סמכות ועדת ערר-ביוב לנוכח "חוק התאגידים" ו"חוק ההתייעלות הכלכלית"

        כללי

1.     החלטה זו ניתנת במאוחד לגבי 12 עררים, כנגד שלוש עיריות, שבהם התעוררה שאלת סף: האם יש לועדת הערר סמכות לדון בערר שהוגש לאחר כניסתו לתוקף של חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו- 2010), התשס"ט – 2009 (להלן: חוק ההתייעלות).

        כיוון שכל המשיבות בעררים דנן הן עיריות, נשתמש להלן, לשם נוחות, במונח "עירייה" או "עיריות", אם כי דברי החקיקה שבהם נדון עוסקים גם ברשויות מקומיות אחרות.

        יצויין כי חלק מהעררים הוגשו גם כנגד העירייה וגם כנגד תאגיד המים והביוב שפועל בעיר על פי חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א – 2001 (להלן: חוק התאגידים).

        12 העררים שלפנינו הם:

        4 עררים כנגד עיריית חולון: 102/09 ישיר חברה למוצרי חשמל בע"מ; 10309-08-09 דוד צוקר ובניו, חב' לבניין ולהשקעות בע"מ; 32577-05-10 זלמן זכריה נכסים והשקעות בע"מ;

5843-07-10 – סאדאב (1988) בניין והשקעות בע"מ.

7 עררים כנגד עיריית רעננה: 8713-07-10 משרד הרווחה מעון כפר נחמן;

8764-07-10  משרד הרווחה מעון השקמה; 25595-11-10 ו- 7621-04-12 ריבוע כחול נדל"ן;

1499-12-10 מרכז משען בע"מ; 6344-04-11 מליבו ישראל בע"מ; 35057-09-11 גדעון ביקל.

ערר אחד כנגד עיריית נס ציונה: 19781-07-10 מקורות שליטה פרויקטים (1998) בע"מ.

הרקע למחלוקת בעניין סמכות ועדת הערר

2.     ועדת ערר זו היא בית דין מינהלי שהוקם בהתאם לסעיף 29 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב – 1962 (להלן: חוק הביוב); על מנת לדון בעררים על היטל ביוב.

הטלתו של היטל הביוב על ידי רשות מקומית מוסדרת בפרק השלישי של חוק הביוב, שבמסגרתו מוסדרות אף הקמת ועדת הערר וסמכויותיה.

על פי סעיף 30 לחוק הביוב, ניתן להגיש לועדת הערר ערר על דרישת תשלום להיטל ביוב, תוך 30 ימים מהמועד שבו נמסרה דרישת התשלום לנישום.

עד חקיקתו של חוק התאגידים היו העיריות מופקדות על שירותי המים והביוב לתושבי העיר, ובידיהן היו הסמכויות להקים את מערכות המים והביוב, על מתקניהן, לספק את שירותי המים והביוב ולגבות את תשלומי החובה עבור המערכות והשירותים הללו, בהתאם לחוקים ולחוקי העזר הרלבנטיים.

3.     בשנת 2001 נחקק חוק התאגידים, שנועד להסדיר הפרטה של משק המים והביוב המוניציפאלי, באמצעות ניתוקו מסמכותה של העירייה והעברתו לידי "חברה" שהוקמה בהתאם לסימן א' לפרק ב' של החוק.     "חברה" כאמור תיקרא להלן "תאגיד".

        מטרות החוק פורטו בסעיף 1 שלו. להלן שתי הראשונות בהן:

        " (1) להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים וללא הפלייה, בתחום שירותי המים והביוב.

        (2)  להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים".

4.     ההסדר הכלכלי-משפטי של ההפרטה, בהתאם לחוק התאגידים, הוא (בתיאור כללי), כי העירייה מוכרת לתאגיד את נכסיה, בתחום מערכות המים והביוב, על מתקניהן ועל כל הכרוך בהפעלתן; כנגד תמורה באופן שהוסדר בחוק התאגידים.

        סימן ב' בפרק ב' של חוק התאגידים מסדיר בפרוטרוט "העברת עובדים, נכסים, זכויות והתחייבויות" מהעירייה אל התאגיד, על מנת לממש את ההעברה של הפעלת מערכות המים והביוב מהעירייה אל התאגיד.

        פעילותו של התאגיד טעונה רישיון ספציפי מאת "הממונה" על ענייני התאגידים. הממונה הוא עובד הרשות הממשלתית למים ולביוב, שמתמנה לתפקידו על ידי מנהל הרשות, באישור שר הפנים (סעיף 110 לחוק התאגידים).

        לעניין הרישיון האמור מגדיר חוק התאגידים "פעילות חיונית" ו"פעילות נוספת" (בסעיף 2 לחוק). קיומו של רישיון ל"פעילות חיונית" הוא תנאי הכרחי, על מנת שהתאגיד יוכל לקבל גם רישיון ל"פעילות נוספת" (סעיפים 14 ו- 15 לחוק התאגידים).

        החוק מכיל הוראות רבות ומפורטות בדבר הדרישות מהתאגיד, בדבר אופן פעולתו, ובדבר הפיקוח עליו באמצעות "הממונה" והרשות הממשלתית למים ולביוב.

5.     "תקופת התפר" של הקמת התאגידים ותחילת פעולתם לוותה בעמימות ובמחלוקת בעניין המועד של העברת הסמכויות מהעירייה לתאגיד.

        במישור המשפטי, התמקדה מחלוקת זו ב"מאבק" של פרשנות, בין הוראות הסעיפים

12 ו- 139 של חוק התאגידים.

        סעיף 12 מצוי בסימן ב' של פרק ב' שנזכר לעיל, אשר מסדיר, בין היתר, העברה של זכויות והתחייבויות מהעירייה אל התאגיד. כותרת הסעיף: "תביעות ועילות"; וזו לשונו:

        "(א) כל תביעה שהיתה תלוייה ועומדת מטעם הרשות המקומית או נגדה לפני יום תחילת פעילות החברה בקשר לתפעול משק המים והביוב, לנכסי מערכות המים והביוב או בקשר לרישיונות, להסכמים, להתקשרויות או לעסקאות כאמור סעיפים 8 – 11, וכן כל עילה של תביעה כזו שהיתה קיימת אותו זמן, יוסיפו לעמוד בתוקפן כאילו לא נעשתה ההעברה האמורה.

        (ב)  על אף האמור בסעיף קטן (א) ובדיני המחאת חיובים, רשאי הממונה להורות או לאשר כי לעניין תביעות או עילות מסויימות, או סוגי תביעות ועילות, תבוא החברה במקום הרשות המקומית, אולם אם קבע בית המשפט, לבקשת תובע או מבקש, כי הדבר פוגע פגיעה מהותית בזכויותיו, רשאי בית המשפט לצוות כי הרשות המקומית תמשיך להיות צד לתביעה ביחד עם החברה".

        סעיף 139 מצוי בפרק י' של החוק, שמסדיר "תחולת חוקים והוראות שונות".

כותרת הסעיף: "ביטול סמכויות הרשות"; וזו לשונו:

        "(א)  החל ביום תחילת פעילות החברה תהיה כל אחת מן הרשויות המקומיות שבתחום החברה (להלן – הרשות המקומית) משוחררת מחובותיה לאספקת שירותי מים ושירותי ביוב וכן מחובותיה לביצוע פעילות נוספת שהיא העבירה לחברה, ויינטלו ממנה סמכויותיה על פי כל דין בנוגע לאספקתם ולהטלה ולגבייה של תשלומי חובה בקשר אליהם; ואולם אין בכך כדי לגרוע מחובת הרשות המקומית כבעלת מניות בחברה.

        (ב)  בלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א), הרשות המקומית לא תפעל, לעניין אספקת שירותי מים ושירותי ביוב ולעניין שהיא העבירה לחברה, כאמור בהוראות החוקים האלה ובתקנות ובחוקי העזר שהותקנו מכוחם, לפי העניין –

        (1) .....

        (2) .....

        (3) ......

        (4) חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב – 1962".

        (נראה כי את "יום תחילת פעילות החברה" – שהוא "המועד הקובע" לעניין סעיף 139 – ניתן לראות כמועד שבו קיבלה החברה מאת הממונה רישיון ל"פעילות חיונית", שהוא תנאי לתחילת פעילותה; ראו בסעיף 4 לעיל).

6.     העיריות, שעמדתן נתמכה על ידי משרד הפנים, טענו כי יש לפרש את סעיף 12 ככולל את שני הנדבכים המצטברים:

        א. הוא חל גם על תשלומי חובה, ולא רק על תשלומים או תביעות בתחום ההתקשרות החוזית.

        ב.  הוא חל על דרישות תשלום להיטל ביוב, שהוצאו על ידי העירייה וטרם נגבו, ואף על מקרים שבהם טרם הוציאה העירייה את דרישת התשלום, בעת שהתאגיד החל לפעול, אך היטל הביוב שבו מדובר הוא בגין עבודות, שהעירייה ביצעה לפני תחילת פעולתו של התאגיד.

        העיריות טענו כי בהתאם לפרשנות זו, נותרה בעינה – גם לאחר תחילת פעולתו של התאגיד -

        סמכותה של העירייה להשית היטל ביוב ולגבותו.

עוד טענו העיריות כי הוראות סעיף 12, על פי פרשנותן, גוברות על הוראות סעיף 139 לחוק התאגידים.

מנגד חלקו הרשות הממשלתית למים ולביוב ומשרד האוצר על שני נדבכי הטיעון הללו, לגבי הפרשנות של סעיף 12, ועוד טענו כי הוראת המחוקק בסעיף 139 שוללת מהעיריות סמכות להטיל ולגבות היטלי ביוב ומים לאחר תחילת פעולתו של התאגיד.

נוסף על לשונו הברורה של סעיף 139, נטען כי סעיף 139 הוא "דין מיוחד", שמתייחס במפורש לסמכות להטיל ולגבות תשלומי חובה, ועל כן גובר הוא על "הדין הכללי" שבסעיף 12 לחוק; מה גם שספק אם סעיף 12 חל כל עיקר על תשלומי חובה.

ואם לא די בהוראות סעיף קטן (א) לסעיף 139, אזי בא סעיף קטן (ב) ומורה, ב"רחל בתך הקטנה", כי מיום תחילת פעולתו של התאגיד, אין העירייה מוסמכת עוד לפעול על פי חוק הביוב. לעניין זה מדגישים הטוענים את הרישא של סעיף 139 (ב): "מבלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א)"...; היינו – השלילה הספציפית של סמכות העירייה לפעול על פי חוק הביוב, לאחר תחילת פעולתו של התאגיד, באה להוסיף ולחדד את ההוראה הכללית שבסעיף קטן (א): כי מיום תחילת פעולתו של התאגיד נשללות מהעירייה כל סמכויותיה לגבי הפעלת מערכות המים והביוב, ומועברות אל התאגיד.

(ההצגה לעיל של העמדות הנוגדות היא על פי המפורט בחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה שתידון להלן).

