריית פתח תקווה בענין זה עולה, כי בעיר למדו בשנת הלימודים תשס"ט כ-1,200 ילדים יוצאי אתיופיה, כ-900 בגיל בית ספר יסודי והיתר בגיל בית ספר תיכון; בשנתיים שקדמו לכך נקלטו בחינוך הממלכתי-דתי בעיר 456 תלמידים עולים מאתיופיה, שהגיעו עם עליית הפלאשמורה. החלק הארי מתוך 900 התלמידים בשלב בית ספר יסודי שובץ במערכת החינוך הממלכתי-דתי, והיתר במוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים - ציוניים וחרדיים. על פי עמדת העיריה, מוסדות פרטיים חרדים, ובהם בית הספר 'נתיבות משה', סרבו לקלוט תלמידים מעולי אתיופיה; הקליטה בבתי ספר ממלכתיים חילוניים נתקלה בקושי בשל היות חלק ניכר מהילדים נתונים להליכי גיור, ולאור התנגדות הרבנות לשיבוצם בבתי ספר לא דתיים במהלך הליכים אלה.

           עמדת העיריה בטענותיה המשלימות היא כי העיכוב בקליטת התלמידים בבתי הספר, או הסירוב לקבלם, לא נבע ממניעים גזעניים, אלא מאי-התאמתם של ילדי העולים למסגרות החינוך הלא-רשמיות עקב העדר רקע דתי מתאים, ומאחר שחלק מהילדים עברו להתגורר בעיר רק לקראת סוף חודש אוגוסט, בפתח שנת הלימודים, מציאות שהותירה בידי העיריה זמן מועט ביותר לדאוג לשיבוצם. מכל מקום, העיריה הודיעה כי כל התלמידים יוצאי אתיופיה שובצו לבתי ספר בסופו של דבר, והיא משתתפת בעלות שכר הלימוד שלהם במוסדות הפרטיים, ומממנת עבורם שעות תגבור.

• 4.             עמדת משרד החינוך מתחילתו של הליך זה התאפיינה בשלילה מוחלטת של כל תופעת הפליה בקבלת ילדים למוסדות חינוך, והוא הודיע כי, ככל שיאתר הפליה כזו, יפעל להפסקתה בכל דרך, לרבות באמצעי של שלילה הדרגתית או מלאה של הזרמת כספי מדינה לתמיכה במוסד החינוך הנוגע בדבר. במקרה הצורך, תישקל אף אפשרות הוצאת צו סגירה למוסד. משרד החינוך הבהיר כי הוא פועל לקידום קליטתם ושילובם של תלמידים יוצאי אתיופיה במערכת החינוך, ועמדתו היא כי מיגוון מוסדות החינוך לסוגיהם צריכים לקחת חלק בקליטת עליה כמשימה משותפת החלה על המערכת כולה. המדינה הודיעה עוד כי ביום 18.5.08 מינתה מנכ"לית משרד החינוך ועדת בדיקה לנושא ההפליה בשילוב יוצאי אתיופיה במערכת החינוך בפתח תקווה. באשר לבית הספר 'נתיבות משה' (מוסד מוכר שאינו רשמי), הודיעה המדינה כי, ככל שיסרב לקלוט ילדים עולים לשורותיו, תישקלנה סנקציות להפסקת ההפליה, לרבות שלילה הדרגתית או מלאה של תמיכת המדינה בתקציבו של המוסד.

השתלשלות ההליכים

• 5.             במהלך הטיפול בעתירה, התברר ביום 10.9.08 כי נותרו 11 ילדים מעולי אתיופיה שטרם שובצו לבתי ספר בפתח תקווה אף ששנת הלימודים החלה בינתיים. במעקב בית המשפט אחר הליך השיבוץ התברר כי עד למועד הדיון בעתירה ביום 28.9.08 הענין הפרטני שלשמו הוגשה העתירה בא על פתרונו, וגם ילדים אלה שובצו לבתי ספר.

