הרשות נדרשת לאזן בין זכויות בעלי חלקות סמוכות רק בהליך איחוד וחלוקה מחדש

השופט ח' מלצר:

1.              לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים בתל אביב (כב' השופט ד"ר ע' מודריק), בגדרו נדחתה עיקר עתירתם המינהלית של המערערים, כנגד היבטים שונים של תוכנית מיתאר מקומית רש/446 "נווה גן" (להלן: התוכנית, אותוכנית 446).

מערכת הדברים הכרוכה במכלול - תובא להלן.

רקע עובדתי

2.             המערערים הם בני משפחה אחת, והם הבעלים של חלקה 35 בגוש 6414 (להלן: חלקה 35, או חלקת המערערים). גוש 6414, שבו נכללת חלקה 35, מצוי בדרום-מערב רמת השרון, על גבול העיר תל אביב. ב-1978 הוכרז שטח זה כקרקע חקלאית, אך לאורך השנים נבחנו אפשרויות לשינוי ייעוד הקרקע וליצירת תוכנית שתאפשר בנייה בו. עיקר לענייננו בתוכנית שהופקדה ב-1992 על ידי הוועדה לבנייה למגורים תל-אביב, רש/במ/446/4 (להלן: תוכנית הול"ל), אשר כללה תוכנית לאיחוד וחלוקה מחדש של כל מקרקעי הגוש, בהתאם לפרק ג' סימן ז' ל-חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק), ואליה צורפו טבלאות הקצאה ואיזון. בשל התנגדויות רבות, תוכנית זו לא יצאה אל הפועל, והיא בוטלה בשנת 1995.

3.             לאחר שכשלה תוכנית הול"ל, החלו הליכי התכנון של תוכנית 446, החלה על עיקר שטחו של גוש 6414 הנ"ל (להלן: המתחם). תוכנית 446 הופקדה בראשית שנת 2000. מטרות התוכנית כללו, בין היתר: בניית שכונת מגורים בת 1,459 יחידות דיור, במקום שטח שייעודו חקלאי; קביעת שטחים שונים לצורכי ציבור; קביעת איזורי בנייה מסוגים שונים וקביעת מתחמי תכנון לתוכניות מפורטות, הכוללות איחוד וחלוקה. הגם שתוכנית הול"ל ותוכנית 446 דומות מבחינת מטרות היסוד של שינוי ייעוד המקרקעין מחקלאות - לבנייה (מסוגים שונים) תוך כדי הקמת שכונה חדשה, הרי שמבחינה תכנונית וביצועית, יש ביניהן הבדל מהותי: תוכנית הול"ל ניסתה להתמודד עם כל שטח השכונה המיועדת להיבנות במסגרת תכנונית אחת, על ידי קביעת הליכי איחוד וחלוקה מחדש של כלל החלקות במתחם כבר במסגרת תוכנית הול"ל, שהיא תוכנית מיתאר מקומית, שאליה צורפו, כאמור, טבלאות ההקצאה והאיזון. לעומתה, ועל רקע כישלונה של תוכנית הול"ל, תוכנית 446 איננה מתיימרת לכלול בחובה הליך של איחוד וחלוקה של כל שטח התוכנית כאמור. בתוכנית 446 נקבע כי כלל שטחי התוכנית יחולקו לחמישה (ובהמשך, בעקבות הליך ההתנגדויות - לשישה) מתחמי משנה, המכונים "מבננים", שלכל אחד מהם נקבע ייעוד קרקע מסוים (או מספר ייעודי קרקע). חלקת המערערים, היא חלקה 35, נכללה יחד עם חלקות אחרות במבנן 1, הסמוך ל"צומת הפיל". במבנן 1 נקבעו ייעודים של דיור מוגן, מסחר ושירותים. במבננים אחרים נקבעו ייעודים של איזור בנייה מיוחד א' (קוטג'ים), או של בנייה רוויה למגורים. בתוכנית נקבע כי יבוצע הליך איחוד וחלוקה מחדש של החלקות במבננים השונים על יסוד תוכנית מפורטת, שתוכן עבור כל אחד מן המבננים בנפרד - כל מבנן על פי ייעודו. לטענת המערערים, שינויי הייעוד מיטיבים אמנם עם כל בעלי הזכויות בשטחי התוכנית, לרבות במבנן 1, אך מיטיבים באופן יחסי יותר עם בעלי זכויות במבננים אחרים. נבהיר טענה זו להלן.

