המשנה לנשיא מ' נאור:
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (סגנית הנשיא א' קובו) ב-עת"מ 2500/07 מיום 22.2.2012. בפסק הדין, דחה בית המשפט את עתירת המערערים להורות לעיריית תל אביב-יפו לסגור עסקים שונים הפתוחים ביום שבת.
רקע
2. המערערים 7-1 הם בעלי עסקים קמעונאיים לממכר מזון (חנויות מכולת), הפועלים בעיר תל אביב-יפו (להלן: המערערים). המערערת 8 משמשת כנציגת הסוחרים בישראל במגוון נושאים. המשיבה 1 היא עיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה), ואילו המשיבות 6-2 (להלן: המשיבות) מפעילות חנויות מסוג "סופר-מרקט" ברחבי העיר תל אביב-יפו. את עסקיהן מפעילות המשיבות לאורך כל ימות השבוע, לרבות ביום שבת. זאת, תוך הפרה של חוק העזר לתל-אביב-יפו (פתיחתן וסגירתן של חנויות), התש"ם-1980 (להלן: חוק העזר), אשר אוסר על פתיחת חנויות ביום המנוחה.
3. קודם להגשת העתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים, פנו המערערים מספר פעמים לעירייה בבקשה שתפעיל את סמכותה על מנת לסגור את העסקים של המשיבות. ביום 26.7.2007 נענו המערערים על ידי אגף הפיקוח של העירייה כי מדי שבת ניתנים לעסקים הפועלים ביום המנוחה קנסות בסך של 660 ש"ח. ביום 15.7.2007 שלחו המערערים מכתב נוסף בו ביקשו מהעירייה לפעול לסגירת העסקים בהתאם לסמכותה מכוח חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: חוק רישוי עסקים או החוק). עד להגשת העתירה מושא הערעור, לא נענו המערערים לגופו של עניין.
ההליכים בבית המשפט לעניינים מינהליים
4. תלונתם של המערערים בעתירתם הייתה כי העירייה נמנעת מלאכוף את החוקים הנוגעים לשמירת יום המנוחה השבועי, שכן היא אינה פועלת כדי לסגור את העסקים הפתוחים ביום זה. לטענתם, על העירייה לסגור את העסקים הפתוחים בשבת בהתאם לסמכויותיה מכוח חוק רישוי עסקים, פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) וחוק העזר. המערערים טענו כי המשיבות משיגות מהפרתן את החוק בריש גלי יתרון תחרותי על המערערים, שכן המשיבות מושכות אליהן צרכנים המעדיפים לערוך את הקניות שלהם ביום שבת. לו המשיבות היו נמנעות מהפרת החוק, כך נטען, צרכנים אלה היו עורכים את קניותיהם במהלך השבוע, ולפחות בחלקם היו עושים זאת בבתי העסק של המערערים. לטענת המערערים, התנהלות המשיבות עולה כדי "תחרות בלתי הוגנת" הפוגעת בזכותם של המערערים לחופש העיסוק. משכך, מוטלת על העירייה חובה לפעול כנגד המשיבות בהתאם לחוק רישוי עסקים. עוד טענו המערערים כי סגירת עסקיהן של המשיבות מתחייבת לאור התכליות החברתיות והדתיות של יום המנוחה, וכן משום שהפעילות של עסקי המשיבות ביום השבת מהווה מטרד ופוגעת באיכות החיים של התושבים.
5. העירייה, מצידה, טענה כי היא אוכפת את שמירת יום המנוחה על פי הקבוע בחוק ובהתאם לשיקול דעתה המינהלי. לדידה, אין היא רשאית לעשות שימוש בסנקציות הקבועות בחוק רישוי עסקים כדי למנוע תחרות או כדי לשמור על קדושת השבת, שכן אלו אינן ממטרות החוק. באשר לחוק העזר: העירייה טענה שהיא אכן פועלת מכוחו, שכן חוק העזר, האוסר על פעילות של עסקים בשבת, מאפשר להטיל קנסות כספיים בלבד, וקנסות כאלה אכן הוטלו על המשיבות. לדברי העירייה, מוקנית לה סמכות מכוח פקודת העיריות לפנות לבית המשפט לעניינים מקומיים בבקשה לסגירת עסק העובר על הוראות חוק העזר, אולם לטענתה הפעלת סמכות זו כפופה לשיקול דעת. בפסק הדין אף צוין שבמקרה הנדון, העירייה החליטה שלא להפעיל סמכותה בהתאם למדיניות כללית, אשר נגזרת לדידה מצרכי האוכלוסיה ורצונותיה. המשיבות הצטרפו על דרך הכלל לטענות העירייה.
