ירון ישעיהו בע"מ נ' עיריית פתח תקווה

רקע

1. בשנת 1996 הפקיעה עיריית פתח תקווה (להלן: "העירייה") מקרקעין הידועים כחלקה 40 בגוש 6387 (להלן: "המקרקעין") בבעלות העותרת, חב' ירון ישעיהו בע"מ, על רקע שינוי ייעודם ממגורים לייעוד ציבורי. בין העירייה לעותרת נחתם הסכם להעברת המקרקעין לידיה עירייה (הסכם חילופי קרקעות מיום 2.7.96).

2. בחלוף כ-7 שנים בהן עמדו המקרקעין ערומים וללא שימוש, פרסמה העירייה בשנת 2003 תכנית בנין עיר שמספרה פת71/1201 לשינוי ייעודם מייעוד ציבורי למגורים. עקב השינוי ובהתאם להוראת סעיף 195(ב) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965 (להלן: "חוק התכנון והבניה") פנתה העירייה בתאריך 16.6.04 לעותרת ואפשרה לה לרכוש המקרקעין בחזרה, במחיר שלא יעלה על הסכום בו רכשה אותם, בצירוף שווי ההשבחה שנובע משינוי ייעודם. העותרת הודיעה בחוזר על רצונה לממש זכותה לרכישת המקרקעין.

3. משנת 2004 ולאורך שנים ארוכות נוהל משא ומתן בין הצדדים בעצלתיים; לעיתים האיצה העותרת בעירייה לקדם את המשא ומתן ולעיתים העירייה עשתה כן ביחס לעותרת. בשנת 2011 הושגה טיוטה מוסכמת לכאורה (נספח ח/14) אולם אף לאחריה, המשיכו חילופי הדברים בין הצדדים.

4. טיוטה סופית של ההסכם לרבות שומה סופית בגין המקרקעין, נשלחו על ידי העירייה לעותרת לקראת סוף שנת 2014. בתאריך 22.1.14 המציאה העותרת לעירייה את מסמכי ההסכם חתומים על ידה כדי שאלו ייחתמו על ידי נציגי העירייה. משבוששה העירייה לחתום על המסמכים, תזכרה העותרת את העירייה מספר פעמים וזו נמנעה מלהגיב לחלק מהתזכורות או שנענתה באורח עמום: "בהנהלת העיר החלו דיונים שונים הקשורים לעסקה האמור. אנו נלמד את הנושא ונעדכן בהתאם" (נספח ח'/35 מיום 4.2.16).

5. בתאריך 7.2.17 הגישה העותרת את עתירתה דנן ובגדרה היא מבקשת לחייב העירייה לחתום על ההסכם באופן שיאפשר השבת הזכויות במקרקעין לידיה בתמורה לתשלום על פי השומה הסופית שערכה העירייה – הכל לפי סעיף 195 (2) לחוק התכנון והבנייה.

6. העותרת טוענת כי העירייה מחויבת לחתום על ההסכם להשבת המקרקעין לידיה מכוח סעיף 195 (2) לחוק התכנון והבניה כמו גם מכוח ההסכם שהושג בין הצדדים לאחר משא ומתן ממושך.

7. העותרת טוענת כי העירייה שרכה רגליה בהתנהלותה, אגב התחמקות מחיוביה על פי הדין ומכוח ההסכם.

8. העותרת טוענת כי לאורך השנים בהן הופקעו מידיה המקרקעין לצרכי ציבור – החל משנת 98' ועד שנת 2003, אז שונה ייעודם למגורים – הם עמדו כאבן שאין לה הופכין, ללא שימוש מכל סוג שהוא.

9. העותרת טוענת כי לאורך שנים אלו – משנת 2003 ועד עובר להגשת העתירה – אישרה העירייה פעם אחר פעם את זכות העותרת לרכוש המקרקעין על פי סעיף 195 (2) לחוק התכנון והבנייה ובשנת 2009 אף הוציאה שומה מעודכנת לאחר שמועצת העיר פתח תקווה אישרה את מכירת המקרקעין לעותרת. לצד דברים אלו, חדלה העירייה מלנקוט צעדים לחתימת ההסכם ומימושו, תוך דחיית עשרות פניות של העותרת ב'לך ושוב', לרבות לאחר שהמציאה לעותרת נוסח סופי של ההסכם, אשר נחתם על ידה בצפייה לקבל העתק חתום בחוזר מהעירייה.