• 6.             העותרת הבהירה בטיעוניה כי כבר ב-2005 הגישה עתירה דומה שעניינה הפליה של ילדים מעולי אתיופיה בקבלה ללימודים בפתח-תקווה (בג"צ 8375/05 טבקה נ' משרד החינוך (לא פורסם, 14.9.2005)). עתירה זו נמחקה בשעתו לאחר שהילדים שובצו בסופו של דבר לבתי ספר בעיר. משנוכחנו כי תופעת אי-קבלת הילדים העולים למסגרות חינוך בעיר חוזרת על עצמה, החלטנו, בהסכמת הצדדים, כי מפאת חשיבותה העקרונית והמעשית של השאלה העומדת לדיון, ראוי ליתן הכרעה עקרונית בסוגיות העולות בעתירה, כדי שתהיה לה השפעה מעשית על המציאות בשטח, מדי שנה ערב פתיחת שנת הלימודים. על רקע זה, ביקשנו השלמת טיעונים מהצדדים בהיבטים העקרוניים שהעתירה מעלה; כן הוחלט לראות את ההליך כאילו הוצא בו צו על תנאי.

• 7.             עוד בטרם ניתנה הכרעתנו בהיבטים העקרוניים של הסוגיות העולות בעתירה, התבשרנו כי גם בפתחה של שנת הלימודים תש"ע נותרו ילדים עולים מאתיופיה בלא שיבוץ למסגרת חינוך כלשהי בפתח תקווה. מהודעת המדינה מיום 2.9.09 עלה, כי שלושה מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים זומנו לשימוע בפני מנכ"ל משרד החינוך עקב סירובם לקלוט ילדי עולים, ומשלא השמיעו התחייבות ברורה לקלוט את התלמידים שהופנו אליהם, החליטו שר החינוך ומנכ"ל המשרד להפסיק את הזרמת כספי המדינה למוסדות אלה. לאחר מכן, גובשה הסכמה בין משרד החינוך לעיריית פתח תקווה לפיה חידוש הזרמת כספי מדינה למוסדות אלה יותנה בקליטת הילדים למסגרות אלה בלא תנאי. ב-8.9.09 הודיעו העיריה והמדינה לבית המשפט כי כל הילדים שסורבו תחילה, שובצו לבתי ספר, מתוכם 41 ילדים בשלושת המוסדות המוכרים שזומנו לשימוע, ו-32 ילדים במוסדות מוכרים אחרים בעיר. בעקבות מהלכים אלה, חודשה הזרמת כספי המדינה למוסדות המוכרים שסרבו קודם לכן לקלוט את התלמידים.

           השתלשלות הדברים המתוארת מבליטה את העובדה כי לפנינו תופעה אשר לא נחשפה לראשונה בשנת הלימודים תשס"ט. היה לה רקע קודם שנים קודם לכן, כבר ב-2005, דבר שהוביל להגשת עתירה באותה שנה. היה לה המשך גם לאחר תשס"ט, כאשר בתש"ע, ערב פתיחת שנת הלימודים, ארעה תופעה דומה של סירוב מוסדות חינוך לקלוט לשורותיהם תלמידים עולים מאתיופיה. הישנות התופעה, שנה אחר שנה, מדגישה את הצורך להבהיר את התשתית הנורמטיבית הנוגעת לשוויון בחינוך, בין היתר לענין קבלה ורישום ללימודים, כדי שהכללים בענין זה יהיו ברורים לכל, וייושמו כנדרש בחיי המעשה.

דו"ח ועדת בס

• 8.             ביום 18.2.09 הגישה המדינה לבית המשפט את דו"ח הביניים של ועדת בס, אשר מונתה על ידי מנכ"לית משרד החינוך, לבחון את הטענות בדבר הפליית תלמידים יוצאי אתיופיה במערכת החינוך הציונית דתית בפתח תקווה (להלן: ועדת בס אוהוועדה). לצורך ענייננו חשוב לציין את התייחסותה של הוועדה לכך כי בתי הספר הלא-רשמיים, המסרבים לקלוט ילדים מעולי אתיופיה, מנמקים את סירובם זה בכמה מישורים: יהדותם של עולי אתיופיה מוטלת בספק על פי חלק מהפרשנויות; רמת ההקפדה על קיום מצוות בקרב משפחות העולים אינה גבוהה; העדר מימון לכיסוי עלויות הקליטה של הילדים העולים; ובעיית השתלבות חברתית של הילדים העולים עם ילדים בני משפחות מבוססות בארץ. עמדת הוועדה ביחס לגישה זו של מוסדות החינוך בוטאה כדלקמן:

