השופט עמירם רבינוביץ
זהו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי בתל-אביב (ס"ע 4283-10 ; השופט שמואל טננבאום - סגן נשיא - ונציגי הציבור מר בנימין זהר ומר שלמה קוגן) בו נדחה ערעורה של שפרה שמואלביץ ז"ל, אלמנת המנוח מתיתיהו שמואלביץ ז"ל (להלן- "אלמנת המנוח"), על החלטת הממונה על הגמלאות, במסגרתה הופחתה קצבת השארים של אלמנת המנוח מ-65.33% ל-45.33%.
הרקע עובדתי על פי פסיקת בית הדין האזורי
1.מר מתתיהו שמואלביץ ז"ל (להלן - המנוח) כיהן כמנכ"ל משרד ראש הממשלה החל מיום 24.2.80 ועד למועד בו פרש ביום 31.12.84, כשהוא בן 65.
2.במסגרת כהונתו זו, ומכוחה של הודעת נציבות שירות המדינה מס' לז/73 מיום 14.6.77 שכותרתה: "שכר ותנאי שירות - מנהלים כלליים במשרדי ממשלה ונושאי תפקידים מקבילים", הוצמדו תנאי שכרו ופרישתו של המנוח, בהתאם לבחירתו, לשכרם של סגני שרים שהם חברי כנסת.
3.מכוח הוראת סעיף 1 לחוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות שלטון, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק הגמלאות לנושאי משרה), תנאי פרישתם של כלל חברי הכנסת נקבעים בהחלטות ועדת הכנסת בעניין גמלאות לחברי כנסת ושאיריהם. ואכן ועדת הכנסת הפעילה את סמכותה וקבלה את החלטת גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי כנסת ושאיריהם), התש"ל-1969 (להלן - החלטת הגמלאות).
החלטת הגמלאות הינה הסדר, אשר מעגן את הזכויות על פיו לקצבה ולהטבות נוספות, למי שההחלטה חלה לגביו. אחת מההטבות שנקבעו בהסדר האמור, לעומת תנאי הקצבה שנקבעו לעובדי מדינה לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970 (להלן - חוק הגמלאות) כולל שיעור קצבה גבוה יותר לכל שנת כהונה.
4.החלטת הגמלאות כללה בנוסחה המקורי את סעיף 3, שכותרתו "תוספת לקצבה בשל גיל" בנוסח זה:
"חבר הכנסת לשעבר, שבשעה שחדל לכהן היה גילו למעלה מ-55 שנה, תינתן לו תוספת על הקצבה שהוא זכאי לה לפי סעיף 2 בשיעור של 2% מהמשכורת הקובעת בעד כל שנת גילו שהייתה למעלה מ-55 בשעה שחדל לכהן".
בשנת 1973 תוקן סעיף 3 להחלטת הגמלאות, ובמקום גיל 55 שהיה קבוע בו במקור, נקבע גיל 50 כגיל שמעליו ניתן לקבל תוספת קצבת גיל.
5.סעיף 3 בוטל לחלוטין על ידי ועדת הכנסת בתיקון להחלטת הגמלאות שתחילתו ביום 1.11.86. בתיקון נקבעו הוראות מעבר לגבי חברי הכנסת שכיהנו בכנסת ה-11 ובכנסת ה-12.
6.ביום 21.10.84 ניתנה החלטתו המקורית של מר דב שטרסברג, מנהל יחידת הגמלאות והרווחה בנציבות שירות המדינה, בעניין זכויותיו של המנוח, לפיה זכאי המנוח לקצבה בשיעור של 65.33% מהמשכורת הקובעת של סגני שרים, לפי פירוט כדלקמן:
*בגין שירותו כמנכ"ל - 20%.
*בגיל תוספת גיל בהתאם לסעיף 3 להחלטת הגמלאות - 30% (2% עבור כל שנה מעל לגיל 50) (15 שנים).
*בגין תקופת "שירות ביטחוני" - 15.33 (להלן: ההחלטה המקורית).
7.המנוח הלך לעולמו ביום 3.12.95.
