בג"ץ לא ביטל את חוק 'האח הגדול'- רשויות החקירה יקבלו לרשותן נתוני תקשורת.

הנשיאה (בדימ') ד' ביניש:

           עניינן של העתירות שלפנינו, שהדיון בהן אוחד, בחוקתיות חלק מן ההסדרים שנקבעו במסגרת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - נתוני תקשורת), תשס"ח - 2007, שפורסם ברשומות ביום 27.12.2007 ונכנס לתוקף ביום 27.6.2008 (להלן: חוק נתוני תקשורת או החוק), המאפשר לרשויות החקירה בישראל לקבל לרשותן נתוני תקשורת של כלל מנויי בזק, כפי הגדרתם בחוק התקשורת (בזק ושידורים), תשמ"ב-1982 (להלן: חוק התקשורת).

כללי

1.        נהוג לומר כי אנו חיים היום במה שמכונה "עידן המידע". עידן בו המציאות הטכנולוגית המתקדמת מאפשרת העברה מיידית של נתונים בהיקפים גדולים ביחס לעולם הסובב אותנו. מידע בלתי פוסק זורם באמצעי התקשורת השונים - ובעיקרם רשת האינטרנט והתקשורת הסלולרית השלובה בה - תוך מתן מענה מהיר למכלול סוגיות המעסיקות אותנו בחיינו. הציבור כולו נוטל חלק פעיל ואינטנסיבי בשטף המידע, ומזרים לשוק המידע נתונים המשפיעים על רבדים שונים במארג חיינו.

           כידוע לכל, העידן הטכנולוגי לא עצר התפתחותו אך ביצירת תשתית להעברת מידע בלתי פוסק, ובמהלך השנים נוצרו גם טכנולוגיות מודרניות המאפשרות לאסוף את המידע הזורם בעולם הוירטואלי, לעבדו ולנתחו בהתאם לצרכים השונים של בעלי היכולת לעשות כן. השילוב בין יכולת העברת המידע במהירות והיכולת לאוספו העניקה לגורמים שונים - החל מרשויות המדינה, דרך תאגידים פרטיים וכלה בארגוני פשיעה - מגוון רחב של כלים ואפשרויות פעולה שלא היו בידיהם בעבר.

           זהו אף הרקע לחקיקת חוק נתוני תקשורת נשוא העתירות, שבא לעולם בניסיון להסדיר את אופן הפעלת סמכויות רשויות המדינה השונות בקבלת נתוני תקשורת של תושבי ישראל לצורך ביצוע התפקידים הציבוריים המוטלים עליהן, כמו גם להסדיר את האופן בו ישמרו נתונים אלה בידי הרשויות. עניין זה רלוונטי במיוחד לצורך אכיפת החוק בידי גורמי האכיפה לשם מילוי תפקידם, ומחייב איזון בין תכלית האכיפה לפגיעה בחירות הפרט.

2.        חוק נתוני תקשורת קובע הסדרים, שיפורטו להלן, המאפשרים לרשויות חקירה - משטרת ישראל, משטרה צבאית חוקרת, היחידה לחקירות פנים של חיל המשטרה הצבאית, המחלקה לחקירות שוטרים במשרד המשפטים, הרשות לניירות ערך, רשות ההגבלים העסקיים ורשות המיסים בישראל - לקבל לרשותן נתוני תקשורת של כלל מנויי בזק. מנוי בזק, על פי החוק, הוא כל מי שמקבל שירות בזק - המוגדר בחוק התקשורת כ"שידור, העברה או קליטה של סימנים, אותות, כתב, צורות חזותיות, קולות או מידע, באמצעות תיל, אלחוט, מערכת אופטית או מערכות אלקטרומגנטיות אחרות". כפי שעולה מהגדרה זו, מנוי בזק הוא כל מי שעושה שימוש בטלפון, טלפון נייד או מחשב, לשם העברת מסרים מכל הסוגים (שיחות, מסרונים, דואר אלקטרוני, וכדומה). משמעות הדברים הינה כי החוק מאפשר קבלת נתוני תקשורת מכל חברות התקשורת - חברות הסלולר, הטלפוניה הקווית וספקי האינטרנט השונים. נתוני התקשורת הנדונים בחוק כוללים נתוני מנוי, הכוללים פרטים מזהים של המנוי, פרטי אמצעי התשלום שלו על השירות, הכתובת שבה הותקן מתקן הבזק בו הוא משתמש ועוד; נתוני מיקום, הכוללים איכון של ציוד הקצה הנמצא ברשותו של המנוי; ונתוני תעבורה, הכוללים פרטים לגבי סוג המסר המועבר, משכו והיקפו, נתונים מזהים של המנוי שהוא מקור המסר וכן של המנוי שהוא יעדו, מועד שידור המסר ועוד. החוק מבהיר כי קבלת נתונים אלה אינה כוללת את קבלת תוכנם של המסרים המועברים. האפשרות לקבלת תוכנם של מסרי התקשורת מוגבלת, ומוסדרת באמצעות חוק האזנת סתר, התשל"ט - 1979 (להלן: חוק האזנת סתר), שאינו עומד לביקורתנו החוקתית.

