יש להגביל את השימוש החורג במקרקעין ולהקפיד על תחימתו בזמן

השופט א' רובינשטיין:

א.         ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת - כתארה אז - דברת) מיום 29.4.08, בעת"מ 215/08; 217/08, בגדרו נדחו שתי עתירות על החלטת ועדת ערר לבטל היתר לשימוש חורג למגורים שניתן על ידי הועדה המקומית לתכנון ובנייה באילת; בית המשפט החזיר את הדיון אל ועדת הערר, כדי שזו תמצה את הבירור באשר לנחיצות המיידית במגורי עובדים.

רקע

ב.         חברת אלמוג אילת בע"מ (להלן המערערת), התקשרה בהסכם פיתוח עם מינהל מקרקעי ישראל להקמת בנייני מגורים באילת, המיועדים למגוריהם של עובדי המלונות בעיר. נכון ליום מתן פסק הדין בנתה החברה חמישה בניינים, ושניים נוספים מצויים בשלבי בנייה מתקדמים. משיבה 2, חברת אלוני מיתר בע"מ (להלן אלוני) רכשה בתחילת שנות האלפיים נכס באיזור התעשייה בעיר, שעל שטחו חלה תכנית מפורטת המייעדת את המגרש לתעשיה ולמלאכה. בשנת 2000 הגישה חברת אלירם החזקות בע"מ, בעליו הקודמים של הנכס, בקשה לועדה המקומית לתכנון ובנייה לשימוש חורג בנכס, מייעודו לתעשייה למגורי עובדים. ההיתר ניתן לה החל מיום 26.8.01 והוגבל לחמש שנים. לאחר פקיעתו של ההיתר,  הגישה אלוני בקשה להיתר חדש. הועדה המקומית אישרה את מתן ההיתר, אולם הגבילה אותו לשנתיים בלבד.

ג.          על החלטה זו עררה המערערת לועדת הערר, וזו הורתה (בדיון מיום 1.11.07) לועדה המקומית להבהיר בתצהיר את הנחיצות המיידית של מגורים נוספים לעובדים. באיחור ניכר, הגישה הועדה חוות דעת מטעם מהנדס העיר בדבר נחיצותם של מגורים נוספים. בהחלטתה מיום 19.12.07 מנתה ועדת הערר מספר אמות מידה באישור לשימוש חורג, כגון עוצמת השימוש החורג (קרי, מידת ה"סטיה" מהתכנית), היקפו, חיוניות הצורך, פגיעה בצד שלישי כיוצא בזה. נקבע, כי לשימוש החורג במקרה דנא עוצמה גבוהה והיקף נרחב. הוסף, כי לא הובאה ראיה המורה על צורך דחוף או נחוץ בשינוי ייעוד הנכס - נהפוך הוא, מהנדס העיר ציין בחוות דעתו כי מתגבש פתרון כולל לבעיית המגורים של עובדי המלונות בעיר, אולם לא נאמר כי הנכס הנדון ייכלל בתוך התכנית. בהקשר זה נאמר, כי לא הוכח מהי מגמת התכנון באזור הנכס, והאם ההיתר לשימוש חורג יהיה "לגשר" בין התכנית הישנה והחדשה. לאחר שדנה בכלל השיקולים, קבעה ועדת הערר, כי אין להתיר שימוש חורג במקרקעין, אולם העניקה לאלוני זמן התארגנות עד ליום 1.5.08. עוד נקבע, כי ככל שהועדה המחוזית תקבל החלטה עקרונית להפקדת תכנית לשינוי ייעוד הנכס, יוארך השימוש החורג בשנה נוספת.