לאלמנתו של המנוח, שולמה קצבת שארים באותו שיעור לו היה זכאי המנוח, וזאת בהתאם לסעיף 23 להחלטת הגמלאות, הקובע:
"לשאיריו של חבר כנסת לשעבר תשולם ביום פטירתו של חבר הכנסת הקצבה שהייתה משתלמות לו...".
8.ביום 5.2.08 ניתנה החלטת הממונה על הגמלאות, המשיב בערעור דנן, ולפיה החל מחודש פברואר 2008 תופחת קצבתה של אלמנת המנוח באופן ששיעור הקצבה יעמוד על-45.33% בלבד (להלן: ההחלטה החדשה). הסיבה להפחתה נומקה בכך שתוספת הגיל צריכה הייתה להיקבע לפי שיעור של 2% בגין כל שנה מעבר לגיל 50 בה כיהן הזכאי לגמלאות בתפקיד המזכה בהתאם לפסק הדין בעניין שנן (להלן: עניין שנן), ולא בשיעור של 2% מעל לגיל 50 בעת הפרישה (להלן: הפרשנות החדשה).
9.בעקבות מתן ההחלטה החדשה פנתה אלמנת המנוח באמצעות באת כוחה למשרד האוצר בבקשה לביטולה. משנדחתה בקשתה הוגשה התביעה דנן.
10.יש לציין כי הערעור המקורי הוגש לבית המשפט העליון, אולם בהחלטת המשנה לנשיאה השופט ריבלין מיום 30.12.09 (ענמ"ש 3590/09), הועבר התיק לבית דין זה, הואיל ומדובר בעניין שיעור גמלת שאירים לאלמנתו של עובד מדינה, נושא הנתון לסמכותו העניינית של בית הדין לעבודה.
טיעוני אלמנת המנוח בבית הדין האזורי
11.אלמנת המנוח טענה בתמצית את הטענות הבאות:
א.קביעתו של בית המשפט העליון בעניין שנן, לפיה הפרשנות החדשה היא הפרשנות הראויה, נאמרה כאמרת אגב "מעבר לנדרש" ובכל מקרה לא נקבע, כי הפרשנות המקורית, היא הפרשנות הלשונית של סעיף 3, כפי שפורשה עד כה בעניינו של המנוח, (להלן: הפרשנות המקורית) חורגת ממתחם הסבירות.
ב.יש לפרש את הסעיף, לפי הפרשנות המקורית כפי שעשה בית המשפט המחוזי בעניין שנן, ולבטל את החלטת הממונה.
ג.הממונה לא היה רשאי לשנות את ההחלטה המקורית, מכיוון שחקיקת הגמלאות (סעיף 40 לחוק הגמלאות וכן סעיף 50 לחוק שירות הקבע בצה"ל(גמלאות) התשמ"ה-1985), מגבילה את סמכות השינוי, למקרים בהם התגלו בפני הרשות המוסמכת "ראיות חדשות", וכן בשל עקרון הסופיות.
ד.בהיותו של הממונה "רשות שיפוטית"
ה.ההחלטה המקורית ניתנה בהתאם לפרשנות הנוהגת באותה עת שאין לאינה.
ו. הרשות רשאית לשנות החלטה שניתנה מתוך טעות שבהפעלת שיקול דעתה.
במקרה דנן לא התקיים אחד התנאים שנקבעו בפסיקה, לעניין אפשרות הרשות לחזור בה מהחלטה מוטעית.
ז.אם ייקבע כי המדובר בהחלטה שבסמכות הממונה לשנותה, הרי ששינוי ההחלטה ייעשה במקרים מיוחדים ויוצאי דופן בלבד, תוך בחינה ואיזון בין האינטרסים.