7.    המחלוקת האמורה התמשכה על פני מספר שנים וגרמה לחיכוכים ולאי בהירות בין העיריות לבין התאגידים; ובתווך – תושב העיר, שהוא גם צרכן של שירותי המים והביוב וגם נישום, לגבי תשלומי החובה שנועדו לכסות חלק מהעלויות של מערכות-התשתית הללו.

        ביום 5.2.13 כונסה במשרדו של עו"ד אבי ליכט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) [להלן: המשנה ליועהמ"ש], ישיבה לשם דיון במחלוקת, שבה השתתפו נציגים ממשרד הפנים, ממשרד האוצר, ממשרד המשפטים, מהרשות הממשלתית למים ולביוב, ואף נציגי התאגידים ונציגי מרכז השלטון המקומי.

        בעקבות הדיון, שבו הוצגו עמדותיהם של כל הגורמים הנוגעים בדבר, נערכה חוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש, מיום 11.3.13. על פי חוות הדעת, עמדת המדינה היא "כי בהתאם לסעיף 139 לחוק, מיום הקמת התאגיד ניטלות מהרשויות המקומיות הסמכויות בנוגע להיטלי מים וביוב. מדובר הן על סמכות ההטלה של חיוב, הן על סמכות הוצאת דרישות תשלום, והן על סמכות גביית דרישות תשלום שהוצאו לפני הקמת התאגיד או לאחר הקמתו.

        בניגוד לסעיף 139, סעיף 12 לחוק אינו עוסק בסמכויות להטלת תשלומי חובה ולגבייתם, ולכן אינו משמר את סמכות הרשות המקומית בעניין זה" (סעיף 42 של חוות הדעת; ההדגשה במקור).

בחוות הדעת מוסבר בהרחבה כי פרשנות זו של סעיף 139 תואמת את תכליתו ומטרתו של חוק התאגידים: לקדם את תהליך ההפרטה של משק המים והביוב ברשויות המקומיות;

בעוד שקבלת הפרשנות הנוגדת, לגבי סעיף 12, תסכל את מטרת החוק, כיוון שהיא גורסת המשך קיומן והפעלתן של סמכויות אלה על ידי הרשויות המקומיות, למרות שהועברו כבר לתאגיד.

בחוות הדעת מוסבר כי העמימות והמחלוקת שתוארו לעיל היו נמנעות, לו התקבל

סעיף 10 (ב) להצעת חוק התאגידים, שקבע במפורש: "כל דרישת תשלום שהוציאה הרשות המקומית או שהיתה זכאית להוציא לפני יום תחילת פעולת החברה, לפי כל דין, בשל מתן שירותי מים וביוב, שטרם נפרעה ביום האמור, תיפרע לחברה".

מדברים אלה ברורה כוונת המחוקק, כי מיום תחילת פעילותו של התאגיד, הוא בלבד יהיה מוסמך להוציא דרישות תשלום, וכן לגבות דרישות תשלום שטרם שולמו, בגין שירותי המים והביוב. זו הוראה ברורה וחד משמעית לגבי תשלומי החובה, שטרם נדרשו או שטרם נגבו עד יום תחילת פעילותו של התאגיד.

נוסח זה הוצא מהצעת החוק, ובמקומו הוספו בסעיף 139 (א) המילים "ולהטלה ולגבייה של תשלומי חובה בקשר אליהם", על מנת להדגיש כי ההוראה הקודמת באותו מקום, ולפיה יינטלו מהרשות המקומית סמכויותיה על פי כל דין, בנוגע לשירותי המים והביוב, חלה גם על הטלה וגבייה של תשלומי החובה; ולענייננו – היטל הביוב.

כאמור, סעיף קטן (ב) של סעיף 139 מחדד עוד הוראה זו, תוך הדגשה – ברישא שלו – כי הוא בא להוסיף על סעיף קטן (א), ולא לגרוע ממנו. בסעיף קטן (ב) נמנה חוק הביוב במפורש בין החוקים אשר העירייה אינה מוסמכת עוד לפעול על פיהם החל מיום תחילת פעולתו של התאגיד.

נימוק נוסף שמפורט בחוות הדעת הוא כי אם תושאר בידי העירייה סמכות להטיל ולגבות תשלומי חובה כאמור (ובהם היטל הביוב), במקביל לסמכויות התאגיד שכבר החל לפעול בעיר - יפגע הדבר באופן חמור באחת המטרות החשובות של חוק התאגידים, זו שפורטה בסעיף 1 (2) של החוק (צוטט בסעיף 3 לעיל). מטרה זו היא לשמר את עקרון "המשק הסגור", לגבי מערכות המים והביוב, ולמנוע "זליגה" של כספי היטל הביוב לשימושים אחרים על ידי העירייה. בחוות הדעת של המשנה ליועהמ"ש נאמר, בהקשר זה, כי השארת סמכות להטיל ולגבות היטלים בידי העירייה תעמוד "בניגוד מפורש הן לתכלית הכללית של דיני ההיטלים, והן לתכלית הפרטנית של החוק שאחת ממטרותיו, כאמור, הינה להביא לריכוז כספי ההיטלים במסגרת נפרדת מהרשות המקומית, אשר תשמש את משק המים והביוב באופן בלעדי" (בסעיף 32 של חוות הדעת).

טיעון נוסף בחוות הדעת הוא כי עם העברת הנכסים אל התאגיד מקבלת העירייה עבורם תמורה מלאה (ולעתים אף יותר מכך). על פי ההסדרים שבמסגרת חוק התאגידים מקבלת העירייה את התמורה עבור נכסים אלה במניות בתאגיד ובאמצעות בהלוואת בעלים.

נוסף על כך מקבלת עירייה שמקימה תאגיד גם מענקי תאגוד שמעניקה המדינה, שעשויים להגיע לעשרות מיליוני שקלים.

"מענקים אלה נועדו לשפות את הרשויות עבור הוצאות הקמת התאגיד, לסייע במימון עלויות המעבר וליצור תמריץ להקמת התאגיד" (מסעיף 20 של חוות הדעת).

על כן, נאמר בחוות הדעת, במרבית המקרים אין בסיס לטענה כי הרשות המקומית תסבול חסר, אם לא תגבה כספי היטלים שטרם גבתה. אדרבא, "החשש הוא כי הרשות המקומית תקבל תשלום כפול עבור אותה תשתית" (בסעיף 35 של חוות הדעת).

במקרים הנדירים שבהם תתעורר בעייה, (למשל: בשל מימון תשתית בהיקף נרחב, זמן קצר לפני הקמת התאגיד; או התחייבות של העירייה להחזיר הלוואות שניטלו לצורך הקמת התשתית, אשר קצב החזרתן מהיר מקצב ההחזרה של הלוואת הבעלים על ידי התאגיד), במקרים כאלה יש בידי הממונה, על פי חוק התאגידים, סמכויות לקבוע הסדרים שיכולים לפתור בעיות מסוג זה.

טיעון נוסף בחוות הדעת הוא כי אם יפורש החוק באופן שגם לאחר תחילת פעולתו של התאגיד נותרה, במקביל, בידי העירייה הסמכות להטיל היטלים ולגבותם, יווצר מצב בלתי אפשרי של מירוץ סמכויות, של חוסר אחידות בהיטלים, של חשש לגבייה בכפל; ובקיצור – בוקה ומבולקה, שבה ימצאו עצמם התושבים נתונים בתווך בין רשויות מתחרות.

"הותרת סמכות גביית ההיטלים בידי הרשות המקומית, לצד קביעה כי לתאגידים סמכות דומה, צפוייה ליצור מירוץ סמכויות מיותר ולפגוע בציבור התושבים שיידרש לעמוד בתווך. שיקול זה הינו בעל משקל מיוחד לאור העובדה שמירוץ סמכויות זה צפוי להיוותר על כנו לאורך שנים רבות" (בסעיף 9 לחוות הדעת).

וכן – "אחת ממטרותיו של החוק היא ליצור העברה ברורה של הסמכויות בין הרשות המקומית לתאגיד, כדי למנוע מצב של אי בהירות או סמכות כפולה. סמכות כפולה עלולה ליצור מירוץ סמכויות בין התאגיד לרשות המקומית ואף עלולה להביא לטרטור התושבים בין שתי רשויות גובות.

הותרת סמכות מקבילה לגביית היטלים, בעיקר במקרה המיוחד של היטלי ביוב, שעילתם רחבה, עלולה להטיל נטל ביורוקרטי על תושבי הרשות, להביא לחיובים כפולים וליצור שתי מערכות גבייה, ללא כל טעם סביר וענייני" (בסעיפים 38, 39 של חוות הדעת).

8.    לשלילת פרשנות שמייחסת למחוקק כוונה להעניק סמכות זהה לרשויות שונות, נפנה להחלטתו של ביהמ"ש המחוזי בחיפה (כב' השופט גריל) ב- ת"מ 17644-06-12 רוסנברג, ביחד עם ת"מ 43017-11-12 זיך, שניהם נגד עיריית נהריה.

מדובר בבקשות לאשר תובענה ייצוגית כנגד העירייה בשל כך שהצמידה למדד את תעריפי אגרת הביוב, לאחר יולי 2009, חרף ההוראה שבסעיף 76 (ב) לחוק ההתייעלות ולפיה עדכון של תעריפי אגרות והיטלים יבוצע על ידי מועצת רשות המים והביוב.

העירייה טענה כי הסמכות לעדכן את התעריף "בנוייה בתוך" הסמכות להתקינו, וכי יש לפרש את חוק ההתייעלות כמקנה את הסמכות לעדכן את התעריף, במקביל, לעירייה ולמועצת רשות המים והביוב.

ביהמ"ש דחה טענה זו: "סמכות להטיל תשלום חייבת להיות ברורה ומפורשת.... הסמכות לעדכן את התעריף חייבת להופיע בחקיקה, ולהיות מפורשת. ...

בנוסף, סבורני שאין לייחס למחוקק כוונה להעניק סמכות זהה לשתי רשויות, מבלי שייקבע בהוראת החוק מתי רשאית רשות פלונית להפעיל את סמכותה, ומתי רשאית רשות פלמונית להפעיל את סמכותה, שהרי אחרת עלולה להיווצר אי בהירות, והתנגשות סמכויות" (מסעיפים נ"ה, נ"ו של ההחלטה).

9.    בשל מכלול הטעמים המצטברים שנמנו לעיל - שעיקרם יישום התכלית והמטרות של חוק התאגידים - עמדת המדינה היא כי סעיף 139 לחוק, ולא סעיף 12, הוא שמסדיר את העיתוי של נטילת הסמכויות מהעירייה והעברתן לידי התאגיד. עיתוי זה חייב להיות חד וברור, והוא נקבע בסעיף 139 לחוק.

אחדים מב"כ העיריות, בעררים שלפנינו, טוענים כי העמדה שנקבעה בחוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש אינה בגדר דין או פסיקה מחייבת, ועל כן אין ועדת הערר רשאית ליתן לה משקל יתר. טענה זו נכונה, מבחינת מעמדה הפורמלי של חוות הדעת, אך מההיבט הענייני, הנימוקים שמפורטים בה מקובלים עלינו, לגופם.