10. העותרת טוענת כי העירייה מתנערת מחובתה על פי הדין להשיב המקרקעין לידיה לאחר שינוי ייעודם. לא זו אף זו, העירייה מפרה את חובתה לנהוג בהגינות ובתום לב כרשות ציבורית.

11. העותרת מלינה על עמדת העירייה שנתלית בהוראה סטנדרטית שבהסכם, לפיה תקפו מותנה באישור מועצת העיר – הגם שהוראה זו אינה עולה בקנה אחד עם הנסיבות שתוארו. יתירה מזו, בפועל, אושרה מכירת המקרקעין על ידי מועצת העיר כבר בשנת 2009 לאחר ששנה קודם לכן ב-2008 נמנעה המועצה מלאשר המכירה, ללמדך כי האישור נעשה לאחר בחינה ובדיקה.

12. העותרת מוסיפה, כי התלית תוקף ההסכם באישור מועצת העיר מרוקנת מתוכנה את החובה המוטלת על העירייה על פי הדין ולראיה, ההסכם והשומה שהוכנו על ידה והומצאו לעותרת לחתימה. בנסיבות אלו, אף אם מועצת העיר לא אישרה ההסכם, הרי שאין בכך כדי לעקר את המשא ומתן שהתנהל בין הצדדים לאורך שנים, כמו גם החובה המוטלת על העירייה לקיימו.

13. העותרת מוסיפה כי אישור המועצה אינו נדרש לעצם המכירה אלא בזיקה לבדיקת התמורה ונוסח ההסכם.

14. העותרת טוענת כי מששינתה העירייה את ייעוד המקרקעין למגורים, חלה עליה חובה על פי הדין להשיב המקרקעין לידיה. יתירה מזו, לא הוכח כל צורך ציבורי במקרקעין, בהינתן השנים הרבות בהן היו ברשות העירייה, ללא שימוש ובשל כך שונה ייעודם למגורים.

15. העותרת מוסיפה, כי לאורך השנים בהן נוהל המשא ומתן, מעולם לא הצהירה העירייה על כוונתה לכאורה לשנות את ייעוד המקרקעין פעם נוספת לייעוד ציבורי, ועשתה כן לראשונה במסגרת כתב התשובה שהגישה לבת המשפט.

16. העותרת מבקשת לדחות את טענות העירייה לפיהן העותרת הפיקה העותרת פירות מהסכם חילופי המקרקעין שנכרת בינה לבין העירייה כחלק מהעברת המקרקעין לידיה.

17. העותרת טוענת כי התמשכות ההליכים גורמת לה לנזקים רבים וכבדים.

טיעוני העירייה

18. העירייה טוענת כי המקרה הנדון אינו נכנס בגדר הוראת סעיף 195 (2) לחוק התכנון והבנייה לנוכח החלטת מועצת העיר לפעול לשינוי ייעודם לייעוד ציבורי, על רקע מחסור חמור בשטחים ציבוריים בעיר. משכך, נשמט היסוד תחת חובת העירייה למכור המקרקעין לבעליהם הקודמים.

19. העירייה נסמכת על הוראת סעיף 9 להסכם שכותרתו "תנאי מתלה" ולפיו "חוזה זה טעון אישור מועצת העיר ברב חבריה ויכנס לתוקף רק לאחר קבלת אישורה. היה ולא יתקבל אישור מועצת העיר ברוב חבריה. לא יכנס חוזה זה לתוקפו ולקונה לא תהא כל זכות לדרוש ו/או לתבוע ו/או לקבל מהעירייה ו/או מי מטעמה כל פיצוי ו/או שיפוי מכל מין וסוג בגין כל הכרוך והקשור בכך...". העירייה טוענת כי טיוטת ההסכם שנחתמה על ידי העותרת הותנתה מפורשות באישור מועצת העיר אשר החליטה שלא לאשר את ההסכם ולפיכך, אין הוא בר תוקף ואין בו כדי לחייבה.

            העירייה מטעימה כי אישור מועצת העיר אינו אקט פורמאלי אלא מהותי. כגוף מנהלי מחויבת מועצת העיר לאינטרס הציבורי ונדרשת להפעיל שיקול דעת עצמאי, שכן אין היא חותמת גומי. לגופו של עניין, טוענת העירייה, כי החלטת המועצה נסמכת על מחסור ומצוקה בשטחים ציבוריים בעיבורה של העיר – מיקום המקרקעין.

