התנועה המסורתית נ' משרד החינוך והתרבות - המחלקה לתרבות חרדית

השופט י' דנציגר:

1. העותרת קיבלה ממשרד החינוך תמיכות בגין פעילותה בנושא תרבות יהודית והעברת שיעורי תורה שלא במסגרת לימודים פורמאלית. העתירה מופנית נגד החלטת המשיב לקזז סכומי כסף מתוך התמיכות שניתנו לה בשנים 2013-2010.

2. הוראות הדין המרכזיות אשר מסדירות את נושא התמיכות במוסדות ציבור קבועות בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, ובנוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור ולדיון בהן (להלן: נוהל התמיכות). מכוח נוהל התמיכות, רשאים מוסדות ציבור להגיש למשרד הממשלתי הרלוונטי בקשות לקבלת תמיכה. נושא התמיכות בפעילות תרבות יהודית והעברת שיעורי תורה שלא במסגרת לימודים פורמאלית מרוכז כיום במשרד החינוך. כעולה מכתבי בי-הדין, עד לשנת 1998 התמיכה בנושא זה יועדה בעיקרה למגזר החרדי-תורני. לקראת שנת 2002 גובשו מבחני תמיכה חדשים, שאפשרו גם למוסדות נוספים המשתייכים למגזרים נוספים לקבל תמיכות (להרחבה בעניין תמיכות מנהליות והוראות הדין המסדירות את הנושא, ראו דפנה ברק-ארז משפטי מינהלי כלכלי פרק 27 (2013) (להלן: משפט מינהלי כלכלי)).

3. ההיבטים המרכזיים של נושא התמיכות במוסדות ציבור מוסדרים, כאמור, בנוהל התמיכות. לענייננו, רלבנטי נוסחו של נוהל התמיכות שחל בשנים 2013-2010. נוסח זה קבע, בין היתר, כי תמיכה כספית תשמש את מוסד הציבור רק למטרה אשר לשמה ניתנה (סעיף 11(א)); כי אם יתברר שהמוסד לא היה זכאי לתמיכה, או שהתמיכה לא שימשה למטרה שלשמה ניתנה, סכום התמיכה יושב (סעיף 11(ט)); כי אם המוסד שקיבל תמיכה לא עמד בתנאיה, תשלום התמיכה יוקטן, יעוכב או ייפסק (סעיף 14.1); וכי אם המוסד שקיבל תמיכה לא עמד בהתחייבויותיו ובתנאיה, ייגבו ממנו הסכומים ששולמו לו ביתר (סעיף 14.4). עוד קבע הנוהל כי ככל שנמצא בהליך ביקורת כי המוסד עשה שימוש בלתי נאות בכספי תמיכה בשנה מסוימת, יינקטו נגדו מספר צעדים במצטבר. בכלל זה ייגבו מהמוסד הכספים (סעיף 14.5(1)(א)(1)), באמצעות מימושם מתוך ערבות שהפקיד (סעיף 14.5(1)(א)(1)(א)), קיזוזם מתוך כספי התמיכה שניתנו לו בשנה הרלבנטית או בשנים עתידיות (סעיף 14.5(1)(א)(1)(ב)) ובאמצעות הגשת תביעת השבה נגדו (סעיף 14.5(1)(א)(1)(ג)).