כמו כן, עמדת המדינה, כפי שפורטה ונומקה בהרחבה בחוות הדעת, גובשה לאחר בדיקות ולאחר דיון מקיף בסוגייה, בהשתתפות נציגיהם של כל הרשויות הנוגעות בדבר.

מטבע הדברים, יש משקל משמעותי למסמך-עמדה רשמי מסוג זה. אמנם, בכך בלבד אין כדי להכריע, אך כאמור, הנימוקים המפורטים והענייניים שבחוות הדעת מקובלים עלינו.

10.  נציין בהקשר זה כי בשנותיה הראשונות של המחלוקת שבה עסקינן, היא הועמדה להכרעתו של ביהמ"ש לעניינים מינהליים בתל-אביב, ב- עמ"נ 326/07 מיתב – מים, תיעול נ. קרן פייר שותפות ואח' (להלן: עניין קרן פייר).

בשל החשיבות העקרונית של הסוגייה, הורה ביהמ"ש על המצאת עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה. בהתאם לכך, הומצאה חוות דעת מטעם היועץ המשפטי, שדומה בהיקפה ובתוכנה לחוות הדעת של המשנה ליועהמ"ש, שנדונה לעיל, ואשר נכתבה כשלוש וחצי שנים לאחר חוות הדעת שהוגשה לביהמ"ש בעניין קרן פייר. באותו עניין אימץ ביהמ"ש לעניינים מינהליים (כב' השופטת רובינשטיין) את חוות הדעת מטעם היועץ המשפטי ופסק כי יש לפרש את חוק התאגידים באופן שההוראות בעניין ערר על היטל הביוב (אשר מצויות, כזכור, בחוק הביוב), אינן חלות לגבי תאגיד, ועל כן אין לועדת הערר סמכות להיזקק לערר על דרישת תשלום שהוציא תאגיד.

פסק הדין בעניין קרן פייר ניתן אמנם לאחר חקיקת חוק ההתייעלות, אך הוא מתייחס למצב המשפטי שקדם לו. כאמור, נפסק שם (לגבי המצב שקדם לחוק ההתייעלות), כי למרות שחוק התאגידים לא ביטל במפורש את תחולת הליך הערר לגבי דרישת תשלום שהוציא תאגיד, יש לפרש כך את חוק התאגידים, כיוון שתכליתו היתה לכונן הסדר חדש לחלוטין של הפעלת מערכות המים והביוב העירוניות, שיבוא במקום ההסדר הקודם. אותה מערכת הסדרים שבחוק התאגידים כוללת גם מנגנונים של פיקוח ובקרה על פעולתם של התאגידים, שיחליפו את הסדר הערר שעל פי חוק הביוב.

 חוק ההתייעלות

11.  חוק ההתייעלות נחקק במסגרת חוקי ההסדרים במשק, כשמונה שנים לאחר חוק התאגידים.

        במשך אותן שנים נצבר ניסיון מסויים בעניין יישום ההפרטה על פי חוק התאגידים. בין היתר, עמדה המחלוקת שנדונה לעיל, בעניין המועד שבו עוברות סמכויות העירייה אל התאגיד.

        לעניין זה חשובות ההוראות שבסעיפים 75 ו- 76 לחוק ההתייעלות.

בס' 75 (2) לחוק ההתייעלות בוטל הפרק השלישי של חוק הביוב.

[במאמר מוסגר: בפיסקה (1) של סעיף 75 הוסף לחוק הביוב פרק חדש: פרק שני 1; אך זה אינו רלבנטי לענייננו, כיוון שהוא דן ברשות מקומית שאינה חייבת בהקמת תאגיד על פי חוק התאגידים, ואילו המשיבות בעררים דנן הן עיריות, שהגדרה זו אינה חלה עליהן].

ביטול הפרק השלישי של חוק הביוב משמעו: ביטול ההסדר הכלכלי-משפטי של הטלת היטל הביוב וגבייתו על ידי העירייה, לשם מימון מערכת הביוב הציבורית בעיר, כפי שעמד בתוקף עד חקיקתו של חוק התאגידים.

כהמחשה למגמת המחוקק, בחוק ההתייעלות, לממש את התהליך של העברת משק המים והביוב מידי העיריות לידי התאגידים, נציין כי נוסף על ביטול הפרק השלישי של חוק הביוב, ביטל חוק ההתייעלות גם את סמכותה של העירייה להתקין חוקי עזר בכל הנוגע לחיוב בתשלום בגין פעולות שקשורות למשק המים והביוב (סעיף 73 (2) לחוק ההתייעלות).

כשנחקק חוק התאגידים, הוא לא ביטל באופן גורף את הוראות חוק הביוב, ולא בכדי. נוסף על התקופה הממושכת שנדרשת, מטבע הדברים, לצורך הפרטה של משק המים והביוב המוניציפאלי; לא כל סוגי הרשויות המקומיות חוייבו, בחוק התאגידים, להקים "תאגיד" לצורך הפעלת שירותי הביוב והמים בתחומן (מועצות אזוריות לא חוייבו בכך).

אולם לאחר שחלפו כשמונה שנים מעת חקיקת חוק התאגידים, מצא המחוקק - בחוק ההתייעלות – להכניס בחוק הביוב ובחוקים אחרים תיקונים שנראו נחוצים על מנת לקדם את התהליך שלשמו נחקק חוק התאגידים.

ביטול הפרק השלישי של חוק הביוב הוא הבולט שבתיקונים הללו. ככל שהיה קודם לכן ספק אם הוראותיו של פרק זה - ובהן ההוראות בעניין הערר על היטל הביוב ובעניין ועדת הערר – חלות על "תאגיד", אם לאו; הרי ביטולן של ההוראות הללו, בחוק ההתייעלות, נותן מענה ברור לכך.

לעניין השאלה שעומדת להכרעתנו: סמכותה של ועדת הערר; הרי ביטול הפרק השלישי לחוק הביוב משמעו גם ביטולה של ועדת הערר.

אולם מועד כניסתו לתוקף של ביטולו של הפרק השלישי בחוק הביוב כפוף להוראות המעבר אשר בסעיף 76 (ג) של חוק ההתייעלות.

יישומה של אותה הוראת מעבר הוא "חוד המחלוקת" שעליו נסבה ההחלטה דנן.

12.  על פי הוראות המעבר שבסעיף 76 (ג) לחוק ההתייעלות, ביטולו של הפרק השלישי לחוק הביוב אינו מוחלט ומיידי.

בסעיף 76 (ג) נקבע כי הוראות הפרק השלישי לחוק הביוב ימשיכו לחול, עד שיתקיים ברשות המקומית מצב הדברים כאמור בסעיף זה. לעניין זה חולקו הרשויות המקומיות לשני סוגים:

א.  "רשות מקומית בלא תאגיד" - היא רשות מקומית שאינה חייבת להקים "תאגיד"; ואינה רלבנטית להחלטה דנן.

ב.  "רשות מקומית אחרת" – בגדר הגדרה זו באות עיריות, שהן המשיבות בעררים דנן.

לגבי עירייה נקבע בסעיף 76 (ג) (3) כי הפרק השלישי לחוק הביוב ימשיך לחול עליה, עד שתתקיים לגביה תחולה של הוראות סעיף 139 (ב) לחוק התאגידים.

        לגבי עירייה שפועל בה תאגיד – כמו העיריות המשיבות בעררים שלפנינו – מיקוד השאלה הוא איפוא: מתי חל לגבי העירייה סעיף 139 (ב) לחוק התאגידים.

      העמדות בפסיקה

13.  בעניין אנור (רע"א 31925-02-11 עיריית קרית אתא נ. א.א. אנור פיתוח ונכסים בע"מ) התבקשה רשות ערעור על החלטתה של ועדת הערר-ביוב במחוז חיפה (כב' סגן הנשיא, השופט לבנוני), בטענת סף של חוסר סמכות.

חב' אנור הגישה לועדת הערר ערר על דרישת תשלום של היטל ביוב, שהוצאה על ידי עיריית קרית אתא, ובה צויינה זכות הערר לועדת הערר, על פי חוק הביוב.

עיריית קרית אתא ביקשה מועדת הערר לסלק את הערר על הסף, בטענה של חוסר סמכות, מהטעם שפועל בה תאגיד, אשר על פי חוק התאגידים עברה אליו הסמכות להוציא את דרישת התשלום, ואילו דרישת התשלום מושא הערר הוצאה על ידי העירייה ללא סמכות.

ועדת הערר קיבלה את טענת העוררת כי קמה כנגד העירייה מניעות לטעון טענה כזאת, לאחר שלא זו בלבד שהיא עצמה הוציאה את דרישת התשלום, אלא באותה דרישה אף הפנתה העירייה את העוררת אל ועדת הערר, ככל שברצונה לערור על דרישת התשלום. על כן דחתה ועדת הערר את טענת חוסר הסמכות שהעלתה העירייה. על כך ביקשה העירייה רשות ערעור.

בהחלטתו בבקשת רשות הערעור תמך כב' השופט רניאל בעמדתה של ועדת הערר כי יש להחיל את כלל המניעות כנגד טענת חוסר הסמכות שהעלתה העירייה, לאחר שהיא עצמה הוציאה את דרישת התשלום ואף הפנתה את הנישומה אל ועדת הערר, בהתאם להוראות חוק הביוב.

עם זאת, כתב כב' השופט רניאל, אין במניעות לבדה כדי להקים סמכות עניינית לועדת הערר, מקום שסמכות כזאת אינה קיימת על פי הדין. על כן, כתב, הוא נתן את רשות הערעור רק לאחר שמצא כי יש לועדת הערר סמכות עניינית לדון בערר.

כיצד מתיישבת סמכות כזאת עם הוראת סעיף 76 (ג) (3) לחוק ההתייעלות?

כב' השופט רניאל גורס כי יש להבחין בין מועד התחולה של סעיף קטן (א) לסעיף 139 לחוק התאגידים, לבין מועד התחולה של סעיף קטן (ב): המועד לעניין סעיף קטן (א) הוא יום תחילת פעולתו של התאגיד; ואילו המועד לעניין סעיף קטן (ב) הוא המועד של הפסקת פעילותה של הרשות המקומית על פי הדינים שנמנו בסעיף קטן (ב). מועד זה אפשר אמנם שיהיה מועד הקמתו של התאגיד, אך אפשר שיהיה גם מאוחר יותר.

כב' השופט רניאל סבור כי לא בכדי נקבע מועד תחולתו של ביטול הפרק השלישי לחוק

הביוב - בהוראת המעבר שבחוק ההתייעלות – למועד התחולה של סעיף 139 (ב) לחוק התאגידים.

        הוא סבור כי הסיבה לכך היא האפשרות שהמועד שבו תחדל העירייה לפעול על פי הדינים שננקבו בסעיף קטן (ב), יהיה מאוחר למועד תחילת פעולתו של התאגיד, שהוא המועד לעניין סעיף קטן (א); וכי בחוק ההתייעלות קבע המחוקק שתחולת ביטולו של הפרק השלישי של חוק הביוב תהיה רק כשהעירייה הפסיקה לפעול על פי הדינים שננקבו בסעיף קטן (ב) של סעיף 139 לחוק התאגידים.

