1.עניינה של העתירה בהחלטת הוועדה הבינמשרדית של המשיב מס' 1, משרד הבינוי והשיכון (להלן: "המשיב") מיום 23.2.16, לדחות את בקשת העותרים לרכוש את שתי הדירות הסמוכות בהן הם מתגוררים בשכירות בדיור הציבורי (להלן: "הדירות"). הדירות מנוהלות על ידי המשיבה מס' 2, חברת עמיגור ניהול נכסים בע"מ (להלן: "עמיגור"), היא החברה המשכנת בדיור הציבורי.
הרקע
2. העותרים הם בני זוג, המתגוררים בשתי דירות סמוכות בדיור הציבורי, יחד עם שישה מתוך שמונת ילדיהם. ארבעה ילדים מתוך השישה הם בגילאי 14 - 19 שנים, והשניים האחרים בגילאי 24 - 26 שנים. שניים מבין ששת הילדים הם בעלי מוגבלויות.
את זכות השימוש בדירה הראשונה קיבלו העותרים בשנת 1994, כשהיו להם ארבעה ילדים. את הדירה השנייה, הסמוכה לדירתם, קיבלו הם בשנת 2007 נוכח התרחבות המשפחה. עם קבלת הדירה השנייה, פעלה עמיגור לאיחוד הדירות על ידי שבירת חלק מהקיר בין שני המטבחים של הדירות (המטבחים צמודים בקיר משותף).
3. בחודש ינואר 2014, ומכוח הסמכות הנתונה למשיב בחוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 (להלן: "חוק הדיור הציבורי"), הוציא המשיב את נוהל "מכר דירות בשיכון הציבורי" (להלן: "הנוהל" או "נוהל מכר דירות"). נוהל זה מסדיר, בין היתר, את תנאי הזכאות לרכישת דירה בדיור הציבורי.
4. לאור הוצאתו של נוהל מכר דירות, נשלח מכתב לעותרים בו הוצעה להם האפשרות לרכוש את הדירות. בהתאם לכך, הגישו העותרים בקשה לרכישת הדירות אך בקשתם נדחתה. ערעור שהוגש על ידי העותרים למשיב, נדחה אף הוא.
5.בחודש יוני 2015 הגישו העותרים, באמצעות המחלקה המשפטית של עמותת ידיד, בקשה נוספת לרכישת שתי הדירות, לוועדת חריגי מכר של המשיב. גם בקשה זו נדחתה בהחלטת הוועדה מיום 23.2.16 (להלן: "ההחלטה"). כנגד החלטה זו הוגשה העתירה דנן במסגרתה מבקשים העותרים להצהיר על זכאותם לרכישת שתי הדירות.
6. אעיר כי לאחר הגשת העתירה הסכימו הצדדים כי הוועדה הבינמשרדית של המשיב תשוב ותדון בבקשת העותרים. ביום 15.11.16 ניתנה החלטה נוספת של הוועדה לפיה נדחתה שוב בקשת העותרים לרכישת הדירות.
טענות העותרים
7.העותרים טוענים כי שתי הדירות הן למעשה "דירות מאוחדות" כהגדרתן בנוהל מכר דירות, נוכח שבירת הקיר בין המטבחים ויצירת מטבח משותף. לפיכך, מתקיימים לגביהם התנאים שנקבעו בנוהל לצורך קבלת זכאות לרכישת הדירות.
לחילופין, טוענים העותרים כי גם אם שתי הדירות אינן בגדר "דירות מאוחדות", מתקיימים לגביהם התנאים החלופיים המפורטים בנוהל לצורך קביעת הזכאות לרכישת שתי הדירות, ובין היתר התנאי לפיו נדרש כי הרוכשים יהיו משפחה המונה 8 נפשות ומעלה. בעניין זה מציינים העותרים כי הם מתגוררים בדירה עם ששה מתוך שמונת ילדיהם.
עוד נטען על ידי העותרים כי ההחלטה נשוא העתירה היא בלתי סבירה ובלתי מידתית בנסיבות המקרה. לטענתם, הוועדה לא נתנה משקל ממשי לנסיבות הייחודיות במקרה זה לאור צרכיהם של שניים מששת הילדים המתגוררים בדירות. העותרים הפנו בהקשר זה לחוות הדעת של הפסיכיאטרית המטפלת בשני הילדים אותה הציגו לפני הוועדה, ואשר לפיה כל אחד מהילדים זקוק לחדר שינה נפרד.
