נמחקה עתירת "אדם טבע ודין" בעניין חופי הרחצה נוכח השגת תכליתה העיקרית

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.             עתירה זו הוגשה על ידי עמותת אדם טבע ודין, במטרה לקבל סעדים שתכליתם לאכוף את חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964 (להלן: החוק) וליישם, כלשון העתירה, עקרונות יסוד חוקתיים האוסרים על רשויות מקומיות ומועצות אזוריות למנוע גישה חופשית של הציבור אל חופי הים התיכון והכינרת באמצעות גביית דמי כניסה אל אותם חופים, בהם ניתנים שירותי חוף בסיסיים בלבד. כנגזר מהסעד העיקרי שתואר לעיל, התבקשו סעדים נלווים - מיפוי כלל הרשויות המקומיות המפרות את הוראות החוק, באופן שיתאפשר לפעול באפקטיביות לאכיפתו, וכן קביעת אמות מידה שיסדירו באלו מצבים מותר לרשות מקומית לגבות דמי כניסה לחופי הים בגין שירותים מיוחדים הניתנים בהם, תוך הקפדה על התנאי הבסיסי כי באותם חופי רחצה בהם נגבים דמי כניסה יוקצו בכל מקרה שטחי חוף בגודל סביר שבהם הכניסה תהא חופשית וללא תשלום, תוך הבטחת גישה נוחה לציבור.

           העתירה הוגשה במקורה נגד שר הפנים, כמי שממונה על ביצוע החוק. לאחר מכן, צורפו להליך גם מרכז השלטון המקומי, מרכז המועצות האזוריות, המשרד להגנת הסביבה, והמועצה האזורית חוף אשקלון.

2.              התשתית הנורמטיבית, עליה נשענת העתירה, מעוגנת בסעיף 6(א)(10) וסעיף 8 לחוק, שזו לשונן:

           סעיף 6(א)(10) לחוק קובע:

"חוקי עזר

סעיף 8 לחוק קובע:

"דמי כניסה

לא ייגבו דמי כניסה למקום רחצה בים, בנהר או באגם אלא אם נקבע חלק סביר של אותו מקום שהגישה אליו נוחה, לכניסה בלי תשלום, ובכפוף לקבלת אישור שר הפנים".

3.              מלשון החוק עולה, כי קביעת דמי כניסה לרחצה בים מותנית בקיומו של חוק עזר שאושר על ידי שר הפנים. כן נקבע, כי לגביית דמי הכניסה זיקה לשירותים הניתנים בחוף הרחצה, בהנחה כי שירותים בסיסיים כגון מציל, ניקיון חדרי השירותים, והספקת מים לשתייה אינם נחשבים "שירותים" שבגינם ניתן לגבות דמי כניסה לצורך עניין זה. תנאי נוסף לקביעת דמי כניסה הוא, כי יוקצה בכל מקרה שטח סביר של החוף לצורך כניסת מבקרים בלא תשלום, וכל זאת, בכפוף לאישור שר הפנים. כל אימת ששר הפנים מתיר לרשות מקומית לסגור חוף רחצה ולגבות תשלום בכניסה לחוף, בסמכותו ומחובתו לבחון האם הרשות מקיימת את התנאים הנדרשים לצורך כך על פי החוק, כמובנם לעיל. במסגרת סמכותו בתחום הסדרת מקומות רחצה, התקין שר הפנים תקנות בנושאים שונים הקשורים לכך; כך למשל, הותקנו תקנות הסדרת מקומות רחצה (הצבת שלטי איסור על ידי רשויות מקומיות), התשכ"ה-1965; צו הסדרת מקומות רחצה (סדרים ואיסורים במקומות רחצה מוסדרים), התשכ"ה-1965). כן ראו בהקשר זה את סעיף 5 לחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004, הקובע את זכות הציבור למעבר חופשי לחוף הים, בסייג של חוף מוכרז שגובים בו דמי כניסה (סעיף 5(ג)(5) לאותו חוק)).