כב' השופט רניאל סבור כי העובדה שעיריית קרית אתא הוציאה לחב' אנור את דרישת התשלום על פי חוק הביוב, מצביעה על כך שאנו מצויים עדיין ב"תקופת התפר" שבין הפעלת מערכת הביוב על ידי העירייה, לבין הפעלתה על ידי התאגיד, תקופה שבה העירייה טרם הפסיקה לפעול על פי חוק הביוב.

על כן, לשיטתו, טרם חל המועד של כניסתו לתוקף של ביטולו של הפרק השלישי של חוק הביוב, כפי שנקבע בהוראת המעבר שבחוק ההתייעלות.

הפועל היוצא מכך: בעת הוצאתה של דרישת התשלום עמד עדיין בתוקף הפרק השלישי של חוק הביוב, ועל כן יש סמכות עניינית לועדת הערר.

14.  על ההחלטה בעניין אנור נמתחה ביקורת, כיוון שעל פני הדברים, היא עומדת בניגוד לתכלית של חוק התאגידים: לקבוע מועד ברור ומוגדר להעברת האחריות למערכת הביוב והמים מהעירייה אל התאגיד, וכי חילופי התפקידים והסמכויות ביניהם יחולו באותו מועד מוגדר, באופן שלא יהיה "כפל רשויות".

        על כן, לא זו בלבד שהמחוקק לא התכוון לקבוע, בסעיף 139 לחוק התאגידים, שני מועדים שונים, לתחולת הסעיפים הקטנים (א) ו- (ב) שלו; אלא שסעיף קטן (ב) בא לחדד ולהדגיש את המשמעות המוחלטת של חילופי-הגופים, באותו מועד שנקבע בסעיף קטן (א), קרי: כי מיום תחילת פעולתו של התאגיד, כל הסמכויות להפעלת מערכות הביוב והמים ניטלות מהעירייה ועוברות אל התאגיד.

        סעיף קטן (ב) מדגיש כי הדיבור: "יינטלו ממנה סמכויותיה על פי כל דין" (של העירייה, כאמור בסעיף קטן (א)), משמעו כי ממועד תחילת פעולתו של התאגיד "לא תפעל" עוד העירייה על פי חוק הביוב, כפי שנקבע במפורש בסעיף קטן (ב).

        זאת, נוסף על האמור ברישא של סעיף קטן (ב), כי אינו בא לגרוע "מכלליות האמור בסעיף קטן (א)".

        אנו מאמצים את ההסברים וההנמקות שהובאו לעניין זה בחוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש, כמפורט בסעיף 7 לעיל. על כן חולקים אנו, בכל הכבוד, על ההחלטה בעניין אנור.

15.  בעניין אנצלביץ (עת"מ 25817-09-10 אבשלום אנצלביץ נ. עיריית חדרה ואח') ביקש העותר לבטל דרישות תשלום להיטלי פיתוח שונים, ובהם היטל ביוב.

        לעניין היטל הביוב סבור ביהמ"ש (כב' השופט סוקול) כי סעיף 139 לחוק התאגידים "אינו קובע מועד אחיד וחד משמעי להעברת הסמכויות והחובות מהעירייה לתאגיד המים" (בסעיף 36 של פסק הדין); וכי קשה להגדיר מה הוא מועד תחילת פעילותו של התאגיד, כאמור בסעיף 139 (א).

        בעניין אנצלביץ הושגה הסכמה בין הצדדים במחלוקת בשאלה: האם היתה לעירייה סמכות להוציא את דרישת התשלום להיטל הביוב לאחר תחילת פעילתו של התאגיד בעיר חדרה. התאגיד החל את פעילותו ביום 1.11.08, אך הוא הגיע להסכמה עם העירייה כי בגין העבודות של מערכת הביוב, שלגביהן הושת היטל הביוב על אנצלביץ, העירייה זכאית לגבות את היטל הביוב, כיוון שהיא ביצעה את העבודות הללו טרם הקמתו של התאגיד. עוד הושגה הסכמה בין התאגיד לבין אנצלביץ, כי התאגיד לא יוכל לדרוש ממנו תשלומים בגין עבודות שבוצעו עד יום 2.1.11 (היינו – למעלה משנתיים לאחר תחילת פעילותו של התאגיד).

        הוסכם איפוא בין העירייה, התאגיד והעותר, לראות את העירייה כבעלת הסמכות להוציא את דרישת התשלום לגבי היטל הביוב.

        לנוכח הסכמה זו מצא ביהמ"ש כי התייתר הצורך להכריע בשאלה: למי, במקרה זה  (לעירייה או לתאגיד), היתה הסמכות להוציא את דרישת התשלום; וכאשר יש הסכמה כי הסמכות במקרה זה היתה נתונה לעירייה, נותר לקבוע האם יש לועדת הערר סמכות לדון בערר על היטל הביוב.

        על כך משיב כב' השופט סוקול בחיוב: ההסכמה בעניין סמכותה של העירייה נבעה מכך שהיה מדובר בעבודות שביצעה טרם הקמתו של התאגיד. משהוסכם כי לגבי עבודות כאלה יש לעירייה סמכות לגבות את היטל הביוב, גם לאחר שהתאגיד החל בפעילותו – אזי לגבי דרישת תשלום כזו של העירייה, טרם חל סעיף 139 (ב) לחוק התאגידים, קרי: טרם הגיע המועד, שנקבע בהוראת המעבר שבחוק ההתייעלות, לכניסתו לתוקף של ביטול הפרק השלישי של חוק הביוב, ועל כן יש סמכות לועדת הערר.

16.  כאמור לעיל, חולקים אנו, בכל הכבוד, על הפרשנות לסעיף 139 לחוק התאגידים, כאילו לא נקבע בו מועד ברור וחד משמעי לחילופי התפקידים ולהעברת הסמכויות מהעירייה אל התאגיד.

        אנו מאמצים את הפרשנות שבחוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש, שאומצה גם בפסיקה שתצויין להלן, ולפיה אין לפרש את סעיף 139 כיוצר מצב ביניים "אפור" ובלתי ברור, שבו ימצא עצמו תושב העיר מתמודד מול שתי רשויות שטוענות – בו זמנית – לסמכות לדרוש ממנו תשלומי חובה בגין היטלי ביוב ומים; אלא יש לפרש אותו כקובע מועד ברור ומוגדר, שהחל ממנו עוברות אל התאגיד כל הסמכויות, לרבות הסמכות לגבות היטלי ביוב, גם עבור עבודות שבוצעו לפני תחילת פעילותו של התאגיד.

        איננו סבורים שיש קושי ליצוק תוכן של מועד ברור ומוגדר לדיבור "יום תחילת פעילות החברה" שבסעיף 139 (א). נראה כי מועד זה צריך להיות המועד שבו קיבל התאגיד מהממונה רישיון ל"פעילות חיונית" (ראו בסעיף 4 לעיל).

        עניין נוסף הוא הטענה כי העירייה זכאית לגבות היטל ביוב עבור עבודות של מערכת הביוב, שביצעה טרם תחילת פעילותו של התאגיד, אך עדיין לא גבתה את היטל הביוב מהנישום שבו מדובר.

        טיעון זה הוא לכאורה הגיוני ומסבר את האוזן, אך דווקא בשל כך עלול הוא להטעות:

        ראשית, אין רבותא בטענה כי העירייה היא שהתקינה תשתית זו או אחרת טרם תחילת פעילותו של התאגיד. הרי ברור כי התאגיד לא החל לפעול "בחלל ריק", אלא בעיר שיש בה מערכת ביוב ציבורית, ואף ברור כי מערכת זו הותקנה על ידי העירייה (אף אם לא תמיד בשלמותה), טרם תחילת פעילותו של התאגיד.

        העניין הוא בכך שעל פי ההסדרים שבחוק התאגידים, מקבלת העירייה תמורה מלאה עבור העברת נכסיה (מתקני מערכות המים והביוב) אל התאגיד.

        על כן, העירייה יוצאת מהתמונה ביום תחילת פעילותו של התאגיד, וכל סמכויותיה ניטלות ממנה ועוברות אל התאגיד, לרבות הסמכות להשלים פעולות גבייה של היטל ביוב ולהוציא דרישות תשלום, שהעירייה טרם הוציאה עד אותו מועד.

        מצב דברים של המשך סמכותה של העירייה, במקביל לזו של התאגיד, לאורך "תקופת דמדומים" בלתי מוגדרת, יוצר את בעיית כפל הרשויות, על השלכותיה השליליות, ואף יוצר חשש פן העירייה תגבה "בכפל" בגין התשתיות שהעבירה לתאגיד וקיבלה עבורן תמורה (הדברים פורטו בחוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש, לרבות הדרכים לפתרון במקרים קיצוניים, שבהם התמורה לעירייה אינה נותנת מענה מספיק להתחייבויות שהעירייה נטלה על עצמה לצורך מימון התשתיות; ראו בסעיף 7 לעיל).

        שנית, טענתה של העירייה, כי דרישת התשלום, שהוצאה במקרה ספציפי מסויים, היא בגין עבודות שבוצעו טרם תחילת פעולתו של התאגיד; טענה זו עומדת בניגוד לשיטת ההיטל, שלפיה נושאים בעלי הנכסים בעיר בכלל ההוצאות בגין מערכת הביוב העירונית, בשונה מהשיטה הקודמת של "דמי השתתפות", שבה היה היטל הביוב מושת בצמידות לעבודות שבוצעו בסמוך לנכס הנישום.

        בהעלאת טענה זו חוזרת העירייה "לאחור", אל שיטת דמי ההשתתפות שהוחלפה זה מכבר בשיטת ההיטל  (ראו לעניין זה את הטיעונים בסעיפים 36, 37 ו- 72 לפסק דינה של ועדת הערר במחוז ת"א בעניין התעשייה הצבאית, שידון בסעיפים 21, 23 להלן).

        ואמנם, בעניין אנצלביץ הושגה הסכמה בין עיריית חדרה לבין התאגיד בעיר, לראות את דרישת התשלום של העירייה לגבי הנכס של הנישום המסויים כמתייחסת ל"עבודת עבר", אשר העירייה זכאית לקבל את כספי היטל הביוב בגינה.

        כפי שצויין, היטל הביוב עמד שם לדיון כאחד מבין שורה של היטלי פיתוח, שלגביהם הוגשה העתירה המינהלית. מטבע הדברים, משהושגה ההסכמה בעניין סמכותה של העירייה להוציא את דרישת התשלום, לא ראה ביהמ"ש צורך לדון ולהכריע בעניין זה. הפועל היוצא, בנסיבות אלה, היה אף הוא מובן: מקום שמוסכם כי העירייה היתה מוסמכת להוציא את דרישת התשלום, אזי ברור כי הבסיס שבחוק לדרישת התשלום הוא הפרק השלישי של חוק הביוב, וממילא חלות לגבי אותה דרישת תשלום הוראותיו של פרק זה בעניין הערר, וועדת הערר מוסמכת לדון בו.

