בג"ץ 6269-12 הנהגת ההורים הארצית ואח' נ' שר החינוך ואח'

השופט ע' פוגלמן:

העידן שבו אנו חיים מתאפיין ב"מהפכת מידע". המרשתת (רשת האינטרנט) הפכה את המידע והידע האנושי לזמין ולנגיש יותר מאי פעם. משרד החינוך מבקש להתאים את תכנית הלימודים להתפתחות זו ופועל לחיבורם של בתי הספר בישראל למרשתת, כך שניתן יהיה להשתמש באמצעים טכנולוגיים מתקדמים במסגרת ההוראה, הלמידה וההערכה. הדבר מחייב התקנת תשתית מתאימה בבתי הספר. משרד החינוך מתיר – בסייגים שנקבעו – התקנת תשתית מרשתת אלחוטית בבתי הספר. התקנת תשתית זו כרוכה בחשיפת התלמידים וצוות בית הספר למידה מסוימת של קרינה אלקטרומגנטית בלתי מייננת. מידת הסיכון של קרינה זו והשפעותיה על בריאות האדם שנויות במחלוקת בין מומחים שונים. האם בתנאים אלה רשאי משרד החינוך להתיר התקנת תשתית מרשתת אלחוטית בסייגים שקבע? האם מדיניות זו סבירה? אלו השאלות העומדת להכרעתנו.

רקע

1. החל משנת הלימודים תשע"א (השנים 2011-2010) מפעיל משרד החינוך – הוא המשיב 1 (להלן: המשיב) – תכנית תקשוב לאומית להתאמת מערכת החינוך למאה ה-21 (להלן: תכנית התקשוב). במסגרת זו מותקנת תשתית מרשתת בפס רחב בבתי הספר כדי לאפשר שימוש במחשבים, מחשבים ניידים ומחשבי-לוח ("טאבלטים") (להלן: מכשירי קצה). מאז החלה תכנית התקשוב לפעול הותקנו בבתי הספר הן תשתיות מרשתת קוויות (להלן: תשתית קווית) הן תשתיות מרשתת אלחוטיות (להלן: תשתית אלחוטית). תשתית קווית פועלת כך שמכשירי הקצה מחוברים לנקודת מרשתת באמצעות כבלים. לעומת זאת, תשתית אלחוטית פועלת באמצעות נתב אלחוטי (Router) ש"משדר" את המרשתת למכשירי הקצה, דבר הגורם לפליטת קרינה אלקטרומגנטית בלתי מייננת (להלן: קרינה או קרינה בלתי מייננת). המשיב היה ער לקיומו של דיון מדעי בנושא השפעותיה של הקרינה הבלתי מייננת על בריאות האדם, ולכן החליט לבחון את ההשלכות הבריאותיות והבטיחותיות של חשיפת תלמידים אליה. לצורך כך הוקם – בשלב הראשון – צוות בין-משרדי שבו היו חברים פרופ' גלברג, ראש אגף מניעת רעש וקרינה במשרד להגנת הסביבה המשמש גם כממונה על הקרינה לפי חוק הקרינה הבלתי מייננת, התשס"ו-2006 (להלן: הממונה על הקרינה; חוק הקרינה הבלתי מייננת); ד"ר רוזנברג, מנהל המחלקה לבריאות העובד במשרד הבריאות; ומר קוריאט, מנהל תחום ארגון וניהול ידע במשרד החינוך (להלן: הצוות). הצוות בחן את השפעותיה הבריאותיות של קרינה שמקורותיה בתשתית אלחוטית, בטלפונים ניידים ובמתקני חשמל. לצורך דיוננו נתמקד בהמלצות הנוגעות לקרינה מתשתית אלחוטית.

