הרקע
1. עניינה של עתירה זו בשאלת תקינות ההליך המינהלי אשר ננקט בשלבי גיבוש עמדת הממשלה באשר לתוכנה של רפורמה כוללת בדיני התכנון והבנייה כפי שבאה לידי ביטוי בתזכיר הצעת חוק התכנון והבנייה, התש"ע-2010. מדובר בהצעת חוק מקיפה ביותר, המכוונת להביא שינוי מהותי בתפיסת התכנון בישראל ויש לה השפעה מכרעת על אופי הסביבה, איכות החיים, אורחות החיים ודמותה של החברה בישראל. היא מקרינה על הכלל, ועל מרבית ההיבטים בחיי האדם. הצעת החוק מחליפה למעשה את חוק התכנון והבנייה הקיים, החל בישראל מאז שנת 1965, וכורכת עמה שינויים מפליגים במישור המהותי ובמישור הטכני כאחד.
2. במסגרת נוהל טיפול בהצעות חוק מטעם הממשלה, תזכיר הצעת החוק פורסם לציבור ביום 10.2.2010. הזמן שהוקצב על ידי הממשלה להגשת הערות הגורמים השונים מן הציבור לתוכן הצעת החוק הועמד על 21 ימים. מיד לאחר חלוף מועד זה תוכננה ישיבה של ועדת שרים לענייני חקיקה לצורך דיון בהצעת החוק, כשהכוונה היתה להביא את אישור ועדת השרים להצעה, ואם ינתן, לישיבת מליאת הממשלה הקרובה, ומיד לאחר מכן להניחה על שולחן הכנסת לקריאה ראשונה בטרם יסתיים מושב החורף של הבית.
העתירה, עמדות הצדדים והדיון
3. העותרות, אגודות שונות הפועלות בנושאי ההגנה על הטבע והסביבה טוענות כי לא ניתנה להן, ולגורמים אחרים מן הציבור, שהות מספקת לגבש את התייחסותם והערותיהם להצעת החוק, כדי שיונחו בפני ועדת השרים לענייני חקיקה לקראת דיוניה בהצעה. טענתן היא, כי הצעת החוק מגלמת שינוי מהותי ביותר, עד כדי מהפכה ממש, בתפיסת התכנון הקיימת, ובהסדרי התכנון והבנייה הנוהגים על פי החוק הקיים; הייחודיות ברפורמה המתוכננת, היקפה ומורכבותה מחייבים בחינה מקצועית כוללת ומעמיקה. לטענתן, הליך מינהלי תקין שנועד לגבש את עמדת הממשלה ביחס להצעת החוק מחייב, כי בטרם תדון ועדת השרים בהצעה ותגבש עמדתה, תונחנה בפניה עמדות הגופים השונים המעורבים בענייני ההגנה על הסביבה, כדי שתישקלנה לגופן במסגרת הדיון וההכרעה בהצעת החוק. חשובה לעניין זה במיוחד עמדת המועצה הארצית לתכנון ובניה נוכח מעמדה הסטטוטורי והמקצועי במערך דיני התכנון והבנייה בישראל.
4. טוענות העותרות בעתירה שהוגשה ביום 28.2.2010, כי הזמן שהוקצב על ידי הממשלה למתן הערות גורמי הציבור להצעה העומד על 21 ימים איננו סביר, ומשמעות הדבר שקולה למעשה כאי מתן הזדמנות אמיתית לציבור לנקוט עמדה ביחס להצעת הרפורמה בטרם תגבש הממשלה את עמדתה לגביה. לטענתן, מדובר בהצעת חוק המחזיקה 241 עמודים, וכוללת 585 סעיפי חוק וארבע תוספות לחוק, וכן 96 עמודי דברי הסבר. לעמדת הארגונים, לא ניתן בכל דרך לגבש עמדה מושכלת ביחס להצעה בפרק הזמן שהוקצב לכך; היקפה הניכר, תוכנה המורכב, והחשיבות הציבורית המיוחדת של ההצעה מצריכים מתן שהות סבירה לגיבוש עמדות מקצועיות רציניות ומושכלות בידי הגורמים הציבוריים השונים. לגישתן, ישנה חשיבות מיוחדת לכך שעמדות גורמים אלה תובאנה בפני הממשלה בטרם תגבש את עמדתה בעניין הצעת החוק. העתירה מבקשת, אפוא, כי נורה לממשלה להאריך את המועד להגשת עמדות גורמי הציבור להצעת החוק לפרק זמן שלא יפחת מ-90 יום, וכן נורה לממשלה להימנע מדיון בהצעת החוק ומגיבוש עמדתה לגביו בטרם יחלוף המועד המוארך, כאמור. תגובה ראשונית לעתירה הוגשה ביום 3.3.2010, ובעקבותיה ניתן ביום 4.3.2010 צו ארעי, והוחלט על דיון בהקדם, אשר נתקיים ביום 10.3.2010.