20. העירייה מוסיפה כי אישור מכר המקרקעין בשנת 2009 נבע ממצוקה כספית בה היתה נתונה אותה עת, על רקע בניית האצטדיון העירוני. נכון לעת הזו השתנו הצרכים ועמם סדרי העדיפויות. כיום יש ליתן בכורה להגדלת השטחים הציבוריים. הואיל וקנויה למועצת העיר הסמכות לשוב ולשקול מחדש את החלטותיה, היא עשתה כן, באורח סביר ראוי.

21. העירייה טוענת כי אין לקבל את טענת העותרת לפיה לא היה צורך בחתימה על חוזה, לנוכח אישור השבת המקרקעין לידיה בשנת 2009. לשיטתה, מושתקת העותרת מלהעלות טענה זו לנוכח הסכמתה בכתב להכנת טויטת החוזה, כמו גם הסכמתה לנוסחו הסופי.

22. העירייה מדגישה כי החלטת מועצת העיר התקבלה על רקע הצורך בשינוי ייעוד המקרקעין ממגורים לשב"צ, ללא זיקה להגשת העתירה על ידי העותרת. כך, הובא החוזה לאישור המועצה טרם הגשת העתירה, בתאריך 29.3.15 והוסר מסדר היום אך בשל התנגדות חברי המועצה לאבד שטחים שניתן להפכם לשטחי ציבור.

23. העירייה טוענת כי ספק אם התכלית העומדת ביסוד סעיף 195 (2) לחוק תואמת את נסיבות עניינה של העותרת. ככלל, סעיף 195 (2) לחוק נועד להשיב מקרקעין שנלקחו מבעליהם בכפייה לצרכי ציבור, כאשר צרכים אלו מבוטלים והמקרקעין הופכים לסחירים. לשיטתה, אין זה המקרה שלפנינו. יתירה מזו, העירייה טוענת כי משהחליטה לשנות את ייעוד המקרקעין בחזרה לייעוד ציבורי – אין היא מחויבת למכרם וממילא, אינה חייבת מאומה לעותרת.

24. העירייה טוענת כי בעת שהמקרקעין הופקעו מידי העותרת לצרכי ציבור, היא זכתה למקרקעין חלופיים ששווים רב בשיעור של מאות אחוזים יותר משווי המקרקעין דנן ונהנתה מפירותיהם. כך שנתיים לאחר שרכשה העותרת את המקרקעין (בשנת 1994) היא חתמה על הסכם לחילופי שטחים עם העירייה, בגדרו הוערכו המקרקעין המופקעים בסכום של 2,640,000$ - כ-1,640,000$ יותר משוויים במועד רכישתם. זאת ועוד, המקרקעין שקיבלה העותרת בתמורה הניבו לה פירות בהינתן השכונה שנבנתה עליהם, כפר גנים ג' – 'היוקרתית בעיר' – מה שהביא להכפלה כפולה ומכופלת של רווחי העותרת. אין מדובר אפוא בהגנה לכאורה על בעל המקרקעין שאדמתו נלקחה ממנו בכפייה ובפועל, נשמרה זיקתו אליה.

25. העירייה טוענת, בהסתמכה על חוות דעת מקצועית שנערכה על ידי ד"ר דוידוביץ'-מרטון בשנת 2013 ביחס לאזור התעשייה 'קריית אריה', כי קיים מחסור בשטחי ציבור בעיר פתח תקווה בדגש על השכונות הוותיקות – מקום המצא המקרקעין. עוד נקבע בחוות הדעת, כי המחסור החמור בשטחי הציבור צפוי להחריף כתוצאה מתכניות ציפוף, כדוגמת תמ"א 38. לפיכך, ההחלטה להחזיר את ייעוד המקרקעין לייעוד ציבורי – סבירה.

26. העירייה מוסיפה, כי באזור בו מצויים המקרקעין קיימים 64.8 דונם המיועדים לשצ"פ בעוד שבפועל קיים צורך ב- 93.1 דונם לייעוד שצ"פ. זאת ועוד, לפי תמ"א 38 ובהסתמך על סקר חברת גאו-קרטוגרפיה מ-2015 – די במימוש של שיעור 36% -30% מתמ"א 38 כדי להוסיף 2,639 יחידות דיור נוספות בשכונה, המהוות תוספת של 9,237 תושבים. בנסיבות אלו, משאב המקרקעין הופך ליקר ערך ובעל חשיבות רבה לצרכי הציבור.

