בר עידן יצור נ' ראש המועצה שפיר אשר אברג'יל ואח'

פסק דין

לטענת העותרת מזה כ- 12 שנים היא מטפלת בסילוק בוצה ממתקני טיהור וטיפול בה לשם התאמתה לשימוש חקלאי. "בוצה" הוגדרה בתקנות המים (מניעת זיהום מים) (שימוש בבוצה וסילוקה), תשס"ד – 2004 (להלן: "תקנות הבוצה") כ"תוצר לוואי של תהליך טיפול בשפכים במפעל טיפול בשפכים, למעט תוצר כאמור המתקבל בתהליך המקדמי של הטיפול שבו מבוצעים סינון גז והפרדת חול ושמנים". תקנות הבוצה מבדילות בין בוצה סוג א' לבוצה סוג ב'. על חשיבות הטיפול בבוצה ניתן ללמוד מדף הבית של המשרד להגנת הסביבה (נספח א' לעתירה הראשונה), שם נאמר, בין היתר, "הבוצה היא פסולת ומטרד אולם יכולה להפוך לחומר גלם ומשאב כחומר דשן בחקלאות, לאחר טיפול מתאים...".

לעותרת מפעל לטיפול בבוצה בסמוך לצומת פלוגות, על קרקע חקלאית של קיבוץ נתיב הל"ה, אותו היא מפעילה מאז תחילת 2007, כאשר המטרה היא שלאחר טיפול, הבוצה תהפוך לכזו אשר ניתן יהיה להשתמש בה לדישון.

לקראת התקנת תקנות הבוצה, פנתה העותרת למשיבים בבקשה להוצאת היתר, ואכן ביום 14.6.05 הוצא לעותרת, או נכון יותר לקיבוץ נתיב הל"ה, עימו התקשרה העותרת, היתר שבו נאמר "בניה חדשה, משטחים לקומפוסט לשימוש חקלאי באדמות שפיר". מצוידת בהיתר ביצעה העותרת פעולות בניה, והחלה בהפעלת האתר, שלטענתה נועד הן לטיפול בבוצה, כמו גם לטיפול בזבל פרות ובגזם. לאחר מתן ההיתר, נטען ע"י המשיבים, או מי מהם, כי הם סברו כי המדובר בהיתר למתקן לטיפול בזבל בעלי חיים בלבד, בעוד העותרת טענה כי בעת מתן ההיתר ידעו כי המדובר אף במתקן לטיפול בבוצה. לנוכח המחלוקות שהתעוררו בין העותרת למשיבים, או מי מהם, פעילותה של העותרת באתר, עד עצם היום הזה, היא ללא רישיון עסק, והאתר טרם קיבל תעודת גמר.

ביום 11.11.07 במסגרת עת"מ 396/07 עתרה העותרת למתן צו לפיו עסקה הינו "מפעל לטיפול בבוצה" כמשמעותו בתקנות הבוצה, היינו "מערכת מתקנים לטיפול בבוצה שמקורה במפעל, טיפול בשפכים המיועדת להפחתת ריכוז המזהמים בה", וכי הינו עסק אשר "אינו עסק טעון רישוי, ואינו נכלל בפרט 5.1 ב לצו רישוי עסקים (עסקים טעונים רישוי), התשנ"ה- 1995 (להלן: "הצו") הקובע חובת רישוי לעסק העוסק בטיפול "בפסולת ואשפה" או בפרט 5.3 ג העוסק בטיפול "בשפכים"". לחילופין עתרה העותרת לצו "המצהיר, כי הפיקוח על הובלת והטיפול בבוצה נעשית באמצעות רישיונות העסק של מכוני הטיהור והמפעל לטיפול בבוצה, כהגדרתו בתקנות הבוצה, אינו מחייב ברישיון עסק מטעם זה" לחילופי חילופין עתרה העותרת לצו המורה למשיבים להוציא לעותרת רישיון עסק או רישיון זמני (להלן: "העתירה הראשונה").

