נדחתה עתירה כנגד הנשיא להשבת תרומות שקיבל לקראת הבחירות במפלגת העבודה

השופטת א' פרוקצ'יה:

2.              כן מבקשת העתירה ליתן צו המופנה למשיב 2, היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועץ המשפטי) המורה לו להנחות את המשיב להחזיר את הכספים האמורים. לחילופין, מתבקש צו כנגד משיבה 3, היא ועדת האתיקה של הכנסת (להלן - ועדת האתיקה) שתכליתו להביא לביטול החלטתה להפסיק את הדיון בקובלנות שהוגשו נגד המשיב בקשר עם קבלת התרומות הנזכרות, ולהורות לה להמשיך בבירורן.

הרקע העובדתי

3.             אין חולק בהליך שלפנינו כי בחודש דצמבר 2004 קיבל המשיב תרומות בסך 320,000 דולר מתורמים מחוץ לארץ, מהם אנשי הון שיש להם עסקים בישראל. מועד קבלת התרומות היה בסמוך לפני תחילת "תקופת הבחירות" לראשות מפלגת העבודה, כמשמעו של מושג זה בחוק המפלגות.

4.             מבקר המדינה בחן נושא זה, ובדין וחשבון שפרסם בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של המתמודדים בבחירות המקדימות לכנסת ה-17, המליץ למשיב לשקול את השבת התרומות שקיבל. וכך כתב מבקר המדינה:

"עמדתו של משרד מבקר המדינה היא, כי אין זה ראוי שמועמד פוטנציאלי במערכת בחירות מקדימות, גם אם "טרם החלה" מבחינה חוקית, יוכל לגייס כספים ללא הגבלה, ולקבל תרומות כספיות גבוהות מבעלי הון. יתר על כן, אף אם הדבר לא נאסר בחוק המפלגות במפורש, אין זה ראוי שמועמד לראשות מפלגה ינצל את תקופת השבועיים (שלפני "תקופת הבחירות") כפי שנקבע בסעיף 28ב(ב) לחוק, לגיוס תרומות האסורות על פי החוק. יחד עם זאת, משנמצא כי תרומות הכסף נתקבלו שלא ב"תקופת הבחירות" כהגדרתה בחוק, אין זה עוד בתחום סמכות משרד מבקר המדינה להכריע אם התרומות נתקבלו כדין... עמדת מבקר המדינה בעניינו של ח"כ פרס, בהתחשב בתרומות הכסף הגבוהות שקיבל, היא, כי ראוי היה לח"כ פרס לשקול החזרת תרומות הכסף לתורמים בעלי ההון או להקימן לקנין המדינה (אפשרות שעדיין קיימת)" (עמ' 16 ו-18 לדו"ח מבקר המדינה מיום 6.11.06 בנושא תוצאות ביקורת החשבונות של מתמודדים בבחירות המקדימות לכנסת ה-17) (ההדגשות אינן במקור).

           בדו"ח זה הביע המבקר את עמדתו כי אין זה ראוי שמועמד במערכת בחירות מקדימות שטרם החלה, יוכל לגייס כספים ללא הגבלה בארץ ובחוץ לארץ לצורך מימון התמודדותו. על פי עמדתו, אין מקום להבחין לענין זה בין "תקופת הבחירות" לבין התקופה של טרום "תקופת הבחירות". ההגנה על טוהר המידות ועל אמון הציבור במערכות השלטון מחייבת כי האיסור על גיוס תרומות על פי חוק המפלגות יחול בכל עת, ולא רק בתקופת בחירות. כך לגבי כלל המועמדים לבחירה, וכך במיוחד במקום שהמועמד הוא חבר כנסת או שר. בדבריו, קרא המבקר למחוקק לתת דעתו בכל ההקדם לסוגיה זו של העדר מגבלות כלשהן על גיוס תרומות כספיות בידי מועמדים בבחירות מקדימות בתקופה הקודמת ל-"תקופת בחירות", ולפעול לחקיקתם של הסדרים נורמטיביים מתאימים בענין זה (עמ' 18 לדו"ח).

