השופט י' דנציגר:
1. לפנינו עתירה שעניינה בקשת העותר, בנק יהב לעובדי המדינה בע"מ (להלן - בנק יהב) להורות למשיב 2, החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) לבטל את הקריטריון שנקבע על ידו לפיו יותר ביצוע ניכויים מתלושי השכר של עובדי המדינה, לפי הוראתם, עבור החזרי הלוואות והפרשה לחסכונות "לגוף אשר זכה במכרז לאספקת שירותים או מוצרים מסוים לעובדי המדינה, ואשר כחלק מתנאי המכרז נקבע כי ניתן יהיה לגבות את חלק העובד באמצעות תלוש השכר באישור מטה השכר בחשב הכללי." בנוסף, מבקש בנק יהב להורות לחשכ"ל לקבוע קריטריון חדש שיאפשר לעובדי מדינה להורות על ביצוע ניכויים משכרם גם לטובתו, בהתאם להסדר שהיה נהוג שנים רבות.
הרקע לעתירה
2. במשך שנים רבות העניק בנק יהב מגוון שירותים בנקאיים לעובדי המדינה, לרבות הלוואות ושירותי משיכת יתר בריבית מסובסדת וכן תנאים מועדפים בניהול חשבונות עובר ושב ובביצוע פעולות בנקאיות שונות (להלן - השירותים הבנקאיים). השירותים הבנקאיים האמורים ניתנו מכוח הסכמים בין המדינה לבין בנק יהב, שחודשו מעת לעת, ללא מכרז. בנוסף, העניק בנק יהב למדינה ולעובדיה שירותי סליקה, במסגרתם ביצע ניכויים משכרם של עובדי המדינה שהתירו זאת, לטובת מוטבים שונים, כגון חברות ביטוח, בנקים (לרבות בנק יהב עצמו), קופות גמל ועוד (להלן - הסדר הניכויים). יצויין כי לטענת המשיבים, אשר לא הוכחשה על ידי בנק יהב, היה באפשרותו של בנק יהב לקבוע את זהותם של המוטבים ואת שיעור העמלה שתגבה בגין הניכוי מן השכר.
3. בשנת 1997 הודיע החשכ"ל לבנק יהב כי בכוונתו לפרסם מכרז לשירותים הבנקאיים המוענקים לעובדי המדינה על ידו, ואולם בסופו של דבר נכרת בין המדינה לבין בנק יהב הסכם נוסף, בתוקף עד לשנת 2001, וזאת במטרה להעניק לבנק יהב שהות להיערך לקראת פרסום המכרז. בשנת 2001 נחתם הסכם נוסף בין המדינה לבין בנק יהב, שתוקפו חמש שנים, ואשר כלל אופציה להארכתו בשנתיים נוספות.
4. בדוח השנתי 55ב של מבקר המדינה אשר פורסם בחודש מאי 2005 נכלל פרק על ההתקשרות שבין המדינה לבין בנק יהב, במסגרתו מתח מבקר המדינה ביקורת על ההתקשרות ארוכת השנים בין המדינה לבין בנק יהב ללא מכרז, בפרט לאחר שנת 1997, תוך ציון כי היה מקום לפעול לעריכת מכרז לשם ההתקשרות האמורה. בעקבות הביקורת האמורה, פעל החשכ"ל לפרסום מכרז למתן שירותים בנקאיים לעובדי המדינה, ובכלל זה הקים צוות לבחינת העניין, אשר המליץ על פרסום מכרז כאמור. לבסוף, ביום 30.3.06 פרסמה המדינה פרסום רשמי לפיו הוחלט לצאת במכרז למתן שירותים כאמור, כאשר הפרסום האמור כלל את התנאים המוקדמים להשתתפות במכרז, אופן רכישת מסמכי המכרז, שאלות והבהרות ועוד.
5. ביום 23.4.06 שלח בנק יהב אל החשכ"ל מכתב במסגרתו ביקש את ביטול המכרז והארכת ההתקשרות בינו לבין המדינה. בהמשך, הגיש בנק יהב עתירה לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים (עת"מ 459/06) ובמסגרתה העלה טענות שונות כנגד המכרז. בית המשפט לעניינים מנהליים דחה את מרבית העתירה, למעט טענתו של בנק יהב בדבר זכותו להשמיע את טענותיו כנגד קיום המכרז, והורה על עריכת הליך שימוע בעניין. ערעור שהגיש בנק יהב על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים (עע"ם 5966/06) נמחק בהסכמת הצדדים, לאחר שבקשת עיכוב ביצוע שאותה הגיש בנק יהב נדחתה על ידי כבוד השופטת מ' נאור ביום 26.7.06. בעקבות פסק הדין, העביר בנק יהב לועדת המכרזים לשירותי בנקאות לעובדי המדינה (להלן - ועדת המכרזים) את תמצית טענותיו ואף השמיע את טענותיו בעל פה בפני ועדת המכרזים ביום 30.7.06, ללא הגבלת זמן וללא הגבלת נושאי הטענות (להלן - השימוע). לאחר השימוע, החליטה ועדת המכרזים של משרד האוצר לדחות את עיקר טענותיו של בנק יהב, ואולם הוחלט להאריך את ההתקשרות בינו לבין המדינה בשנה נוספת, עד ליום 31.12.07. בנוסף, התקבלו חלק מטענותיו של בנק יהב והוחלט לשנות מספר תנאים במכרז.