5. בתגובת ב"כ המדינה המייצג את גורמי הממשלה הודגש לקראת הדיון כי קידום הרפורמה בתכנון ובבניה באמצעות חקיקה מהווה אחד מתחומי הפעולה המרכזיים שראש הממשלה בנימין נתניהו מבקש לקדם, והוא נועד להשיג יעדים ציבוריים חשובים ביותר. לוח הזמנים שנקבע להשלמת יוזמת החקיקה הממשלתית נועד להתאים לאילוץ הנעוץ בתום מושב החורף של הכנסת ביום 17.3.2010. הגשת הצעת החוק לפני מועד זה תאפשר את סיום הדיונים בהצעה בכנסת והשלמת חקיקת החוק עד תום שנת 2010. דחיית הגשת הצעת החוק למושב הקיץ עלולה להביא לעיכוב יישומה של הרפורמה בחודשים ארוכים. מטעם זה, לא ניתן לגישת המדינה להאריך את המועד להגשת הערות הציבור להצעת החוק. עם זאת, הובעה נכונות במסגרת התגובה לדון בהערות גורמי הציבור שיוגשו לממשלה לכל המאוחר עד ליום 8.4.2010 והן תיבחנה על ידי צוות מקצועי, ותובאנה, במידת הצורך, בפני ועדת השרים. ככל שיידרש, תובא עמדת הממשלה בעניין שינויים בהצעה בעקבות ההערות בפני הוועדה בכנסת שתבחן את הצעת החוק. על פי מתווה זה, הליך בחינת ההערות לא יעכב את העברת ההצעה לכנסת לקריאה ראשונה.
6. קיימנו דיון בעתירה, שמענו את טיעוני הצדדים והערנו את הערותינו באשר לנוהל שראוי היה לאמץ בנסיבות עניין מיוחד זה על פי תפיסתנו המשפטית. בסיומו של הדיון, ראינו להמליץ בפני ועדת השרים לענייני חקיקה כי בישיבתה שנועדה ליום 11.3.2010 לצורך דיון בהצעת החוק, תשקול אפשרות לדחות לפרק זמן קצר נוסף את דיוניה והחלטתה בעניין זה, וזאת כדי לתת שהות מספקת לגורמי הציבור, ובכלל זה המועצה הארצית לתכנון ולבניה, להציג את עמדותיהם ביחס לרפורמה החקיקתית המתוכננת. הוספנו כי לגישתנו, פרק זמן זה יאפשר הצגה מלאה ומושכלת של העמדות השונות בנושא בעל חשיבות ציבורית מיוחדת, בטרם תגבש הממשלה את עמדתה היא, וכי יהא בכך כדי לתרום תרומה מהותית להליך הגיבוש הסופי של תכניה של הצעת החוק הממשלתית.
החלטת ועדת השרים לחקיקה
7. אתמול, ה- 11.3.2010 בשעות אחר הצהריים, הודיע בא-כוח המדינה לבית המשפט על החלטת ועדת השרים לחקיקה בישיבתה מאותו יום. מהודעה זו עולה, כי ועדת השרים החליטה ברוב קולות לקיים דיון בהצעת חוק התכנון והבניה ולאחר דיון ממושך אישרה את ההצעה בכפוף לשינויים מסוימים עליהם החליטה. כן החליטה להעביר את הצעת החוק בנוסחה המתוקן לאישור הממשלה בישיבתה ביום א' הקרוב, ה- 14.3.2010, כדי שלאחר האישור תונח ההצעה על שולחן הכנסת ביום ב' ה- 15.3.2010. הכוונה היא להעמיד את ההצעה לקריאה ראשונה בכנסת ביום 17.3.2010, הוא יום סיום מושב החורף של הכנסת.