           בתמצית ניתן לומר כי החוק שלפנינו מסדיר שלושה היבטים מרכזיים. הראשון, עניינו בהענקת סמכות לרשויות הרלוונטיות לפנות לבית המשפט במעמד צד אחד לשם קבלת צו שיתיר את קבלת נתוני התקשורת. השני, מתן היתר מינהלי, בלא פנייה לבית המשפט, לקבלת נתוני תקשורת במקרים המפורטים בחוק. השלישי, הקמת מאגר נתונים במשטרת ישראל שיכלול מספר נתונים כפי שנקבעו בחוק.

3.        נגד החוק הוגשו שתי עתירות, שעניינן דומה, ואשר מיקדו את מבטן לטענות הנוגעות לשלושה הסדרים אלה (להלן: העתירות). ביום 28.4.2008 הוגשה עתירה מטעם האגודה לזכויות האזרח, הגורסת, בקליפת אגוז, כי ההסדרים שייסד החוק להשגת נתוני התקשורת פוגעים בזכות לפרטיות באופן שאינו מידתי, ולפיכך החוק כפי שהוא אינו חוקתי. ביום 26.11.2008 הוגשה עתירה על ידי לשכת עורכי הדין, שעתירתה, בקליפת אגוז, היא לצמצם את תחולת החוק בנוגע לבעלי חסיונות (להלן: בעלי מקצוע), כגון עורכי דין ולקוחותיהם וכן להגביל את היכולת להשתמש במידע שייאסף מכוח החוק כראיות במסגרת הליכים בבתי המשפט. בשלב מאוחר יותר הצטרפה לעתירה הראשונה, במעמד של "ידיד בית משפט", מועצת העיתונות, שביקשה לשים דגש על הפגיעה הצפויה מיישום החוק בעיתונאים ובעבודתם, משום האפשרות המגולמת בחלק מההסדרים הקבועים בחוק לחשיפת מקורות עיתונאיים. בהסכמת המדינה, שניתנה בעל-פה במהלך הדיון בפנינו ביום 22.2.2009, התקיים הדיון בעתירות אלה כאילו ניתן בהן צו על תנאי.

דיון

4.        טענות העותרות בעתירות שלפנינו נטועות בשדה המשפט החוקתי, ועל בסיסן מתבקש ביטול החוק. לפיכך, נבחן טענותיהן בהתאם להליך הבחינה החוקתית המקובל בפסיקתנו; בשלב ראשון נבחן האם אמנם פוגע החוק בזכות חוקתית מוגנת. בשלב השני נבחן האם עומד החוק בדרישות פסקת ההגבלה - האם הוא לתכלית ראויה והאם הוא עומד במבחני המידתיות המקובלים בפסיקתנו. בהיבט אחרון זה נמקד את הדיון בשלושת ההסדרים העיקריים המרכיבים את החוק ואשר עיקר טענות העותרים הופנו כלפיהם. לצד זאת, נבחן אף האם החוק בכללותו, בשים לב למכלול ההסדרים הכלולים בו, עומד במבחני המידתיות. לאחר כל זאת ניתן דעתנו למספר טענות נוספות שמעלות העותרות.

האם החוק פוגע בזכות אדם מוגנת?

הזכות לפרטיות בעידן המידע

5.        טענתן המרכזית של העותרות הינה כי חוק נתוני תקשורת פוגע בזכות החוקתית לפרטיות. הזכות לפרטיות מעוגנת בסעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שכותרתו "פרטיות וצנעת הפרט", ואשר קובע כי:

"(א) כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו.

(ב) אין נכנסים לרשות היחיד של אדם שלא בהסכמתו.

(ג) אין עורכים חיפוש ברשות היחיד של אדם, על גופו, בגופו או בכליו.

(ד) אין פוגעים בסוד שיחו של אדם, בכתביו או ברשומותיו".

           דומה כי נוכח לשונו הבהירה והמפורשת של חוק היסוד, אין אנו נדרשים לצורכי העתירות שלפנינו להעמיק בפסיקה הענפה שהצטרפה לאמירות מפורשות אלה, ודי לנו כי נסתפק בהגדרה הקלאסית של הזכות לפרטיות, כפי שעוצבה על-ידי וורן וברנדייס עוד בשנת 1890, כ"זכותו של אדם להיוותר לנפשו" (The right to be let alone)S.D. Warren, L.D. Brandeis, The Right to Privacy, 4 Harv. L. Rev. 193 (1890)). כפי שנקבע בעבר, הזכות לפרטיות "משרטטת מתחם אשר בו מניחים את הפרט לנפשו, לפיתוח ה"אני" שלו, בלא מעורבות הזולת" (וראו בג"ץ 2481/93 דיין נ' מפקד מחוז ירושלים ואח', פ"ד מח(2) 456, 471 (1994) וההפניות שם), וככזו ראויה היא להגנה חוקתית.