17.  כל הנושאים הללו כרוכים ושלובים זה בזה.

הנדבך הראשון בהם הוא הגישה הפרשנית לגבי סעיף 139 לחוק התאגידים.

מי שאינו מקבל את הפרשנות, שהמדינה טוענת לה (על פי חוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש), אלא גורס כי סעיף 139 אינו קובע מועד אחד, ברור ומוגדר, אלא מספר מועדים שונים; פותח פתח "רחב כפתחו של אולם" לעמימות ולתקופה בלתי מוגדרת של "כפל סמכויות".

משנפתח פתח כזה, כרוייה האוזן אף לטענת העיריות, שנשמעת הגיונית: 'אני זכאית לכספי היטל הביוב עבור עבודות שביצעתי טרם תחילת פעילותו של התאגיד'; ומתערפלת תמונת-ההסדר שעל פי חוק התאגידים, ולפיו עם העברת התשתית אל התאגיד, קיבלה כבר העירייה את התמורה עבורה.

טענה זו של העיריות, שהועלתה אף בעררים שלפנינו, היא "שובת לב" במיוחד, כאשר התאגיד מצידו מוכן להסכים עמה ולפעול על פיה. אולם אנו סבורים כי אין בהסכמה כזאת מצד התאגיד כדי לשנות את הפרשנות הראוייה, לגבי סעיף 139 לחוק התאגידים.

הנדבך הבא במבנה המשפטי האמור הוא פועל יוצא של קודמיו: אם מכירים בהמשך קיומה של סמכות העירייה לגבות היטל ביוב, לאחר תחילת פעילותו של התאגיד - אזי ברור כי גבייה על ידי העירייה מעוגנת בחוק הביוב, כיוון שאין בסיס חוקי אחר לכך.

אם כך, חלות על דרישת תשלום כזאת הוראות הפרק השלישי של חוק הביוב, לרבות אלה שמסדירות את הערר ואת סמכותה של ועדת הערר, וביטולו של פרק זה - בחוק 

ההתייעלות - טרם נכנס לתוקף, כיוון שעל פי פרשנות זו, טרם חל באותה עירייה סעיף

139 (ב) לחוק התאגידים.

        בכך נסגר "מעגל פרשנות" זה, בשיבה אל נדבכו הראשון, הלא הוא הפרשנות שיוצקת אל סעיף 139 לחוק התאגידים מספר מועדים שונים של תחולה.

        כאמור, אנו חולקים על פרשנות זו ומאמצים את הפרשנות השונה: זו שרואה את סעיף 139, על שני סעיפי המשנה שלו, כחל במועד אחד, מוגדר וברור, שהוא יום תחילת פעילותו של התאגיד (כפי שציינו, אנו סבורים כי ניתן לראות מועד זה כמועד שבו ניתן לתאגיד הרישיון ל"פעילות חיונית").

        על פי פרשנות זו, סעיף קטן (ב) מחדד את הוראת סעיף קטן (א): כי החל מהמועד האמור ניטלות מהעירייה כל סמכויותיה לגבי הפעלת מערכות המים והביוב ומועברות אל התאגיד.

        הפועל היוצא של פרשנות זו הוא כי יש מועד אחד, ברור ונקוב, שהחל ממנו רק התאגיד מוסמך להוציא דרישת תשלום להיטל ביוב (ואף להיטלי המים), והעירייה אינה מוסמכת עוד לעשות כן.

        הנדבך הבא במבנה משפטי זה הוא: סעיף 139 (ב) לחוק התאגידים חל על העירייה, החל ממועד תחילת פעולתו של התאגיד, והחל ממועד זה עומד בתוקף ביטולו של הפרק השלישי לחוק הביוב, על פי חוק ההתייעלות.

        במצב משפטי זה, אין הליך ערר על פי חוק הביוב, וממילא אין סמכות לועדת הערר.

        18.  בעניין קהילת ציון אמריקאית (ע"א 50147-09-12 קהילת ציון אמריקאית נ. עיריית קרית אתא) היו הנסיבות כלהלן:

בשנים 2002 – 2004 הוציאה העירייה לנישומה, "קהילת ציון", דרישת תשלום להיטל ביוב. קהילת ציון שילמה את היטל הביוב על פי אותה דרישה, מבלי להגיש עליו ערר. אותה עת טרם הוקם בקרית אתא תאגיד, על פי חוק התאגידים.

בנובמבר 2011 – כשבע שנים או יותר לאחר מכן – הגישה קהילת ציון לבימ"ש השלום תביעת השבה שבה תבעה מהעירייה להשיב לה את סכום היטל הביוב ששילמה. בתביעה זו נכלל גם מרכיב כספי נוסף, נזיקי.

עיריית קרית אתא ביקשה מביהמ"ש לדחות על הסף את מרכיב התביעה, שעניינו השבת היטל הביוב, בטענה כי אין לבימ"ש השלום סמכות להידרש אליו, כיוון שהוא מסור לסמכותה הבלעדית של ועדת הערר לפי חוק הביוב.

מנגד טענה קהילת ציון טענה עובדתית: כי העירייה לא המציאה לה את דרישת התשלום במועד, ועל כן לא הגישה ערר לועדת הערר. מטעם זה אף טענה קהילת ציון כי החיוב בהיטל הביוב התיישן.

בימ"ש השלום (כב' השופטת פריאל) יצא מהנחה כי דרישת התשלום הוצאה על ידי העירייה בתקופה שקדמה להקמת תאגיד בתחומה, על פי חוק התאגידים.

על בסיס הנחה זו קיבל בימ"ש השלום את טענתה של העירייה, על שני מרכיביה:

ראשית, כי הדרך הייחודית לתקוף דרישת תשלום להיטל ביוב, שהוצאה על ידי העירייה על פי חוק הביוב, היא: להגיש ערר לועדת הערר, על פי סעיף 30 לחוק הביוב (כפי שצויין בסעיף 2 לעיל, ערר כזה יש להגיש תוך 30 ימים מקבלת דרישת התשלום).

שנית, כי משלא הגישה קהילת ציון ערר כאמור, במועד שנקבע לכך בחוק הביוב, אינה יכולה לעקוף את מגבלת המועד על פי חוק הביוב, ואינה יכולה לרפא את מחדלה על "הסוואתו" כתביעת השבה כספית-אזרחית (שמועד ההתיישנות לגביה הוא שבע שנים). על כן דחה ביהמ"ש על הסף את מרכיב התביעה, שעניינו השבת היטל הביוב.

בימ"ש השלום דן במחלוקת הפרשנית לגבי סעיף 12 לחוק התאגידים, לעומת סעיף 139 שלו, וכן ב"יחסי הגומלין" בין חוק הביוב לבין חוק התאגידים ולבין חוק ההתייעלות.

ביהמ"ש אימץ את הפרשנות של סעיף 139 לחוק התאגידים כקובע מועד אחד: יום תחילת פעילותו של התאגיד. עוד פסק כי אין סתירה בין הוראת המעבר שבחוק ההתייעלות לבין סעיף 12 של חוק התאגידים, כיוון שסעיף 12 מותיר בעינה את סמכות העירייה לגבי היטל ביוב שהוטל טרם תחילת פעילותו של התאגיד.

כאמור, בימ"ש השלום פסק על בסיס ההנחה כי דרישת התשלום הוצאה על ידי העירייה בתקופה שקדמה להקמת התאגיד. בהתאם לכך, ועל פי פרשנותו כאמור לעיל, קיבל ביהמ"ש את טענות העירייה.

על החלטה זו הוגש הערעור לביהמ"ש המחוזי.

ביהמ"ש המחוזי - מפי כב' השופט ד"ר זרנקין, ובהסכמת כב' השופטות שטמר ובר-זיו -

אימץ את פסיקתו של בימ"ש השלום, במישור המשפטי.

אולם במישור העובדתי, קיבל ביהמ"ש המחוזי את טענתה של קהילת ציון, כי לא הונחה תשתית עובדתית מספקת לממצא כי היא אמנם קיבלה את דרישת התשלום, בשנים 2002 – 2004. על כן החזיר ביהמ"ש המחוזי את הדיון לבימ"ש השלום, לשם קבלת ראיות וקביעת ממצא עובדתי בעניין זה.

לדידנו, חשיבותו של פסק דין קהילת ציון היא בפסיקתו במישור המשפטי-עקרוני, שבו אימץ את הפרשנות לסעיף 139 לחוק התאגידים, ברוח הפרשנות שבחוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש.

בהמשך הדיון להלן, לא נתייחס כמובן לשאלה העובדתית הספציפית, שבגינה הוחזר התיק לבימ"ש השלום. לצורך הדיון, נצא מתוך הנחה שקהילת ציון אמנם קיבלה את דרישת התשלום בשנים 2002 – 2004.

19.  עניין סמכותה של ועדת הערר הוא פועל-יוצא של עניין סמכותה של העירייה להוציא דרישת תשלום: מקום שיש לעירייה סמכות להוציא דרישת תשלום להיטל הביוב, מעוגנת דרישה זו בחוק הביוב, ואזי תקף לגביה הפרק השלישי של חוק זה, לרבות סמכותה של ועדת הערר.

        מקום שהסמכות להוציא דרישת תשלום עברה כבר מן העירייה אל התאגיד, אזי אין חל חוק הביוב ואין סמכות לועדת הערר.

        מכאן חשיבותה לענייננו של שאלת סמכותה של העירייה להוציא את דרישת התשלום.

20.  אחדים מב”כ הצדדים, בעררים שלפנינו, טוענים כי פסק הדין בעניין קהילת ציון מאמץ את הפרשנות ולפיה סעיף 12 לחוק התאגידים מותיר בידי העירייה סמכות להוציא דרישות תשלום להיטל הביוב גם לאחר תחילת פעילותו של התאגיד.

        אנו סבורים כי טיעון זה הוא שגוי: כב' השופט ד"ר זרנקין כותב בפסק דינו כי במישור העקרוני, מסכים הוא לפרשנות "על פיה, בנסיבות בהם הוטל היטל ביוב על ידי העירייה לפני יום תחילת פעילותו של התאגיד, כי אז הדין החל הינו הדין שקדם לחקיקת חוק תאגידי המים, וזאת  אכן מכוח הוראת סעיף 12 הנ"ל" (בסעיף 13 של פסק הדין; ההדגשות שלנו).

        האם בדיבור "הוטל היטל ביוב" התכוון כב' השופט זרנקין למצב שבו הוצאה כבר דרישת תשלום על ידי העירייה, או למצב שבו קמה אמנם עילה לחיוב בהיטל הביוב אך העירייה טרם הוציאה דרישת תשלום?