27. העירייה מוסיפה כי לעותרת חלק נכבד בהתמשכות הליך המשא ומתן, אשר נוהל על ידה בחוסר תום לב. כך, כבר בשנת 2004 פנתה העירייה לעותרת בהצעה לרכישת המקרקעין ובמשך 4 שנים התעלמה העותרת מפנייתה ולא עשתה מאומה. כך אף בשנת 2009, עת פנתה העירייה לעותרת פעם נוספת וכן, בשנת 2011 – והעותרת לא הגיבה לטיוטות החוזה שנשלחו אליה. במהלך שנת 2012 חזרה בה העותרת מהסכמות אליהן הגיעו הצדדים ביחס למקרקעין. בנסיבות המתוארות ולנוכח חלוף הזמן, נדרשה העירייה לערוך שומות מעודכנות ביחס למקרקעין.

28. העירייה מוסיפה כי איש לא תקע כף לידי העותרת כי המשא ומתן שנהלה עמה יבשיל לכדי הסכם.

התנהלות הצדדים - מועדים רלבנטיים על ציר הזמן

29. המשא ומתן בין הצדדים נמשך למעלה מעשור שנים. ראוי להעלות תחנות דרך רלבנטיות להבנת התנהלות הצדדים והלך רוחם. להלן המועדים הרלבנטיים על ציר הזמן:

• בשנת 1994 רכשה העותרת את המקרקעין בהיותם מיועדים למגורים, הגם שתכנית לשינוי ייעודם למוסדות ציבור כבר הופקה.
• בשנת 1996 נחתם בין העותרת לבין המשיבה הסכם לחילופי קרקעות בגדרו נקבע כי העותרת תעביר למשיבה את בעלותה במקרקעין בעוד שהעירייה תעביר לידי העותרת מגרשים אחרים – כיום שכונת כפר גנים ג'.
• בשנת 1997 פורסמה למתן תוקן תכנית לשינוי ייעוד המקרקעין ממגורים למוסדות ציבור.
• בשנת 1998 נכנס לתוקף הסכם חילופי המקרקעין לאחר שאושר על ידי הגורמים המוסמכים. חודשים ספורים לאחר מכן פורסמו הודעות על הפקעת המקרקעין.
• בשנת 2003 פורסמה למתן תוקף תכנית ששינתה את ייעוד המקרקעין ממוסדות ציבור למגורים ב'. השינוי נועד לגייס כספים לקרן לרכישת שטחי ציבור במיקומים אחרים בעיר.
• בשנת 2004 פנתה העירייה לעותרת ועדכנה אותה בדבר כוונתה למכור את המקרקעין.
• בשנת 2005 התנהלה התכתבות בין הצדדים בנדון.
• בשנת 2008 הובא נושא מכירת המקרקעין לדיון מועצת העיר, אשר התנגדה למכירתם בשל הצורך בשטחי ציבור בסביבה הוותיקה בה מצוים המקרקעין. הוחלט שלא לאשר המכירה.
• בתאריך 29.3.2009 הובאה מכירת המקרקעין פעם נוספת לדיון לפני מועצת העיר. הפעם החליטה לאשר המכירה.
• בתאריך 16.8.2009 פנתה העירייה לעותרת – במהשך לפנייה משנת 2004 – והציעה לה לרכוש המקרקעין בתוך 30 יום שאם לא כן, יוצעו למכירה במכרז. העותרת השיבה כי היא מעוניינת ברכישתם.
• במהלך שנת 2009 היתה התכתבות בין הצדדים אודות מכר המקרקעין. בין השאר, הביעה העירייה את מורת רוחה מהתנהלות העותרת.
• ביום 15.12.2009 המציאה העירייה לעותרת שומה מעודכנת בנוגע לשווי המקרקעין וביקשה ליידעה אם היא מעוניינת ברכישתם. העותרת ענתה בחיוב.
• במרץ 2010 פנתה העותרת לעירייה מספר פעמים לשם קבלת העתק חוזה לידיה. היא נענתה כי החוזה מצוי בטיפול הלשכה המשפטית.
• ביום 5.10.2010 שבה העותרת ופנתה לעירייה באותו עניין. בתגובה, הודיעה העירייה לעותרת כי היא חוזרת ושוקלת הצעתה למכירת הזכויות במקרקעין ו"בימים אלה נערכים דיונים בנושא" והודעה על החלטתה תימסר לאחר גיבושה.
• ביום 26.1.2011 שלחה העירייה לעותרת טיוטת חוזה למכירת המקרקעין בצירוף הבהרה בדבר הצורך בשומה עדכנית על פי דין.
• ביום 30.5.2011 שלחה העירייה טיוטת חוזה נוספת בצירוף שומה מעודכנת.
• ביום 5.9.2011 פנתה העירייה לעותרת לבירור עמדתה ביחס לטיוטת החוזה. בתשובה השיגה העותרת על המחיר הנקוב בחוזה, הגם שלבסוף, ביום 19.9.2011 הודיעה כי אין מניעה מצידה לערוך חוזה מוסכם עם המשיבה, על אף עמדתה כי החוזה כלל לא נדרש בנסיבות העניין.
• ביום 28.2.2012 הודיעה העותרת לעירייה כי טיוטת החוזה מוסכמת עליה. אז, בתאריך 3.4.2012 העבירה העירייה לידי העותרת שומה עדכנית מיום 26.3.2012. העותרת התבקשה לאשר החוזה. תזכורת בנושא נשלחה לעותרת בתאריך 30.4.2012 ותזכורת נוספת – בתאריך 11.7.2012.
• בתאריך 21.8.2012 פנתה העותרת לעירייה בדרישה כי יוסף לחוזה סעיף המאפשר את מימון הרכישה באמצעות משכנתא. כן נתבקשה העירייה ליתן עמדתה בנוגע למכירת חלקה 41, בה שכן מוסד ציבורי. תזכורת נוספת בנדון שלחה העותרת ביום 6.12.2012.
• ביום 7.3.2013 העבירה העירייה טיוטת חוזה להערות העותרת וכחודשיים לאחר מכן שיגרה פנייה בגדרה תהתה מדוע לא נענתה.
• כשנה לאחר מכן, ביום 27.5.2014 פנתה העירייה לעותרת וציינה לפניה כי פנייתה נותרה ללא מענה. תזכורות נוספות ששיגרה לעותרת נותרו אף הם ללא התייחסות. העירייה התריעה כי ככל שלא תקבל תשובת העותרת בתוך 14 ימים, היא תראה בה כמי שוויתרה על רכישת המקרקעין.
• ביום 10.6.2014 השיבה העותרת לפנייה בחיוב וצירפה הערות לחוזה. בתאריך 1.10.2014 הוציאה העירייה חוות דעת שמאית עדכנית וביום 3.11.2014 העבירה לעותרת נוסח הסכם לחתימה.
• ביום 22.1.2015 העבירה העותרת למשיבה את הנוסח חתום על ידה.
• ביום 29.3.2015 הובא החוזה לאישור מועצת העיר. זו התנגדה לאשרו בשל הצורך במקרקעין לצרכי ציבור, כך עמדתה. המועצה סברה כי ראוי לבחון שינוי ייעוד המקרקעין בחזרה מייעוד מגורים לייעוד ציבורי. לפיכך, הורד הנושא מסדר היום לצורך בחינתו מחדש.
• ביום 1.5.2016 הגישה העותרת את העתירה דנן. בעקבותיה, קיימה מועצת העיר דיון נוסף ובו החליטה שלא לאשר את החוזה בשל הצורך הציבורי במקרקעין.
•  