4.             על פי תוכנית הול"ל, שבוטלה, אמורות היו כל החלקות בגוש 6414 להיכלל במאגר אחד ולהיות מחולקות מחדש, כך שהאיזון הנדרש על פי סעיף 122 לחוק ייעשה בין בעלי כל החלקות הנכללות בתוכנית המיתאר המקומית, ותוך איזון השווי הכלכלי של כל זכויות הבנייה שיוקצו בגוש, על פי כלל הייעודים שייקבעו. לעומת זאת, על פי הוראותיה של תוכנית 446, למעשה בסופו של דבר ייווצרו שישה מבננים, והאיזון על פי סעיף 122 לחוק ייעשה - בבוא העת, במסגרת התוכנית המפורטת שתוכן עבור כל מבנן - רק בין בעלי החלקות באותו מבנן ורק על פי הייעוד הספציפי שנקבע לאותו מבנן. הווה אומר: בהתאם לתוכנית הול"ל, שבוטלה, היה אמור להישמר שוויון יחסי בין כל בעלי החלקות בכל המתחם (ואם לא הושג שוויון יחסי כאמור - היה נערך הליך של איזון בין כל בעלי החלקות במתחם). לעומת זאת, בהתאם לתוכנית 446, השוויון היחסי יישמר והזכויות יאוזנו רק בתוך כל אחד מששת המבננים. הנה כי כן, המערערים טוענים כי אף שמצבם המוחלט שופר, הרי שמצבם הורע מבחינת השווי היחסי בין זכויותיהם לבין זכויות של בעלי חלקות במבננים אחרים בתוכנית.

5.             חלקה 35 נכללת, כאמור, במבנן 1. חלקה זו היא הגדולה מבין החלקות בתוכנית 446, והיא לבדה מחזיקה 9% משטח התוכנית בשלמותה, וכמחצית משטח מבנן 1. למרות הייעוד החקלאי הנוכחי של הקרקע, הוקמו בה לאורך השנים מבני תעשייה, משרדים, מחסנים ושטחי תפעול, חנייה ושלטי פרסום חוצות. לאחר הפקדת תוכנית 446, הגישו המערערים התנגדות מפורטת ורבת סעיפים, אך רובן המכריע של טענות ההתנגדות נדחו, והמשיבה 2 (להלן: הוועדה המחוזית) החליטה על אישור התוכנית. בקשת העותרים לקבל רשות ערר למועצה הארצית לתכנון ובנייה נדחתה אף היא. משכך הגישו המערערים את עתירתם דלמטה בבקשה כי יותר להם לערור על אישור תוכנית 446 לפני המועצה הארצית, ולחלופין - לקבוע כי החלטת הוועדה המחוזית ליתן תוקף לתוכנית 446 איננה כדין. ביני לביני, משנסתבר כי התוכנית אושרה כבר על ידי שר הפנים (המשיב 1), והתוכנית פורסמה למתן תוקף - תוקן בהתאם נוסח העתירה והתכנית נתקפה לגופה.

6.             נימנע מלהידרש כאן למכלול טענות המערערים בעתירה המתוקנת, שאינן רלבנטיות עוד לענייננו. נתמקד איפוא בהמשך רק בשתי טענות, שנזכרו בעתירה המתוקנת, אך נדחו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, ואשר המערערים ממשיכים לעמוד עליהן בערעורם:

א.      סוגיית האיזון: בעתירה המתוקנת דרשו המערערים, בין היתר, להצהיר כי לתוכנית 446 אין תוקף, במתכונת שבה אושרה, מחמת היעדר איזון ראוי בין המבננים, ובכלל זה שוויון בזכויות הבניה בכל מבנן. לטענת המערערים, שנתמכה בחוות דעת שמאית, שלא נסתרה, השיפור במצב בעלי החלקות במבננים 2, 3 ו-4 כתוצאה משינויי הייעוד בתוכנית 446 גדול באופן יחסי מן השיפור במצב בעלי החלקות במבנן 1, וביניהם המערערים. לשיטתם, אילו נערכה תוכנית 446 כתוכנית איחוד וחלוקה -הקצאת הזכויות בכל שטח המתחם היתה נעשית באופן שווה, או תוך פיצוי המערערים בדרך אחרת. לגישתם אמנם, תוכנית 446, מבחינה פורמאלית, היא תוכנית מיתאר, אולם יש לראות בה למעשה כמעין תוכנית מפורטת לאיחוד וחלוקה, או תחילתו של הליך האיחוד והחלוקה. על כן טוענים המערערים כי השוויון הראשוני בשווי היחסי של כל החלקות ראוי שיישמר גם במתווה הקבוע בתוכנית 446, כפי שאמור היה להיות מושג בהליך האיחוד והחלוקה מחדש שנקבע בתוכנית הול"ל. לטענת המערערים, היה צריך לשמור על האיזון בין המבננים על ידי הקצאה מתואמת של זכויות בנייה, כך שבעלי החלקות במבנן 1 יפוצו על ייעודי הקרקע שנקבעו להם, הפחותים יחסית בערכם בהשוואה לאחרים - זאת באמצעות זכויות בנייה, או בדרך של פיצוי בעין. בהקשר זה טענו המערערים כי היה על הוועדה המחוזית לערוך איזון בין המבננים, לרבות באמצעות טבלת איזון, בד בבד עם אישור תוכנית 446, ולא להותיר מלאכה זו לשלב שבו יערכו בעתיד תכניות מפורטות לאיחוד וחלוקה לגבי כל מבנן, שאז תתייחס כל טבלת איזון רק לשוויון בין בעלי הזכויות בכל אחד מן המבננים לבין עצמם. כפי שהודגש בסיכומי המערערים בבית המשפט הנכבד קמא (שם, בסעיף 2.2.2) - "איזון" הזכויות בין בעלי החלקות במבננים השונים איננו צריך להיעשות לגישתם בדרך של גריעת זכויות מבעלי חלקות במבננים אחרים, כי אם בדרך של הוספת זכויות בניה, או פיצוי לבעלי החלקות במבנן 1.

