בג"ץ 692/16

השופט נ' סולברג:

          העיקר הבריאות; מבטחים, מבוטחים וסוכן ביטוח שביניהם.

1. ביום 1.2.2016 נכנסו לתוקפן תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (תנאים בחוזה ביטוח לניתוחים וטיפולים מחליפי ניתוח בישראל), התשע"ה-2015 (להלן:התקנות). עניינן של התקנות בעריכת רפורמה בשוק ביטוחי הבריאות הפרטיים (להלן: הרפורמה), באמצעות הנהגת פוליסת ביטוח אחידה בנושא ניתוחים וטיפולים מחליפי ניתוח בישראל. במקביל לתקנות, גובשו ופורסמו במסגרת הרפורמה שלושה חוזרים (להלן: החוזרים) מטעם המשיבה 2 (להלן: המפקחת על הביטוח), ובהם הנחיות חדשות בנושא ביטוחי הבריאות הפרטיים, לרבות לעניין אופן ישומן של התקנות.

2. ביום 26.1.2016 הוגשה העתירה דנן, ובה נתבקשנו לקבוע כי התקנות והחוזרים אינם חוקתיים ולהורות על ביטולם. ביום 12.9.2016 קיימנו דיון בעתירה, ובסופו החלטנו כדלקמן: "לקראת תום הדיון הצענו לבא כוח העותר להתייעץ עם שולחו באשר להמלצתנו שימשוך את עתירתו ללא צו להוצאות. לאחר התייעצות הודיענו בא כוח העותר כי מרשו עומד על עתירתו, אך כי הוא נכון לצמצם את עתירתו. העותר יפרט בכתב מהו הסעד המצומצם שאותו הוא מבקש כעת ויגיש את הבהרתו עד יום א' ה-18.9.2016". ביום 18.9.2016 הודיע העותר כי הוא "נכון לצמצם את עתירתו רק לשאלת חוקתיות תקנה 2 לתקנות" (פסקה 1 להודעה), וביקש כי נורה על ביטולה. לחלופין ביקש העותר, כי נעשה שימוש בסמכותנו על מנת "ליתן כל סעד אחר לשם עשיית צדק, כדוגמת מתן הוראה למשיב 1 לתקן את נוסח תקנה 2(ב) כך שיתאפשר לפרט להוסיף כיסויים ביטוחיים לפוליסה האחידה ויתאפשר ביצוע שינויים בפוליסה האחידה, לטובת המבוטח בלבד, ללא צורך בקבלת אישור מאת המשיבה 2" (פסקה 3 להודעה).

3. משצומצמה העתירה אך לשאלת חוקתיותה של תקנה 2 לתקנות, אתמקד להלן בדיון ובהכרעה בשאלה זו בלבד. אין בכוונתי לדון אפוא בשלושת החוזרים שפרסמה המפקחת על הביטוח, להם הקדישו הצדדים חלק נכבד מכתבי טענותיהם.

רקע

4. ביטוח הבריאות בישראל מורכב משלושה נדבכים: הנדבך הראשון, הוא סל שירותי הבריאות שלו זכאים כלל תושבי ישראל, בהתאם להוראות חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994; הנדבך השני, אלו הם שירותי הבריאות הנוספים (שב"ן) המוצעים על-ידי קופות החולים, במסגרתם ניתנים (תמורת תוספת תשלום) שירותים שאינם כלולים בסל הבריאות הממלכתי; הנדבך השלישי, הוא ביטוח הבריאות הפרטי המוצע על-ידי חברות הביטוח השונות, והוא אשר עומד במוקד העתירה דנן.

5. עובר לכניסתה של הרפורמה לתוקף, קרי – עד ליום 1.2.2016, היו חברות הביטוח רשאיות להציע חבילות ביטוח בריאות פרטיות המורכבות מפוליסות שונות ומגוונות, ללא הגבלה על שיעור דמי הביטוח, סוגי הכיסויים הביטוחיים, היקפם והחריגים להם. במסגרת הרפורמה שינו המשיבים מצב דברים זה, בין היתר באמצעות הגבלת פוליסת הניתוחים שחברות הביטוח רשאיות לשווק. תקנה 2 לתקנות – שאת חוקתיותה תוקף העותר – קובעת כדלקמן:

"(א) לא יוציא מבטח פוליסה לביטוח ניתוחים וטיפולים מחליפי ניתוח בישראל כולל התייעצות (להלן – פוליסת ניתוחים) אלא לפי תקנות אלה.

 (ב) פוליסת ניתוחים תכלול את כל התנאים שבתוספת הראשונה; מבטח לא יהיה רשאי לשנות את נוסח התנאים האמורים וכן לא יהיה רשאי להוסיף או לגרוע כיסוי מפוליסת ניתוחים לפי התוספת הראשונה, אלא אם כן השינוי אושר מראש ובכתב בידי המפקח לאחר תחילתן של תקנות אלה".