האם רשאי משרד התרבות והספורט לתמוך באופן שונה במוסדות הציבור אשר פעלו וגייסו משאבים, לעומת המוסדות אשר לא עשו כן

השופט נ' סולברג:

1.        עתירה למתן צו על תנאי המורה למשיבים לנמק מדוע לא יבוטל הקריטריון שנקבע בסעיף 6(ג) ל"מבחנים לחלוקת כספי תמיכות של משרד התרבות והספורט במוסדות תרבות העוסקים בהוראת האומנויות", שעיקרו בהגדלת שיעור התמיכה הכספית בבית ספר לאומנויות שקיבל תמיכה נוספת מרשות ציבורית אחרת, או גייס תרומה.

רקע

2.        מושכל ראשון: חלוקת תקציב התמיכות צריכה להעשות בשוויון. סעיף 3א(ד) ו-(ה) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, קובע לאמור:

"(ד)      הסכום שנקבע בסעיף תקציב לסוג של מוסדות ציבור יחולק בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג לפי מבחנים שוויוניים.

(ה)       הממונה על סעיף התקציב יקבע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מבחנים שוויוניים לחלוקת הסכום שנקבע באותו סעיף תקציב לצורך תמיכה במוסדות ציבור (להלן - מבחנים)".

3.        על רקע טענות לגבי כלליותם של המבחנים בתחום התרבות (בג"ץ 3792/95 תיאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאומנויות, פ"ד נא(4) 259 (1997)) עשו המשיבים, ועודם עושים, להחלפת המבחנים, לפרטם, למקדם על-פי תחומי פעילות, על מנת להבטיח את חלוקת "העוגה התקציבית" באופן ראוי. אלו הם שלושת השלבים הראשונים של מבחן התמיכה בבתי ספר לאומנויות:

           (א)    חישוב התמיכה הבסיסית על-פי מספר תלמידים, בוגרים, שיעורים עיוניים ומקצועיים, הפקות, מתקנים, ציוד הוראה, מיקום גיאוגרפי, שירותים לתלמיד ועוד (סעיף 6(א) למבחן);

           (ב)    תאגיד לא-מוסדי יזכה לתמיכה בשיעור של 85% מן התחשיב הבסיסי; תאגיד מוסדי יזכה לתמיכה בשיעור של 50% מן התחשיב הבסיסי (סעיף 6(ב) למבחן);

           (ג)     תוספת תמיכה בשיעור של 50% מהתמיכה החיצונית שגייס בית הספר, אך לא יותר מסכום התמיכה הבסיסית שעל-פי התחשיב בשלב א (סעיף 6(ג) למבחן).

4.        על השלב השלישי יצא הקצף, ולפיכך נתמקד בו, ובלשונו תחילה:

"בשלב השלישי זכאי בית הספר להגדלת התמיכה הבסיסית בו, כך שיקבל שקל נוסף על כל שני שקלים שיגייס כתמיכה נוספת מרשות מקומית, מרשות ציבורית אחרת או מתרומות, ובלבד שסך התמיכה שלה יהיה זכאי בשלב זה לא יעלה על התחשיב הבסיסי".

עיקרי טענות העותרת

5.        לטענת העותרת, הקריטריון שבשלב השלישי איננו חוקתי, לוקה בחוסר סבירות קיצוני, איננו שוויוני, וסותר את הוראת סעיף 9 לנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור ולדיון בהן, נוהל שנקבע על-ידי שר האוצר בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 [להלן - נוהל התמיכות]. סעיף 9.1 לנוהל התמיכות מנחה את ועדת התמיכות כי "תביא בחשבון באופן מלא את התמיכה בכסף הניתנת למוסד הציבור מתקציב המדינה. כמו כן תביא בחשבון, בשיעור שייקבע במבחנים, את התמיכה בכסף הניתנת למוסד הציבור המבקש ממקורות ציבוריים אחרים". הוראה זו - סעיף איגום - נועדה למנוע כפל תמיכות, על מנת להבטיח שוויון בין מוסדות הציבור הנתמכים. לטענת העותרת, הקריטריון הנ"ל שבשלב השלישי עומד גם בניגוד למדיניות חלוקת התמיכות אשר אותה הנהיג משרד התרבות והספורט במשך שנים רבות. למוסדות ציבור שקיבלו תמיכה מגופים אחרים, הופחתה במקביל תמיכת משרד התרבות והספורט, על מנת למנוע כפל תמיכות. מה נשתנה המבחן הזה מכל המבחנים? ועוד זאת טענה העותרת, על הפגיעה בחופש העיסוק שלה, ועל הפלייתה לרעה לעומת מוסדות ציבור אחרים, משום שהיא זוכה לתמיכה עירונית דלה ביותר בהשוואה לבתי ספר אחרים למשחק. הקריטריון הנדון יוביל, לטענת העותרת, לחיזוק מוסדות הציבור ה"חזקים" ולהחלשת מוסדות הציבור ה"חלשים" ממילא.