2. הצוות גיבש טיוטת המלצות שהועמדה לעיון הציבור ביום 17.4.2012. לאחר קבלת הערות הציבור ודיון מקצועי נוסף, פרסם הצוות את המלצותיו הסופיות ביום 10.7.2012 במסמך שהוכתר "התאמת מערכת החינוך למאה ה-21 שילוב ציוד תקשורת ומחשבים בבתי הספר – השלכות בריאותיות ובטיחותיות" (להלן: המסמך). הצוות סקר את המצב הנוהג במדינות רבות בעולם ומצא כי הגישות נחלקות בין עידוד מובהק לשימוש בתשתית אלחוטית לבין איסור מוחלט על שימוש בתשתית כאמור; וכי ישנן גם גישות ביניים המתירות שימוש בתשתית אלחוטית בכפוף למגבלות שונות. הצוות מצא כי אין קביעה מדעית ברורה שלפיה חשיפה לקרינה בלתי מייננת פוגעת בבריאות האדם. לצד זאת, הצוות הדגיש כי ישנה מורכבות ייחודית בחשיפת תלמידים לקרינה בלתי מייננת שכן גילם הצעיר הופך אותם לפגיעים יותר לנזקים בריאותיים, שאף אם אינם ניכרים כעת עלולים להתפתח במרוצת השנים; כמו גם נוכח העובדה כי החשיפה לקרינה נכפית על התלמידים בגלל חובת הנוכחות בבית הספר מכוח חוק לימוד חובה, התש"ט-1949. לפיכך, המליץ הצוות לנהוג בהתאם לעיקרון "הזהירות המונעת", היינו: לנקוט באמצעי זהירות מפני הקרינה הבלתי מייננת הגם שנזקיה טרם הוכחו באופן מובהק. זאת, בדומה לעיקרון שביסוד חוק הקרינה הבלתי מייננת הקובע את התנאים שבהם ניתן לחשוף את הציבור למקור קרינה (ראו והשוו לסעיף 1 לחוק הקרינה הבלתי מייננת). זאת ועוד, הומלץ להעדיף ככל הניתן התקנת תשתית קווית בבתי הספר תוך שצוין כי השימוש בה מבטיח איזון ראוי בין הצרכים הפדגוגיים והטכנולוגיים מזה, לבין הסכנות הבריאותיות האפשריות לתלמידים מזה. לצד זאת, הצוות עמד על כך כי במקרים שבהם לא מתאפשרת התקנת תשתית קווית בבית הספר ומותקנת תשתית אלחוטית, יש להפעילה על פי כללי בטיחות וזהירות שפורטו במסמך; להקפיד על ביצוע בדיקות קרינה עתיות כדי לוודא שרמת הקרינה אינה חורגת מהתקנים שנקבעו; ולטפל בכל תלונה הנוגעת לרגישות יתר של תלמיד לקרינה בלתי מייננת.

3. על בסיס המלצות הצוות ולקראת שנת הלימודים תשע"ב (השנים 2012-2011) החליט המשיב לפרסם חוזר מנכ"ל בנושא. לאחר שנערכה עבודת מטה נוספת מול כלל הגורמים הרלוונטיים במשרד החינוך פורסם ביום 10.10.2012 חוזר מנכ"ל מספר 3.6-9 "שילוב ציוד תקשורת והתקני קצה בבתי הספר – השלכות בריאותיות ובטיחותיות" (להלן: חוזר 2012). החוזר אימץ את המלצות הצוות שהופיעו במסמך, תוך שהודגש כי כלל ההוראות הכלולות בו הן על דעת הממונה על הקרינה (הגם שהתקנת תשתית אלחוטית בבתי הספר אינה מחייבת קבלת היתר מאת הממונה לפי חוק הקרינה הבלתי מייננת). בהתאם לכך קבע החוזר כי ברירת המחדל היא כי על בתי הספר להתקין תשתית קווית; כי תשתית אלחוטית תותקן רק במקרים שבהם התקנת תשתית קווית יוצרת מפגע בטיחותי, לאחר קבלת חוות דעת של יועץ בטיחות מוסמך ובאישור ממונה הבטיחות הארצי; כי בכל מקרה אין להשתמש במתקני קצה שאינם תומכים בחיבור לתשתית קווית; כי השימוש בתשתית אלחוטית יעשה תוך נקיטת מירב כללי הזהירות במטרה להפחית את עצמת הקרינה ואת מידת חשיפת התלמידים אליה; וכי תערכנה בדיקות קרינה עתיות כדי לבדוק שעצמת הקרינה אינה חורגת מן התקן.