        בעניין זה יש מחלוקת-פוסקות, בין שופטות השלום, כב' השופטת פריאל וכב' השופטת רביד, שהיא יו"ר ועדת הערר לביוב במחוז תל-אביב. כב' השופטת פריאל גורסת כי די בקיומה של עילת חיוב, גם אם טרם הוצאה דרישת התשלום. לעומת זאת, גורסת כב' השופטת רביד (בפסק דינה של ועדת הערר שבראשותה, בעניין התעשייה הצבאית, שיידון להלן), כי מיום תחילת פעילותו של התאגיד אין העירייה מוסמכת עוד להוציא דרישות תשלום, גם בגין עבודות שביצעה טרם מועד זה.

        בפסק דינה הנפרד בעניין קהילת ציון, הצטרפה ה-אב"ד, כב' השופטת שטמר, לפסק דינו של כב' השופט זרנקין, אך הוסיפה הערה: כי במחלוקת הפוסקות שצויינה לעיל מסכימה היא עם עמדתה של כב' השופטת רביד. כלומר, מיום תחילת פעילותו של התאגיד, אין העירייה מוסמכת עוד להוציא דרישת תשלום, גם בגין עבודות שקדמו למועד זה.

        השופטת השלישית במותב, כב' השופטת בר-זיו, הצטרפה להערתה של כב' השופטת שטמר.

        מכאן, ככל שיש ספק לגבי עמדתו של כב' השופט זרנקין במחלוקת האמורה, הרי אין ספק שלפחות ברוב דעות קבע ביהמ"ש המחוזי, בעניין קהילת ציון, כי מקום שהעירייה לא הוציאה דרישת תשלום טרם יום תחילת פעולתו של התאגיד, אין היא מוסמכת להוציאה לאחר מכן.

        על כן טועים מי שמציגים פסק דין זה כתומך בעמדה כי בגין עבודות שביצעה לפני תחילת פעילותו של התאגיד, מוסמכת העירייה להמשיך ולהוציא דרישות תשלום, לפי חוק הביוב, גם לאחר שהתאגיד החל בפעילותו.

21.  עם זאת, מקבלים אנו את הטיעון כי מועד הוצאתה של דרישת התשלום אינו יכול לעמוד כאבן בוחן בלעדית לגבי השאלה: האם היתה העירייה מוסמכת להוציאה.

        עמד על כך המשנה ליועהמ"ש, בסעיף 41 של חוות דעתו: "מועד הוצאת דרישת התשלום הוא מועד שרירותי אשר אינו יוצר עילה מהותית. ...

        קבלת פרשנות זו אף עלולה ליצור (וככל הנראה גם יצרה) מהלך מלאכותי של הוצאת דרישות תשלום רבות על ידי הרשות המקומית, בסמוך להקמת התאגיד, כדי "לתפוס סמכות" – ללא כל טעם ענייני".

        אף אחדים מב"כ הצדדים בעררים שלפנינו טענו כי את ההכרעה בעניין סמכותה של העירייה להוציא את דרישת התשלום אין לבסס רק על מועד הוצאתה.

נוסף על הטיעון וההנמקה שבחוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש, לפנינו שתי דוגמאות של מקרים מהפסיקה, שבהם הוציאה העירייה את דרישת התשלום מספר שנים לפני הקמת התאגיד, אך רק כעבור שנים עמדה לדיון משפטי סמכות העירייה להוציא את דרישת התשלום, וכפועל יוצא – סמכותה של ועדת הערר.

דוגמה אחת היא עניין קהילת ציון שפורט לעיל. דוגמה שנייה היא אחת מדרישות התשלום שעמדו לדיון בעניין התעשייה הצבאית שנזכר לעיל (ו"ע 3069-10-10 התעשייה הצבאית לישראל ואח', ושלושה עררים נוספים נ. עיריית הרצליה).

בעניין התעשייה הצבאית פסקה ועדת הערר כי על פי הפרשנות הנכונה לסעיף 139 לחוק התאגידים, זו שנותנת ביטוי לתכליתו של החוק, אין עוד לעירייה סמכות להוציא דרישת תשלום, מיום שהחלה פעילותו של התאגיד.

עם תחילת פעילותו של התאגיד מתקיים אף התנאי של תחולת סעיף 139 (ב), שנקבע בהוראת המעבר שבחוק ההתייעלות. משמע – מיום תחילת פעולתו של התאגיד בטל הפרק השלישי של חוק הביוב, ואין עוד סמכות לועדת הערר.

כל דרישות התשלום בעררים שנדונו בעניין התעשייה הצבאית, למעט אחת, הוצאו על ידי העירייה לאחר תחילת פעילותו של התאגיד בעיר הרצליה, וגם לאחר חוק ההתייעלות. על כן פסקה ועדת הערר כי דרישות התשלום הללו הוצאו ללא סמכות, וכי אין לה סמכות לדון בערר עליהן.

שונה היה המצב לגבי דרישת תשלום אחת, בערר של התעשייה הצבאית. דרישת תשלום זו הוצאה עוד בשנת 2006, טרם שהוקם התאגיד בעיר הרצליה (ומספר שנים טרם חקיקת חוק ההתייעלות).

בעת שהוצאה דרישת תשלום זו, העירייה היא שהפעילה את מערכת הביוב בעיר, ואין ספק שהיתה מוסמכת לגבות את היטל הביוב, בהתאם לחוק הביוב ולחוק העזר העירוני המתאים.

כפועל יוצא, ברור שהפרק השלישי לחוק הביוב חל על דרישת דרישת תשלום זו, ויש לגביה סמכות לועדת הערר.

מדוע, אם כן, לא הוגש הערר על דרישת תשלום זו לועדת הערר בשנת 2006, אלא רק בשנת 2010, לאחר שכבר החלה פעילותו של התאגיד בהרצליה (שהחלה ביום 1.9.09), ולאחר שנחקק חוק ההתייעלות? התשובה לכך מצוייה בנסיבה שאינה "ממין העניין": העירייה הסכימה לתת לתעשייה הצבאית אורכות להגשת הערר.

ועדת הערר פסקה כי אין בנסיבה זו – שגרמה לכך שהערר הוגש לאחר תחילת פעולתו של התאגיד ולאחר חוק ההתייעלות - כדי לגרוע מהעניין המהותי: כי בעת שהוצאה דרישת התשלום, אין חולק שהעירייה היתה מוסמכת להוציאה.

על דרישת תשלום כזאת ממשיך לחול חוק הביוב, ויש לגביה סמכות לועדת הערר.

22.  מצינו איפוא כי המועד שבו הוצאה דרישת התשלום הוא נסיבה חשובה לעניין סמכותה של העירייה; וכפועל יוצא – סמכותה של ועדת הערר; אך נסיבה זו לא בהכרח תהא מכרעת.

מחד, יכולות להתקיים נסיבות מיוחדות – כפי שהתקיימו במקרים של קהילת ציון ושל התעשייה הצבאית – שבהן הוצאה בזמנו דרישת התשלום על ידי העירייה, בתקופה של

טרום-התאגיד, כאשר העירייה היא שהפעילה את מערכת הביוב והיא שהיתה מוסמכת כחוק להוציא את דרישת התשלום; אך בשל "סיבות זרות" לא נדונה דרישת התשלום על ידי ועדת הערר, שהיא בעלת הסמכות הייחודית לדון בה, אלא עניינה הועלה בביהמ"ש שנים רבות לאחר מכן. בעניין קהילת ציון היתה "הסיבה הזרה" ניסיונה של הנישומה "לעקוף" את סד-המועד להגשת הערר, על פי חוק הביוב, באמצעות תביעת השבה כספית שהוגשה לביהמ"ש האזרחי שנים רבות לאחר דרישת התשלום. בעניין התעשייה הצבאית היתה "הסיבה הזרה" הסכמתה של העירייה לכך שהנישומה תגיש את הערר לועדת הערר רק כארבע שנים לאחר שהוצאה דרישת התשלום משנת 2006.

מאידך, אפשר שהעירייה תזדרז ותוציא את דרישת התשלום סמוך למועד תחילת פעילותו של התאגיד, כאשר בהיבט המהותי, ברור כי התאגיד הוא שיטפל במערכת הביוב מעתה ואילך;

וזאת – מ"סיבה זרה", על מנת "לתפוס סמכות", כאמור בחוות הדעת של המשנה ליועהמ"ש, למרות שמבחינה עניינית צריכים כספי היטל הביוב להגיע אל התאגיד.

אנו מאמצים, בכל הכבוד, את פסיקתה של ועדת הערר במחוז תל-אביב, כי הכלל הוא, שלאחר תחילת פעילותו של התאגיד, רק הוא מוסמך להוציא דרישות תשלום, והעירייה אינה מוסמכת להוציאן. הפועל היוצא: אין לועדת הערר סמכות לגבי דרישות תשלום שהוצאו לאחר תחילת פעילותו של התאגיד.

לעומת זאת, כאשר דרישת התשלום הוצאה לפני תחילת פעילותו של התאגיד, אזי יש לבדוק, בכל מקרה לגופו: האם מדובר בדרישת תשלום "ותיקה", אשר על פי נסיבותיה המהותיות אמנם היתה בסמכות העירייה, ואזי יש לועדת הערר סמכות לדון בערר עליה; או שמא מדובר בדרישת תשלום שהוצאה על ידי העירייה במועד שבו באופן "פורמלי" עדיין היתה מוסמכת להוציאה (למשל, במועד סמוך ליום תחילת פעילותו של התאגיד), אך במישור המהותי כבר העבירה העירייה את מערכת הביוב אל התאגיד, והוא עמד להתחיל בפעילותו.

במקרה מהסוג השני, אפשר שהערכאה שתדון בעניין תמצא שאין להכיר בסמכותה של העירייה להוציא את דרישת התשלום שהוציאה.

23.  בעניין התעשייה הצבאית דנה ועדת הערר של מחוז תל-אביב בארבעה עררים נגד עיריית הרצליה, שכולם הוגשו לועדת הערר לאחר חקיקת חוק ההתייעלות ולאחר הקמתו של התאגיד בעיר, שהחל לפעול ביום 1.9.09.

כפי שצויין, פסקה ועדת הערר כי כל דרישות התשלום מושא העררים הללו, אשר הוצאו על ידי העירייה לאחר תחילת פעילותו של התאגיד, הוצאו על ידה ללא סמכות, ואין לועדת הערר סמכות להיזקק לעררים עליהן.

הועדה נימקה את החלטתה בכך שהכרה בסמכות של העירייה להמשיך ולהוציא דרישות תשלום, לאחר תחילת פעילותו של התאגיד, תעמוד בניגוד לתכלית של חוק התאגידים, אשר אחת ממטרותיו העיקריות היא להבטיח כי ההכנסות ממתן שירותי המים והביוב ייועדו להשקעות במערכות הללו על מנת לשפר את הפעלתן. הועדה מציינת את דברי ההסבר שבהצעת החוק, כי הוא נועד להביא להפרדה מוחלטת של שירותי המים והביוב מיתר השירותים העירוניים, והוסדר בו גם מנגנון פיקוח על הפעלת השירותים הללו על ידי התאגידים.

