התיישנות הליכי גבייה מנהליים

לפניי עתירה מנהלית כנגד עיריית אל-טירה (להלן: "העירייה"), גזבר העירייה והחשב המלווה את העירייה, באשר לחוב ארנונה שהושת על דירת מגוריו של חבר מועצת העירייה - העותר. רוב החוב הנטען כלפי העותר מקורו בשנים לא ידועות שקדמו לשנת 2008, והטענה העיקרית שבפי העותר היא טענת התיישנות.

עיקרי העובדות והמסגרת המשפטית

1. עתירה זו הוגשה במקורה על-ידי ארבעה עותרים, גם הם חברי מועצה, בגין חיובי ארנונה שהושתו עליהם. במהלך הדיון ביקשו 3 עותרים למחוק את עתירתם, כך שנותרה עתירתו של מר נאסר נהאד (להלן: "העותר") בלבד. לאור זאת, הדברים שלהלן, יתייחסו רק לענייניו של העותר.

2. ביום 31.10.18 נבחר העותר בבחירות לרשויות המקומיות, לכהן כחבר מועצת העירייה. העותר מכהן כחבר באופוזיציה של מועצת העירייה.

3. בסעיף 120 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: ''פקודת העיריות''), נקבע:

   ואלה פסולים לכהן כחברי מועצה:

   ...

   מיום 26.11.2000

   תיקון מס' 74

   ס"ח תשס"א מס' 1758 מיום 26.11.2000 עמ' 18 (ה"ח 2912)

   הוספת פסקה 120(9)

   (10)מי שחייב חוב סופי בשל ארנונה או אספקת מים בעד שישה חודשים, ולא שילם אותו ממועד התשלום של חלקו האחרון של החוב ובמשך תקופה העולה על שנה; לעניין זה, "חוב סופי" – חוב, שחלף לגביו המועד להגשת השגה, ערר או ערעור, לפי העניין, ואם הוגשו ערעור או תובענה אחרת – לאחר מתן פסק דין חלוט או החלטה סופית שאינה ניתנת לערעור עוד.

4. בהתאם לרישומי העירייה, העותר חייב חוב סופי בשל ארנונה, באופן בו חלות בעניינו הוראות סעיף 120(10) לפקודת העיריות. לאור זאת, ביום 26.12.18 נשלח אל העותר מכתב (להלן: ''מכתב הדרישה'') המציין כי חוב הארנונה שלו לעירייה עומד על סך של 178,357.5 ₪ (להלן: ''החוב'' או "החוב הנטען"). במכתב הדרישה נכתב כי אם העותר לא יסדיר את תשלום החוב, תיפסל כהונתו כחבר מועצת העירייה.

   להשלמת התמונה יצוין כי בדומה למכתב שנשלח לעותר, נשלחו מכתבי דרישה דומים אף לחברי מועצה אחרים, כל אחד בייחס לחוב הנטען לגביו.

5. ביום 21.1.19 הגיש העותר, יחד עם עוד שלושה אחרים, את עתירתו שלפניי. כאמור לעיל, שלושה מבין ארבעת העותרים ביקשו במהלך הדיון למשוך את עתירתם, והעותר נותר לבדו בניהול עתירתו.

6. העתירה הוגשה כנגד גזבר העירייה, רו"ח יוסף ח'אסקייה, וכנגד העירייה. בתגובת משיבים אלה לעתירה, ביקשו הם את צירופו של החשב המלווה שמונה לעירייה מכוח סעיף 142ב לפקודת העיריות, רו"ח שלום פרץ (לעניין מקומו של חשב מלווה בהליכים המתנהלים נגד העירייה, ראו סעיף 142ג1 לפקודת העיריות). החשב המלווה צורף לעתירה כמשיב 3, ובתגובותיו גיבה את עמדת העירייה ומסר כי הוא סומך את ידיו על המצוי בספריה. לאור זאת, טיעוני המשיבים יוצגו להלן יחדיו, על אף שלמעשה מי שטען את הדברים היו בעיקר המשיבים 1 ו- 2.

7. העתירה המקורית שהוגשה לקתה בחסר, בין השאר בכך שלא פירטה כנדרש את התשתית העובדתית לה טוען העותר. מנגד, בתגובה שהגישו המשיבים כמו גם בדיון שנערך לפניי, עלה כי עיקר חובו של העותר נובע משנים עברו, וכי גם המשיבים לא הציגו מסכת עובדתית ממנה ניתן היה לראות הליכי גבייה רציפים של החוב הנטען. בנסיבות אלה נקבע כי העותר יהיה רשאי להגיש כתב עתירה מתוקן, וכי המשיבים יוכלו להגיש תשובה מטעמם. העותר הגיש כתב עתירה מתוקן, ואילו המשיבים נמנעו מלהגיש כתב תשובה.

   לאחר שהתקיים דיון נוסף בעתירה ולאחר שהוגשו סיכומי הצדדים, התבררה התמונה שתפורט להלן.

8. לעותר נכס אחד בלבד, דירת מגוריו, אשר כתובתה אינה שנויה במחלוקת.

   בעבר נשלחו אל העורר דרישות תשלום תוך ציון מספר חשבון המשלם (מספר בן 4 ספרות), ותוך ציון שמו של העותר באופן מוטעה (במקום נאסר נהאד, נכתב "נסאר נאהד"), ללא ציון מספר תעודת הזהות של העותר (או כל מספר תעודת זהות אחר). בשלב כלשהו, סמוך לשנת 2012 או 2013, החלה העירייה לשלוח דרישות תשלום גם בהתאם לשמו הנכון של העותר ותוך ציון מספר תעודת הזהות שלו (וללא ציון מספר חשבון המשלם). דרישות התשלום נשלחו אפוא בשני פורמטים: דרישות בהתאם לשם מוטעה ולפי מספר חשבון משלם (להלן: "חיובים לפי מס' משלם") ודרישות לפי שם נכון ומספר תעודת הזהות של העותר (להלן: "חיובים לפי מס' ת"ז").

