הנשיא (בדימ') א' גרוניס:
1. עניינה של העתירה שלפנינו בתשעה מבנים (להלן – המבנים) שנבנו ביישוב עפׁרה שבאזור יהודה והשומרון (להלן – האזור). מבנים אלה נבנו על קרקע פרטית מוסדרת, אשר לטענת העותרים הפלסטינים מצויה בבעלותם מכוח ירושה. המשיבים 1- 4, המיוצגים על ידי פרקליטות המדינה (להלן – המשיבים), מאשרים כי מדובר בבנייה בלתי חוקית. על כן, הוצאו על ידי הרשות המוסמכת צווי הפסקת עבודות וצווי הריסה ביחס למבנים. חרף זאת, הושלמה בניית מרבית המבנים וחיבורם לתשתיות, ושמונה מהם אף אוכלסו. בעתירה שלפנינו, התבקשנו להורות על אכיפתם של הצווים האמורים.
עתירה זו הוגשה עוד בשנת 2008. בית משפט זה קיים בה ארבעה דיונים. ביום 24.3.2009 הוצא צו על תנאי בעתירה (הנשיאה ד' ביניש והשופטים א' גרוניס וא' רובינשטיין), המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא ייאכפו צווי ההפסקה וצווי ההריסה. בנוסף, לפי הצו, אם קיימים מבנים הנבנים במקום, שלגביהם לא הוצאו צווי הריסה, התבקשו המשיבים ליתן טעם מדוע לא יוצאו ללא דיחוי צווי הפסקת עבודות וצווי הריסה ביחס למבנים אלה.
השתלשלות העניינים ועמדות הצדדים
2. תשעה מבנים החלו להיבנות על חלקות מס' 1, 2, 14, 12 ו-16 בגוש מספר 7 שליד הכפר עין יברוד (להלן – המבנים). בנייתו של אחד המבנים אותרה בשנת 2006, ובנייתם של יתר המבנים אותרה בשנת 2007. מדובר בשטח בהיקף של כ-12 דונם המצוי בתחומי היישוב עפרה, שבאזור. קרקע זו הינה קרקע מוסדרת הרשומה על שמם של תושבים פלסטינים. בשנת 2007 הוציא המינהל האזרחי לאזור (להלן –המינהל האזרחי), צווי הפסקת עבודה ביחס למבנים (להלן – צווי ההפסקה). בהמשך, לפי החלטת ועדת המשנה לפיקוח של מועצת התכנון העליונה, ניתנו גם צווי הריסה למבנים (להלן – צווי ההריסה). למרות זאת, נמשכו העבודות להקמת המבנים.
3. בעקבות זאת, ולאחר שפנו לרשויות, הגישו העותרים את העתירה שלפנינו, המכוונת נגד בניית המבנים ונגד הכשרת שטחים נוספים לצורך בניית מבני קבע נוספים. העותרים 5-1 הם תושבי האזור, הטוענים כי הם יורשיהם של בעליהם של המקרקעין עליהם נבנו שבעה מתוך תשעת המבנים נושא העתירה. העותרות 7-6 הן עמותות ישראליות הפועלות לקידום זכויות האדם בישראל ובאזור. לטענת העותרים, שהמשיבים אינם חולקים עליה, המבנים נבנו על מקרקעין פרטיים מוסדרים, הרשומים בטאבו על שמם של פלסטינים מהכפר עין יברוד. לשיטתם של העותרים, הבנייה איננה חוקית, שכן נעשתה בלא הסכמת הבעלים, בניגוד לתוכנית המתאר המנדטורית RJ5 החלה במקום, בלא היתרי בנייה ותוך הפרה של צווי ההפסקה וצווי ההריסה. בעתירה צוין כי ידוע לעותרים שהיישוב עפרה הוקם, רובו ככולו, על מקרקעין פרטיים מוסדרים, בלא שנקבעה לו תוכנית מתאר או תוכנית מפורטת. לגישתם, אין בעובדה זו, כלשונם, כדי "להכשיר את השרץ" ואת התנערותן של הרשויות מחובתן לאכוף את דיני התכנון והבנייה בשטח הנתון לפיקוחן, ולהגן על זכויות הקניין של העותרים.