ח.בעניין שנן נקבע כי החלטת מנכ"ל משרד הפנים ניתנה בניגוד לחוק, מכיוון שעמדה בסתירה לחוות דעת משפטית של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה משנת 1989 (להלן- "חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי"). לעומת זאת בעניינו של המנוח, המועד הרלבנטי לקביעת שיעור הקצבה הוא מועד פרישתו, מועד שחל יותר מ-4 שנים, לפני שניתנה חוות הדעת האמורה. בנוסף, אל מול האינטרס של מניעת קבלת כספים מהקופה הציבורית שלא לפי חוק, עומדת למערערת הסתמכות על הקצבה, וציפייה להמשכה, הראויות להגנה הניתנת לזכויות קנייניות או מעין קנייניות.
ט. יש לראות במועד מתן חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי את "קו פרשת המים", שעד אליו יש לקבוע, כי הפרשנות של סעיף 3 אותה יש להחיל היא הפרשנות המקורית, וממנו הפכה היא לבלתי חוקית.
י.החלטתו של הממונה לשנות את החלטתו המקורית, שהיא החלטה מעיין שיפוטית, לאחר כ-23 שנים, בהסתמך על שינוי פרשני שנקבע לפני כ-20 שנה, בהסתמך על נתונים מוטעים, ולא בהסתמך על ראיות חדשות, אינה מסוג ההחלטות שהממונה מוסמך לקבלן.
טיעוני המשיבה בבית הדין האזורי
12.טיעוני המשיבה (להלן - המדינה) היו אלה:
א.השוני בנסיבות העובדתיות, עליו מצביעה אלמנת המנוח בין עניינה לעניינן של המשיבות בעניין שנן, אין בו כדי להועיל לה, שכן גם בעניין שנן נקבע כי ההחלטה בעניין שיעור קצבתו של המנוח שם ניתנה לפני שהתקבלה חוות דעתו של המשנה ליועמ"ש, לפיה הפרשנות שנהגה עד לאותו מועד לעניין תוספת גיל הייתה שגויה, ובית המשפט לא ראה בעובדה זו כדי להשליך על הסמכות לשנות את ההחלטה במועד מאוחר יותר.
ב.עוד נקבע בעניין שנן כי הסמכות של רשות מנהלית לחזור בה מהחלטה בנוגע לשיעור גמלה, לאחר שחלפו מספר שנים ממועד קבלתה, מבוססת על הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א - 1981. כשם שבעניין שנן נקבע, כי הפרשנות ל"תוספת גיל", שבהתבסס עליה נקבעה הגמלה מלכתחילה, הייתה בניגוד לחוק, כך גם בעניינינו, עת המדובר בסעיף חוק זהה במהותו לסעיף שנדון בעניין שנן, הפרשנות המקורית היא בניגוד לחוק.
ג.המחלוקת בין הצדדים היא בשאלה, האם יכולה הרשות לחזור בה מההחלטה המקורית בחלוף מספר רב של שנים, באמצה פרשנות אחרת לסעיף, ולאחר שנקבע שהפרשנות המקורית הינה פרשנות שגויה.
פסיקת בית הדין האזורי
13.בית הדין האזורי דחה את תביעת אלמנת המנוח, שבינתיים הלכה גם היא לעולמה, כשהוא מנמק את דחיית הערעור בנימוקים הבאים:
א.העניין דנא דומה להפליא לעניין שנידון בעניין שנן, אשר קבע, כי הפרשנות החדשה הקושרת בין תוספת הגיל למשך הכהונה, היא הפרשנות הנכונה. אמנם פסק הדין בעניין שנן מתייחס לסעיף 6 להחלטת הרשויות המקומיות (גמלאות לראש רשות וסגניו) התשל"ז - 1977, אך סעיף זה בתוכנו, מהותו ומתכונתו זהים לסעיף 3 להחלטת הגמלאות, ומכאן ההשוואה.