9. העירייה מודה כי בתקופה כלשהי, כנראה בין השנים 2011 - 2015, השיתה חיובי ארנונה כפולים על העותר, עיתים תחת חיובים לפי מס' משלם ועיתים לפי מס' ת"ז, אלא שלטענתה, משהעמידה העותר על כך, תיקנה את החיובים ואלה הושתו כנדרש (סעיפים 23 ד-ה לתגובת המשיבים 1 ו- 2 לעתירה וכן סעיף 14 לסיכומיהם).

   העותר אינו מקבל תיאור זה ובפיו שורה של טענות, כנגד החיובים לפי מס' משלם (טענות אשר יפורטו בהמשך).

10. במסגרת מכתב הדרישה שנשלח לעותר ביום 26.12.2018, בגינו הוגשה העתירה (נספח א לכתב העתירה המתוקן), פורט החוב הנטען באמצעות שני דפי תדפיס (מיום 19.12.2018), האחד בייחס לחיובים לפי מס' משלם והשני בייחס לחיובים לפי מס' ת"ז. בהתאם לתדפיסים אלה, החוב הנטען מסתכם לסך של 178,357 ₪ והוא מורכב משני רכיבים: חיובים לפי מס' משלם – 177,454 ₪; חיובים לפי מס' ת"ז – 902 ₪.

    החיוב הגדול אפוא, הוא החיוב לפי מס' משלם. עיון בתדפיס חיוב זה מלמד כי סך של 150,077 ₪ מתוך החיוב לפי מס' משלם, נובע מיתרות ארנונה, לא מפורטות, המכונות – "י. ארנונה עד 2008". יתרות אלה מהוות אם כן את עיקר החוב הנטען.

11. במהלך כל טיעוניו בעתירה, התייחס העותר רק אל החוב הנובע מהחיובים לפי מס' משלם בלבד, ונראה כי החיובים לפי מס' ת"ז (שהם כאמור הסתכמו לסכום נמוך מתוך כלל החוב הנטען) הוסדרו ושולמו זה מכבר. לאור זאת, הדיון להלן יתייחס רק לחיובים לפי מס' משלם.

     

    תמצית טענות הצדדים

    טענות העותר:

12. העותר אינו מכחיש כי קיבל במרוצת השנים את דרישות התשלום ששלחה העירייה בייחס לחיובים לפי מס' משלם, אולם הוא טוען כי לא מצא לנכון לנקוט כנגדן בהליך משפטי, וזאת מהטעמים הבאים:

    • לאחר שבא בדברים עם העירייה אודות החיוב הכפול שהושת עליו (כפי שעלה מדברי העירייה, הדבר אירע סביב שנת 2015), הוא סבר כי העניין הוסדר וכי אין יותר כל חיובים כלפיו. דרישת התשלום בגין מס' משלם, התעוררה מחדש רק בעת שנשלח אליו מכתב הדרישה.

    • החיובים לפי מס' משלם נשלחו לשם שגוי, שאינו שמו של העותר, ולכן העותר סבור כי מדובר בחיוב שאינו שייך לו ושהוא לא נדרש להתייחס אליו (סעיף 18 לכתב העתירה המתוקן; סעיף 23 לסיכומי העותר).

    • בחיובים שונים שקיבל במרוצת השנים, לא נזכרה יתרת חוב משמעותית. כל שנדרש לשלם היו חיובים בסך אלפי ₪ בודדים, שאת תשלומם הסדיר. מחיובים אלה, כמו גם מהעדר הליכי גבייה כלשהם הננקטים כלפיו, הסיק העותר לטענתו כי אין סיבה כי ינקוט בהליך משפטי כלשהו כלפי העירייה עד לקבלת מכתב הדרישה (פירוט טענות העותר מצוי, בין השאר, בעמ' 7 לפרוטוקול).

13. לטענת העותר, דרישות התשלום בגין המס' למשלם, אינן משקפות חיובים אמתיים והם הוטלו עליו שוב, לאחר שהעירייה למעשה זנחה אותם, מתוך רדיפה פוליטית, בהיותו חלק מהאופוזיציה לראש העיר.

14. העותר מעלה טענת התיישנות, שכן לטענתו העירייה לא נקטה כנגדו בכל הליך גבייה ממשי עד למועד שליחת מכתב הדרישה – בתום שנת 2018.

    טענות המשיבים

15. העותר ידע על חיובי הארנונה שלחובתו, כבר במהלך השנים 2012 – 2015. אם בפי העותר טענות לפיהן מדובר בחיובים שלא כדין, היה עליו כבר אז להגיש השגה ובמידת הצורך ערר או עתירה מנהלית. הגשת העתירה במועד בו הוגשה, לוקה בשיהוי קיצוני ולכן דינה להידחות.

16. טענת התיישנות יש להעלות בהזדמנות הראשונה בה מובאת התביעה לידיעת החייב. העותר ידע על החיובים כבר בשנים 2012 – 2015 ולכן איבד את זכותו להעלות כיום טענת התיישנות.

17. העירייה פעלה בשקידה לגביית החוב, ובמהלך השנים שלחה לעותר שוב ושוב דרישות תשלום. לאור זאת, אין מקום לטענת ההתיישנות שמעלה העותר.

18. לגופו של עניין, החיובים שהושתו על העותר נכונים, ואין לאפשר לו להתחמק מתשלומם. המשיבים מכחישים מכל וכל כי הטלת החיובים היא פרי רדיפה פוליטית, ולראיה הם מציינים כי דרישות תשלום יצאו אף לחברי מועצה מקרב הקואליציה.

     

    דיון והכרעה

19. כפי שצוין לעיל, המחלוקת בין הצדדים נוגעת לחוב ארנונה בסך 177,454 ₪, הנובע מחיובים שנשלחו לעותר לפי מס' משלם.