ההליכים בבית המשפט קמא

ד.         שני הצדדים עתרו לבית המשפט לעניינים מינהליים לביטול החלטתה של ועדת הערר. אלוני טענה, כי ועדת הערר שגתה ביישום אמות המידה שהציבה למתן היתר לשימוש חורג. הוסבר, כי השימוש החורג הוא כלי תכנוני לגיטימי, שאינו מוגבל למקרים יוצאי דופן בלבד. במקרה דנא, כך נטען, נקבע כי השימוש החורג לא סטה סטייה ניכרת מהתכנון המקורי, ואין בו כדי להשפיע השפעה ניכרת על הציבור או הסביבה, ועל כן היה על הועדה להעניק היתר כמבוקש. הוסף, כי החלטת הועדה מנוגדת לחוות דעתו של מהנדס העיר בדבר מחסור במגורי עובדים, המצריך פתרון של שימוש חורג. המערערת טענה מנגד כלפי קביעת ועדת הערר להארכת השימוש החורג עד ליום 1.5.08. נטען, כי בקביעה זו לא נלקחה בחשבון העובדה, שבמשך חמש השנים, שבהן הופעל הנכס מכוח ההיתר לשימוש חורג, לא הגישה אלוני תכנית לשינוי ייעודם של המקרקעין. עובדה זו, כך נטען, מעידה על כך שאין לבעל הנכס עוד צורך בשימוש החורג, ולפיכך אין לאשר לו תקופה נוספת. צויין, כי אלוני עשתה שימוש חורג במבנה במשך שנה לאחר שפקע ההיתר, ולפיכך אין מקום, מטעמים של שמירה על שלטון החוק והסדר הציבורי, להתיר לה שימוש נוסף בו.

ה.         בתגובה טענה המדינה, בשם ועדת הערר, כי החלטת הועדה סבירה, מושתתת על תשתית עובדתית מוצקה, ותואמת לפסיקה בנוגע להיתר לשימוש חורג. הוסבר, כי מתן היתר לשימוש חורג צריך שייעשה בצמצום ובמקרים יוצאי דופן. במקרה דנא התרשמה הועדה, בין היתר לאחר סיור במקום, כי המדובר באיזור תעשייה פעיל. מנגד, לא הוגש לה, חרף בקשתה, תצהיר לעניין הנחיצות המידית במגורי עובדים באילת, כי אם חוות דעת מטעם מהנדס העיר שאין בה אמירה ברורה בנושא. מטעם הועדה המקומית נטען, כי ועדת הערר שגתה במסקנותיה העובדתיות, ובכלל זה באשר לעמדתו של מהנדס העיר לעניין נחיצות ההיתר לשימוש חורג.  נטען, כי להחלטה זו השלכות שליליות מבחינה ציבורית במגוון רחב של היבטים, ובפרט בנוגע לפתרון ראוי למצוקת דיור של העובדים בעיר.

ו.          בית המשפט קמא פסק, כי קביעתה של הועדה, שלא הוכח צורך המצדיק הארכת ההיתר, נכונה ומוצדקת בהתאם לנתונים שהוצגו בפניה. הוטעם, כי קביעותיה העובדתיות של הועדה הושתתו על הנתונים שהביאו הצדדים, ולא נדרש הימנה לעשות מעבר לכך. גם לגופו של עניין נקבע, כי אין בחוות הדעת של מהנדס העיר כדי להעיד על הצורך הדחוף והמיידי של מגורי עובדים; נאמר, כי אין בחוות הדעת נתונים פרטניים כגון כמות העובדים, מספרן של יחידות דיור קיימות וכדומה, העשויים להצביע על צורך כאמור. עוד נאמר, כי כנגד אלוני עומדת העובדה שלא עשתה דבר לקידום שינויו של המצב התכנוני במשך חמש שנים מאז ניתן ההיתר, ושעשתה מנגד שימוש חורג בנכס גם לאחר פקיעת ההיתר. סוכם, כי החלטת הועדה היתה סבירה בנסיבות ותאמה את ההלכה הרווחת באשר לצמצום ההיתר לשימוש חורג. ואולם- ונציין כי כאן סלע המחלוקת דהאידנא- בית המשפט סבר, כי הבירור בדבר הנחיצות המיידית במגורי עובדים לא מוצה עד תום, ולפיכך פסק כי הדיון יוחזר לועדה כדי שתמצה את הבירור בסוגיה זו.