זאת ועוד - אחרת. לשיטת המערערים התקנתה של תוכנית 446, בלא לשלב בה הליכי איחוד וחלוקה ומבלי לבצע "איזון" בין זכויותיהם של בעלי החלקות במבננים השונים, מהווה ניסיון לעקוף את ההלכה שנפסקה ב-בג"ץ 4914/91 איראני נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 749 (1992) (להלן: הלכת איראני), המורה כי תכנונו מחדש של מתחם קרקע צריך להיעשות תוך שמירה מירבית על השוויון היחסי בין כל בעלי החלקות בקרקע, וכי בקביעת שוויו של מגרש הכפוף לתכנית איחוד וחלוקת מגרשים ללא הסכמה, כאמור בסעיף 122 לחוק, יש להתחשב גם בשינוי ייעוד המגרשים.

ב.      הפרדת חלקה 35 ממבנן 1: בעתירתם המתוקנת טענו המערערים עוד כי אחד הפגמים הרבים, לשיטתם, בתוכנית 446 הוא שקיימת לסברתם פגיעה באפשרות המעשית לממש את הזכויות במבנן 1 נוכח ריבוי הבעלים במבנן ונוכח הייעודים, שנקבעו לו. אף שבעתירה לא נדרש כל סעד בקשר עם טענה זו, שלא אוזכרה אלא בקיצור נמרץ בין שלל השגותיהם של המערערים בקשר עם התוכנית (סעיף 8.6.1, עמ' 16, וסעיף 16.3, עמ' 29 לעתירה המתוקנת), הרי שבשלב הסיכומים (ולמחאת המשיבים) התגבשה טענת המערערים כדי עתירה להפרדת חלקה 35 מיתר החלקות שבמבנן 1. לשיטת המערערים, ייחוד החלקה כמבנן נפרד ועצמאי נדרש נוכח גודלה הניכר של חלקתם ונוכח בעלותם המשותפת של המערערים, שהם בני משפחה אחת. במיוחד צרם למערערים הסירוב לייחד את חלקה 35 כמבנן נפרד, נבדל מיתר בעלי הזכויות במבנן 1 - נוכח פיצולו, בעקבות הליך ההתנגדויות, של מבנן 5 לשני מבננים (מבנן 5 ומבנן 6). סירוב המשיבים 4-3 לאפשר את פיצול מבנן 1, על פי הצעת המערערים - נחזה איפוא בעיניהם להפליה פסולה. 

נציין כי טענותיהם העיקריות הנוספות של המערערים בעתירתם המתוקנת כללו: השגה (שנדחתה) על כך שהתוכנית מורה, לגישתם, על הפקעתם של כ-50% מזכויות כלל בעלי החלקות בתוכנית, ללא פיצוי, וזאת בניגוד להוראות הדין המחייבות פיצוי בגין הפקעה העולה על 40%; השגה (שנדחתה) על דרך הפעלת שיקול דעתו של שר הפנים באישור התכנית; וטענה (שהתקבלה) כי יקבלו היתר לשימוש חורג בקרקע. טענות אלה אינן רלבנטיות עוד לדיוננו, בשים לב לנושאים בהם התמקד הערעור שבפנינו.

פסק הדין של בית המשפט הנכבד לעניינים מינהליים

7.             בית המשפט הנכבד קמא דחה את שתי הטענות של המערערים הניצבות במרכזו של הערעור. להלן יפורטו בתמצית נימוקיו של בית המשפט, בשתי הסוגיות שעל הפרק והסתעפויותיהן.

8.             הטענה לפגיעה בשוויון: בית המשפט הנכבד קמא בחן האם הוראות תוכנית 446 פוגעות בעקרון השוויון המהותי, וזאת בשני מישורים: מישור הקצאת זכויות הבניה בתוכנית, ומישור איזון השווי היחסי בתוכנית.