    עיון במכתב הדרישה מלמד כי חיובים אלה מורכבים מהרכיבים הבאים:

    יתרות ארנונה עד 2008 – 150,077 ₪

    יתרות ארנונה 2009 – 9,461 ₪

    יתרות ארנונה 2010 – 8,675 ₪

    יתרות ארנונה 2011 – 502 ₪

    יתרות ארנונה 2012 – 463 ₪

    יתרות ארנונה 2013 - 417 ₪

    יתרות ארנונה 2014 – 346 ₪

    אכיפה – 97 ₪

    אכיפה חדש – 16 ₪

    יתרת עמלות - 3,004 ₪

    הוצאות משפטיות – 4391 ₪

20. המסמכים שצרפו המשיבים להוכחת פעולות הגבייה שננקטו על-ידי העירייה לגביית החוב הנטען הנובע מהחיובים למשלם, התייחסו רק לפעולות הגבייה הבאות:

    • דרישת חוב מיום 20.4.2012 – 113,999 ₪;

    • דרישת חוב מיום 13.12.2012 – 123,683 ₪;

    • דרישה לתשלום "התראה שניה" מיום 8.1.2014 – 29,627 ₪ (לא הוצג הסבר מדוע סכום זה נמוך באופן ניכר בהשוואה לדרישות החוב הקודמות);

    • עיקול בבנק הדואר מיום 24.5.2015 – 136,777 ₪.

      מכך שהמשיבים צירפו מסמכים אלה בלבד, על אף טענות חוסר המעש וההתיישנות שבפי העותר, אין לי אלא להסיק כי אלה הפעולות היחידות שניתן להוכיח כי העירייה ביצעה במרוצת השנים הארוכות לשם גביית החוב.

21. לאור האמור, את פעולות הגבייה שביצעה העירייה ניתן לסכם באופן הבא:

    עד אמצע שנת 2012 לא ננקטה כל פעולה.

    מאמצע שנת 2012 ועד לאמצע שנת 2015 כל שעשתה העירייה הוא משלוח דרישות תשלום בודדות.

    באמצע שנת 2015 נקטה העירייה בהליך עיקול בודד. לא הוצגו בפניי כל פירות שנשא הליך זה, וכן לא הוצג כל מידע נוסף זולת עצם הטלת העיקול. עיון בצו העיקול מלמד כי הוא הוצא תוך שיבוש שמו של העותר, ולטענת העותר הדבר הביא לכך שהצו לא פעל את פעולתו.

    מאז 2015 ועד לשליחת מכתב הדרישה בסוף שנת 2018, לא ננקטה כל פעולת גבייה ביחס לחוב לפי מס' משלם, אפילו לא משלוח דרישות תשלום.

22. למסכת העובדתית שתוארה לעיל, יש לצרף פרט נוסף שעלה מדברי שני הצדדים: במהלך שנת 2015 תיקנה העירייה דרישות חיוב ששלחה לעותר קודם לכן, שכן היא מצאה ממש בטענותיו כי חיובי ארנונה הושתו עליו במרוצת השנים באופן כפול. הצדדים לא צרפו כל מסמך ממנו ניתן ללמוד על הסכמות אלה, אליהן הגיעו הצדדים בשנת 2015, ולכן איני יכול לקבוע אם הן הושגו קודם להטלת העיקול בשנה זו או לאחר מכן.

    כך או אחרת, במשך שלוש וחצי השנים שלאחר הטלת העיקול (ביום 24.5.2015) ולאחר שהצדדים הגיעו להסכמות שהביאו אף לדברי העירייה לתיקון החיובים, ועד לסוף שנת 2018 עת נשלחה דרישת התשלום (ביום 26.12.18), העירייה לא נקטה בשום הליך לגביית החוב הנטען (וככל הנראה אפילו לא שלחה כל דרישת תשלום, שלא לדבר על הליך גבייה ממשי יותר).

    הליך הגבייה הממשי הראשון, זולת הטלת העיקול בשנת 2015 – לו לא היה כל המשך וספק אם כובד על-ידי בנק הדואר אליו נשלח, היה למעשה מכתב הדרישה. בתוך 30 ימים משליחת מכתב הדרישה, הגיש העותר את העתירה.

23. יתירה מזו, דרישות תשלום שנשלחו במרוצת השנים לחיוב לפי מס' ת"ז של העותר, התייחסו לחובות בסכומים נמוכים בלבד. כך לדוגמה, בדרישת תשלום מיום 25.4.2016 (אותה צרפו המשיבים בסוף נספח 4 לתשובתם לעתירה) נכתב כי "... על פי הרשום בספרי העירייה יתרות חובך נכון ליום 18.4.2016 מפורטים להלן ..." – והם מסתכמים לסך של 4749 ₪ בלבד!

    ער אני לכך כי המשיבים טענו במהלך הדיון, כי דרישת תשלום זו והדומות לה, התייחסו רק לחוב באותה שנת מס ולא לחובות בגין שנים עברו. טענה זו לא הוכחה, אולם בכל מקרה, אני סבור כי היה בדרישות תשלום אלה, לכל הפחות, כדי להטעות את העותר. אדם אשר הגיע להסדר מול העירייה ואשר אינו מקבל דרישות תשלום במשך שנים (מאז שנת 2015 ועד סוף שנת 2018) בגין חוב שנטען בעבר כלפיו, ומנגד הוא מקבל דרישת תשלום לפי מס' הת"ז שלו, תוך ציון חוב בסכום נמוך בלבד, עשוי בהחלט לסבור כי זה החוב ואין בלתו.

    סברה זו, לפיה אין כלפי העותר דרישות חוב נוספות, בצדק תתחזק אם נעיין במסמך מיום 21.6.2016 שצירף העותר כנספח ד1 לעתירה, ממנו עולה כי במסמך של העיריה שכותרתו "יתרות לפיזי", תוך ציון שמו ומספר ת"ז של העותר, נכתב כי העותר מצוי ביתרת זכות (בסך 98.90 ₪)! ושוב, העירייה אמנם טוענת כי יתרה זו אינה מתייחסת לחובות לפי מס' משלם, אולם בהינתן העובדה כי מאז שנת 2015 אפילו לא נשלחו דרישות תשלום לעותר ביחס לחוב נטען זה, הרי שדומה כי יש מקום לגלות הבנה לטענות העותר כי לא ידע במועד זה על טענת חוב כלפיו שעודנה קיימת.