טענות הצדדים בערעור

ז.          בערעור שלפנינו (הוגש ביום 1.6.08) נטען בתמצית כי לאחר שנקבע שלא חל פגם בהחלטת ועדת הערר, לא היה מקום להשיב את הדיון לועדה, ולהעניק לאלוני את הזכות לשפר עמדותיה. אלוני, כך נטען, החמיצה הזדמנויות שניתנו לה על מנת להוכיח את טענותיה, ומנגד הפרה את החוק ברגל גסה. בינתיים, כך נטען, נפגעים העובדים הדרים במבנה מתנאים קשים וסביבה לא נוחה למגורים. הוסף, כי חרף העובדה שלא ניתן לה היתר נוסף לשימוש חורג, התקשרה אלוני בחודש מארס 2007 עם רשת מלונות פתאל להשכרת חדרים בנכס, ואולם רק לאחר כמה חודשים פנתה לועדה בבקשה להיתר חדש.

ח.         בכתב הסיכומים (הוגש ביום 18.2.09) הודיעה המערערת, כי ועדת הערר קיימה בינתיים הליך בירור עובדתי, וקבעה כי קיים צורך במגורים לעובדי המלונות, ולכן האריכה את השימוש החורג לתקופה נוספת. כלפי החלטה זו הגישה המערערת עתירה מינהלית נוספת, שההכרעה בה עודנה תלויה ועומדת בבית המשפט לעניינים מינהליים.  בית משפט זה התבקש על ידי המערערת לבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא ולהותיר את החלטת ועדת הערר על כנה, מן הטעמים שצוינו. הוסף, כי ההיתר לשימוש חורג במבנה תעשייה למגורים מנוגד להחלטות רבות של ועדות מחוזיות ופסיקות בתי המשפט. עוד נטען, כי אלוני הפרה במודע את החוק, והתנהלותה לכל אורך הדרך אינה תקינה ועולה כדי חוסר ניקיון כפיים.

ט.         בתגובה טענו המשיבים, כי דין הערעור להידחות מחמת מעשה עשוי והיותו תיאורטי. כן הועלו ספיקות בנוגע לזכות העמידה של המערערת, הואיל והיא מונעת מטעמים כלכליים בלבד. עוד נטען, כי בשלב הסיכומים הועלו טענות חדשות, ואין להידרש אליהן הואיל והן מהוות הרחבת חזית אסורה. לגופו של עניין, תמכו המשיבים בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. נטען, כי השבת הדיון לועדת הערר היתה מחויבת בנסיבות, בשל הצורך לתת פתרון מיידי למצוקת הדיור בעיר. הועדה המקומית הוסיפה, כי בניגוד לטענות המערערת, יש צורך בהפעלת מבנה המגורים דוקא באזור התעשייה, מאחר שהוא עלול להוות מטרד לתושבים שסביבו. היתר זה, כך נטען, עונה על האינטרס הציבורי והצרכים של כלל האוכלוסיה בעיר. ועדת הערר טענה גם כן, כי אמנם לא היה מקום מלכתחילה להשבת הדיון, אולם משהושב הדיון לפתחה, הוצגו בפניה נתונים חדשים, המורים על הצורך במגורי עובדים, ולכן סברה כי יש להאריך את השימוש החורג לשיעורין - סך הכל לתשעה חודשים. משכך, סבורה ועדת הערר, כי החלטת בית המשפט המחוזי סבירה בנסיבות, ולא נפל בה פגם המצדיק התערבות.