טענות המשיב
8. המשיב טוען כי הדירות אינן "דירות מאוחדות" כהגדרתן בנוהל, שכן הפתח שנוצר לא הפך את המטבח לאחד. לטענתו, קיומו של מטבח משותף מצריך למעשה ביטולו הפיזי של המטבח האחר. עוד טוען המשיב כי לא בוצע במקרה זה איחוד בין הדירות באופן הנדרש על פי נוהל ועדת המחירים של המשיב. לטענתו, הליך איחוד דירות מוסדר באמצעות נוהל זה ומצריך אישור מראש של ועדת המחירים. לאחר קבלת האישור, ועל פי הנחייה משרדית הנוגעת לאיחוד דירות, נדרש לפנות אל הרשות המקומית לקבלת היתר בנייה כדין. לטענת המשיב, כיוון שהליך זה לא ננקט בעניין העותרים, לא ניתן לראות בדירות כמאוחדות.
עוד נטען כי העותרים לא מקיימים את התנאי החליפי הנוגע לדירות שאינן מאוחדות, הדורש כי הרוכשים יהיו משפחה המונה 8 נפשות ומעלה, שכן שניים מששת ילדי העותרים המתגוררים בדירות הם מעל גיל 21 שנים. בעניין זה מפנה המשיב להגדרת "נפש" בתת סעיף 2.1.2 לנוהל, אותה יש להחיל לטענתו על כלל הנוהל . הגדרה זו מובילה למונח "ילד", אשר לפי הגדרתו בנוהל משנת 2014 כולל רק את מי שטרם מלאו לו 21 שנים (להלן: "ההגדרה הראשונה").
לטענת המשיב, שינוי הגדרת המונח "ילד" בשנת 2015 (להלן: "ההגדרה השנייה") אשר ביטל את מגבלת הגיל, אינו חל על ענייננו, שכן השינוי נעשה בסמוך לאחר פסק הדין בעת"מ (באר שבע) 21494-06-15 חננייב נ' עמיגור ניהול נכסים בע"מ (3.9.15) (להלן: "עניין חננייב"), ורלוונטי אך ורק לעניין הספציפי אשר נדון שם - חישוב ההנחות ברכישת הדירות הציבוריות. זאת להבדיל מן הסוגיה המונחת לפנינו, הנוגעת לשאלת עצם הזכאות לרכישת הדירות הציבוריות. לטענת המשיב, ההגדרה השנייה של המונח "ילד" לא ביטלה את ההגדרה הראשונה משנת 2014, אשר עדיין תקפה בהתייחס לשאלת הזכאות לרכישת הדירות.
עוד מציין המשיב כי בחודש פברואר 2017, תוך ניהול ההליך כאן, תוקן המונח "ילד" שבנוהל פעם שלישית, כך שהובהר בתיקון זה כי ההגדרה השנייה למונח "ילד" רלוונטית אך לצורך חישוב הנחות לרכישת דירה, להבדיל מהגדרת מונח זה לצרכים אחרים, לרבות שאלת הזכאות לרכישת הדירה (להלן: "ההגדרה השלישית").
לאור האמור, סבור המשיב כי העותרים אינם זכאים לרכוש את שתי הדירות, אלא דירה אחת בלבד.
9. עמיגור השאירה את ההכרעה בעתירה לשיקול דעת בית המשפט.
תשובת העותרים
10. בתשובה לטענות המשיב לעניין הגדרת 'נפש' טוענים העותרים כי יש לפרשה לפי משמעותה הלשונית - אדם, יצור חי, כך שכל ילדיהם נכללים במניין הנפשות. עוד טוענים העותרים כי גם אם תתקבל פרשנותו של המשיב למונח "נפש", כי אז יש להחיל בעניינם את ההגדרה השנייה של המונח "ילד" - זו אשר אינה כוללת מגבלת גיל. עוד סבורים העותרים כי ההגדרה השלישית אינה חלה בעניינם בשים לב למועד תיקונה.
דיון והכרעה
המסגרת הנורמטיבית
11. על פי סעיף 18 לחוק הדיור הציבורי, שר הבינוי והשיכון הוא הממונה על ביצוע החוק והוא רשאי (באישור ועדת הכלכלה של הכנסת) להתקין תקנות לשם ביצועו. בהתאם לסמכותו זו, הוציא המשיב את נוהל מכר דירות, המסדיר כאמור את תנאי הזכאות לרכישת דירה ציבורית.
12.לענייננו רלוונטיות הוראות הנוהל הבאות:
"2.1 דייר המחזיק ביותר מדירה אחת:
בסעיפים הבאים 'דירות מאוחדות' תחשבנה דירות להן מטבח משותף.