           יצוין כי נוהל התמיכות תוקן בשנת 2014, אך גם בנוסחו העדכני נכללות הוראות דומות בעיקרן בעניין השבת תמיכות. הנוהל העדכני קובע כי משרד ממשלתי שהתברר לו כי מוסד ציבור שקיבל תמיכה לא עמד בתנאי התמיכה, יגבה מהמוסד את הכספים ששולמו לו ביתר (סעיף 13(ד)). עוד קובע הנוהל העדכני כי גביית הכספים תתבצע ב"אחת או יותר" מהדרכים הבאות: קיזוז מכספי תמיכות שמגיעים למוסד מאותו המשרד באותה השנה (סעיף 19(א)(1)); קיזוז מכספי תמיכות שמגיעים למוסד ממשרדים אחרים באותה השנה (סעיף 19(א)(2)); מימוש הכספים מתוך סכום הערבות שנתן המוסד במסגרת הבקשה לתמיכה (סעיף 19(א)(3)); קיזוז הסכום מכספי תמיכות עתידיות שמגיעות למוסד מאותו המשרד (סעיף 19(א)(4)); קיזוז הסכום מכספי תמיכות עתידיות שמגיעות למוסד ממשרדים אחרים (סעיף 19(א)(5)); קיזוז הסכום מכספי התמיכות שמגיעים למשרד כתמורה בעד רכש, אספקת טובין או מתן שירותים (סעיף 19(א)(6)); ולבסוף – הגשת תביעת השבה נגד המוסד (סעיף 19(א)(7)).

4. להשלמת התמונה יצוין, כי לצד נוהל התמיכות קיימים הסדרי פיקוח על מוסד הציבור שקיבל תמיכה כספית. הסדרים אלו מעוגנים, בין היתר, בהוראות תכ"מ 6.1.0.1 בעניין "תמיכות במוסד ציבור" ובהוראת תכ"מ 6.1.0.4 בעניין "פיקוח ובקרה על תמיכות במוסד ציבור". בפועל, הפיקוח על מוסד הציבור מתבצע על-ידי המשרד הממשלתי שהעניק את התמיכה ועל-ידי החשב הכללי במשרד האוצר.

5. כעולה מתגובתו המקדמית של המשיב לעתירה, העותרת קיבלה תמיכות שונות לאורך תקופת פעילותה. בתגובת המשיב מפורט על תמיכות שאושרו לעותרת החל משנת 1998, בסכומים שונים. בין השנים 2005-2003 בוצעו ביחס לעותרת "בדיקות עומק", בהן נמצא כי העותרת לא קיימה באופן מדויק אחר תנאי התמיכות בשנים מסוימות, כיוון שהיא לא ביצעה את הפעילות הנתמכת בעצמה, אלא באמצעות עמותות אחרות. בעקבות ממצא זה, קוזזו כספים מסכום התמיכה שהועבר לעותרת בשיעור של 40% בשנים הרלבנטיות. בשנת 2006 אושרה לעותרת תמיכה בסכום 149,704 ש"ח, אך קוזז ממנה סכום בסך 31,368 ש"ח, לאחר שנמצא כי היקף הפעילות שהוצהר בבקשת התמיכה גדול מהיקף הפעילות בפועל, ולאחר שנמצא כי חלק מתשלום התמיכה הועבר לנותני שירות דרך עמותות אחרות. בשנים 2008-2007 אושרו לעותרת תמיכות בסכומים של 67,685 ש"ח ו-100,000 ש"ח, בהתאמה. בשנת 2009 אושרה לעותרת תמיכה בסך 100,000 ש"ח, אך קוזז ממנה סכום בסך 22,798 ש"ח לאחר שנמצא כי חלק מהפעילות שלגביה התבקשה התמיכה לא בוצעה בפועל, או שלא בוצעה בהתאם לתנאי התמיכה. בשנת 2010 אושרה לעותרת תמיכה בסך 129,857 ש"ח, אך קוזז ממנה סכום בסך 25,609 ש"ח, מטעמים דומים בעיקרם. בשנת 2011 אושרה לעותרת תמיכה בסך 120,000 ש"ח, אך קוזז ממנה סכום בסך 39,000 ש"ח, מטעמים דומים. בשנת 2012 אושרה לעותרת תמיכה בסך 103,357 ש"ח, אך קוזז ממנה סכום בסך 20,671 ש"ח, מטעמים דומים. בשנת 2013 אושרה לעותרת תמיכה בשיעור כולל של 15,293 ש"ח, לפי חישוב שונה שהורכב ממקדמות בהתאם לתקציב המשכי שחל באותה השנה.