30. עינינו הרואות, הצדדים עברו כברת דרך ארוכה, רצופה בעליות ומורדות. לא אצא להם הדרך. בתום למעלה מעשור שנים הם השכילו לגבש נוסח מוסכם של חוזה עליו חתמה העותרת וציפתה לחתימתה בחוזר של העירייה. לדידה חזרה בה העירייה מעמדתה באורח חד צדדי ולא צפוי. החלטת מועצת העיר שלא לאשר ההסכם התקבלה לאחר מועד הגשת העתירה.

            הסוגיה המונחת לדיון אפוא היא שאלת זכותה של העירייה, בנסיבות המתוארות לחזור בה מעמדתה ביחס למכירת המקרקעין לעותרת. כפי שיבואר להלן, מנועה העירייה מלעשות כן ומחויבת לחתום על החזוה, הן על פי הדין, הן מכוח דיני חוזים. להלן נימוקיי.

המסגרת הנורמטיבית

סעיף 195 (2) לחוק התכנון והבנייה.

31. סעיף 195 לחוק קובע את גדר זכויותיו של בעל מקרקעין אשר מקרקעיו הופקו לצרכי ציבור ולאחר מכן שונה ייעודם. זו לשונו:

"מקרקעין שנרכשו בביצוע תכנית על פי הסכם או שהופקעו כך תמורת תשלום פיצויים, יחולו עליהם הוראות מיוחדות אלה:

(1) ....