4.             העתירה העלתה טענות כלליות לפיהן רשויות מקומיות שונות גובות דמי כניסה לחופים בניגוד להוראות החוק, דבר הפוגע בזכות הנגישות של הציבור אל החופים. כן הצביעה העותרת על הפרקטיקה שהתפתחה ברשויות המקומיות לגבות דמי חניית רכב בעבור הכניסה לחופים מוכרזים שלא ניתן להגיע אליהם ללא נסיעה ברכב, דבר המקשה עוד יותר על הנגישות החופשית לחופים. העותרת הדגישה בטיעוניה, כי גביית התשלום בחופים פוגעת במיוחד בשכבות החלשות, הנזקקות לחופי הרחצה בתורת משאב לאומי טבעי, האמור להיות פתוח וזמין לכל, ומתקשות לעמוד בתשלומים הנדרשים מהן לצורך כניסה וחנייה במקום. את עיקר עתירתה כיוונה העותרת לשר הפנים, אשר, לטענתה, אינו דואג לאכיפת החוק ולפיקוח על כך שדמי הכניסה לחופים ייגבו על פי הדין. העתירה מבקשת כי שר הפנים יקבע הנחיות להסדרת הגבייה של דמי הכניסה בהתאם לדין, ואשר במסגרתן יובהר מהם התנאים לחקיקת חוק עזר בעניין גביית דמי כניסה לחופים. במסגרת תנאים אלה, נטען כי יש לתת משקל מיוחד לזכות הגישה הבסיסית של האזרחים למרחבי הרחצה בים, וכן להתייחס במיוחד לצורך בנגישות של השכבות החלשות לחופים, ולהסדיר את דרכי הפיקוח של משרד הפנים על דרכי גביית דמי הכניסה לחופי הרחצה, כדי להבטיח שלא תהיה חריגה בגביית דמי כניסה לחופים ולא תתבצע גבייה בסדרי גודל מופרזים מהמבקרים.

           העותרת הוסיפה, כי אי הפעלת סמכותו של שר הפנים בתחום אכיפת הדין בנושא זה מהווה פגיעה בזכויות לשוויון, לחופש התנועה ובזכות הקניין של הציבור במשאבי הטבע שהארץ הקנתה לתושביה; על פי העתירה, הסדרת נושא זה נדרשת במהירות הראויה, מכוח חובת הנאמנות של השר כלפי הציבור.

5.             בתגובתו המקדמית, לא חלק שר הפנים על נקודת המוצא לפיה אין מקום להשלים עם תופעת גביית דמי כניסה לחופים המתבצעת על ידי הרשויות המקומיות, תוך חריגה מהדין. אולם לדבריו, רשויות משרד הפנים נקטו בצעדים עוד קודם להגשת העתירה לצורך אכיפת החוק בנושא זה. במסגרת זו, הוחל במהלך של איסוף נתונים ביחס לכל מקומות הרחצה בהם גובים דמי כניסה, ובקשר לאופן ביצוע הגבייה. כן הודיעה המדינה, כי מפקח אתרי הרחצה הארצי נתבקש לקבוע אמות מידה אשר ינחו את שיקול הדעת בענין מתן אישורי משרד הפנים לגביית דמי הכניסה, כדי שהן תשמשנה את שר הפנים בבואו לאשר בעתיד חוקי עזר שהרשויות המקומיות תבקשנה לחוקק בתחום זה. כדי להחיש את הטיפול בנושא זה, הוקם צוות במשרד הפנים, שנועד לגבש קווי מדיניות בנושא דמי כניסה לחופי רחצה, בהשתתפות גורמי המינהל הנוגעים בדבר. כמו כן, משרד הפנים החל לבצע פעולות אכיפה ביחס לרשויות מקומיות, לגביהן הוכח כי דמי הכניסה הנגבים בפועל גבוהים מהתעריפים הנקובים בחוקי העזר.