6. במהלך הדיון בעתירה, הורה בית המשפט לעניינים מינהליים ליועץ המשפטי לממשלה להגיש את עמדתו בעניין שבנדון. היועץ המשפטי לא התייצב לדיון בעתירה, אולם הוא הגיש את עמדתו בכתב. על פי האמור בעמדתו, פקודת העיריות מסמיכה את הרשות המקומית להסדיר את פתיחתם וסגירתם של עסקים, בין היתר בימי המנוחה ובהתחשב בטעמים שבמסורת הדתית, ומקנה לה את סמכויות הפיקוח והאכיפה בנושא. סמכות הרשות המקומית להסדיר נושא זה יסודה בתפיסה כי על הרשות, המייצגת את תושבי המקום, לאזן "בין האינטרס בשמירת אופיו של יום השבת כיום מנוחה, שהוא בעל מאפיינים חברתיים ולאומיים כאחד, לבין מתן אפשרות לפעילות כלכלית מסוימת". עם זאת, הדגיש היועץ המשפטי כי הוא רואה חשיבות באכיפת חוקי העזר המותקנים על ידי הרשויות המקומיות, "מטעמים מובנים שבשמירה על שלטון החוק, ונוכח האינטרסים הציבוריים שבהגנה על אופיו של יום השבת כיום מנוחה, לפי מאפייניו של כל אזור, ובהתחשב בהרכב האוכלוסייה במקום, כפי שנקבע בחוק העזר". לבסוף, ציין היועץ המשפטי לממשלה כי חוק רישוי עסקים אינו נוגע לעניין, שכן חוק זה לא נועד להיות כלי לאכיפת חוק העזר בעניין הפעלת עסקים בשבת ובימי מנוחה.
7. בפסק דינו, התייחס בית המשפט לשתי שאלות עיקריות: האם מניעת תחרות בלתי הוגנת ושמירה על קדושת השבת הן מתכליות חוק רישוי עסקים והאם העירייה רשאית לסגור עסקים הפועלים בשבת מכוח חוק זה; והאם ישנם חוקים אחרים המסמיכים את העירייה לאכוף את סגירת עסקי המשיבות בשבת, ואם כן, האם החלטת העירייה שלא להפעיל את סמכותה לבקש את סגירת העסקים מצדיקה התערבות של בית המשפט.
8. באשר לשאלה הראשונה, קבע בית המשפט כי מניעת תחרות בלתי הוגנת אינה נכללת בין מטרות חוק רישוי עסקים, המנויות בסעיף 1 בו. זאת, הן על סמך לשון החוק, הן בהתאם להלכה הפסוקה. בית המשפט הסביר כי אמנם יש להתחשב בחופש העיסוק במסגרת החוק, אלא שיש להסתכל אך על חופש העיסוק של מבקש הרישיון, "ואין לעירייה סמכות להתחשב בהשפעה שתהיה במתן האפשרות לפלוני לפתוח את עסקו, על רמת התחרות השוק, או איך תשפיע על הכנסתו של אלמוני" (פסקה 16 לפסק הדין). לדבריו, שיקולים כאלה עלולים לרוקן מתוכן את חוק רישוי עסקים, שנועד להבטיח כי עסקים שעומדים במטרות החוק יהיו זכאים לרישיון עסק. עוד קבע בית המשפט כי "חוסר הנוחות" הנגרם לעסקים של המערערים לא מהווה פגיעה בחופש העיסוק שלהם, שכן כולם כפופים לאותה מדיניות של העירייה. על כן, קבע בית המשפט שהמערערים לא הופלו לרעה וכי חופש העיסוק שלהם לא נפגע. באשר לשמירת קדושת השבת, קבע בית המשפט כי זו מטרה דתית במובהק, השנויה במחלוקת ציבורית, וממילא היא אינה מנויה בין מטרותיו של חוק רישוי עסקים. משכך, לא ניתן לנקוט בצעדים נגד עסקים הפתוחים בשבת משום שהם "מפרים את קדושת השבת" ופוגעים בערכים דתיים. בית המשפט הבהיר כי אין להשתמש בסנקציות הקבועות בחוק שלא למטרות אותן נועד החוק להגשים, ומשכך אין לכפות על העירייה לנקוט צעדים נגד המשיבות לפי חוק רישוי עסקים.
9. בית המשפט הוסיף ודחה גם את טענת המערערים לפיה פעילות העסקים של המשיבות בשבת מהווה מטרד. ראשית, נקבע כי ישנה בעייתיות בכך שהמערערים, שהם בעלי מכולות אשר בראש מעיניהם עומד אינטרס אישי כלכלי, מציגים עצמם כמי שמייצגים גם את האינטרסים של תושבי העיר. עוד קבע בית המשפט כי המערערים לא הביאו ראיות לכך שפתיחת עסקיהן של המשיבות מהווה מטרד. משכך, כך קבע, עומדת לעירייה חזקת התקינות המנהלית.