(2) שונה ייעודם על פי הוראות חוק זה, מותר באישור ובהתייעצות כאמור למכרם, להשכירם או לעשות בהם העברה אחרת, ובלבד שניתנה למי שרכשו ממנו את המקרקעין או לחליפו הודעה שהוא רשאי, תוך שלושים יום, לקנותם במחיר שלא יעלה על הסכום שבו נרכשו ממנו, בצירוף שוויה של כל השבחה מהם הנובעת מהתכנית; הודיע מקבל ההודעה תוך המועד האמור שהוא מוכן לקנות את המקרקעין, יועברו אליו כאמור."

32. לבעל המקרקעין שהופקעו קנויה על פי הוראת סעיף 195 (2) לחוק זכות קדימה לרכשם חזרה לידיו מקום בו שונה ייעודם, כפוף לקיומם של שני תנאים; שינוי הייעוד נעשה על פי 'חוק זה' – קרי חוק התכנון והבנייה, והרשות גילתה דעתה בדבר כוונתה למכרם, להשכירם או להעבירם לצד ג' שאינו הבעלים המקורי של המקרקעין.

33. שינוי ייעוד המקרקעין צריך להיעשות באמצעות תכנית מכוח חוק התכנון והבנייה, אזי קמה לבעליהם זכות לרכשם חזרה. ראה לעניין זה ע"א 3521/10 עיריית חיפה נ' אבנר גסר (פורסם בנבו, 07.01.2013) וכן בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 661 (2001).

34. הרציונל העומד ביסוד הוראת סעיף 195 (2) לחוק – ברור. משניטלה הקרקע מבעליה בכפיה לטובת מטרה ציבורית וככל שהמטרה לשמה הופקעה נזנחה או פקעה, קם צידוק להשבתה לבעליה. זוהי זכות שנועדה לאזן בין אינטרס הרשות וצרכיה הציבוריים לבין זכות הקניין של הפרט, כך שנטילת הקרקע תוגבל רק לצורך הצבורי לשמו נועדה.

ייעוד ציבורי מוגדר

35. החלטת הרשות להפקיע מקרקעין לצרכי ציבור צריכה להיות קונקרטית, למען ייעוד ספציפי. ראה לעניין זה עע"מ 1369/06 הלל הלביץ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, (להלן: "פס"ד הלביץ"):

"ההפקעה צריכה להיות לצורך ציבורי קונקרטי, וההפקעה הינה צמודת מטרה. כפי שצוטט לעיל, וכפי שעולה מסעיפים 188 ו-189 לחוק התכנון והבניה, הפקעה על פי פרק ח' לחוק התכנון והבניה יכולה להיעשות אך ורק כאשר המקרקעין המופקעים דרושים לרשות לצורך ציבורי או למטרה ציבורית. הנה כי כן, לכל אורך חיי ההפקעה חייבת להישמר ולהתקיים מטרת ההפקעה שלמענה הופקעו המקרקעין מלכתחילה".

36. לא די אפוא ב'כוונה ערטילאית' לבצע הפקעה לעתיד לבוא. ראה דברי כב' השופט דנצינגר בפסק הדין הלביץ:

"סעיף 189 לחוק התכנון והבניה מתיר לועדה המקומית, בכל עת לאחר תחילת תוקפה של תכנית מתאר מקומית או של תכנית מפורטת (כהגדרתן בחוק), להפקיע מקרקעין בתחום התכנית, כשהפקעתם דרושה, לדעת הועדה המחוזית, 'למטרה ציבורית שלא נועדו בתכנית האמורה', דהיינו, כאשר מקרקעין מסוימים יועדו בתכנית למטרה ציבורית, הרי יש לוועדה סמכות להפקיע את המקרקעין למטרה זו."

הנה, ללא תכנית מתאר מאושרת אין לוועדה המקומית, קל וחומר שאין למועצת העיר סמכות להחליט בדבר שינוי ייעוד. סמכות זו נתונה רק לוועדה המחוזית ואף היא מוגבלת למטרה ציבורית מוגדרת שלא נועדה בתכנית האמורה. כפי שיבואר להלן, לא אלו פני הדברים בענייננו.