8. יחד עם זאת, ועדת השרים הוסיפה וקבעה בסעיפים 4 ו-5 להחלטתה (חק/884) כי בנסיבות העניין המיוחדות, יוקם מנגנון מיוחד החורג מאופן עבודתה השגרתי של ועדת השרים, אשר יאפשר לממשלה לאזן בצורה המיטבית בין החיוניות שהיא רואה בקידום הרפורמה התכנונית במהירות הראויה, לבין הרצון לקבוע הסדרים מיטביים במסגרת החוק החדש, כפי שיאושר בסופו של יום, ותוך שמירה על שקיפות ודו-שיח עם גופים ממשלתיים וחוץ-ממשלתיים, כלשון ההחלטה. לפיכך, נקבע מנגנון מעקב מיוחד שזה עיקרו:
(א) ועדת השרים תאפשר הגשת הערות נוספות להצעת החוק גם לאחר אישורה בקריאה ראשונה, והיא מבקשת מהמועצה הארצית לתכנון ובניה להעביר אליה בהקדם האפשרי הערות להצעת החוק.
(ב) ככל שיוגשו הערות נוספות להצעת החוק, הן יועברו לבחינתו של הצוות המקצועי בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (אזרחי), המרכז מטעם הממשלה את הטיפול בהצעת החוק ובהערות לה.
(ג) הצוות המקצועי יבחן את ההערות הנוספות, ככל שיוגשו, ויביא בפני ועדת השרים הצעות לשינויים בהסדרים המוצעים בהצעת החוק, כפי שתאושר בקריאה ראשונה, ויעשה כן בהתאם למיטב שיקול דעתו המקצועי.
(ד) ככל שיוגשו הערות והמלצות נוספות בנוגע להצעת החוק, ועדת השרים תקיים דיונים נוספים בהצעת החוק גם לאחר אישורה בקריאה ראשונה.
(ה) ועדת השרים תקיים דיון נוסף בהצעת החוק, וזאת לאחר קבלת הערות המועצה הארצית לתכנון ובניה, ובמהלכו היא תדון גם בהערות והמלצות נוספות, ככל שיוגשו לה כאלה, עובר למועד הדיון.
(ו) ככל שוועדת השרים תחליט שיש מקום לשנות הסדרים כאלה ואחרים המוצעים בהצעת החוק, כפי שתאושר בקריאה ראשונה בכנסת, היא תנחה את נציגי הממשלה להציע שינויים אלה מטעמה של הממשלה לוועדה בכנסת אשר תכין את הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית.
9. נוכח זאת סבורים המשיבים כי אין עילה משפטית המצדיקה למנוע מהממשלה להביא את החלטת ועדת השרים שתוכנה פורט לעיל לאישור הממשלה, ומהגשת הצעת החוק לכנסת לאחר שתאושר על ידי הממשלה, לצורך העמדתה לקריאה ראשונה. לטענתם, הקמת המנגנון המיוחד שיאפשר לגורמי הציבור ולמועצה הארצית להגיש הערות להצעת החוק גם לאחר אישור ההצעה בקריאה ראשונה, מביא לאיזון ראוי וסביר בין השיקולים השונים הצריכים לעניין.
10. העותרות הגישו את תגובתן להודעת בא כוח המדינה. הן טוענות, כי הקמת המנגנון המיוחד לדיון בהערות גורמי הציבור להצעת החוק אינו עונה על הקושי המהותי הקיים בנוהל גיבוש עמדת הממשלה ביחס לרפורמה. זאת, מהטעם העיקרי כי מדובר בשינויים מהותיים בסדרי עולם התכנון; ועוד, כי בנסיבות ייחודיות אלה יש לאפשר לגורמים השונים להביע את עמדותיהם תוך פרק זמן סביר, ועמדות אלה צריכות להישקל בטרם תקבל הממשלה את החלטתה בעניין הצעת החוק, ולא לאחריה. הן חוזרות ועותרות לצווים אשר יורו לממשלה לעכב את המשך הליך אישור ההצעה והעברתה לכנסת עד למיצוי בחינת עמדות הגורמים הציבוריים, כאמור.