    להשלמת התמונה אציין כי כפי הנראה, העותר הסדיר באופן רציף את תשלומי הארנונה שנשלחו אליו לפי מס' ת"ז (את זאת ניתן ללמוד מהמסמכים שצירף העותר כנספח ד1 לכתב העתירה המתוקן, שם מפורטים תשלומי ארנונה רציפים שביצע במרוצת השנים, וכן מעצם העובדה כי לא נותר לעותר סכום חוב ממשי אותו הוא נדרש לשלם בגין החיובים שנשלחו לפי מס' ת"ז).

24. לסיכום, מהאמור עד כה עולה כי יש יסודות אובייקטיביים המחזקים את טענת העותר, לפיה סבר הוא כי לעירייה אין שוב כל טענות כלפיו בגין חובות ארנונה מהעבר:

    • הודאת העירייה כי בתקופה הרלוונטית (שנת 2015) גילתה היא כי במשך שנים הטילה חיובי ארנונה בכפל על העותר. הודאה זו מספקת הסבר להנחה בדבר זניחת דרישות תשלום שנשלחו בעבר.

    • חוסר המעש המוחלט של העירייה, לאחר הטלת העיקול בשנת 2015.

    • שליחת דרישות תשלום לפי מס' ת"ז, מאז שנת 2016 ואילך, מהן ניתן להסיק כי אין כל חוב ארנונה מהעבר הנטען כלפי העותר.

       

      טענת השיהוי שבפי המשיבים

25. המשיבים טוענים כי העותר הגיש את העתירה בשיהוי ניכר. העותר ידע על דרישות התשלום בגין החיובים לפי מס' משלם כבר בשנים 2012 – 2015, והוא הגיש את העתירה רק בראשית שנת 2019. בתקנה 3(ב) לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: "תקנות סדרי הדין המנהליים"), נקבע כי בהעדר מועד אחר שנקבע בחוק, עתירה תוגש:

    "... בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם."

    לטענת המשיבים, בין אם נספור את מנין 45 הימים ממועד שליחת דרישת חוב מיום 20.4.2012 ובין אם נספור מנין ימים זה ממועד הטלת העיקול ביום 24.5.2015, הרי שהמועד בו היה על העותר להגיש עתירתו חלף לפני מספר שנים. לאור זאת טוענים המשיבים כי דין העתירה להידחות על הסף.

26. לטענת השיהוי בהגשת העתירה, יש בעתירה זו משמעות נוספת, מעבר להיותה טענת סף. אחת הטענות שבפי המערער, היא טענת התיישנות. בהתאם להוראת סעיף 3 לחוק ההתיישנות:

    "אין נזקקים לטענת התיישנות אם לא טען הנתבע טענה זו בהזדמנות הראשונה לאחר הגשת התובענה".

    מהי "ההזדמנות הראשונה לאחר הגשת התובענה" כאשר מדובר בטענת התיישנות כנגד הליכי גבייה מנהלית? – תשובה לשאלה זו מצויה בעע"מ 8968/14, יצחק שטרית נ' עיריית טבריה (31.8.2017) (להלן: "עניין שטרית"), מפי כב' הנשיאה (דאז) השופטת מ' נאור (בפסקה 18):

    "בענייננו ה"תובענה" שכנגדה טוען המערער להתיישנות, כטענת הגנה, הם הליכי הגבייה המינהליים של הרשות (ראו עניין נסייר, בעמ' 254). משמעות הדברים היא כי על המערער היה להגיש את העתירה המינהלית ללא שיהוי לאחר שהחלו נגדו הליכי הגבייה המינהליים (ראו והשוו, עע"ם 9130/11 יורשי המנוח יוסף סויסה ז"ל נ' עיריית רחובות, [פורסם בנבו] פיסקה י"ח (1.9.2015) (להלן: עניין סויסה); וראו עוד טל חבקין התיישנות, 105 (2004)). עמדה על כך פרופ' ברק-ארז:

    "את טענת ההתיישנות יש להעלות בהזדמנות הראשונה, והחלתו של עיקרון זה, בשינויים המחויבים, על העלאתה של טענת התיישנות בעתירה מינהלית, מביאה למסקנה כי שיהוי בהגשת העתירה כמוהו כהחמצת ההזדמנות להעלות את טענת ההתיישנות בהזדמנות הראשונה." (שם, בעמ' 156)."

    נפסק אפוא כי שיהוי בהגשת העתירה המנהלית מהווה החמצת ההזדמנות הראשונה להעלות את טענת ההתיישנות.

27. מתי היה על העותר להגיש את עתירתו? – בנסיבות רגילות התשובה לשאלה זו פשוטה וברורה, והיא קבועה כאמור בסעיף 3(ב) לתקנות סדרי הדין המנהליים: תוך 45 ימים מהמועד בו נודע לו לראשונה על ההחלטה נגדה הוא מבקש לעתור.

    במקרה דנן, על אף שאינינו יודעים מהו המועד המדויק בו שמע לראשונה העותר על חובות הארנונה שהעירייה משיתה עליו בחיובים לפי מס' משלם, אין מחלוקת בין הצדדים כי במועד כלשהו במרוצת השנים 2012 – 2015 ידע העותר על החיובים.

    טענות העותר כי מכיוון שהדרישות נשלחו תוך שנפלו בהן טעויות, כגון באופן איות שמו (ופעם אחת אף תוך טעות במספר הגוש בו רשום הנכס), סבר הוא כי אין עליו חובה להגיש כנגדן השגה או לעתור כנגדן, דינן להידחות. העותר ידע היטב כי חיובים אלה מופנים כלפיו, ואין אדם רשאי לטמון ראשו בחול ולהתעלם מדרישות המופנות אליו, רק משום שנפלו בדרישות אלה פגמים טכניים. טוב היה אם העותר כלל לא היה מעלה טענה זו, ויש בה כדי להטיל דופי באופן התנהלותו.

    לכאורה, לאור האמור עד כה, היה מקום לקבל את טענות העירייה ולקבוע כי העותר השתהה שיהוי ניכר בהגשת עתירתו, ולכן דין טענת ההתיישנות להידחות שכן זו לא הועלתה בהזדמנות הראשונה, ודין העתירה כולה להידחות על הסף מחמת השיהוי בהגשתה.