2.1.1 אם הדירות אינן מאוחדות - רשאי לרכוש דירה אחת בלבד ולהחזיר את האחרת, למעט, מקרים בהם מתקיימים כל התנאים הבאים:
א. המשפחה מונה 8 נפשות ומעלה.
ב. למשפחה לא הוצעה אף דירה גדולה ב-4 שנים הקודמות למועד הגשת הבקשה לרכישת הדירה.
ג. מתקיימים באחת הדירות הלא מאוחדות תנאי צפיפות של פחות מ-11 מ"ר לכל נפש.
...
2.1.2 אם הדירות מאוחדות יש לפעול כדלקמן:
א. אם בדירות מתגוררות לפחות 3 נפשות ('הזכאי' ו'קרובו' על פי ההגדרות) - רשאי לרכוש את הדירות המאוחדות או לבחור לרכוש דירה אחת מבין השתיים, ולהחזיר הדירה השנייה לחברת המאכלסת." (כל ההדגשות במקור - י' ו')
13.בין הצדדים ניטשת כאמור מחלוקת בשתי נקודות עיקריות:
[א]האם הדירות הן "דירות מאוחדות" כהגדרתן בנוהל, או אז זכאים העותרים לרכוש את הדירות מכוחו של סעיף 2.1.2 לנוהל.
[ב]במידה והדירות אינן "דירות מאוחדות" - האם העותרים עומדים בתנאי סעיף 2.1.1א לנוהל הקובע כי על המשפחה למנות 8 נפשות ומעלה. למעשה השאלה המתעוררת בהקשר זה היא האם ניתן להביא במניין הנפשות במשפחה את שני ילדי העותרים שגילם מעל 21 שנים.
אדגיש כי על פי לשונו של סעיף 2.1 לנוהל, די בתשובה חיובית לאחת משתי השאלות לעיל על מנת שהעותרים יהיו זכאים לרכוש את שתי הדירות.
14.אקדים את המאוחר ואומר כי מסקנתי היא שיש להשיב בחיוב על שתי השאלות לעיל. היינו, כי מתקיימים במקרה זה הן התנאי הקבוע בסעיף 2.1 לנוהל - לעניין "דירות מאוחדות" והן התנאי הקבוע בסעיף 2.1.1א לעניין 8 נפשות.
אפרט להלן מסקנתי זו.
האם הדירות הן "דירות מאוחדות"?
15.בסעיף 2.1 לנוהל מכר דירות נקבע כי "דירות מאוחדות תחשבנה דירות להן מטבח משותף". בהעדר כל הגדרה בנוהל ל"מטבח משותף" מתחייבת המסקנה כי המבחן הבלעדי הוא המבחן הפיזי - היינו, האם בפועל משמש מטבח אחד את שתי הדירות?
עיון בתמונות שצורפו על ידי העותרים (נספח 8 לעתירה) מעלה כי אכן לדירות מטבח משותף אחד. כאמור, חלקו של הקיר אשר הפריד בין המטבחים נהרס על ידי עמיגור במטרה לאחד בין הדירות. בכך בוטלה למעשה ההפרדה הפיזית שהייתה בין המטבחים ונוצר מטבח אחד המחובר באמצעות אותו פתח. כך לדוגמא, בעוד הכיור הבשרי נמצא בצדו האחד של המטבח, הכיור החלבי ממוקם בצדו האחר של המטבח - מעברו של הקיר, דבר המעיד על שימוש בשני המטבחים כמטבח אחד.
טענת המשיב כי קיומו של מטבח אחד משותף מצריך ביטולו הפיזי של המטבח האחר, לא רק שאינה מעוגנת בנוהל - ודי בכך כדי לדחותה, אלא אף אינה מתיישבת עם הגיונם של הדברים. איחוד הדירות במטרה להקל על מצוקת הדיור טומן בחובו, מטבע הדברים, איחוד שני המטבחים והפיכתם למטבח אחד מרווח יותר ולא לביטולו של אחד המטבחים.
עוד יש לדחות את טענת המשיב כי "דירות מאוחדות" הן רק אלה שעברו הליך מוסדר של איחוד דירות באמצעות נוהל ועדת מחירים המצריך אישור מראש של ועדת המחירים. לתנאי זה אין כל זכר בנוהל או בכל מקור מוסמך אחר, ודי בכך כדי לדחות הטענה.
אציין עוד כי פסק דין זה אינו עוסק בהיבט התכנוני של איחוד הדירות והצורך בקבלת היתרי בנייה לשם כך. לפיכך, טענת המשיב כי נדרש לפנות אל הרשות המקומית לקבלת היתר בנייה כדין לצורך איחוד הדירות, ממילא אינה רלוונטית לענייננו. מובן מאליו כי זכאות העותרים לרכישת הדירות כפופה להוראות דיני התכנון והבניה.