עיקרי תגובת המדינה

6.        מנגד טוענת ב"כ המדינה, כי אין בנוהל התמיכות הוראה הקובעת כי על המשרד הממשלתי לקזז משיעור התמיכה למוסד ציבור את סכום הכסף המתקבל אצלו ממקורות ציבוריים אחרים. נוהל התמיכות נקבע בשעתו, בשנת 1992, על רקע של העדר תיאום במתן תמיכות מכמה משרדי ממשלה גם יחד וממקורות חיצוניים. סעיף 9.1 הנ"ל לנוהל התמיכות, בוטל בתחילת שנת 2013. מכל מקום, הסעיף הבחין בין תמיכה בכסף הניתנת למוסד הציבור מתקציב המדינה, שעל ועדת התמיכות להביא בחשבון "באופן מלא", לבין תמיכה בכסף הניתנת למוסד הציבור ממקורות ציבוריים אחרים, שעל ועדת התמיכות להביא בחשבון "בשיעור שייקבע במבחנים". אין אפוא, ולא הייתה, חובת קיזוז. עוד טוענת ב"כ המדינה, כי מדיניות חלוקת התמיכות היא משטר חלוקה יעיל, המעודד את מוסדות הציבור הנתמכים לפעול על מנת להשיג תמיכה כספית מגורמים נוספים. המדיניות המוצעת על-ידי העותרת, יוצרת תמריץ שלילי הפוגע במאמצי גיוס המשאבים של מוסדות הציבור. אין בסיס לטענת ההפליה, משום שמבחני התמיכה חלים על כל המוסדות בשווה. פתוחה הדרך לפני העותרת, לפנות אל גופים ציבוריים המעניקים תמיכות כספיות, על-פי מבחנים שוויוניים, ולזכות בתמיכה הכספית המבוקשת. אין במבחני התמיכה הנדונים משום סתירה למדיניות קודמת שבה נקט משרד התרבות והספורט. מדובר במבחנים אחרים, חדשים, הכוללים הוראות מפורטות, מדידות וכמותיות, ומסדירים שלל נושאים באופן ברור. העותרת עצמה עתרה בעבר לבג"ץ, פעם ופעמיים, על מנת שיורה לקבוע מבחני תמיכה חדשים. מכל מקום, גם אם מדובר בשינוי ביחס לעבר, הרי שאין כל מניעה לכך שהרשות המנהלית תשנה את דרכה ותפעל אחרת מכפי שנהגה קודם לכן, כל עוד התנהלותה ממלאת אחר כללי המשפט המנהלי.

דיון והכרעה

7.        תמיכה ממשלתית במוסדות תרבות העוסקים בהוראת האומנות, הריהי רצויה וראויה. במוסדות אלו לומדים ומתחנכים שחקנים רבים הנוטלים חלק בעיצוב חיי התרבות בישראל. אך בניגוד לבימת התיאטרון - ממלכת האפשרויות הבלתי מוגבלות - הרי שהכרעות תקציביות מאופיינות בקיומם של משאבים מוגבלים: "אין הקומץ משביע את הארי ואין הבור מתמלא מחוליתו" (בבלי, ברכות ג, ב).

8.        חלוקת התמיכות נעשית אפוא במגבלות התקציב, על סמך מבחנים כנ"ל, ושומה לעשותה בשוויון. בחינת השוויון של מבחני התמיכה מתבצעת בשני שלבים: בחינת גבולות קבוצת השוויון, ובחינת השוויון בין חברי הקבוצה עצמה: "עקרון השוויון, לצורך חלוקת תמיכות כמו לצורך אחר, מטיל חובה בשני שלבים: בשלב הראשון חובה היא לקבוע באופן שוויוני מהי קבוצת השוויון; בשלב השני, חובה היא להתנהג באופן שוויוני בתוך קבוצת השוויון. מהי קבוצת השוויון? זו הקבוצה של בני-אדם (או מוסדות) שכלפיהם יש לנהוג באופן שוויוני. אם למשל, משרד ממשלתי מחליט לתת תמיכה ליצואנים, היצואנים מהווים את קבוצת השוויון, וחובה לנהוג באופן שוויוני כלפי היצואנים, אך אין חובה לנהוג באופן שוויוני בין יצרן שהוא יצואן לבין יצרן שאינו יצואן" (דברי השופט י' זמיר בבג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות, פ"ד נג (5) 337, 362 (1999)).