מחדלי תכנון וביצוע במימוש הפקעה לצרכי ציבור

37. משקל רב ניתן למחדלי תכנון וביצוע במימוש תכנית והעדר תכנון קונקרטי לצרכי ציבור בחלוף זמן ממועד ההפקעה. ראה דברי השופטת פרוקצ'יה בעמ' 32 לפס"ד הלביץ:

"משך הזמן הרב שעבר מאז ההפקעה, מחדלי התכנון והביצוע המתמשכים של הרשות הציבורית במימוש מטרת ההפקעה, והיעדר תכנון ממשי של השטח למטרה ציבורית לעתיד לבוא, כל אלה מצביעים על פקיעתה של המטרה הציבורית שלשמה נעשתה ההפקעה. אין די בהכרזות מילוליות ערטילאיות על כוונה לנצל את השטח בעתיד למטרה ציבורית, אלא יש לבחון בחינה תכליתית את התנהגות הרשות הציבורית בהקשר לכך, על רקע מכלול הנתונים של הענין. בנסיבות מקרה זה, שקולה התנהגות הרשות לזניחת מטרת ההפקעה, מהטעמים עליהם עמד השופט דנצינגר. משמעותה של זניחה זו היא החייאתן מחדש של זכויות הקנין של הבעלים המקוריים, והקמת זכאותם להחזרת חלקות הקרקע המופקעות, נשוא הערעור, לידיהם."

ומן הכלל אל הפרט

המצב הסטטוטורי של המקרקעין – ייעודם למגורים ב'

38. משנת 2003 שונה ייעוד המקרקעין בתכנית מאושרת למגורים ב', לאחר שבעבר שונו לייעוד ציבורי והייעוד לא מומש. יוצא, כי נכון לעת הזו חלה על העירייה הוראת סעיף 195(2) לחוק, לפיה עליה להציעם למכירה לעותרת. לנוכח תשובתה החיובית להצעה – מחוייבת העירייה למכרם.

ואכן, נהגה העירייה בהתאם לחובתה זו והציעה את המקרקעין לעותרת. יתירה מזו – לאורך שנים רבות שיתפה העירייה פעולה עם העותרת ביחס לפעולות המכר ובמהלך השנים 2010 עד 2015 היא הייתה הרוח החיה במשא ומתן שבין הצדדים, כמו גם זו אשר גיבשה את הנוסח הסופי של ההסכם והעבירה אותו לחתימת העותרת.

39. התנהלותה לאורך השנים מקימה מניעות מלפני העירייה לחזור בה, קל וחומר בהעדר תכנית מאושרת התומכת בהחלטתה. די במסקנה זו כדי לקבל העתירה ולהורות לעירייה להשלים את מכירת המקרקעין לעותרת.

העדר מטרה ציבורית ספציפית

40. בעת שהיו המקרקעין מיועדים לצרכי ציבור הם עמדו כאבן שאין לה הופכין, לאורך שנים. אז החליטה הוועדה המקומית לשנות את ייעודם למגורים וסמוך לאחר ההחלטה ניהלו הצדדים משא ומתן לגיבוש הסכם רכישתם בחוזר על ידי העותרת, כמו גם תכנית המתאר שונתה בהתאם.

41. נכון לעת הזו, המקרקעין מיועדים על פי התכנית למגורים. ההחלטה בדבר שינוי ייעודם בשנית לצרכי ציבור התקבלה אצל המועצה כהחלטה עקרונית ואין לה עיגון בהחלטת הוועדה המקומית, קל וחומר, שאיננה מעוגנת בתכנית ספציפית. מן הסתם, אף לא נקבעה מטרת הייעוד הציבורי. ההחלטה ערטילאית, 'עקרונית' – על רקע צפייה שאינה מבוססת על נתונים אלא על הערכה כללית של חברי מועצת העירייה, שאינם בהכרח בעלי הכשרה בתחום התכנון והבנייה.

42. נקבע בהלכה הפסוקה כי לא די בהחלטה ערטילאית אלא מחויבת החלטה ספציפית עם יעד מוגדר. כאמור, לא אלו פני הדברים במקרה דנן כאשר החלטת מועצת העיר מונחת ביסוד ההתנגדות, שעה שהמצב התכנוני תומך ביישום הוראות סעיף 195(2) לחוק.

43. ודוק, מאז שנת 1997 עומדים המקרקעין ערומים וחסרי שימוש. לא בכדי החליטה העירייה על שינוי ייעודם בשנת 2003 למגורים, אלא בשל העדר צורך לעשות בהם שימוש לצרכי ציבור. במבחן התוצאה ברי כי אין יסוד להחלטה בדבר הצורך בייעודם לצרכי ציבור. אם יקום צורך זה בעתיד – פתוחה לפני העירייה האפשרות להפקיעם פעם נוספת.