ב.בית המשפט העליון קבע בעניין שנן, כי מקריאת הסעיף כחלק מההסדר הכולל הקבוע בהחלטה, עולה כי פרשנותו המקורית של משרד הפנים, לפיה ניתנת תוספת תשלום בלי קשר למשך הכהונה אינה הגיונית, ואינה מתיישבת עם האמור בחוק. כאשר קוראים את האמור בסעיף 3 ביחד עם האמור בסעיפים הסמוכים לו מתקבלת תמונה שלמה, אשר מעידה על הכוונה להעניק תוספת תשלום לאדם אשר סיים לכהן בתפקידו וגילו מעל לגיל 50. תוספת זו מוענקת מעבר לקצבה הבסיסית, אשר מחושבת לפי מספר חודשי כהונתו של אותו אדם. ההיגיון מחייב, אם כך, כי אף את התוספת אשר מוענקת לאדם אשר סיים לכהן, והוא מעל גיל 50, יש לחשב בהתאם לתקופת כהונתו.
ג.בנוסף, קובע בית המשפט העליון, כי הפרשנות המקורית שניתנה לסעיף זה אינה הגיונית, ואינה מתיישבת עם עקרון השוויון, שהינו עקרון יסוד בשיטת המשפט שלנו. בית המשפט העליון מביא כדוגמא להמחשת הבעייתיות שבפרשנות המקורית את המקרה של ראובן ולאה:
"ראובן כיהן כראש רשות מקומית במשך חמש שנים וסיים את תפקידו כאשר הוא בן 55 שנים. לפי הפרשנות אותה מציעות המשיבות יקבל ראובן כל חייו קצבה המורכבת מסכום בסיסי המחושב לפי מספר החודשים בהם כיהן וכן תוספת של 10% (20% עבור כל שנה מעל גיל 50). לאה, כיהנה אף היא במשך חמש שנים כראש רשות מקומית וסיימה את תפקידה כאשר היא בת 60 שנים. בניגוד לראובן, לאה תקבל תוספת לסכום הבסיסי בשיעור של 20% ולא של 10% וזאת על אף העובדה ששניהם כיהנו בתפקיד במשך פרק זמן זהה. יתרה מכך, לאה הייתה מקבלת תוספת לקצבתה בשיעור של 20% אף אם הייתה מכהנת במשך שנה אחת, היות ולפי עמדת המשיבות תוספת הגיל אינה נמדדת באופן יחסי למשך הכהונה. האם על ראובן לקבל קצבת גמלאות נמוכה מזו שלאה זכאית לה, אך בשל העובדה שסיים את תפקידו בגיל פחות מבוגר?".
ד.על שאלה זו עונה בית המשפט העליון בשלילה. לשיטתו, תכלית הסעיף מטרתה לתמרץ את מי שבחר לשרת בעיסוק ציבורי ולתגמל אדם שסיים לכהן בתפקיד הציבורי בגיל מבוגר, היות והוא עשוי שלא להיבחר בשנית, ולהיתקל בקשיים במציאת עבודה חדשה לאחר סיום כהונתו. תכלית זו תוגשם, גם אם נפרש את הסעיף, לפי הפירוש הקושר בין שיעור התוספת לה זכאי ראש הרשות לבין משך הזמן שבו כיהן בתפקידו הציבורי. פירוש זה מועדף, אף משום העובדה שהוא פירוש שוויוני יותר.
ה.חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה משקפת את הדין הקיים, או מפרשת אותו באופן מוסמך, כך שהיא מחייבת את כל רשויות הממשלה לפעול על פיה. בהתאם לכך נקבע בעניין שנן, כי החלטה שנתנה בניגוד לדעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, כמוה כהחלטה שניתנה בניגוד לחוק.
ו.ככלל החלטה של רשות מנהלית אינה סופית, ובניגוד להליך משפטי, לא חל עליה העיקרון של "גמר המלאכה".
ז.על פי הפסיקה לא קמה לאדם זכות משפטית, להנצחת טעות שטעתה הרשות, בכך ששלמה לו תשלום יתר בשכרו.
חהחלטה הנוגדת את החוק, או שיש בה בעליל חריגה מסמכות, ניתנת בדרך כלל לשינוי.
ט.ההחלטה המקורית שניתנה בעניינו של המנוח, לפיה חושבה תוספת הגיל, בגין כל שנת חיים מעל גיל 50 ללא קשר לשנות כהונתו בפועל, מנוגדת לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה, וככזו מנוגדת לחוק וניתנת לשינוי. אין מדובר בטעות בשיקול הדעת, אלא בהבנה לא נכונה של ההוראות המחייבות בהחלטת הגמלאות, שהביאה ליישום הנוגד את כוונת המחוקק ואת תכלית החקיקה.