בעוד הדיון בעתירה הראשונה מתנהל, והוצאו לעותרת דרישות ותנאים כתנאי להוצאת רישיון, ביום 24.4.08 הגישה העותרת עתירה נוספת עת"מ 286/08 (להלן: "העתירה השנייה"), בה עתרה למתן צו למשיבים להוציא לעותרת רישיון עסק בתנאים שנקבעו ע"י המשיבה 3, למתן הצהרה כי תנאים נוספים שנקבעו ע"י המשיבים 1 ו- 2 מעבר לתנאים שנדרשו ע"י המשיבה 3 הם בלתי חוקיים וניתנו משיקולים זרים, להורות למשיבה 4 לחתום על בקשה לרישיון עסק, ולהצהיר כי לצורך רישיון עסק העותרת אינה נדרשת לטופס 4 או תעודת גמר מהמשיבה 4. כמו כן, ביקשה העותרת להורות למשיבים 1 ו- 2 ליתן לעותרת רישיון זמני בתנאים שנקבעו ע"י המשיבה 3.

הדיון בשתי העתירות אוחד, וביום 3.9.09 הגדירו הצדדים את הפלוגתאות שביניהם, תוך שקיבלו על עצמם לסכם בהתאם לפלוגתאות.

אתייחס להלן לפלוגתאות כפי שהוגדרו ע"י הצדדים.

פלוגתא ראשונה : האם לעסקה של העותרת יש צורך ברישיון עסק

לטענת העותרת מאחר שרשימת העסקים בצו רישוי עסקים (עסקים טעונים רישוי), תשנ"ה – 1995 (להלן: "צו רישוי עסקים") הינה רשימה סגורה, ובוצה אינה נזכרת בצו ואף אינה נכללת בעסקים הנכללים באותה רשימה, הרי שבהעדר הוראה מפורשת עסקה של העותרת אינו נדרש לרישיון עסק. המשיבים טוענים כי עסקה של העותרת טעון רישוי על פי פרט 5.1ג' לצו רישוי עסקים, כאשר לפי פרט זה חובת הרישוי היא לעסק העוסק ב"אשפה ופסולת עיבודה, ניצולה, מחזורה".

בין היתר טענה העותרת, כי יש לראות תמיכה לטענתה כי אין צורך ברישיון לעסקה, בעובדה שהמשיבים לא היו תמימי דעים באשר לאיזה פרט נכנס עסקה של העותרת, האם לפרט 5.1ג או לפרט 5.3ב שעניינו ב"שפכים עיבודם, טיהורם".

כן טענה העותרת כי בוצה, כפי שאף עולה מחוות דעת שצירפה לעתירותיה ואשר נערכה ע"י ד"ר נמרוד חלמיש, איננה "פסולת", ומשעסקינן בהגבלת חופש עיסוק יש ליתן פירוש דווקני למונחים הנזכרים בצו רישוי עסקים. עוד טענה העותרת כי המונח "בוצה" אף אינו מוגדר כשפכים ולפיכך, משאינו מוגדר כ"פסולת" או "שפכים" הרי שאין הוא נכנס לרשימת העסקים בצו רישוי עסקים הטעונים רישוי. העותרת הוסיפה וטענה כי על מנת לחייבה בהוצאת רישיון עסק יש לתקן את צו רישוי העסקים ולהכניס בו פרט חדש המתייחס לבוצה.

אין בידי לקבל טענות העותרת בעניין זה. אכן, הגבלה על חופש העיסוק ניתן להטיל אך בחוק "ההולם את ערכיה של מדינת ישראל", ואולם, אין זאת אומרת כי יש מניעה מליתן פירוש לביטוי השגור בפי הבריות, במשמעות הרגילה שבני אדם מתייחסים אליו. זאת ועוד, לצד הזכות לחופש העיסוק, קיימת זכות הציבור לכך שמטרותיו של חוק רישוי עסקים יקויימו. בין המטרות הנזכרות בסעיף 1 (א) לחוק מצינו את המטרות של "(1)   איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים" וכן "(4)   מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות; (5)   בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים".

גם אם, כטענת העותרת, ניתן להבין מחיקוקים מסוימים כי המונח "בוצה" אינו נכלל במונח "פסולת", הרי שמחיקוקים אחרים בעיקר תקנות בוצה, ניתן להבין כי המונח "בוצה" נכלל במונח "פסולת". נפסק על ידי כב' מ"מ הנשיא לנדוי ע"א 657/76 הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים נ' חיים חסדאי, פ"ד לב'(1) 778, 781 "שני הפרקליטים המלומדים, זה בכה וזה בכה, ביקשו ללמוד מחוקים אחרים אלה תמוכין לגרסתם בערעור זה וכן ביקשו להבחין בין המונח "תושב" סתם המופיע בחוק הנדון ובין מושג ה"תושב הקבוע", שבו תלה המחוקק את תחולת חוק נכי המלחמה בנאצים, תשי"ד – 1954, בסעיף 28 ממנו. אין אני רואה טעם רב בהשוואות כאלה בין חוקים על נושאים שונים, כי משמעותו של אותו מונח יכולה להיות שונה, כאשר הוא מופיע בחוקים שונים, הכל לפי תכנו של החוק כולו ומגמתו הכללית. סבורני שכאשר מופיע מושג התושבות בחוק הנדון, יש לתת לו פירוש גמיש וליברלי במיוחד, בהתחשב עם שני גורמים: ראשית המדובר בתחיקה הבאה להיטיב עם קרבנות השואה שגורלם המר עמם... שנית, ובנוסף על כך... שאם נכה במצבו של המשיב דנן... אזרח ישראלי לא יזכה לתגמולים בישראל לפי החוק הנדון, הרי ש"יפול בין שני הכיסאות".