10. כאמור, השאלה השנייה איתה התמודד בית המשפט הייתה אם יש מקום לכפות על העירייה לנקוט צעדים נגד המשיבות מכוח הוראות חוק אחרות. בית המשפט ציין שהסנקציה הישירה והיחידה שמתאפשרת בגין הפרת חוק העזר היא הטלת קנס כספי, מכוח סעיף 265 לפקודת העיריות. כפי שהבהירה העירייה, היא אכן מפעילה סנקציה זו. בית המשפט ציין כי על אף שלטענת המערערים, הקנסות אינם מרתיעים והינם "לעג לרש", אין העירייה רשאית לנקוט בפעולות אכיפה אחרות שעה שקנס כספי נקבע כאמצעי האכיפה בגין הפרת חוק העזר. משכך "אין כלל נפקות לשאלה אם הסנקציה שננקטה במסגרת החוק אפקטיבית או לא" (פסקה 27 לפסק הדין).
11. מקור הסמכות האחר עליו עמד בית המשפט הוא סעיף 264א לפקודת העיריות. סעיף זה מקנה לעירייה סמכות לבקש מבית המשפט לעניינים מקומיים לצוות על בעלים, מנהלים או מפעילים של עסק הפועל בשבת, להימנע מפתיחתו בניגוד לחוק העזר. בית המשפט הדגיש כי בבואה לשקול באיזה אמצעי אכיפה לנקוט, על העירייה לאזן בין האינטרסים המנוגדים, וביניהם: חופש מדת, חופש המצפון, חופש העיסוק וצרכי הציבור מחד גיסא, ומאידך גיסא הרצון לשמור על ערכי המסורת ולמנוע פגיעה ברגשות דתיים. בית המשפט עמד על כך שהעירייה לא הגישה בקשות סגירה נגד עסקי המשיבות לפי סעיף 264א, אולם קבע כי גם אם הרשות נמנעת מלהשתמש בכל הכלים העומדים לרשותה לצרכי אכיפה, אין הדבר מלמד כי נפל פגם המצדיק התערבות של בית המשפט. זאת, שכן "כל עוד בית המשפט מתרשם כי הרשות לא נמנעת לחלוטין לאכוף את החוק, וכי לא מבוצע על ידה אכיפה סלקטיבית, אין מקום ככלל להתערבות שיפוטית" (פסקה 35 לפסק הדין). בית המשפט קבע כי עליו להיזהר מלהחליף את שיקול דעת הרשות בשיקול דעתו שלו אף משום שמדובר בעניינים המצויים בלב המחלוקת הציבורית והפוליטית. לדבריו, ככל שהמערערים מבקשים לשכנע כי יש לשנות את האיזון בו נקטה העירייה בין אופייה היהודי של המדינה לבין ערכי היסוד המעגנים את חירויות הפרט, עליהם לפעול במגרש הציבורי ולשכנע באמצעים דמוקרטיים כי עמדתם עדיפה.
12. לסיכום, קבע בית המשפט כי יש לנקוט בריסון משפטי רב בכל הנוגע למדיניות אכיפה בעניין המצוי בליבה של מחלוקת פוליטית וציבורית. בית המשפט הכריע כי המערערים לא עמדו בנטל שהוטל עליהם להראות כי מדיניות העירייה באכיפת חוק העזר היא בלתי סבירה באופן קיצוני המצדיקה התערבות שיפוטית. בית המשפט קבע כי "בנסיבות אלו, חזקה כי הרשות פעלה כדין לאור מכלול הנתונים, והחלטתה שלא להשתמש בסמכות לבקש את סגירת העסקים - סבירה ומידתית" (פסקה 39 לפסק הדין; ההדגשה הוספה - מ"נ). אשר על כן, דחה בית המשפט את עתירת המערערים, והטיל עליהם לשאת בהוצאות העירייה בסך 75,000 ש"ח.
מכאן הערעור שלפנינו.
טענות המערערים
13. המערערים קובלים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענת המערערים, שגה בית המשפט בקובעו כי אין מקום להתערבות במדיניות אכיפת חוק העזר בה נוקטת העירייה. לטענתם, כל עוד חוק העזר נותר בתוקף, עקרון שלטון החוק מחייב שלא ניתן יהיה להשלים עם מצב שבו העירייה אינה אוכפת את סגירתם של עסקים המפרים את חוק העזר בגלוי וביודעין. המערערים טוענים כי הסתפקות העירייה בהטלת קנסות מדי שבת - בשווי של 660 ש"ח בלבד (גובה הקנס הועלה לאחר הגשת העתירה ועומד כיום על סך של 730 ש"ח), ובפרט כשמדובר בקנס אחד בלבד מדי שבת עבור כל בית עסק, היא לעג לרש וקריאת עידוד להפרת החוק. עוד הם טוענים כי מחדלי האכיפה של העירייה מסבים להם נזקים כלכליים כבדים; פוגעים בעקרון היסוד של שלטון החוק ובעקרון של אכיפה שוויונית; ופוגעים בזכויות יסוד חוקתיות וביניהן זכות הקניין, חופש העיסוק והשוויון. זאת, שכן העסקים הגדולים, שרווחיהם היומיים עולים על סכום הקנס, יכולים להרשות לעצמם לפתוח דלתותיהם ביום המנוחה חרף הקנס ובכך להגדיל את רווחיהם, בעוד העסקים הקטנים, דוגמת המשיבים, אינם יכולים לעשות כן ונפגעים מכך.