5.             בעקבות דו"ח מבקר המדינה, פנה חה"כ אלדד אל היועץ המשפטי לממשלה וטען בפניו כי יש לחייב את המשיב להעביר את התרומות שקיבל לאוצר המדינה, וביקש לפתוח, אגב כך, בחקירה של הענין. לאחר מספר פניות נוספות, השיב היועץ המשפטי ביום 22.2.07 לפנייתו של חה"כ אלדד. הוא ציין בתשובתו כי בתקופה הרלבנטית לקבלת התרומות בידי המשיב, המשתרעת על פרק זמן שבין 12.12.04 לבין 26.12.04, לא חלו על המועמדים לבחירה כל מגבלות מכוח חוק המפלגות, בנוסחו דאז, על קבלת תרומות לצורך התמודדות בבחירות. ממילא, לא חלו מגבלות מכח החוק על המשיב ביחס לתרומות אותן קיבל אותה עת. לפיכך, הוחלט שלא לפתוח בחקירה פלילית בענין זה. היועץ המשפטי הוסיף בתשובתו, כי ראוי שהענין יבחן על ידי ועדת האתיקה של הכנסת, אשר תדון בהיבטים שונים עליהם הצביע מבקר המדינה בדו"ח שפרסם. היועץ המשפטי המשיך וציין בתשובתו, כי הדין בישראל אינו מבקש לקבוע איסור כולל על קבלת תרומות בידי מתמודדים בבחירות, אלא הוא מבקש להסדיר, לפקח ולהגביל קבלת תרומות כאלה במסגרת אמות מידה שיצר לצורך כך, וזאת מתוך תפיסה כי הדבר משרת את ההליך הדמוקרטי. בהתאם לכך, נושא קבלת תרומות בקשר עם הליכי בחירות הוסדר בצורה מפורטת בחוק המפלגות, ואף נקבעו סנקציות פליליות כלפי מי שמפר את הכללים שנקבעו. היועץ המשפטי מוסיף וקובע (פסקה ה' למכתבו):

"אנו שותפים לדעה לפיה המצב החוקי הנוכחי אינו משביע רצון, בלשון המעטה, בכל הנוגע לאפשרות הקיימת כיום בחוק המפלגות ביחס לקבלת תרומות על ידי מועמדים בבחירות מקדימות קודם לתחילת "תקופת הבחירות". קבלת התרומות האמורות על ידי חה"כ פרס מדגימה היטב בעייתיות זו. היועץ המשפטי לממשלה סבור כי יש הכרח לתקן פירצה זו. אך הסדרת הענין צריכה להיעשות בדרך של תיקון חוק המפלגות ולא על ידי שימוש מאולץ ומלאכותי בחוק המתנות, שכאמור לא נועד למטרה זו, ואין בו הסדרים מתאימים לכך... תיקון הפירצה האמורה מצוי בידי המחוקק, ואנו תקוה שכך אכן ייעשה".

6.             חה"כ אלדד וכן עמותת אומ"ץ (אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי) הגישו קובלנות לוועדת האתיקה של הכנסת כנגד המשיב בענין קבלת התרומות קודם לבחירות המקדימות במפלגת העבודה. בין לבין, נבחר המשיב לכהונת נשיא המדינה, וחדל להיות חבר כנסת. ביום 10.7.07 נתנה ועדת האתיקה של הכנסת את החלטתה בקובלנות שהוגשו לפניה.

7.             ועדת האתיקה החליטה שלא לדון בקובלנות לגופן מעיקרי הטעמים הבאים: לדבריה, חסרה חקיקה ראשית המסדירה את נושא גיוס התרומות בתקופה של טרום "תקופת בחירות", אף שהענין עלה לא פעם לדיון בפני המחוקק. בנוסף לכך, משנבחר המשיב לכהונת נשיא המדינה, וחדל להיות חבר כנסת, נדרש איזון שיקולים בין הצורך להגן על מוסד הנשיאות מצד אחד, לבין כפיפותו של המשיב לנורמות האתיקה הנהוגות בכנסת ביחס לנבחרי ציבור. בפירוט נימוקיה, עמדה הוועדה על הוראות חוק המפלגות, שלא הגבילו אותה עת את גיוס התרומות לצורך בחירות פנימיות במפלגה בתקופה החורגת מ"תקופת בחירות" כהגדרתה בחוק. ממילא, קבלת תרומות בפרק זמן שמחוץ ל"תקופת הבחירות" לא נאסרה בנורמה חקיקתית ישירה. כן ציינה הוועדה, כי היו בעבר הצעות חקיקה להסדרת נושא זה בחקיקה על דרך הטלת הגבלות על קבלת תרומות גם בתקופה האמורה, אך המחוקק נמנע במודע מהסדרת הנושא בכללותו. הוועדה הביעה דעתה כי הנושא טעון הסדרה, וכי "מן ההיבט האתי, ניתן להוקיע את התופעה של גיוס תרומות מגורמים פרטיים ללא הגבלת סכום, ובודאי ככל שמתקרבת "תקופת הבחירות" כאמור בחוק המפלגות".

           עוד הוסיפה הוועדה, כי אף שנתונה בידיה סמכות פורמלית לדון בעניינו של אדם שחדל להיות חבר כנסת ביחס למעשים שעשה בעת כהונתו, ראוי כי הוועדה תפעיל שיקול דעת אם יש מקום להפעיל את סמכותה בנסיבות הענין ביחס למי שאינו חבר כנסת בעת הדיון, ומכהן עתה כנשיא המדינה הנבחר. הוועדה הבהירה, כי החסינות המהותית הנתונה לנשיא המדינה אינה חלה בענין זה, וכמוה גם החסינות הדיונית הנתונה לנשיא אינה חלה על ענין זה. התכלית הטמונה ביסוד החסינות הדיונית, הקבועה בחוק יסוד: נשיא המדינה, משלבת, מצד אחד, את ערך ההגנה על שלטון החוק ושוויון הכל בפני החוק, ומצד שני, את ערך ההגנה על מוסד הנשיאות כסימלה של מדינת ישראל. טעמים אלה רלבנטיים גם לקווי הפעלת שיקול הדעת שמפעילה ועדת האתיקה, בהחליטה האם וכיצד לטפל בקובלנה המוגשת מלפניה. במסגרת הפעלת שיקול הדעת, על הוועדה להתחשב במכלול גורמים רלבנטיים, וביניהם בעובדה כי מושא הקובלנה הוא מי שאינו מכהן עוד כחבר כנסת, ולכן הזיקה בינו לבין הכנסת וועדותיה נחלשה, וכן כי נבחר לכהן כנשיא המדינה. לאור כל אלה, החליטה הוועדה שלא להיזקק לדיון בקובלנות, והוסיפה, כי "אין ללמוד מכך כל עיקר כאילו חברי הוועדה כולם אינם מסתייגים מהמעשים המהווים בסיס לקובלנות".