    אלא שאני סבור כי בנסיבות העתירה שלפניי, תוצאה זו אינה נכונה. גם אם אכן נפלו פגמים בהתנהלות העותר, דומה כי פגמים אלה מתאזנים אל מול הפגמים שנפלו בהתנהלות העירייה (על איזון כגון זה, ראו בפסקה 17 לפסק הדין בעניין שטרית). יתירה מזו, פגמים אלה בהתנהלותה של העירייה, יחד עם העובדה כי באותה תקופה מודה למעשה העירייה כי במשך השנים 2015-2011 הוטלו על העותר חיובים בכפל ובצירוף העובדה כי לאחר ביצוע פעולת גבייה יחידה נמנעה העירייה משליחת כל דרישת תשלום והיא מנפיקה אישורים מהם לכאורה עולה כי אין לעותר חוב ארנונה נוסף, עשויים היו לעורר אצל העותר את המחשבה כי אין כלפיו שוב כל דרישת חוב, כנגדה עליו להשיג או לעתור, כל זאת עד למשלוח מכתב הדרישה בסוף חודש דצמבר שנת 2018.

28. בעניין שטרית (פסקאות 21-20), עמד בית המשפט על אופן החלת טענת השיהוי בהגשת עתירה מנהלית:

    "ואולם, הלכה היא כי דינה של עתירה שהוגשה בשיהוי אינו בהכרח סילוק על הסף. לבית המשפט שמור שיקול הדעת להאריך את המועד להגשת העתירה והוא רשאי לחרוג מסד הזמנים הקבוע בתקנה 3(ב) הנ"ל (ראו, מבין רבים, עע"ם 3832/07 עיריית עפולה נ' המוסד לביטוח לאומי, [פורסם בנבו] פסקה 11 (21.12.2010); וראו לעניין זה תקנה 3(ג) הקובעת כי "בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך"). המועד הקבוע בתקנות ניתן איפוא להארכה והוא משמש אמת מידה מנחה שניתן לסטות ממנה (ראו, ברק-ארז, בעמ' 371).

    1. שלושת ההיבטים המנחים את בית המשפט בבואו לבחון חריגה מסד הזמנים הקבוע בתקנה 3 הינם ה"שיהוי הסובייקטיבי" (המתמקד בדופי שנפל בהתנהלותו של העותר המגיש עתירה בשיהוי אף שכל העובדות הנוגעות לה היו בידיעתו לפני כן); ה"שיהוי האובייקטיבי" (המתמקד בנזק שנגרם לרשות או לצדדים נוספים כתוצאה מהשיהוי); ומידת הפגיעה בשלטון החוק. על היבטים אלה עמד השופט ע' פוגלמן בעע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ [פורסם בנבו] (28.12.2014) (להלן: עניין אי.בי.סי), בציינו כי –

       "בבואו לקבוע אם עתירה לוקה בשיהוי המצדיק לדחותה, נדרש בית המשפט לערוך איזון דו-שלבי: בשלב הראשון יבחן את רכיבי השיהוי – הסובייקטיבי (האשם) והאובייקטיבי (הנזק); ובשלב השני – המתקיים רק אם נמצא כי העתירה לוקה בשיהוי המטה את הכף לדחותה, יבחן בית המשפט אם הרכיב השלישי – אינטרס ההגנה על שלטון החוק (במובן הרחב) – מטה את הכף להידרש לה. אם ימצא שהתשובה לכך שלילית, או אז ידחה את העתירה מחמת שיהוי שדבק בה (שם, בפיסקה 30).

29. יישום מבחנים אלה על נסיבות העתירה שלפניי, מביא למסקנה כי דין טענת השיהוי להידחות. השיהוי הסובייקטיבי, הבוחן את מידת האשם שיש לייחס לעותר בכך שנמנע מהגשת העתירה זה מכבר, אינו מתקיים. בשנת 2015 באו הצדדים בדברים ובסופו של דבר הודתה העירייה כי דרשה מהעותר בשנים 2015-2011 חיובי כפל. העירייה אמנם הטילה עיקול חד פעמי על חשבונו בבנק הדואר, אולם עיקול זה לא הניב כנראה דבר ולאחר מכן היא נמנעה במשך למעלה משלוש שנים אפילו ממשלוח דרישות תשלום לחיובים לפי מס' משלם. בהעדר תיעוד איני יודע האם העיקול הוטל לאחר שהצדדים הגיעו להסדר במסגרתו הכירה העיריה בכך שהטילה חיובי כפל, או שמא הכרה זו הייתה רק לאחר הטלת העיקול. אם העירייה הייתה פועלת באופן מסודר, כפי שמצופה מרשות מנהלית לפעול, חזקה כי היה בידיה תיעוד ברור באמצעותו ניתן היה ללמוד על הדברים. כך או אחרת, אופן התנהלות העירייה היה יכול להביא את העותר למסקנה כי אין כנגדו כל דרישה כנגדה עליו לעתור, ולכן בחינת השיהוי הסובייקטיבי אינה מלמדת על קיומו של שיהוי שכזה (כזכור, העותר הגיש את העתירה בתוך 45 ימים ממועד שליחת מכתב הדרישה בסוף שנת 2018, שזהו המועד בו היה ברור כי העירייה עומדת על קיומו של חוב ארנונה בגין שנים עברו לפי מס' למשלם).

    בחינת השיהוי האובייקטיבי, מביאה אף היא לתוצאה דומה. בהינתן חוסר המעש של העירייה על-פני שנים ארוכות, איני סבור כי יש מקום לטענות בדבר נזק ראייתי שנגרם לעירייה עקב השתהותו של העותר. העובדה כי העירייה לא פעלה כלל לגביית החוב אחרי הטלת עיקול בודד בשנת 2015 (אשר אף הוא הוטל שנים רבות אחרי היווצרות עיקר החוב, קודם לשנת 2008), מלמדת כי העיריה לא חשה בצורך לפעול בהקדם כך שלא יגרם לה (ואף לעותר) נזק ראייתי, ולכן אין מקום כי טענה זו תשמע מפיה.

