הנשיאה ד' ביניש:
1. עניינן של העתירות שלפנינו בשני הסדרים ייחודיים וחריגים הנהוגים בהנהלת בתי הדין הרבניים (להלן: הנהלת בתי הדין) ובמוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד) (למען הנוחות יקראו ביחד: המשיבים), ואשר נועדו ליתן בידי הנהלת בתי הדין כלים לסיוע בשחרור נשים מסורבות גט מעגינותן. הסדרים אלה, שטיבם יפורט להלן, כוללים שימוש בכספים מקרן מיוחדת או מחיקת חובותיהם של בעלים בתמורה להסכמתם לשחרר את נשותיהם מעגינותן, והם מהווים חלק ממכלול רחב של פעולות הננקטות על-ידי הנהלת בתי הדין בניסיון להתמודד עם התופעה הקשה והמורכבת של עגינות נשים (למען הנוחות יקראו להלן: ההסדרים).
העותרת בשתי העתירות שלפנינו הינה עמותה הפועלת - על-פי הגדרתה - לקידום צדק לנשים בכלל, ולקידום מעמד הנשים בבתי המשפט ובבתי הדין הרבניים בפרט. בעתירות מבקשת העותרת להציף סוגיה עקרונית ולתקוף הסדרים אלו, העושים שימוש בשיטות שאינן מקובלות, ולטענתן אינן ראויות, לשחרור נשים מעגינותן.
העתירה בבג"ץ 104/06 מופנית כנגד נכונותה של הנהלת בתי הדין לשלם לבעלי דין "במקרים ראויים", כספים "מקרן עגונות" וממקורות תקציביים נוספים בתמורה למתן גט. הסעדים המבוקשים על-ידי העותרת הינם ביטול מוחלט של התשלום הכספי "מקרן העגונות" וביטול האפשרות לקבלת תשלום מגורם פרטי בתמורה לקבלת גט; לחלופין מבקשת העותרת כי יקבעו נהלים וקריטריונים ברורים לתשלומים אלה וכי אלו יפורסמו כראוי. העתירה בבג"ץ 3625/06 תוקפת את מדיניות המוסד לביטוח לאומי לפיה ניתן למחול לבעל סרבן גט על חוב מזונות שהוא חב לאשתו בתמורה למתן גט על-ידו. אף בעתירה זאת מבקשת העותרת להביא לביטול - ולמצער לצמצם למינימום - את מדיניות המוסד לעיל ולחלופין מבקשת כי יקבעו נהלים וקריטריונים ברורים לתשלומים אלה שיפורסמו כראוי. בעקבות החלטת השופט ס' ג'ובראן מיום 14.9.2006 אוחד הדיון בעתירות אלו.
בטרם נידרש לטענות הצדדים בהרחבה, נעבור לפירוט טיבם ומהותם של ההסדרים הנתקפים בעתירות.
ההסדרים הנתקפים בעתירות
(א)"קרן העגונות" (בג"ץ 104/06)
2. כפי העולה מתצהיר התשובה שהוגש על-ידי המשיבים, אשר העותרת אינה חולקת על העובדות המפורטות בו, נכללת בתקציב הנהלת בתי הדין הרבניים תקנה תקציבית שכותרתה "טיפול בענייני עגונות" (מספרה 08-08-03-03) ואשר נועדה, כפי שמה, לטיפול בענייני עגונות. למען הנוחות תיקרא תקנה זו "קרן העגונות" או "הקרן". בכספי קרן זו נעשה שימוש בעיקר למימון חקירות לצורך איתור בעלים המעגנים את נשותיהם ולצורך מימון סידור גיטין בחו"ל. העתירה שלפנינו אינה תוקפת פעילות זו. קצפה של העותרת יצא על שימוש נוסף שנעשה בכספי קרן העגונות, שעניינו תשלום המוענק לבעלי דין על מנת להשיג גט בהסכמה וכתוצאה מכך שחרור מעגינות. הנהלת בתי הדין אינה מכחישה את העובדה כי החל משנת 1991 אכן נעשה שימוש בחלק קטן מכספי תקנה זו גם לצורך תשלום לבעלי דין כאמור, אך לטענתה שימוש זה בתקציב קרן העגונות נעשה במקרים ספורים בלבד בשנה ובסכום כולל נמוך מסך תקציבה של הקרן. מנתונים שהוצגו בתגובת המשיבים עולה כי בין השנים 2008-2006 עמדה התקנה התקציבית מדי שנה על סכום שבין 500,000-400,000 ש"ח מתוכם הועברו במהלך השנים סכומים קטנים יחסית כתשלומים לבעלי דין. בשנת 2004 הועברו כ-8,000 ש"ח בארבעה מקרים, בשנת 2005 הועברו כ-8,700 ש"ח במקרה אחד, בשנת 2006 הועברו מסך התקציב כ-120,500 ש"ח - בתשעה מקרים הועבר תשלום לנשים בסך כולל של כ- 55,500 ש"ח ובשמונה מקרים הועבר תשלום לבעלים בסך כולל של כ-65,000 ש"ח, ובשנת 2007 הועברו מסך התקציב כ-68,500 ש"ח - בשישה מקרים הועבר תשלום לנשים בסך כולל של 44,500 ש"ח ובשני מקרים הועבר תשלום לבעלים בסך כולל של כ-24,000 ש"ח.