תכלית החוק מחייבת לקבוע "כי העיריות אינן יכולות, לאחר הקמת התאגיד וכניסתו לתוקף של חוק ההתייעלות, להמשיך ולהוציא דרישות תשלום, וכי הוצאת דרישות תשלום החל ממועד הקמת התאגיד ואילך אינה יכולה להיות "תביעה" כקבוע בסעיף 12 לחוק תאגידי המים" (בסעיף 62 של ההחלטה).

"בנוסף, הועדה מקבלת את פרשנות העוררים, כי ממועד הקמת התאגיד, לו המחתה העירייה את זכויותיה ונכסיה, בהתאם לסעיף 10 לחוק תאגידי המים, ואילך, הרי משבוצעה המחאה של זכויות ונכסים, אין עוד לעירייה כל זכויות ונכסים משל עצמה, ולכן היא אינה יכולה להוציא דרישות תשלום חדשות להיטל ביוב או לקבל כספים מכוח דרישות אלה" (סעיף 64 של ההחלטה; ההדגשה במקור).

פסיקה דומה של ועדת הערר במחוז תל-אביב מצוייה אף ב-ו"ע 10444-02-10 טי. אף. גי. בית השקעות בע"מ נ. עיריית תל-אביב יפו ואח'; ו"ע 44474-02-10 אורי בר ואח' נ. עיריית תל-אביב יפו; ו- ו"ע 1073-03-10 גולדשמידט נ. עיריית הרצליה.

בהחלטות אלה ציינה ועדת הערר גם את הפסיקה בעניין קרן פייר, ולפיה הוראות חוק הביוב בעניין הערר אינן חלות על תאגיד. זו אף קביעתו של המחוקק, בחוק ההתייעלות, שביטל את הוראות חוק הביוב בעניין הערר, לגבי רשות מקומית שפועל בה תאגיד.

כפי שצויין, אנו מסכימים עם הנמקותיה והחלטותיה האמורות של ועדת הערר (על ההחלטה בעניין התעשייה הצבאית הוגש ערעור, אשר ככל הידוע לנו עודו תלוי ועומד).

24.  פסיקתה של ועדת הערר בעניין התעשייה הצבאית אומצה באחדים מפסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים.

הזכרנו את עניין קהילת ציון שם אימצו שתי שופטות משופטי המותב את עמדתה של ועדת הערר כי סעיף 12 לחוק התאגידים חל רק על דרישת תשלום, שהוצאה לפני תחילת פעילותו של התאגיד, ואינו חל על עילת-חיוב שבגינה לא הוציאה העירייה דרישת תשלום לפני יום תחילת פעילותו של התאגיד.

גם בעניין אנגל (עת"מ 3917-09-11 שלמה א. אנגל בע"מ נ. עיריית לד) אימץ ביהמ"ש (כב' השופטת בוסתן) עמדה זו: "דעתי היא כי העירייה אינה יכולה לגבות היטל ביוב לאחר הקמתו של התאגיד. די בכך שהיא אינה יכולה להפנות את הכספים שייגבו על ידה לצורך מימון עבודות ביוב כמתחייב מהחוק. יתרה מכך, בעת העברת הנכסים לתאגיד קיבלה העירייה את מלוא שוויים של הנכסים, ללא קשר לתקבולים מהיטל הביוב. גביית היטל ביוב, לאחר שהעירייה קיבלה את התשלום עבור נכסיה, יהיה משום קבלת תשלומי כפל" (סעיף 24 של פסק הדין).

25.  אנו מקבלים, כאמור, את הפרשנות לחוק התאגידים ולחוק ההתייעלות, כפי שפורטה בחוות דעתו של המשנה ליועהמ"ש, וכפי שבאה לביטוי בפסקי הדין בעניין קרן פייר; התעשייה הצבאית; אנגל; רוסנברג.

        בהתאם לכך, סבורים אנו כי המצב המשפטי לאחר תחילת פעילותו של התאגיד הוא:

        א.  אין לעירייה סמכות להוציא דרישת תשלום להיטל ביוב.

ב.  אין לועדת הערר סמכות להיזקק לערר כנגד תאגיד.

ג.  הליך הערר לפי חוק הביוב, וועדת הערר, בטלים; למעט לגבי דרישות תשלום אשר

    העירייה הוציאה בתקופת טרום-התאגיד.

העררים שלפנינו

26.  בכל העררים מושא החלטה זו הוצאו דרישות התשלום לאחר תחילת פעילותו של התאגיד.

על פי המפורט לעיל, מסקנתנו היא איפוא כי אין לועדת הערר סמכות לדון בעררים.

        עם זאת, נדון בקצרה בטיעונים העיקריים שהועלו.

27.  חלק מדרישות התשלום הוצאו על ידי העירייה; חלק – על ידי התאגיד; ולגבי חלק אחר – נטען כי הוצאו אמנם על ידי העירייה, אך העירייה פעלה כשלוחתו של התאגיד, על פי הסכם למתן שירותים שנערך ביניהם ואושר על ידי הממונה, בהתאם לחוק התאגידים.

        12 העררים, שעליהם נסבה החלטה זו, פורטו בפתח ההחלטה. חילקנו את העררים לשלוש קבוצות, על פי המכנה המשותף שיש לאחדים מהם (כגון: אותם ב"כ של הצדדים במספר עררים; טיעונים זהים וכד').

        קבוצות העררים לצורך הדיון הן: העררים כנגד עיריית חולון, ביחד עם הערר כנגד עיריית נס ציונה; שני עררים של משרד הרווחה כנגד עיריית רעננה; חמשת העררים האחרים כנגד עיריית רעננה.

28.  בעררים כנגד עיריית חולון רוכזו הטיעונים בערר 102/09.

        יש מחלוקת מי הוציא את דרישות התשלום: האם העירייה או התאגיד "מי שקמה בע"מ".

דרישת התשלום נושאת אמנם את כותרתה של "הועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון", ואף צויינה בה זכות הערר על היטל הביוב; אך התאגיד טוען כי הוא זה שהוציא את דרישת התשלום, מכוח סמכותו מיום תחילת פעילותו. דרישת התשלום מבוססת על חוק העזר העירוני, שנותר בתוקף כבסיס לחיוב בהיטל הביוב, כל עוד לא שונו התעריפים, אך התאגיד טוען כי הוא שהוציא את הדרישה, ולא העירייה, וכי כספי היטל הביוב מועברים אליו.

התאגיד טוען כי נכרת בינו לבין העירייה הסכם למתן שירותים, שלפיו נותנת העירייה לתאגיד שירות של הוצאת דרישות התשלום וגביית ההיטל, אך זאת – כשלוחתו בלבד.

לכתב התשובה צורף אישור הממונה, על פי חוק התאגידים, לגבי הסכם מתן השירותים האמור.

יש לציין כי לצד הטבלה שבסוף דרישת התשלום, שבה סוכמו ההיטלים והאגרות, נרשם בכתב יד כי היטלי המים והביוב נדרשים על ידי התאגיד מי שקמה, ואילו אגרות הבנייה והיטלי התיעול והכביש (סלילה) נדרשים על ידי העירייה. לא צויין מי ביצע רישום זה, אך הוא מצביע על ההפרדה בין ההיטלים עבור שירותי המים והביוב, שהועברו לסמכות התאגיד, לבין יתר היטלי הפיתוח ואגרות הבנייה, שנותרו בסמכות העירייה.

אף בערר כנגד עיריית נס ציונה (ערר 19871-07-10), הטענה היא כי התאגיד, ולא העירייה, הוא הרשות שהוציאה את דרישת התשלום. בדומה לעררי-חולון, אף כאן נושאת דרישת התשלום כותרת של "הועדה המקומית לתכנון ולבנייה נס ציונה", ואף כאן טוענים התאגיד והעירייה כי העירייה פעלה כשלוחתו של התאגיד, על פי הסכם למתן שירותים לתאגיד, שנערך ואושר בהתאם לחוק התאגידים.

בשונה ממסמך דרישת התשלום של עיריית חולון, הרי בדרישת התשלום של עיריית נס ציונה יש שתי טבלאות נפרדות, מודפסות: האחת – "סיכום תשלומי עירייה", והשנייה – "סיכום תשלומי תאגיד". טבלת-התאגיד כוללת את היטלי המים והביוב, וטבלת העירייה – את אגרת הבנייה ואת יתר היטלי הפיתוח. מסמך זה של דרישת התשלום משקף, איפוא, כי היטלי המים והביוב נגבים מטעם התאגיד ועבורו.

גם בחולון וגם בנס ציונה השתמשה העירייה, כשלוחתו של התאגיד, בטופס דרישת התשלום, שבו השתמשה גם בתקופה שקדמה לתאגיד, אך מבלי להשמיט ממנו את ההודעה בדבר זכות הערר על היטל הביוב, על פי חוק הביוב; למרות ש"מסלול הערר" בוטל עם כניסתו של התאגיד בנעלי העירייה (ואף לפני חוק ההתייעלות, על פי הפסיקה בעניין קרן פייר).

בשני המקרים היתה העירייה צריכה להשמיט הודעה זו ממסמך דרישת התשלום; אך ב"כ התאגידים צודקים בטענתם כי גם אם נפלה שגגה באי-השמטתה של ההודעה על זכות

הערר – עדיין אין בכך כדי להעניק לועדת הערר סמכות שאין לה על פי הדין (לכך הסכים אף כב' השופט רניאל, בעניין אנור).

תאגיד מי שקמה, שפועל בחולון, הגיש כתב תשובה לגבי הערר לגופו, מבלי להעלות בו את הטענה בדבר חוסר סמכותה של ועדת הערר. טענה זו הועלתה על ידי התאגיד לאחר מכן, בחילופי כתבי הטענות במסגרת הדיון בשאלת הסמכות. אפשר שהסיבה לכך טמונה בעובדה כי ערר 102/09 הוא היחיד מבין כל 12 העררים שהוגש לפני חוק ההתייעלות, היינו – טרם ביטולו של הפרק השלישי של חוק הביוב. אין בכך כדי לשנות את מסקנתנו האופרטיבית, אך אולי יש בכך הסבר-מה לאי-העלאת הטענה של חוסר הסמכות בכתב התשובה.

ב"כ העוררות מסתמכים על פסק הדין בעניין אנור ומבקשים להעדיף פסיקה זו על פסק הדין בעניין קרן פייר, ואילו ב"כ התאגידים טוענים שפסק הדין בעניין אנור הוא שגוי ומבקשים להעדיף את הפסיקה בעניין קרן פייר והחלטות דומות אחרות. כאמור, עמדתנו היא כטיעונם של ב"כ התאגידים.

ב"כ העוררות, בעררי-חולון, מסתמך אף על החלטתה של ועדת ערר זו ב-ע"א 150/08 חיון מחשבים בע"מ נ. עיריית נתניה, שם נדונה הבעייתיות שב"תקופת התפר" שבין העירייה לבין התאגיד, לנוכח הוראות חוק התאגידים. אולם המצב המשפטי שמשתקף בהחלטה זו הוא זה שקדם לחוק ההתייעלות ולפסק הדין בעניין קרן פייר, ואשר השתנה אחריהם.