    בהעדר שיהוי סובייקטיבי ובהעדר שיהוי אובייקטיבי, אין מקום לדחות את העתירה מחמת שיהוי בהגשתה.

    בנסיבות שתוארו לעיל ולאור הקביעה כי אין לדחות את העתירה מחמת שיהוי, העלאת טענת התיישנות במסגרת העתירה, אינה עומדת אף בסתירה לדרישה כי טענת התיישנות תועלה בהזדמנות הראשונה. העתירה הוגשה בסמוך למועד בו היה על העותר להבין כי דרישות החוב למס' משלם עודן בתוקף, המועד בו שלחה העירייה את מכתב הדרישה [בעניין זה ובנסיבות דומות, ראו פסיקתו של כב' השופט ש' מנדלבאום בעת"מ 21633-02-17, מוחמד חסן מחאג'נה נ' עיריית אום אל פחם (20.2.2018) (להלן: "עניין מחאג'נה")].

    מסקנת הדברים היא, כי דין טענת השיהוי שבפי המשיבים להידחות.

     

    טענת ההתיישנות

30. העותר טוען כי חלה התיישנות המונעת את גביית החוב הנטען. טענת ההתיישנות נשענת על ההלכה שנקבעה בבית המשפט העליון ברע"א 187/05, נעמה נסייר נ' עיריית נצרת עילית (20.6.2010) (להלן: "עניין נסייר"), שם נקבע (פסקה 40 לפסק דינה של כב' השופטת ד' ברלינר):

    "נישום אשר הרשות מפעילה כלפיו הליך גבייה מנהלי רשאי להתגונן בטענה שחוב המס התיישן. טענת התיישנות זו נותרת טענת הגנה, הגם שאופן השמעתה הוא על דרך יזימת הליך – כיום עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים".

    בפסקה 28 לפסק דינה בעניין נסייר, עמדה כב' השופטת א' פרוקצ'יה על הרציונל בקביעה זו:

    "ככלל, בתביעות בענייני ארנונה מתקיימים הרציונלים העיקריים שביסוד ההתיישנות האזרחית בתביעות בעלות אופי כספי. לרשות ניתן פרק זמן של שבע שנים לממש את תביעתה; הנישום רשאי לצפות כי בחלוף התקופה לא ייחשף עוד לתביעה לתשלום הכסף; ואשר לאינטרס הציבורי – אמנם, חסימת תביעת הרשות בטענת התיישנות פוגעת באינטרס הציבורי לממש את גביית המס במלואה; עם זאת, עוצמת הפגיעה אינה עומדת כנגד שיקולי היציבות והוודאות המושגים בהחלת תקופת ההתיישנות האזרחית על תביעות הרשות למימוש הגבייה."

31. את יישומה של טענת ההתיישנות שבפי העותר, ניתן לחלק לשניים: התיישנות החוב הנטען בייחס לשנים שקדמו לשנת 2008 והתיישנות החובות המאוחרים יותר. חלוקה אפשרית זו, אותה הזכיר העותר, נובעת הן מהרכב החוב הנטען והן מהמועד בו ניתן לטעון כי העירייה נקטה בהליך גבייה כלשהו.

    כאמור לעיל, עיקר החוב הנטען, מקורו ביתרת חוב עד לשנת 2008, בסך של 150,077 ₪ (מתוך סה"כ חוב נטען בסך 177,454 ₪). אין במכתב הדרישה כל פירוט אודות יתרות החוב שעד שנת 2008. כתוצאה מחוסר פירוט זה, איננו יודעים בגין אלו שנים חוב זה. מגובה החוב הנטען לתקופה זו (150,077 ₪), ניתן להסיק כי חלק ארי ממנו, מקורו בשנים רחוקות למדי, שכן חוב ארנונה בגין דירת מגורים בודדת אינו מגיע בנקל לסך שכזה.

    החובות המתייחסים לשנים מאוחרות יותר, נובעים בעיקר מהשנים 2010-2009 (2009 – 9,461 ₪; 2010 – 8,675 ₪), עוד מאות שקלים בודדים לכל שנה – לשנים 2014-2011, ועוד אלפי שקלים בודדים בגין הוצאות משפטיות ועמלות (לפירוט הסכומים, ראו לעיל בסעיף 20).

    ברור אפוא כי עיקר החוב הנטען מקורו בשנים עלומות שקדמו לשנת 2008, וגם כי יתרת החוב הנטען נובעת בעיקר מהשנים 2010-2009.

32. האם הליכי הגבייה המנהליים בהם נקטה העירייה עצרו את מרוץ ההתיישנות?

    כזכור, כפי שפורט לעיל בסעיפים 22-21, הליכי הגבייה בהם נקטה העירייה כללו שליחת 2 דרישות תשלום בשנת 2012, דרישת תשלום נוספת בשנת 2014 (אשר סכום החוב הנקוב בה, נמוך באופן משמעותי מהחוב הנטען), והטלת עיקול בודד על חשבון העותר בבנק הדואר בשנת 2015. לאחר מכן, עד משלוח מכתב הדרישה בתום שנת 2018, לא נשלחה אפילו דרישת תשלום בגין החיובים לפי מס' משלם, שלא לדבר על הליך גבייה של ממש.

    בעע"מ 8832/12 עיריית חיפה נ' יצחק סולומון (15.4.2015) (להלן: "עניין סולומון"), פסקה 21, קבע כב' הנשיא (בדימ') א' גרוניס, כי:

    " ... לדעתי, יש לאמץ כלל הקובע שפעולות גבייה מינהליות שלא הובאו לידיעת החייב לא יאפסו את תקופת ההתיישנות, ואילו כאלה שהובאו לידיעתו יקימו חזקה בדבר איפוס מירוץ ההתיישנות ... ."