16.סיכומו של דבר, משההגדרה בנוהל מכר דירות מסתפקת בקיומו של מטבח משותף לצורך הכרה בדירות כ"דירות מאוחדות", ובהתקיים תנאי זה בענייננו, הרי שיש לקבוע כי העותרים זכאים לרכוש את שתי הדירות. כאמור, על פי סעיף 2.1 לנוהל ביחד עם סעיף 2.1.2 לנוהל, די בהיות המשפחה בת שלוש נפשות המתגוררת בדירות מאוחדות, כדי לקבוע את זכאותה לרכישת הדירות.
אף שדי באמור עד כה כדי לקבוע את זכאותם של העותרים לרכישת שתי הדירות, אמשיך ואדון בקצרה גם בתנאי החלופי של 8 נפשות.
האם העותרים עומדים בתנאי "משפחה המונה 8 נפשות ומעלה" כאמור בסעיף 2.1.1א לנוהל?
17. סעיף 2.1.1 לנוהל מכר דירות קובע כי בהתקיים שלושה תנאים מצטברים, ניתן לרכוש שתי דירות סמוכות, אף אם הן אינן מאוחדות. הצדדים חלוקים אך באשר להתקיימותו של התנאי הראשון מבין השלושה, לפיו על הדיירים הרוכשים להיות משפחה המונה 8 נפשות ומעלה. המחלוקת נובעת מהעובדה שבסעיף 1 לנוהל (סעיף ההגדרות) אין הגדרה למילה "נפש", וכל אחד מהצדדים מבקש לאמץ פרשנות שונה למילה זו. בעוד העותרים טוענים כאמור כי הכוונה במונח 'נפש' היא לכל אדם, הרי שהמשיב גורס כי הכוונה היא לזוג ההורים ולילדיהם עד גיל 21 שנים בלבד.
דעתי היא כי על פי לשון הנוהל הרלוונטי לענייננו יש לקבוע כי הכוונה במונח 'נפש' היא כמתייחס לכל אחד מבני המשפחה המתגורר בדירות ללא הבחנה של גיל. להלן אבהיר עמדתי זו.
18. המשיב מבסס טענתו כאמור על הגדרת המילה "נפש" בסעיף 2.1.2 לנוהל, שם מוגדרת המילה "נפש" כך: "'הזכאי' ו'קרובו' על פי ההגדרות".
לטענת המשיב, הגדרה זו נכונה לכל סעיפי הנוהל ובכלל זה לסעיף 2.1.1א הוא הסעיף הרלוונטי לענייננו.
אף שהדברים אינם מוחלטים, נכונה אני להניח כי אכן הצדק בעניין זה עם המשיב שכן נפסק כי מקום בו מופיע מונח יותר מפעם אחת באותו דבר חקיקה, חזקה היא כי הכוונה לאותו מובן. הרציונאל בבסיס כלל פרשני זה הוא יצירת הרמוניה חקיקתית. ראו בעניין זה אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני 600-599 (התשנ"ג), וכן ע"א 8438/09 רובאב חברה לנכסים בע"מ נ' אחים דוניץ בע"מ, פ"ד סה(2) 635, 657-656 (2012).
19.אם כן, לאור האמור, אמשיך בדרכו של המשיב ואבחן את הגדרת המילה "קרוב" (המהווה חלק מהגדרת 'נפש'). זו מוגדרת בסעיף 1 לנוהל כ"בן זוג וכן ילד". המונח "ילד" אומנם הוגדר בהגדרה הראשונה, זו משנת 2014, כילד עד גיל 21 שנים בלבד, אולם כאמור, בחודש נובמבר 2015 שונתה ההגדרה בנוהל ונוסחה החדש הוא כדלקמן:
"1.10 'ילד' - כילד ייחשב בן/בת של אחד המבקשים הראשיים (כולל ילד מאומץ בחוק) שהינו רווק/ה חסר דירה ללא הגבלת גיל ובלבד שמתגורר עם המבקשים בדירה הציבורית 5 שנים ברציפות לפני מועד הגשת הבקשה לרכישת הדירה...".
עינינו הרואות כי על פי ההגדרה השנייה (זו החלה בענייננו), אין הגבלת גיל על ילדו של המבקש , לצורך מניין מספר הנפשות המתגוררות בדירות. לפיכך, העותרים עונים על התנאי של 8 נפשות המתגוררות בדירות.