כן ציינו המשיבים כי בשנים 2005-2004 הועברו תשלומים נוספים שלא באמצעות תקציב המדינה, וזאת על-ידי תורם פרטי בעילום שם - בשנת 2004 הועבר סך של כ-48,000 ש"ח ב-11 מקרים ובשנת 2005 הועבר סך של כ-61,000 ש"ח ב-13 מקרים. מאז שנת 2006 (פרט למקרה אחד) הופסקה תרומה זו, אך נמסר כי התורם הפרטי הודיע על כוונתו לחדשה בשנת 2008.
סך הכל, כך מציינים המשיבים, מתוך כ-10,000 גירושין בשנה, הועברו בשנת 2004 תשלומים מכספי קרן העגונות וכספי התורם בחמישה עשר מקרים, בשנת 2005 בארבעה עשר מקרים, בשנת 2006 בשבעה עשר מקרים ובשנת 2007 בשמונה מקרים בלבד.
עוד הדגישו המשיבים, כי התשלום לבעלי הדין מקרן העגונות מועבר רק לאחר מתן הגט, כך שבכל המקרים בהם נעשה שימוש בהסדר זה ניתן גט בהסכמה והנשים העגונות משוחררות מעגינותן.
3. אין חולק כי במועד בו הוגשו העתירות, לא הוסדרו נהלי עבודה ברורים באשר לאופן קבלת ההחלטות בעניין השימוש בקרן העגונות לצורך תשלום לבעלי דין. באותה העת התקבלו ההחלטות על-ידי מנהל בתי הדין הרבניים בעקבות המלצות לתשלום שהועברו אליו על-ידי הרכבי בתי הדין הרבניים שדנו בתיק גירושין קונקרטי. ההחלטות בכל מקרה ומקרה התקבלו על-פי שיקול דעתו של המנהל. בעקבות הגשת העתירות, וכמענה לסעד חלופי שהתבקש במסגרתן, הוחלט על שינוי סדרי הליך קבלת ההחלטות בנושא אישור התשלומים לבעלי דין מקרן העגונות. לצורך כך, מינה מנהל בתי הדין הרבניים ועדה פנימית שתפקידה לדון בבקשות לסיוע למסורבות ומסורבי גט מתוך קרן העגונות, אשר מונה ארבעה חברים - מנהל בתי הדין הרבניים, מבקר הפנים של הנהלת בתי הדין הרבניים, הממונה על פניות הציבור בהנהלה והיועץ המשפטי שלה. כל החלטה לאישור בקשה לתשלום לבעלי דין ניתנת על-ידי שלושה חברים לפחות, וההחלטות ניתנות בכתב תוך ציון הנימוקים.
כמו כן, נקבעו אמות מידה וכללים לצורך אישור בקשות להעברת תשלום מקרן העגונות כאמור המחייבים כי קודם אישור הבקשה תתקבל המלצה של בית הדין הרבני הדן בסכסוך לסייע למי מבעלי הדין; תיערך בדיקה בעניין מיצוי הכלים העומדים לבית הדין בהתאם להוראות החוק לצורך אכיפת ציות לפסק הדין (במסגרת זאת, בוחנת הוועדה האם מוצו הכלים הקיימים ומקום בו לא נעשה כן, בוחנת הוועדה מהי הסיבה לכך והאם קיימת הצדקה לסיוע באמצעות תשלום); ייבדק משך זמן העגינות; יבחן מצבם הסוציו-אקונומי של בני הזוג; ותיערך בחינה האם קיימות נסיבות חריגות מיוחדות המצדיקות מתן סיוע. כן נקבע כי סכום הסיוע לא יעלה על 10,000 ש"ח וכי במקרים חריגים בלבד יינתן סיוע מעבר לסכום זה. הרכב הוועדה הפנימית, סדרי עבודתה ואמות המידה להפעלת שיקול דעתה הועלו על הכתב במכתב מטעם מנהל בתי הדין הרבניים המופנה לחברי הוועדה ובו פירוט הכללים האמורים. למכתב זה צורפה דוגמת טופס בקשה לסיוע מתקציב קרן העגונות. העתק מכתב מנהל בתי הדין ודוגמת טופס הבקשה צורפו כנספחים לתצהיר תשובתם של המשיבים.