4. לאחר פרסום חוזר 2012 התברר כי רבים מבתי הספר נתקלים בקשיים ביישומו. הקושי האחד עניינו בטיחותי, שכן חיווט הכיתה לאורכה ולרוחבה עלול ליצור מפגע של ממש. הקושי השני עניינו פדגוגי, שכן שימוש במכשירי קצה המחוברים לתשתית קווית מצמצם מאוד את ניידות הריהוט ומכשירי הקצה עצמם באופן המגביל את האפשרות לבצע פעילויות למידה דינמיות דוגמת לימוד בקבוצות. עוד ציינו חלק מבתי הספר כי התקנת תשתית קווית עלולה להקטין את כמות מכשירי הקצה שבהם ניתן לעשות שימוש בכל כיתה. נוכח התפתחויות אלו החליט המשיב על כינוס ועדה בין-משרדית (להלן: הוועדה) לצורך בחינה מחודשת של המדיניות שהותוותה בחוזר 2012, בשים לב לקשיי היישום שהתעוררו. לוועדה מונו כל חברי הצוות כמפורט מעלה, וכן נציגי ממשלה נוספים ממשרד התקשורת, ממשרד המדע והטכנולוגיה וממטה התקשוב הממשלתי. כמו כן, מונתה כחברה בצוות פרופ' סדצקי – מנהלת היחידה לאפידמיולוגיה של סרטן ושל קרינה במכון גרטנר לחקר אפידמיולוגיה ומדיניות בריאות וראש מרכז הידע בנושא קרינה בלתי מייננת – שהיא מומחית בעלת שם בנושא ומשמשת גם כיועצת למשרד הבריאות בנושא זה. בראש הוועדה עמד ד"ר רימון, מנהל מינהל תקשוב, טכנולוגיה ומערכות מידע במשרד החינוך.

5. הוועדה השלימה את דיוניה בחודש יוני 2013. המלצותיה עוגנו בחוזר מנכ"ל משרד החינוך מספר 3.6-11 "שילוב ציוד תקשורת והתקני קצה בבתי הספר – השלכות בריאותיות ובטיחותיות" (להלן: חוזר 2013) שנכנס לתוקפו ביום 27.8.2013 וביטל את חוזר 2012. גם בחוזר 2013 צוין כי כלל ההנחיות הנכללות בו הן על דעתו של הממונה על הקרינה. חוזר 2013 קבע אף הוא כי יש להעדיף התקנת תשתית קווית כל עוד התקנתה אינה יוצרת מפגע בטיחותי. לצד זאת, כפי שפורט בתצהיר התשובה לעתירה שעשה ד"ר רימון, הוועדה שבראשה עמד הכירה בכך שהתקנת תשתית אלחוטית עשויה להיות מוצדקת גם מטעמים פדגוגיים במצבים שבהם התקנת תשתית קווית בלבד עשויה להגביל את מגוון השימושים האפשריים במתקני הקצה. משכך, קבעה הוועדה כי גם במצבים אלה ניתן יהיה להקים תשתית אלחוטית בכפוף למגבלות שונות ובהן: הגבלת שכבת הגיל שממנה יחשפו תלמידים לקרינה לכיתה א' ומעלה; התקנת תשתית קווית בכל בית ספר שאליה יחובר התקן קצה לשימוש המורה, כך שכשהמורה לבדו זקוק לחיבור למרשתת לא תופעל התשתית האלחוטית; נקיטת מירב האמצעים להגביל את משך חשיפת התלמידים לקרינה ולמזעור עצמתה; ועריכת בדיקות קרינה עתיות להבטחת עמידה בתקן המחייב. בנוסף, נקבע כי נוכח ההתפתחות המדעית והטכנולוגית המתמדת בנושא, תוסיף הוועדה הבין-משרדית להתכנס פעמיים בשנה כדי לבחון את המדיניות הנוהגת ואת הצורך בעדכונה.

מהלך הדיון בעתירה