לנוכח מטרות חוק רישוי עסקים המפורטות לעיל, יש לכלול במונח "פסולת" גם את הבוצה.

המונחים "בוצה" ו"פסולת" הינם מונחים השגורים בלשונם של בני אדם, ובהחלט יש וניתן לראות את המונח "בוצה" כלול במונח הכללי יותר של "פסולת". לכך שהמונח "בוצה" נכלל במונח הכללי יותר "פסולת" ניתן למצוא אף במספר נספחים שצורפו לכתבי הטענות נספח א' לעתירה ראשונה מתוך האתר של המשרד להגנת הסביבה, שם הוגדרה בוצה כ"חומר אורגני מוצק הנוצר כחלק בלתי נפרד מתהליך טיהור שפכים... הבוצה היא פסולת ומטרד אולם יכולה להפוך לחומר גלם ומשאב...".

נספח יא' עתירה ראשונה, מכתב מיום 4.9.03 חתום ע"י נמרוד חלמיש ממוען למר מתי גואטה סגן יו"ר מועצה שם נאמר, בין היתר, "חברת בר עידן בע"מ מתכננת להקים אתר לקומפוסטציה של פסולות אורגניות.... במסגרת האתר אמורים להינתן פתרונות – בדרך של עיבוד ומחזור – לפסולות ארוגניות ממקורות שונים וביניהן: זבלי בקר, בוצות שפכים מעוכלות ממכוני טיהור עירוניים...".

מסמך ט"ו לעתירה ראשונה "מסמך בחינה סביבתית" מיום 26.7.04, בפתח המסמך נאמר "חברת בר עידן יוזמת הקמה ותפעול של אתר קומפוסטציה .... המתקן מתוכנן לעבד ולטפל בחומרי פסולת אורגניים ולהופכם לקומפוסט איכותי". בהמשך מצוין בפרק "טיפול בפסולת" כי המדובר בפסולת חקלאית בבוצה.

כמו כן ראו נספח לא' לעתירה ראשונה מכתב מיום 29.9.03 מנמרוד חלמיש לגב' מיטל אמיתי מהמשרד לאיכות הסביבה מחוז הדרום, אף בו מדובר על "פסולות אורגניות ממקורות שונים" ביניהם בוצות.

בתקנות הבוצה הוגדרו "שפכים עירוניים" שהבוצה הינה חלק מהם, כ"פסולת המורחקת בהזרמה" שמקורה בבתי מגורים בעירייה, מועצה מקומית, או איגוד ערים, שמתפקדיו התקנת ביוב או החזקתו, ולרבות שפכים וקולחין שמקורם בתהליכים תעשייתיים או גידול בעלי חיים המחוברים למערכת הביוב העירונית. בוצה כאמור, הינה "תוצר לוואי של תהליך טיפול בשפכים במפעל טיפול בשפכים...". עולה מהאמור, כי מתקין תקנות הבוצה בהשתמשו בלשון בני אדם ראה בבוצה פסולת. אין בידי לקבל את טענת העותרת כי בוצה אינה פסולת, וזאת לנוכח האמור בתקנה 13 לתקנות הבוצה, שם נקבע "בוצה שלא התקיימו בה הוראות תקנה 4 (1) כולן או מקצתן, או שהשתמשו בה בהתאם לתקנה 7, תפונה לאתר לסילוק פסולת...". בוצה, כפי שניתן להבין מהתקנות, הינה פסולת, בין אם התקיימו בה הוראות תקנה 4(1) ובין אם השתמשו בה שלא בהתאם לתקנה 7, ואולם, בוצה שלא התקיימו בה ההוראות כאמור, תפונה לאתר פסולת.