(ב) מחיקת חובות מזונות על-ידי המוסד לביטוח לאומי (בג"ץ 3625/06)
4. עניינו של ההסדר השני הנתקף בעתירות שלפנינו בהחלטות של המוסד לביטוח לאומי למחוק חובות מזונות של סרבני גט על מנת להביא למתן גט בהסכמה ושחרור נשים מעגינותן. כידוע, בהתאם לחוק המזונות (הבטחת תשלום), תשל"ב - 1972 (להלן: חוק המזונות או החוק), מי שנפסק לטובתו פסק דין למזונות (להלן: הזוכה) זכאי לבקש את תשלום המזונות מן המוסד, בכפוף לתנאים הקבועים בחוק. בהתאם לחוק, אוצר המדינה הוא אשר מעביר למוסד את התקציב הדרוש לצורך תשלום המזונות לזכאים. זכותו של הזוכה לגביית המזונות על-פי פסק הדין מועברת למוסד ומכוחה מנהל המוסד הליכי גבייה נגד חייבים במזונות. כמובן, שאין בידי המוסד לגבות גבייה מלאה של חובותיו, וכפי העולה מתגובת המשיבים, מאז שנת כניסתו לתוקף של החוק (1976) עומד החוב הכולל למוסד על סך של כ-2.9 מיליארד ש"ח (בערכים נומינליים).
מתצהיר התשובה עולה, כי בעקבות פנייה של הנהלת בתי הדין הרבניים למשרד האוצר ניתן למוסד אישור מיוחד לשקול מחיקת חובות של חייבים במזונות במקרים בודדים וחריגים, וזאת בנסיבות בהן יהיה במהלך זה כדי להביא למתן גט בהסכמה ולשחרור מעגינות. לצורך בחינת בקשות כאמור למחיקת החובות למוסד לביטוח לאומי, הוקמה על-ידי המוסד ועדה פנימית, עליה נמנים מנהלת מחלקת מזונות, נציג היועץ המשפטי ונציג אגף הכספים. הוועדה מתכנסת ככלל ארבע פעמים בשנה. המשיבים ציינו בתשובתם, כי מספר הפניות של הנהלת בתי הדין הרבניים לוועדה זו הינו מצומצם ביותר ועומד על מקרים בודדים בשנה, אשר לא לכולם נענית הוועדה. הסדר זה פועל מאז שנת 1993. כך למשל, ציינו המשיבים כי בשנת 2004 נענה המוסד למחיקת חובות בשמונה מקרים, בשנת 2005 בשלושה מקרים, בשנת 2006 בחמישה מקרים ובשנת 2007 בשמונה מקרים. עוד ציינו המשיבים כי במרבית המקרים בהם החליטה הוועדה על מחיקת החוב דובר בחייבים שהם אסירים, פושטי רגל או כאלה הנמצאים בחו"ל, אשר בהתאם להערכת המוסד ממילא לא ניתן היה לגבות מהם את החוב. גם בהסדר זה, ובדומה להסדר התשלום לבעלי הדין מתקציב "קרן העגונות", נעשית מחיקת החוב רק לאחר מתן הגט, כך שאף כאן בכל המקרים בהם נעשה שימוש בהסדר ניתן גט בהסכמה והאישה שוחררה מעגינותה.
כאמור לעיל, עוד קודם להגשת העתירה פעלה הוועדה הפנימית במוסד לצורך בחינת בקשות כאמור מטעם הנהלת בתי הדין הרבניים. אולם, גם בעניין זה פעלו המשיבים - לאחר הגשת העתירה - לגיבוש נוהל טיפול בפניות מצד הנהלת בתי הדין הרבניים, המפרט את נהלי עבודת הוועדה, הרכב חבריה ורשימה של שיקולים שעל הוועדה לשקול במסגרת הבקשות המועברות לבחינתה. שיקולים אלו דומים בעיקרם לשיקולים אותם מחויבת הנהלת בתי הדין הרבניים לבחון במסגרת בקשות לשימוש בקרן העגונות לצורכי תשלום לבעלי דין כפי שפורטו לעיל. מכאן, שהוועדה מחויבת לבחון מספר היבטים: האם מוצו הכלים העומדים לרשות בית הדין הרבני במסגרת הוראות הדין (היינו, האם ננקטו כל האמצעים בהם ניתן לנקוט בנסיבות העניין או שלא ניתן לנקוט בסנקציות הקבועות בחוק או שהן אינן אפקטיביות); משך זמן העגינות; מצבם הסוציו-אקונומי של הצדדים; סכום החוב בו מדובר; נסיבות מיוחדות וחריגות המצדיקות מחיקת החוב. העתק הוראות הנוהל של המוסד צורפו כנספח לתצהיר תשובתם של המשיבים.
אלו, בתמצית, ההסדרים אשר כנגדם מופנות העתירות, ולפירוט טענות העותרת כנגדם נעבור כעת.
טענות העותרת