6. ביום 25.9.06 פרסם החשכ"ל "מכרז למתן הלוואות, משיכת יתר ושירותים בנקאיים לעובדי מדינה" (להלן - המכרז), כאשר תקופת ההתקשרות עם הזוכה במכרז נקבעה למשך שבע שנים, החל מיום 1.1.08. למכרז צורף נוסח "הסכם למתן הלוואות, משיכת יתר ושירותים בנקאיים לעובדי המדינה" (להלן - הסכם ההתקשרות), אשר נועד להיחתם בין ממשלת ישראל, באמצעות החשכ"ל, לבין הבנק הזוכה במכרז.
אחת הסוגיות שהוסדרו במסגרת המכרז היא מתן הלוואות לעובדי מדינה, על ידי המדינה, באמצעות הבנק הזוכה, כאשר הבנק הזוכה נטל על עצמו התחייבות לגבות כל הלוואה או חלק ממנה, תשלומים בגין ריבית על ההלוואות וסכומים נוספים, שלא נפרעו במועדם, ואף לשאת בחובות אבודים בגין הלוואות שלא נפרעו, עד לסך של שלושה וחצי מיליון ש"ח. במקביל, נקבע בסעיף 15 לנספח א' למכרז הסדר בעניין זכותו של הבנק הזוכה לבצע ניכויים מתלוש השכר של עובדי המדינה, כאשר סעיף 15.3 לנספח א' הנ"ל קבע כדלקמן:
"החשב הכללי מאשר לבנק לבצע ניכוי מתלוש השכר של הלוואות מהפיקדון והלוואות מכספי הבנק וכן הפרשה לחסכונות בבנק, ובלבד שעובד המדינה אישר את ביצוע הניכוי ממשכורות. יודגש כי אין לבצע כל ניכוי אחר עבור הבנק וכן כל ניכוי כלשהו עבור גורם אחר (גם אם נעשה באמצעות הבנק) ללא אישור, מראש ובכתב, מאת החשב בכללי."
ובהמשך נקבע בסעיף 15.4:
"למען הסר ספק יובהר כי לחשכ"ל נתונה הזכות לאשר לגופים נוספים לבצע ניכויים שונים מתלוש השכר על פי שיקול דעתו הבלעדי של החשב הכללי".
הוראות דומות נקבעו, בהתאמה, בסעיפים 17.3 ו-17.4 להסכם ההתקשרות.
לבסוף, ביום 1.4.07 הוגשו ההצעות במכרז ולאחר פתיחתן הוכרז המשיב 3, בנק דיסקונט לישראל בע"מ (להלן - בנק דיסקונט), כזוכה במכרז.
7. לאחר זכייתו של בנק דיסקונט, הגיש בנק יהב לבית משפט זה עתירה (בג"צ 6491/07), במסגרתה העלה טענות כנגד הפעלת צוותים מטעם בנק דיסקונט מחוץ לסניפי הבנק וכנגד הפסקתו של הסדר הניכויים (להלן - העתירה הראשונה). בתגובה לטענתו של בנק יהב בעניין הפסקת הסדר הניכויים, טענה המדינה כי מדובר בטענה "מוקדמת" וכי לאחר שתבוצע עבודת מטה ויקבעו קריטריונים בשאלה אלו גופים יהיו רשאים לנכות סכומי כסף ממשכורותיהם של עובדי המדינה, תהא פתוחה בפני בנק יהב האפשרות להעלות את טענותיו.
לאור תגובת המדינה, דחה בית משפט זה ביום 11.9.07 את העתירה (כבוד השופטים מ' נאור, א' חיות וי' אלון), למעט לעניין טענותיו של בנק יהב כנגד הפסקת הסדר הניכויים ביחס לתוכניות חיסכון שנפתחו על ידי עובדי מדינה בבנק יהב עובר להגשת העתירה, לגביהן נקבע כי המדינה תודיע לבנק יהב את עמדתה בעניין זה וצויין במפורש כי לבנק יהב תישמר הזכות להעלות טענות בנושא הנ"ל.
כך נפסק בפסק הדין בעתירה הראשונה:
"1. בכפוף לאמור להלן, העתירה נדחית.
[...]