י.את טענת אלמנת המנוח, כי יש לאבחן את נסיבות עניין שנן מעניינה יש לדחות. אמנם חוות הדעת של המשנה ליועמ"ש בעניין שנן ניתנה במועדים הסמוכים למועדים בהם התקבלו ההחלטות נשוא אותה פרשה, ואילו ההחלטה המקורית בעניינו של המנוח התקבלה כארבע שנים לפני מתן חוות הדעת האמורה, אולם משניתנה חוות הדעת, היה מקום לתקן את ההחלטה בהתאם לאמור בה.
יא. תיקון הטעות לאחר כ-23 שנים, הנעשה בדרך של הפחתת הגמל בשיעור ניכר, הוא בגדר פגיעה ממשית באלמנת המנוח. למרות הקושי אין להנציח את הטעות. הצידוק לתיקון ההחלטה קיים למרות חלוף הזמן, והאיזון הנכון נעשה בקביעה כי התיקון יחול לגבי העתיד בלבד.
יב.על פי פסיקת בית המשפט העליון סטייה שלא כדין מגדר סמכותה של רשות ציבורית בשימוש בכספי ציבור, מחייבת תיקון מיידי.
יג.בהחלטה המקורית בעניינו של המנוח נפלה טעות בפרשנות החוק. האינטרס הציבורי בתיקון הטעות הוא, כי לא יוטל על הקופה הציבורית נטל גבוה מהנטל שמצא המחוקק לנכון להטיל עליה. הפרשנות הראויה היא כי תוספת הגיל תהא תלויה במשך הכהונה, שכן היא מתווספת לקצבה הבסיסית, הנקבעת בהתחשב באורך הכהונה. אין זה סביר לתגמל נושאי משרה בעד שנים בהן כלל לא כיהנו בנושאי משרה. כך נקבע בעניין שנן לגבי ראשי רשויות מקומיות, והדבר נכון אף בעניינינו.
יד.טענת אלמנת המנוח כי אין לממונה סמכות לקבל החלטה חדשה, אלא אם מתגלות נסיבות עובדתיות חדשות - דינה להידחות. הדין החל בעניינינו הוא חוק הגמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון, שאומץ כחלק מחוזה העבודה של המנוח, ולא חוק הגמלאות הכללי, המתייחס לכלל לעובדי מדינה. על פי סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981.
טו.טענת אלמנת המנוח בדבר הבטחה שלטונית דינה להידחות. גם אם ניתן לראות את ההחלטה המקורית כהבטחה, יש צידוק חוקי לשנותה, משום שהיא נוגדת את הפרשנות הנכונה של החלטת הגמלאות.
טז.סמכותה של הרשות לשנות מהחלטה קודמת, כפופה לנסיבותיו של כל עניין ועניין. הרשות לא תעשה שימוש בכוחה זה באופן שגרתי, שהרי שומה עליה להביא במניין את אינטרס הפרט. הפרט זכאי להניח כי מחזיק הוא בידו החלטה סופית ומחייבת, ורשאי הוא להסתמך על אותה החלטה ולתכנן את מהלכיו על פיה.
אשר על כן, לא תעשה רשות שימוש בסמכותה זו לשנות מהחלטה קודמת, לה השפעה על אינטרס הפרט, אלא באותם מקרים שבהם יגבר אינטרס הציבור על אינטרס ההסתמכות של הפרט.
יז.במקרה שבפנינו באיזון שבין האינטרס הציבורי לתקן החלטה שהתקבלה בניגוד לחוק,ועל ידי כך אלמנת המנוח לא תקבל כספים מהקופה הציבורית שאינה זכאית להם, ובין ציפיותיה הלגיטימיות של אלמנת המנוח להמשיך ולקבל את הסכום שקיבלה לאורך שנים, מבלי להיות חייבת בהשבת כספים למדינה- הפתרון שאומץ בהחלטת המשיב, ולפיו תופחת הגמלה ממועד מתן ההחלטה ואילך, מבלי שאלמנת המנוח נדרשה להשיב כספים ששולמו לה ביתר-הוא הפתרון הראוי והנכון.