טענות העותרים

8.             טוענים העותרים, כי קבלת התרומות על ידי המשיב בתקופה הסמוכה לפני "תקופת בחירות" אמנם אינה מהווה עבירה על חוק המפלגות, אך יש בה משום פגם ציבורי-אתי. קבלת תרומות כאמור מסכלת את תכליתו של סעיף 28ב לחוק המפלגות, גם אם אינה מפרה את לשונו המפורשת. תכלית הוראת חוק זו, כנטען, היא להגביל את היקף התרומות שמועמד בבחירות מקדימות לראשות מפלגה רשאי לקבל, וזאת כדי למנוע מצב שבו בעלי הון יממנו בכספם מסעות בחירות של מועמדים לכהונות פוליטיות בכירות, על מנת שאלה יגמלו להם טובה תחת טובה בבוא העת, כאשר יגיעו לשלטון. לדברי העותרים, הפגם בקבלת התרומות מעצים כאשר מדובר בתרומות-עתק, כמו שארע במקרה זה.

           עוד טוענים העותרים, כי החקיקה הקיימת אינה ממצה את מכלול החובות החלות על נבחרי ציבורי בתחום טוהר המידות. ישנם מעשים האסורים על איש ציבור גם אם הם אינם מסווגים כמעשים פליליים. מקור הנורמות הקשורות בטוהר מידות של נבחרי ציבור הוא במשפט הציבורי, ומעשיהם כפופים לביקורת שיפוטית על פי אמות מידה של סבירות מינהלית. על מתמודד בבחירות במערכת הפוליטית חלות חובות ומגבלות השאובות מהמשפט הציבורי, אשר נועדו לשמור על אמון הציבור במערכת השלטונית. קבלת התרומות בנסיבות פרשה זו מהווה פגיעה באמון הציבור במערכת השלטונית והפוליטית, גם אם אין היא מגעת כדי הפרה פורמלית של חוק המפלגות. מבחינת סמכותו של בג"צ להיזקק לעתירה זו ביחס למשיב, העותרים ערים לכך כי מועמד לראשות מפלגה אינו ממלא תפקיד ציבורי על פי דין כמשמעות מושג זה בסעיף 15(ד) לחוק יסוד: השפיטה. עם זאת, לטענתם, ראוי להפעיל על ענין זה את סעיף 15(ג) לחוק היסוד, המקנה לבית המשפט הגבוה לצדק סמכות ליתן סעד מן הצדק. במסגרת זו, על בית משפט זה, כנטען, להורות למשיב להחזיר את התרומות שקיבל, תוך מתן משקל רב להמלצת מבקר המדינה בנושא זה. אשר לסעד המכוון כלפי היועץ המשפטי, נטען כי הוא הגורם המופקד על קיום שלטון החוק בישראל במובנו הרחב. מתוקף תפקידו זה, על בית המשפט להורות לו להנחות את המשיב להחזיר את התרומות שקיבל. אשר לוועדת האתיקה נטען, כי היא חרגה מן הכללים המקובלים כאשר החליטה לסיים את הדיון בקובלנות ללא בירורן לגופן, ובלא קביעת ממצאים כלשהם. במחדלה של הוועדה בענין זה, היא הפעילה שיקול דעת בחריגה קיצונית מדרישת הסבירות. לפיכך, ראוי להתערב בהחלטה זו, ולהורות לה לדון בקובלנות לגופן ולקבוע עמדה לגביהן.

עמדת היועץ המשפטי

9.             היועץ המשפטי טוען כי בחן את הנושא והגיע למסקנה כי אין מקום לחקירה פלילית. כמו כן, אין בידיו סמכות להורות למשיב להחזיר את כספי התרומות שקיבל. היועץ המשפטי סבור כי המצב המשפטי ששרר על פי חוק המפלגות בעת קבלת התרומות בידי המשיב לא השביע רצון, והיה מקום לתקנו, והוא אף פעל לשינויו. כן הוא סבר כי ראוי שוועדת האתיקה תדון בהיבטים השונים של הסוגיה, ובכלל זה, בהיבט הציבורי-אתי של הפרשה, המצוי בתחום סמכותה.