4. עם הגשת העתירה, ביום 4.6.2008, הגישו העותרים גם בקשה לצו ביניים, לפיו יורה בית המשפט למשיבים לנקוט מיד בכל הפעולות הנדרשות על מנת למנוע את אכלוס המבנים ולמנוע את חיבורם לחשמל, למים ולביוב, ואם חוברו – לנתקם; והכל, עד למתן פסק דין סופי בעתירה. עוד באותו היום, הורה השופט א' א' לוי למשיבים להגיש תוך עשרה ימים תגובה מקדמית לעתירה ולבקשה לצו ביניים. בבקשה שהגישו ביום 12.6.2008 טענו העותרים, בין היתר, כי מאז ניתנה ההחלטה הנ"ל, הואץ קצב הבנייה ורבני היישוב עפרה אף התירו באופן חריג להמשיך בביצוע העבודות בשבת ובחג השבועות. ביום 19.6.2008 הוגשה תגובת המשיבים, בה צוין כי אכן מדובר בקרקע מוסדרת הרשומה על שמם של תושבים פלסטינים, אם כי העותרים אינם הבעלים הרשומים. בנוסף, עמדו המשיבים על השתלשלות האירועים שהובילה למתן צווי ההפסקה וצווי ההריסה והדגישו כי בניית המבנים הינה בלתי חוקית וכך אף המגורים בהם וכי הדבר נעשה תוך הפרת הצווים. המשיבים טענו, בין היתר, כי המחזיקים במבנים נושא העתירה לא התייצבו בישיבה בה נדונה שאלת מתן צווי ההריסה, על אף שזומנו לדיונים. לדברי המשיבים, התנהלות זו הובילה את המינהל האזרחי להגיש תלונה למשטרת ישראל, שפתחה בחקירה פלילית בעניין. המשיבים מסרו עוד כי מסתבר שהמבנים חוברו לתשתיות ואוכלסו, הגם שלא ברור האם כל המבנים משמשים כבר למגורים ומתי בדיוק התבצע האיכלוס. עמדתם של המשיבים הייתה כי יש מקום ליתן צו ביניים כמבוקש, עד להכרעה בעתירה. עם זאת, היות שהנושא טרם הובא בפני שר הביטחון, סברו המשיבים כי אין להוציא צו שיורה על הריסת המבנים. בתגובתם מיום 19.6.2008, התנגדו המשיבים 6-5 לבקשה לצו ביניים ולסעד המבוקש בעתירה (הטעמים לכך יפורטו להלן). עוד באותו היום, 19.6.2008, נתן בית המשפט (השופט א' א' לוי) צו ביניים שאסר על איכלוס המבנים ועל עשיית שימוש בהם, וציווה על המשיבים למנוע את המשך הבנייה בשטח בו עוסקת העתירה ואת חיבור המבנים הקיימים למים, חשמל ולביוב. והכל עד להחלטה אחרת של בית המשפט (להלן – צו הביניים).
5. בהמשך התברר לבית המשפט כי כל המבנים, למעט אחד, אכן אוכלסו בימים שבין הגשת העתירה ועד שניתן צו הביניים, היינו, בתקופה בה ניתנה לכל המשיבים אפשרות להגיש תגובה לעתירה ולבקשה לצו ביניים. פניות העותרים למשיבים למימוש צו הביניים סורבו. זאת, משום שהמבנים אוכלסו בטרם הוצא הצו, היות שהצו כוון רק למשיבים עצמם והואיל ולמחזיקים במבנים לא ניתנה הזדמנות להתנגד לצו. עוד מסרו המשיבים כי בנסיבות העניין, החליט שר הביטחון להימנע מביצוע צווי ההריסה באותו שלב. בעקבות זאת, הגישו העותרים לבית המשפט בקשה להבהרת היקפו ותחולתו של צו הביניים. בהחלטתו מיום 24.3.2009, ציין בית המשפט (הנשיאה ד' ביניש והשופטים א' גרוניס וא' רובינשטיין) כי בדיון שנערך הסתבר כי למעשה, בעת שהוּצא צו הביניים, כבר לא ניתן היה לקיימו, הואיל והמבנים אוכלסו עוד קודם לכן. בית המשפט העיר כי "מתקבל הרושם כי נעשו פעולות שמטרתן הייתה קביעת עובדות בשטח וסיכול הבקשה לצו הביניים" (פיסקה 4 להחלטה). במצב זה, כך נקבע, מתייתר הצורך להבהיר את צו הביניים שניתן ואשר סוכל, והשאלה הנותרת הינה שאלת הסעד הסופי המבוקש בעתירה. לפיכך, הוציא בית המשפט צו על תנאי בעתירה, כמפורט בפיסקה 1 לעיל.