6. בשנת 2013 בוצעה לעותרת "בדיקת עומק" ביחס לשנים 2011-2009 על-ידי משרד רואי-חשבון. במסגרת בדיקה זו נמצא כי העותרת השתמשה בכספי התמיכות כ"עמותת גג". הוסבר כי העותרת "מעבירה את הכספים לעמותות ואלו הן מבצעות את הפעילות" וכי "נראה כי עיקר הפעילות לא בוצעה בפועל על-ידי העמותה והיא היוותה עמותת צינור להעברת כספי התמיכה". בדיקה השוואתית משלימה שערך המשיב העלתה כי העותרת המשיכה לפעול כך גם בשנת 2012. על רקע ממצאים אלו קבעה ועדת התמיכות בסוף שנת 2013, כי יש לחייב את העותרת להשיב את התמיכה שקיבלה בין השנים 2012-2010, וכן להקפיא את בקשת התמיכה שהגישה ביחס לשנת 2013. על-פי תגובת המשיב, הוחלט שלא לקזז סכומים באופן דומה ביחס לשנת 2009, משום שנמצא כי בשנה זו העותרת עמדה בתנאי הסף של מבחן התמיכה גם בהפחתת מספר הפעילויות שלא בוצעו ישירות על-ידה. הוועדה ביקשה לקבל את התייחסות העותרת לממצאים בטרם קבלת החלטה סופית בנדון. ביום 30.1.2014 הגישה העותרת התייחסות לוועדה, בה טענה כי אין פסול בכך שביצעה את פעילותה באמצעות קהילות משנה המאוגדות תחתיה, כי היא עומדת בנוהל התמיכה ובתנאים שנקבעו, וכי ממילא פעילותה הייתה גלויה, ידועה ומאושרת בפועל לאורך השנים, הן על-ידי משרד החינוך והן על-ידי החשב הכללי במשרד האוצר. עוד טענה העותרת כי פרקטיקה של איגוד כספי התמיכות תחת "עמותת גג" היא פרקטיקה מוכרת וקיימת, שלאורה פעלו "עמותות גג" רבות נוספות. ועדת התמיכות דחתה את טענות העותרת.

7. ביום 12.11.2014 הוגשה העתירה דנן. עוד באותו היום ניתן צו ארעי המורה על הקפאת החלטת המשיב עד להחלטה אחרת. ביום 16.3.2015 הגיש המשיב תגובה מקדמית לעתירה. המשיב טען כי התנהלות העותרת מנוגדת לנוהל התמיכות ולמבחני התמיכות. המשיב הוסיף וטען, כי העותרת ידעה שאסור לה לפעול כ"עמותת גג" ולהעביר את כספי התמיכות לגורמים שלישיים, וזאת בין היתר משום שעניין זה הובהר במסגרת פסק דין שניתן בבג"ץ 1447/03 פנים להתחדשות יהודית בישראל נ' שרת החינוך (14.12.2004) (להלן: בג"ץ 1447/03)). הוסבר כי מתן אישור ביחס לפעולותיה של העותרת, אשר העבירה כספי תמיכה לעמותות משנה, תהווה למעשה "עקיפה" של נהלי התמיכה, שכן בדרך זו לא ניתן יהיה להבטיח שהגוף אשר קיבל בסופו של יום את כספי התמיכה אכן היה זכאי להם. עוד הובהר כי ועדת התמיכות מעולם לא אישרה את התנהלות העותרת, בכתב או בהתנהגות, ולכן לא ניתן לקבל טענת הסתמכות בנסיבות העניין. המשיב דחה גם את טענת העותרת בעניין הפלייתה ביחס לגופים אחרים. על רקע זה טען המשיב כי אין עילה להתערב בהחלטתו, ויש לאפשר לו לגבות את כספי התמיכה, תחילה באמצעות קיזוזם, ולאחר מכן, ככל שיידרש, באמצעות תביעת השבה.