כאמור, עמדתנו היא כי העיריות לא היו מוסמכות להוציא את דרישות התשלום, לאחר תחילת פעילותו של התאגיד. דרישות התשלום הוצאו, איפוא, כדין, על ידי התאגידים.

לועדת הערר אין סמכות להיזקק לערר על דרישת תשלום של תאגיד, הן לפני חוק

ההתייעלות - על פי הלכת קרן פייר - וודאי אחריו, על פי הוראתו המפורשת של המחוקק.

29.  מבין העררים כנגד עיריית רעננה, שניים הוגשו על ידי מדינת ישראל, משרד הרווחה, לגבי דרישות תשלום שהוציאה העירייה בגין שני נכסים שבהם שוכנים מעונות לחוסים: מעון השקמה וכפר נחמן.

        דרישות התשלום הללו הוצאו על ידי העירייה לאחר תחילת פעילותו של התאגיד "מי רעננה בע"מ". העירייה טוענת כי דרישות התשלום הוצאו בגין עבודות, שהעירייה ביצעה לפני תחילת פעילותו של התאגיד, ועל כן זכאית היא לגבות את היטל הביוב. העירייה סומכת טענה זו על סעיף 12 לחוק התאגידים, אך כאמור, קיבלנו את הפרשנות כי סעיף 12 האמור אינו מותיר בידי העירייה סמכות להוציא דרישות תשלום, לאחר תחילת פעילותו של התאגיד.

        ב"כ העירייה מסתמך לעניין זה אף על סעיף 22 (3) לחוק הפרשנות, התשמ"א – 1981 שקובע כי "ביטולו של דין אין כוחו יפה –  ... (3) להשפיע על זכות או חיוב שלפי הדין המבוטל".

אנו סבורים כי ב"כ העירייה טועה ביישום של הוראה זו בחוק הפרשנות: הדין המבוטל, בענייננו, הוא הפרק השלישי של חוק הביוב, שמכוחו השיתה וגבתה העירייה את היטל הביוב, טרם תחילת פעילותו של התאגיד. דין זה בוטל בחוק ההתייעלות.

אולם הוראות הדין שמסדירות את ההוצאה של הפעלת מערכת הביוב מידי העירייה, והעברתה לידי התאגיד, מצויות בחוק התאגידים. חוק התאגידים לא ביטל את הפרק השלישי של חוק הביוב אך קבע הסדר מערכתי שלם של העברת הנכסים, ביחד עם העברת הסמכויות והאחריות, להפעלת מערכות המים והביוב, מידי העירייה לידי התאגיד. כפי שפורט לעיל, הסדר זה כולל אף תשלום תמורה מלאה לעירייה עבור נכסי מערכת הביוב שהועברו לתאגיד, ללא קשר לגביית היטל הביוב (ראו לעניין זה את דברי ביהמ"ש בעניין אנגל). סעיף 139 לחוק התאגידים קובע במפורש כי עם תחילת פעילותו של התאגיד, ניטלות מהעירייה כל סמכויותיה לגבי מערכות המים והביוב, וממועד זה אינה מוסמכת עוד להוציא דרישות תשלום להיטלים בגין המערכות הללו.

ביטולו של הפרק השלישי של חוק הביוב, על ידי חוק ההתייעלות, אינו משפיע, איפוא, על זכות או חיוב שלזכות העירייה, שעמדו לה על פי חוק הביוב, ועל כן אין זה נכון להסתמך בהקשר זה על הוראת סעיף 22 (3) לחוק הפרשנות.

דוגמה ליישום נכון, לדעתנו, של סעיף 22 (3) האמור, היא ההכרה בכך שכאשר מדובר בדרישת תשלום "ותיקה", שהעירייה הוציאה כדין על פי חוק הביוב, טרם היות התאגיד - על דרישת תשלום כזאת ממשיך לחול חוק הביוב, ויש לגביה סמכות לועדת הערר; גם אם מסיבה כלשהי הוגש הערר, או מתקיים הליך משפטי אחר, לאחר חקיקת "הדין המבטל", שהוא חוק ההתייעלות (אלה הנסיבות שהתקיימו בעניין קהילת ציון ולגבי דרישת התשלום משנת 2006, שנדונה בעניין התעשייה הצבאית).

לתמיכה בטענה כי דרישות התשלום לגבי הנכסים, שבהם שוכנים המעונות, הוצאו בגין עבודות, שהעירייה ביצעה טרם תחילת פעילותו של התאגיד, המציא ב"כ העירייה מסמך מאת מנכ"ל התאגיד, ובו אישור כי חיובי היטל הביוב שהשיתה העירייה על הנכסים האמורים של משרד הרווחה הושתו בקשר עם עבודות שבוצעו על ידי העירייה טרם תחילת פעילותו של התאגיד. במסמך זה אף מתחייב מנכ"ל התאגיד כי אם תגבה העירייה היטלים אלה, לא ידרוש אותם התאגיד מהעירייה או ממשרד העבודה והרווחה.

הדבר דומה לנסיבות בעניין אנצלביץ. אף שם הושגה הסכמה בין העירייה לבין התאגיד כי היטל הביוב מהנישום המסויים (אנצלביץ) נדרש בגין עבודות, שהעירייה ביצעה טרם תחילת פעילותו של התאגיד, ועל כן הסכים התאגיד כי העירייה תגבה את היטל הביוב בגין נכס זה.

הבהרנו בהרחבה (בסעיף 16 לעיל) מדוע איננו מקבלים טיעון זה, גם כאשר יש "הסכמה" של התאגיד לכך שכספי היטל הביוב בגין נכס מסויים יינטלו על ידי העירייה.

ההנמקה בתמצית: על פי ההסדר שבחוק התאגידים, קיבלה העירייה תמורה מלאה עבור הנכסים שהעבירה אל התאגיד. על כן, גביית היטל הביוב לאחר מכן תהיה גבייה בכפל. בנוסף, ייחוס העבודות לנכס מסויים, כפי שנעשה בטיעון זה, עומד בניגוד לשיטת ההיטל.

ב"כ העוררים, בעררי משרד הרווחה ואף בעררים אחרים כנגד עיריית רעננה, טענו בהקשר זה כי ככל שיש התחשבנות כזאת או אחרת בין העירייה לבין התאגיד – שיש ביניהם יחסי גומלין מסועפים – הרי זה עניין שבינם לבין עצמם. כלפי האזרח-הנישום צריכה לעמוד רק רשות אחת, שלה הסמכות על פי הדין לגבות את היטל הביוב (נזכיר לעניין זה את האמור בחוות הדעת של המשנה ליועהמ"ש וכן את דבריו הנחרצים של כב' השופט גריל, בעניין רוסנברג).

על פי סעיף 139 לחוק התאגידים, וגם על פי חוק ההתייעלות – רשות זו היא התאגיד, מיום תחילת פעילותו. לפיכך, טוענים ב"כ העוררים, הרשות בת-דברו של הנישום היא התאגיד,  ואין זה מעניינו אם יש הסכמה כספית כזאת או אחרת בין התאגיד לבין העירייה.

טענה זו מקובלת עלינו.

לסיכום, מדובר בדרישות תשלום שהוצאו על ידי העירייה ללא סמכות, לאחר תחילת פעילותו של התאגיד ולאחר חוק ההתייעלות, ואין לועדת הערר סמכות לדון בערר עליהן.

30.  בעררים האחרים כנגד עיריית רעננה רוכזו כתבי הטענות בערר 6721-04-12.

        גם במקרים אלה הוצאה דרישת התשלום על ידי העירייה לאחר תחילת פעילתו של התאגיד, וב"כ העוררים טוענים כי הוצאה ללא סמכות.

        מנגד טוענת העירייה כי היטל הביוב נדרש בגין תוספות בנייה, שנבנו ללא היתר בתקופה שקדמה לתחילת פעילותו של התאגיד. העירייה טוענת כי גילתה את תוספות הבנייה הללו רק לאחר תחילת פעילותו של התאגיד, ולכן רק אז הוציאה את דרישות התשלום בגינן; אך מדובר ב"עילת-עבר", אשר לטענת העירייה מוכרת בסעיף 12 לחוק התאגידים ככזו שלגביה נותרה בעינה סמכותה של העירייה לגבות את היטל הביוב, גם לאחר תחילת פעילותו של התאגיד.

        ב"כ העוררים חולקים על הטענה העובדתית בדבר תוספות הבנייה ללא היתר; ובמישור המשפטי, מסתמכים הם על עניין התעשייה הצבאית ועל החלטות דומות של ועדת הערר במחוז תל-אביב, וטוענים כי מיום תחילת פעילותו של התאגיד אין העירייה מוסמכת עוד להוציא דרישות תשלום.

        כאמור, טיעון זה מקובל עלינו. ללא קשר למחלוקת העובדתית בעניין תוספות הבנייה, דוחים אנו את פרשנותה של העירייה לסעיף 12 לחוק התאגידים, מהטעמים שפורטו בהרחבה לעיל. בהתייחס לטעמים הללו, אין זה משנה אם העירייה לא דרשה בזמנו את היטל הביוב כיוון שמדובר בבנייה ללא היתר, שהעירייה לא ידעה עליה, או כיוון שהעירייה השתהתה, מסיבה זו או אחרת, לדרוש את היטל הביוב בגין עבודות שבוצעו על ידה.

        "המועד הקובע" הוא מועד תחילת פעילותו של התאגיד. עבודה או בנייה, שבגינה לא הוציאה העירייה דרישת תשלום לפני תחילת פעילותו של התאגיד – אין היא מוסמכת עוד להוציאה, לאחר תחילת פעילותו.

באחד העררים מקבוצה זו: ערר 1499-12-10, שבו לא עמדה טענה של בנייה ללא היתר,

טען ב"כ העוררת תחילה, כי דרישת התשלום הוצאה על ידי העירייה ללא סמכות, כיוון שהסמכות היא בידי התאגיד, אך לאחר מכן הסתמך על פסק דין אנור וטען כי על פיו, יש לעירייה סמכות להוציא את דרישת התשלום, חרף הוראות חוק ההתייעלות. ב"כ העירייה הצטרף לטיעון זה בעניין הסמכות.

כאמור, אנו חולקים על הפסיקה בעניין אנור ועל כן דוחים אנו טיעון זה.

סיכום

31.  על פי כל המפורט לעיל, מסקנתנו היא כי אין לועדת הערר סמכות להיזקק לעררים שלפנינו, ועל כן מורים אנו למחוק אותם.

32.  איננו עושים צו להוצאות, כיוון שבסוגייה דנן שררה, לאורך תקופה ממושכת, אי בהירות, ויש לגביה אף מחלוקת-פוסקים.

33.  המזכירות תשלח החלטה זו לב"כ של כל הצדדים, בכל העררים.

ניתנה היום, א' בכסלו תשע"ה, 23 נובמבר 2014.

יעל קלוגמן, שופטת                              מר זמי קובלקין                         עו"ד אבישי שולב

יו"ר ועדת הערר                                   חבר ועדת הערר                           חבר ועדת הערר

ניתנה היום, א' כסלו תשע"ה, 23 נובמבר 2014, בהעדר הצדדים.