    פעולות גבייה מנהליות "יקימו חזקה בדבר איפוס מירוץ ההתיישנות", אותה לדעתי יוכל העותר לסתור, אם יוכיח כי אין המדובר בפעולת גבייה ממשית וכי בנסיבות העניין אין זה נכון לראות בה כעוצרת את מירוץ ההתיישנות. בשים לב לקלות בה יכולה עירייה לנקוט בהליך גבייה מנהלי, דומני כי יש בקביעה זו משום איזון ראוי: נקיטה בהליך גבייה תעצור את מירוץ ההתיישנות, אולם זאת רק בתנאי כי מדובר בהליך גבייה ממשי. קביעה אחרת, לפיה כל הליך גבייה מנהלי באשר הוא, עוצר את מירוץ ההתיישנות, תקנה לעירייה כוח רב, החותר תחת הערכים עליהם מוסד ההתיישנות נועד להגן.

    בעת"מ (חיפה) 31653-10-11 עמותת ישיבת אש התורה נ' עיריית חיפה (6.6.2012) קבעה כב' השופטת י' וילנר, בעניין זה, את הדברים הבאים:

    "... על מנת שהליך הגבייה המינהלי יביא לעצירת ההתיישנות, על הרשות לנקוט בהליך ממשי לגביית החוב, הליך רציף וסדיר, וללא שיהוי. כך לדוגמא, אל לה לרשות להסתפק במשלוח הודעת דרישה לנישום שאחריה אין ולא כלום. עליה להתכבד ולנקוט בהליך אפקטיבי ואינטנסיבי לגביית החוב כמו הליכי עיקול, תפיסת נכסים ועוד. רק פעולות מעין אלה יגרמו לטעמי להפסקת מרוץ ההתיישנות."

    ההבחנה היא בין פעולה בודדת שאין אחריה כלום, לבין נקיטה בהליך אפקטיבי ויעיל לגביית החוב. פעולה בודדת שאין אחריה כלום – לא תעצור את מרוץ ההתיישנות, שכן אין בה כדי לדחות את אינטרס ההסתמכות שחוסר המעש יוצר אצל הצד השני. יתירה מזו, נקיטה בפעולה בודדת שאין אחריה כלום, עשויה אף לחזק את ההנחה כי דרישת החוב נזנחה, שכן עצם חוסר המעש לאחר שהעירייה ידעה על החוב הנטען, עשויה ללמד כי לאחר שהעניין נבחן החליטה העירייה לזנוח את דרישות החוב. מחשבה זו, בנסיבות העתירה דנן, עשויה להתחזק נוכח העובדה כי העירייה מודה כי בסביבות אותו פרק זמן (בשנת 2015), הכירה היא בכך שהשיתה על העותר חיובי ארנונה כפולים.

    לאור דברים אלה, אפנה לבחון את פעולות הגבייה בהן נקטה העירייה והאם היה בהם כדי לעצור את מרוץ ההתיישנות. בחינה זו תיעשה מתוך עיון בפעולות עצמן, אך גם מתוך ראיה רחבה, שהיא תוצאת חוסר המעש של העירייה, הנפרסת על פני כל התקופה עד למועד שליחת מכתב הדרישה בתום שנת 2018.

33. איני רואה בשתי דרישות החוב משנת 2012, משום נקיטה בהליך גבייה אפקטיבי ואינטנסיבי לגביית החוב, וזאת בשל השנים שחלפו עד למועד הטלת העיקול באמצע שנת 2015, כמו גם כתוצאה מכך שדרישת התשלום שנשלחה בראשית שנת 2014 התייחסה לסכום נמוך באופן ניכר (דבר המכרסם בדרישות החוב הקודמות). אף את דרישת התשלום שנשלחה ב- 8.1.2014 על סך של 29,627 ₪ איני רואה כהליך גבייה אפקטיבי ואינטנסיבי לגביית החוב הנטען, וזאת בשל הפער בסכום הנדרש, כמו גם העובדה כי הטלת העיקול התרחשה רק כשנה וחצי מאוחר יותר, מה שיצר ניתוק (הן בזמן והן מבחינת הפער בסכום החוב) בין ההליכים.

    ההליך שיש לו פוטנציאל להיחשב כהליך גבייה של ממש, העוצר את מרוץ ההתיישנות, הוא הטלת העיקול ביום 24.5.2015. ככלל, עיקול הוא אכן הליך גבייה ממשי, החורג מדרישת תשלום גרידא ובמקרה רגיל יהיה נכון לראות בו כעוצר את מרוץ ההתיישנות.

34. העיקול הוטל ביום 24.5.2015. משמעות הדבר היא כל חוב שמקורו קדם ל-7 שנים קודם להטלת העיקול, התיישן. בהתאם למכתב הדרישה, יתרת החוב עד לשנת 2008, עמדה על סך 150,077 ₪. עיון בדרישת החוב מיום 20.4.2012 (נספח ג לתגובת המשיבים 1 ו-2 לעתירה) מלמד כי סך החוב לשנת 2008 עצמה, עמד על 6379 ₪. משמע שיתרת החוב, מקורה בשנים שקדמו לשנת 2008, ושנים אלה התיישנו.

    אלא שכפי שאפרט מיד, אני סבור כי אף בעיקול הבודד משנת 2015, אין לראות פעולת גבייה ממשית העוצרת את מרוץ התיישנות, ולכן טענת ההתיישנות רחבה עוד יותר.

35. ראשית אציין כי העותר טען כי העיקול כלל לא נקלט, וזאת מן הטעם כי אף הוא הוצא תוך עיוות שמו של העותר. הטעות בשם העותר אכן נחזית במסמך שהוצג, אולם מעבר לכך לא הוצגו ראיות כלשהן בעניין עיקול זה. אלא שלטעמי, אף אם העיקול נקלט, אין בו, בנסיבות המייחדות את העתירה שלפניי, כדי להוות הליך גבייה ממשי העוצר את מרוץ ההתיישנות. אנמק את דברי:

    בעל כורחנו, בשל חוסר המעש של העירייה, אנו דנים כיום בחוב הארנונה הנטען, מספר שנים לאחר הטלת העיקול הבודד בשנת 2015. בנסיבות אלה, אין זה נכון לדעתי להתבונן בעיקול זה כעניין הניצב בפני עצמו. אכן, עיקול אשר בעקבותיו בא הליך גבייה ממשי ואפקטיבי, עוצר את מרוץ ההתיישנות, אולם לא כך דינו של עיקול אשר בעקבותיו בא קול דממה דקה ועוד יותר מכך, כאשר פישרה של אותה דממה אינו ברור שכן היא מלווה בהודאה אודות חיובי ארנונה בכפל ושבסמוך לה נשלחים מכתבי דרישה לפי מס' ת"ז של העותר ובהם מצוין חוב בסכום נמוך בלבד ואף מונפק אישור ממנו ניתן ללמוד על העדר חוב.