הדיון בפנינו

י.          הדיון בתיק התקיים ביום 11.1.10. המערערת טענה, כי הערעור דנא עודנו אקטואלי, מאחר שהסעד המבוקש הוא הפסקת השימוש החורג לאלתר. לשאלתנו, מה תהא התוצאה המעשית אם יתקבל הערעור, ענה בא כוח המערערת, עו"ד שרף, כי "תחזור על כנה ההחלטה המקורית של ועדת הערר, שהנכס היה אמור להתפנות ב-2008". מנגד נמסר לנו על ידי עו"ד צין, בא כוחה של הועדה המקומית, כי ביני לביני החליטה הועדה להאריך את ההיתר לחמש שנים נוספות. עו"ד שרף הצהיר בפנינו כי עניין זה לא הובא לידיעתו ולכן לא הגיש התנגדות. במהלך הדיון ציינה באת כוחה של ועדת הערר, עו"ד עציון, כי אם תיווצר הסכמה משותפת, יותר למבקשת להגיש ערר על ההחלטה למרות שלא הוגשה התנגדות; אולם בסופו של יום לא התגבשה בין הצדדים הסכמה כאמור, נוכח התנגדות אלוני. בא כוח אלוני, עו"ד וילצי'ק, ציין כי שולחתו הגישה תכנית לענין איזור התעשיה כולו, אך פתרון כולל לא נמצא. לשאלתנו מדוע לא פעלה הועדה המחוזית ביזמתה להאיץ הגשת תכנית, ציינה עו"ד עציון, כי תכנית מעין זו ראוי-אכן- שתקודם על-ידי הועדה המקומית ולא יזם פרטי.

דיון והכרעה

על התוצאה

י"א.      לאחר העיון הגענו לכלל מסקנה, כי חוששנו שאין להידרש לערעור שלפנינו, שהתייתר זה מכבר. הערעור מופנה כאמור נגד קביעתו של בית המשפט המחוזי בדבר השבת הדיון לועדת הערר לבחינת הצורך במגורי עובדים. המערערת לא הגישה בקשה לעיכוב ביצועו של פסק הדין, ולבינתיים נדונה הסוגייה בועדה בהתאם לפסק דינו של בית המשפט המחוזי. ביום 2.11.08, עוד בטרם הגישו הצדדים את סיכומיהם בערעור, החליטה הועדה על הארכת השימוש החורג כפי שפורט מעלה. בנסיבות אלו דומה, כי הערעור הנוכחי מופנה כיום נגד מעשה עשוי, ואינו אלא דיון תיאורטי בלבד. הלכה ידועה ומושרשת היא שבית המשפט לא ייזקק לבירור סוגייה בעלת אופי תיאורטי ואקדמי, למעט במקרים חריגים, שהמקרה שלפנינו אינו בקהלם (בג"צ 2406/05 עיריית באר שבע נ' בית הדין הארצי לעבודה (לא פורסם); בג"צ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון, פ"ד נג(5) 241, 250; עע"מ 5933/05 אוליצקי עבודות עפר כבישים ופיתוח בע"מ נ' רכבת ישראל (לא פורסם); ע"א 7175/98 המוסד לביטוח לאומי נ' בר מימון בע"מ (לא פורסם); א' שרגא ור' שחר המשפט המינהלי חלק שני (2008) 241). קביעה זו מתחזקת נוכח העובדה שהמערערת עירערה על ההחלטה הנוספת של הועדה המקומית, והעניין עודנו תלוי ועומד בבית המשפט לעניינים מינהליים. דומה, כי הסעדים המתבקשים בערעור זה דומים לאלו שהתבקשו בערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים, אשר ידון בהם לגופו של עניין. עיינו גם בפסק הדין אליו הפנה בא כוח המערערת במהלך הדיון (עע"מ 1137/04 הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה נ' ליבנד (לא פורסם)), ולא מצאנו בו סיוע לטענתו, כיון שנקבע שם לגופו של עניין כי לאותו ערעור נפקות מעשית (פסקאות 31-28), מה שאין כן בענייננו.

על השימוש החורג