"סירוב של בית ספר לקלוט ילדים עולי אתיופיה בשיעור שיהיה בו כדי לתאום את חלקו היחסי של בית הספר בכלל המערכת, גם אם בית הספר מנסה לנמקו בתירוצים מתירוצים שונים, כגון היעדר רמה דתית מספקת או אחרים, אין בו לאמיתו של דבר, אלא אפליה "מטעמים עדתיים, מטעמים של רקע חברתי כלכלי,... בין של הילד ובין של הוריו", כלשון סעיף 5 לחוק זכויות התלמיד. שהרי ברור, שילדים אלה זקוקים עדיין, בעת הגעתם לפתח תקווה, לגישור על הפערים העצומים, הדתיים והלימודיים, שהם מביאים עימם. לסרב לקלוט ילד כזה פירושו, אפוא, לסרב לקלוט אותו בשל עצם היותו בן העלייה האתיופית, וכל הסבר אחר אינו אלא ניסיון להסוות הפלייה בוטה, ולהסתירה מאחורי מילים ריקות" (עמ' 33 לדו"ח הביניים של הוועדה) (ההדגשה לא במקור).

           הוועדה מצאה, כי המסלול המיטבי לקליטתם הראויה של הילדים עולי אתיופיה במסגרות החינוך הוא בדרך שילובם בין קבוצות ילדים שנולדו וגדלו בישראל, תוך מתן תגבור אינטנסיבי לילדים העולים במקצועות מסוימים. עם זאת, הוועדה הביעה חשש כי אם לא יישמר מינון נכון של עולים חדשים בבתי הספר הממלכתיים דתיים, הדבר עלול להצמיח 'הגירה' של תלמידים ותיקים באותם בתי ספר לבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים או למוסדות פטור, דבר העלול להחליש את בתי הספר הממלכתיים, ואף להביא לקריסתם. לאור זאת, הוועדה קבעה במסקנות הביניים שלה, כי יש להירתם למשימה הלאומית של קליטת בני העלייה מאתיופיה בצורה שוויונית: "אנו רואים הכרח כי המשימה תחולק בצורה שווה בין בתי הספר המשתייכים לזרמי הציונות הדתית". כן קבעה הוועדה כי מעתה ואילך יש להפעיל סנקציות כלפי מוסדות המסרבים לקבל תלמידים עולים מאתיופיה, בין היתר באמצעות שלילה מלאה או הדרגתית של תקציבים ממשלתיים, או הוצאת צו סגירה למוסד המסרב לקלוט ילדים כאמור.

• 9.             בטיעוניה, חזרה המדינה והצהירה כי משימת הקליטה היא משימה לאומית, שבה על כל מוסדות החינוך - רשמיים ובלתי רשמיים - ליטול חלק. יש לקבל כנתון כי ילד, עולה חדש, אינו מקיים בהכרח אורחות חיים התואמות את המקובל במוסד הדתי הפרטי, כשם שאורח חייו לא תמיד תואם בהכרח את אורח החיים המקובל בין כותלי בית ספר ממלכתי-דתי. הדרישה להתאמה מוחלטת באורח חיים למקובל במוסד החינוך הדתי כתנאי לקבלה כמוה כהפליה ביחס לילד עולה, שאין להתירה. המדינה הוסיפה, כי הזכות לשוויון הוכרה כערך-על בשיטת המשפט הישראלית, והפליה בחינוך על רקע עדתי פוגעת פגיעה קשה הן בפרט והן בקבוצה המופלית, ואף בחברה כולה. אי לכך, הפליה בקבלת ילדים למוסד חינוך לא תותר.