    מצבור נסיבות אלה, משליך על אופן ההתבוננות בעיקול. עיקול זה לא היה חלק מהליך גבייה אפקטיבי ואינטנסיבי, ולכן איני סבור כי בנסיבות אלה יש לראות בו כמי שעצר את מרוץ ההתיישנות.

36. לאור כל האמור, משקבעתי כי בנסיבות העניין, איני רואה בהליכים הבלתי רציפים ובלתי אפקטיביים בהם נקטה העירייה, ככאלה העוצרים את מרוץ ההתיישנות, הרי שמרוץ זה נעצר רק במועד בו נקטה העירייה בהליך גבייה ממשי ושלחה אל העותר את מכתב הדרישה - ביום 26.12.18. מקביעה זו נובע כי כל חוב שמועד החיוב בו קדם ל-7 שנים קודם למכתב הדרישה, קרי קודם ליום 26.12.11 – התיישן.

37. להשלמת התמונה אציין כי אני רואה בהליך הגבייה היזום בו נקטה העירייה כאשר שלחה את מכתב הדרישה, כהליך גבייה אקטיבי, עליו לא חלה המגבלה שנקבעה בעניין סולומון בייחס לטענת התיישנות כנגד הליכי גבייה פסיביים. משכך, בעוד שבהתאם להלכה שנקבעה בעניין סולומון, ניתן להעלות טענת התיישנות כנגד הליכי גבייה פסיביים רק ביחס לחובות שנצברו לאחר מתן פסק הדין בעניין סולומון, הרי שמגבלה זו אינה חלה בעניינינו כאן בו נקטה העירייה בהליך גבייה אקטיבי (לקביעה דומה, ראו עניין מחאג'נה, פסקה 37).

38. תוצאת הדברים אליה הגעתי היא כי מרבית החוב הנטען, התיישן. המחוקק העניק לעירייה כלי גבייה יעילים, החורגים מכלי הגבייה הנתונים לבעל דין רגיל בהליך אזרחי. אלא שכלי גבייה יעילים אלה, חובה על העירייה להפעיל באופן אפקטיבי - ובזמן. משלא נהגה העירייה כאמור, אין לה להלין אלא על עצמה. לצד ההגנה על זכויות האזרח שיש בקביעה זו, יש לקוות כי עמידה על דרישה זו מהעירייה – להפעיל את הסמכויות הרחבות שניתנו לה באופן אפקטיבי ובזמן, תביא בסופו של דבר גם לגבייה יעילה של חובות ארנונה, אשר על חשיבות גבייתם למימון פעילות העירייה אין צורך להכביר במילים.

39. החוב שנותר, עליו לא חלה טענת ההתיישנות, הוא החוב לשנים 2012 – 463 ₪, 2013 – 417 ₪, ו- 2014 – 346 ₪. לצד זה ישנם חובות בסכומים העולים לכדי אלפי ₪ בודדים, בגין אגרות והוצאות משפטיות. בהעדר חלוקה של חובות אלה לפי שנים, יש לקבוע כי חובות אלה יתחלקו באופן יחסי, בהתאם לחלק החוב עליו לא חלה ההתיישנות בייחס לחוב הנטען כולו. החלק (הארי) שייוחס לתקופה שהתיישנה – נקבע כי אף הוא התיישן, ואילו החלק (הקטן) שייוחס לחובות שלא התיישנו – אף הוא לא התיישן.

40. לצד טענת התיישנות, כנגד רשות מנהלית המבקשת לגבות חוב, ניתן אף להעלות טענת שיהוי [אודות טענת השיהוי, ראו בעע"מ 8329/14 עיריית קרית אתא ואח' נ' נילי קורן ואח' (31.5.2016)]. בנסיבות עתירה זו, יתכן והיה מקום לבחון את התנהלות העירייה גם מבעד לאבני הבוחן של משטר השיהוי. אלא שהעותר לא העלה כל טענה בעניין זה, אף שניתנה לו ההזדמנות להגיש כתב עתירה מתוקן. כתוצאה משתיקת העותר בעניין זה, לא נדרשו לכך אף המשיבים ולכן אמנע מלהידרש לסוגיה זו.

41. מעבר לטענת ההתיישנות, העותר טען כי החוב כולו "פיקטיבי" ולטענתו הוא הוטל עליו מחדש, כחלק מרדיפה פוליטית. העותר לא הציג ראיות של ממש בעניין זה, ולכן טענות אלה נדחות.

     

     

     

    סוף דבר

42. טענת ההתיישנות שהעלה העותר מתקבלת. כתוצאה מקביעה זו, אין לנקוט בהליכי גבייה ובכלל זה הליכים להפסקת כהונתו של העותר כחבר מועצה, בגין חובות שנצברו קודם לשנת 2012.

43. מנגד, החובות הנמוכים המתייחסים לשנים שמ- 2012 ואילך, לא חוסים תחת טענת ההתיישנות ולכן חובה על העותר לשלמם (כאמור לעיל בסעיף 37). כמו כן, אם בניגוד לדבריו, העותר טרם שילם את סכום החוב לפי מס' ת"ז הכלול במכתב הדרישה (בסך 902 ₪) ואשר כנגדו לא העלה העותר כל טיעון, הרי שחובה על העותר לשלמו.

44. בשים לב לכך כי החלק הארי של העתירה התקבל, העירייה תישא בהוצאות המשיב בסך של 10,000 ₪. סכום זה ישולם לעותר תוך 30 ימים, שאם לא כן הוא יישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק, ממועד מתן פסק הדין.

     

    המזכירות תשלח את פסק הדין לצדדים.

     

     

     

    ניתן היום, א' שבט תש"פ, 27 ינואר 2020, בהעדר הצדדים.