החלטת מועצת העיר

44. בהינתן חובת העירייה על פי הדין למכור המקרקעין לעותרת – אין למועצת העיר סמכות לקבל החלטה הסוטה מהוראות הדין. ודוק; חובת מכירת המקרקעין על פי מצבם דהיום – כאשר ייעודם מגורים ב', להבדיל מייעוד ציבורי – גוברת על החלטת מועצת העיר.

45. הדברים בבחינת קל וחומר, לנוכח היות ההחלטה ערטילאית כאמור, נעדרת הגדרה ספציפית ולאחר מחדלי התכנון ומימוש הפקעה קודמת, שלא הצדיקה את קיומה. על פניה, נראה שההחלטה התקבלה בחופזה ונועדה למנוע את מכירת המקרקעין, מבלי לתת את הדעת לעובדות המונחות ביסודה.

46. לא זו אף זו; בשנת 2009 אישרה מועצת העיר את החוזה והמשא ומתן שניהלו הצדדים נשען על אישור זה. עתה, בחלוף שנים ולאחר הבשלת המשא ומתן – מנועה המועצה מלחזור בה. ברי כי עומדת לעותרת טענת הסתמכות.

47. החובה הסטטוטורית המוטלת על העירייה להעמיד המקרקעין למכירה לעותרת בנסיבות המתוארות, מגבילה את סמכות המועצה להתערבות בתנאי מכירת המקרקעין, להבדיל מעצם ההחלטה בדבר המכירה.

48. למעלה מן הדרוש יצוין כי החלטת מועצת העיר התקבלה לאחר מועד הגשת העתירה וככל הנראה, על רקע הגשתה. משכך, משקלה מועט.

חוזה מחייב

49. אף בהיבט החוזי – מנועה העירייה לחזור בה בשלב המשא והמתן בו מצויים הצדדים, בחלוף שנים של הידברות בהן לעירייה היו אין ספור הזדמנויות לחזור בה. חרף זאת, דבקה העירייה במטרה, טרחה והציגה שומות מעודכנות עד אשר הגיעה לנוסח מוסכם ומחייב עם העותרת. ולראיה, היתה זו העירייה שהמציאה לעותרת העתק סופי על מנת שזו תחתום עליו ותשיב אותו לחתימת העירייה.

50. בנסיבות אלו, השתכלל ההסכם לכדי הסכם מחייב ואין נפקא מינא לכך שהעירייה טרם חתמה עליו בפועל.

סיכום

51. לאחר שהעירייה חדלה מלממש את ייעודם הציבורי של המקרקעין על פי תכנית קודמת שבעטיה הופקעו המקרקעין מהעותרת, היא שינתה את התכנית והפכה את ייעודם למגורים ב'. הצעת העירייה לעותרת לרכשם בחזרה נסמכה על הוראת סעיף 195(2) לחוק ולא בכדי.

            משקיבלה העותרת את ההצעה, נוהל משא ומתן ארוך וממושך אשר איש מהם לא חזר בו.

53. סופו של יום, הבשיל המשא ומתן להסכם מחייב, עליו חתמה העותרת ואף המציאה אותו בחוזר לעירייה לשם חתימתה. זו הציגה החוזה לפני מועצת העיר, אשר בוששה מלאשרו. לאחר הגשת העתירה, החליטה שלא לאשרו. בנסיבות אלה, אין לייחס משקל לעמדתה המאוחרת של מועצת העיר.

54. נמצא כי אין בסיס חוקי לחזרתה של העירייה מעמדתה. ייעוד המקרקעין נכון לעת הזו הוא מגורים. ההחלטה לשנות הייעוד פעם נוספת לייעוד ציבורי התקבלה בחופזה, באורח ערטילאי וללא עיגון בתכנית.

55. בנסיבות אלו, לא די בהבעת רצון ערטילאי לעתיד לבוא בייחס לייעוד המקרקעין, כדי להצדיק את חזרתה של העירייה מעמדתה ביחס לחוזה, כפי שדבקה בה לאורך שנים.

56. אשר על כן, אני מקבלת את העתירה ומחייבת את העירייה לחתום על ההסכם באופן שייאפשר את השבת הזכויות במקרקעין לידי העותרת בתמורה לתשלום על פי השומה הסופית שערכה העירייה, בצירוף הפרשי הצמדה כדין.

העירייה תשלם לעותרת שכ"ט עו"ד בסכום של 20,000 ₪.

ניתן היום, י"א אייר תשע"ז, 07 מאי 2017, בהעדר הצדדים.