6. לאחר מכן הוגשו כתבי טענות נוספים על ידי בעלי הדין וכן התקיימו דיונים בפני בית משפט זה. להלן נעמוד בתמצית על עיקר טענותיהם של בעלי הדין. העותרים עומדים על הטענות שעלו בעתירתם ומדגישים את הצורך באכיפת צווי ההריסה וצווי ההפסקה ובאכיפת דיני התכנון והבנייה באזור. למען שלמות התמונה, יצוין כי בשלהי שנת 2013, הודיעו באי כוחם של העותרים על הפסקת ייצוגו של העותר 2, עימו לא היו בקשר זה כמה שנים. הלה אף לא התייצב לדיון שהתקיים לאחר מכן בפני בית המשפט. עוד יוער, כי בעתירה צוין שלא ידועה לעותרים זהות האחראים על בניית המבנים וזהותם של הגורמים שאמורים לאכלסם. על כן, ביקשו הם כי המשיבים 6-5 יעדכנו את בית המשפט בזהות של אותם הגורמים, על מנת שניתן יהיה לצרפם כמשיבים לעתירה. המשיב 5, מצידו, התחייב בפני בית המשפט להודיע לכל המתיישבים שרוצים בכך על חובתם להגיש תגובה כתובה לעתירה במועד שנקבע. ואכן, התקבלו בקשות של כמה מהמחזיקים במבנים להצטרף כמשיבים לעתירה (החלטת המשנה לנשיאה א' ריבלין מיום 2.7.2008; החלטת המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופטים א' א' לוי וא' רובינשטיין מיום 7.7.2008). בדיון האחרון, ביום 25.12.2013, מסר פרקליטו של המשיב 5 כי תומצא הודעה נוספת למחזיקים.
7. המשיבים מסכימים, כאמור, כי בניית המבנים הייתה בלתי חוקית והוא הדין לגבי המגורים בהם. זאת, הואיל ומדובר במקרקעין מוסדרים הרשומים על שם תושבים פלסטיניים (גם אם אין מדובר בעותרים) והיות שהבנייה נעשתה תוך הפרת צווי ההפסקה וצווי ההריסה. עם זאת, עמדתם של שרי הביטחון שכיהנו בתקופה בה מתבררת העתירה, הייתה כי יש להימנע, לעת הזו, מביצוע צווי ההריסה לגבי המבנים. המשיבים מדגישים כי העתירה מעוררת סוגיה רגישה, המערבת שיקולים אכיפתיים, תכנוניים, ביטחוניים, מדיניים וחברתיים. לגישתם, החלטת השר סבירה בנסיבות העניין ואין להתערב בשיקול דעתן של הרשויות בקביעת סדרי העדיפויות לטיפול בהפרות בנייה באזור. המשיבים מסרו כי מדיניות הממשלה היא, כי ככלל יש להסיר בנייה בלתי-חוקית על קרקע פרטית, ובמקביל יש לבחון את הסדרת המעמד התכנוני של מבנים המצויים על אדמות מדינה. בנוסף, לדבריהם, נקבעו סדרי עדיפויות לטיפול בבנייה בלתי חוקית שנעשתה על קרקע פרטית, בשים לב למאפייני הבנייה ותוך מתן עדיפות למימוש צווי הריסה ביחס למבנים חדשים, על פני בנייה ותיקה. כמו כן, נמסר כי תינתן עדיפות למקרים בהם בעל הקרקע הוא המתלונן. בתוך כך, ציינו המשיבים כי תיתכנה נסיבות ייחודיות בהן יהיה צורך לסטות מסדר העדיפויות שנקבע.