20.יש לדחות את טענת המשיב כי ההגדרה השנייה אינה רלוונטית לענייננו מאחר שהשינוי בהגדרה מתייחס אך לחישוב ההנחות ברכישת הדירות הציבוריות. אומנם אני מקבלת את עמדת המשיב כי תיקון ההגדרה נעשה, כך יש להניח, בעקבות פסק הדין בעניין חננייב, שם נדונה סוגיית חישוב ההנחות ברכישת הדירות הציבוריות, אולם עובדה היא כי מתקין הנוהל לא מצא לנכון לאבחן בין הדברים ולייחד את התיקון אך לסוגיית חישוב ההנחות. ראו הנחיה מפורשת שיצאה מאת מי מטעם המשיב כדלקמן:
"להלן שינוי סעיף 1.10 בנוהל מכר דירות בשיכון הציבורי שנוגע להגדרת 'ילד'.
1.10 'ילד' - ...
אם הילד בגיל העולה על 21, הוא לא נדרש לעמוד בהגדרת 'חסר דירה'.
שינוי ההגדרה יחול גם על כל דייר שנמצא בהליך רכישה וכל עוד ההודעה על תנאי הרכישה בתוקף וטרם סיים את מלוא תשלום הרכישה" (נספח ד' לכתב התשובה מטעם המשיב).
הנה כי כן, עיון בהנחיה זו הכוללת את ההגדרה השנייה מעלה כי השינוי בהגדרה אינו מוגבל, ולו ברמז, לעניין הנדון בפרשת חננייב. אין בנמצא, במפורש או במשתמע, כל הבחנה בין הגדרת "ילד" לצורך חישוב הנחות לזכאים, לבין ההגדרה לצורך בחינת שאלת הזכאות עצמה. ואכן, לא בכדי, הוחלף סעיף 1.10 המקורי בנוסחו הישן להגדרת "ילד", בסעיף 1.10 הכולל את ההגדרה השנייה למונח "ילד".
21.לא נעלמה מעיני ההנחיה שהוציא המשיב בשנת 2017, במסגרתה בוצע התיקון השלישי להגדרת המונח "ילד", על ידי חלוקת סעיף 1.10 המקורי לשני תתי סעיפים - סעיף 1.10.1 הכולל מגבלת גיל של "ילד", וסעיף 1.10.2 המתייחס אך לעניין חישוב גובה ההנחות ואינו כולל מגבלת גיל. אולם, תיקון זה אשר נעשה תוך כדי ניהול ההליך כאן ושמא בעטיו (ראו האמור בהנחיה כי "... לאור הפקת לקחים מהליך משפטי שהתקיים בנוגע לבקשה לרכישת שתי דירות ..."), אינו יכול לחול למפרע וממילא אינו חל בענייננו.
22.לסיכום סוגיה זו, על פי ההגדרה השנייה משנת 2015 של המונח "ילד" - היא ההגדרה היחידה הרלוונטית לענייננו - יש להביא במניין הנפשות לצורך בחינת הזכאות לרכישת הדירות, כל ילד המתגורר בדירות ללא הגבלת גיל. משכך, ומאחר ומשפחת העותרים מונה 8 נפשות המתגוררות בדירות, מקיימת היא את התנאים הקבועים בסעיף 2.1.1 לרכישת שתי הדירות.
סוף דבר
23.הדירות בהן מתגוררים העותרים עונות על ההגדרה הקבועה בנוהל ל"דירות מאוחדות", המצריכה קיומו של תנאי אחד, והוא מטבח משותף. על כן, ומכיוון שמשפחת העותרים מונה לפחות 3 נפשות, זכאים העותרים לרכוש את שתי הדירות, זאת מכוח הוראות סעיפים 2.1 + 2.1.2 לנוהל.
אף אם אין לראות בדירות כ"דירות מאוחדות", גם אז זכאים העותרים לרכשן, שכן עונים הם על התנאים המצטברים הקבועים בסעיף 2.1.1 לנוהל, לרבות על סעיף 2.1.1א לפיו על המשפחה למנות 8 נפשות ומעלה.
24. לאור כל האמור, אני מקבלת את העתירה.
אני קובעת כי העותרים זכאים לרכוש את שתי הדירות בהן הם מתגוררים כיום לאור עמידתם בקריטריונים שנקבעו לצורך כך בנוהל מכר דירות (כפוף לאמור בסעיף 15 לעיל לעניין דיני התכנון והבנייה).
המשיב יישא בהוצאות העותרים בסך 5,000 ₪.
ניתן היום, ב' ניסן תשע"ז, 29 מרץ 2017, בהעדר הצדדים.