טענות המערערים
14.בערעור חוזרים המערערים בעיקרו של דבר על טענות אלמנת המנוח בבית הדין האזורי שתמציתן היא זו:
א.מדובר בהפחתת קצבת פנסיה ששולמה במשך למעלה מ-23 שנה מקצבה בשיעור של 65.33% ממשכורת קובעת של סגן שר לקצבה בשיעור של 45.33% ממשכורת קובעת של סגן שר, הנובעת משינוי פרשנותה של הרשות את ההוראה הקובעת את שיעור הקצבה.
ב.ההחלטה בעניין שיעור קצבתו של המנוח ניתנה יותר מ-5 שנים לפני שניתנה חוות הדעת של היועמ"ש לממשלה, לפיכך אינה יכולה להיות בניגוד לחוות דעתו של היועמ"ש לממשלה, שעוד לא באה לעולם באותה עת.
ג.בעניין שנן ניתנה אחת ההחלטות בסמוך מאוד לחוות הדעת של היועמ"ש לממשלה, בשונה מהמקרה דנא, ולכן אין מקום להשוואה בין השניים.
ד.סמכותו של הממונה לשנות החלטות היא מוגבלת. היא אפשרית על פי הפסיקה, כל עוד איננה מנוגדת לחוק, ובמקרים בהם הוצגו ראיות חדשות. כאשר מדובר בהחלטה בעניין היקף הזכות לפנסיה, אין ההחלטה גמישה, והיא הופכת לחלוטה עם הפרישה.
ה.ההחלטה המקורית לא הייתה החלטה שגויה, משום שהפרשנות הקודמת לא הייתה בלתי סבירה.
ו.ההישענות על הנחת המשנה ליועמ"ש בחוות דעתו, לפיה בפרשנות החדשה נהגו כפרקטיקה מקובלת לגבי חברי כנסת, היא עובדתית מוטעית.
ז.המקרה הנוכחי הוא מקרה של טעות הרשות ולא של הטעיית הרשות, אשר נתגלתה לאחר שנים רבות. בנסיבות אלה, ראוי לגרום לכך שלא תהיה כל פגיעה במערערים. הבחינה הנכונה של איזון האינטרסים היא בין האינטרס הציבורי לזכות הקניין של אלמנת המנוח. מדובר באלמנה בת 79 שהופחת שליש מקצבתה ששולמה לה במשך 24 שנים בהתאם להחלטה המקורית, ושאמורה הייתה לכלכלה בעת זקנתה. כמוכן יש לייחס חשיבות לעובדה שתוספת הגיל בוטלה למעשה החל משנת 1987 בתחולה לעתיד.
טענות המדינה
15.המדינה תומכת בפסק דינו של בית הדין האזורי וחוזרת בעיקרו של דבר על טענותיה בבית הדין האזורי. טענות המדינה בתמצית הן אלה:
א.עם פטירתה של אלמנת המנוח, המחלוקת בין הצדדים הצטמצמה לשאלת שיעור הקצבאות שזכאית להן אלמנת המנוח ממועד ההחלטה החדשה עד למועד פטירתה.
ב.מכוח הודעת נציבות שירות המדינה מס' לז/73 שכותרתה "שכר ותנאי שירות - מנהלים כלליים במשרדי ממשלה ונושאי תפקידים מקבילים" מיום כ"ח בסיוון תשל"ז, הוצמדו תנאי שכרם ופרישתם של מנכ"לי משרדי הממשלה (שבחרו במסלול זה) לשכר סגני שרים שהם חברי כנסת.
ג.תנאי שכרם ופרישתם של חברי הכנסת נקבעים בהחלטת ועדת הכנסת, אשר קבעה תוספת אחוזית מיוחדת בשל גיל. בתחילה עמדה התוספת על 2% בגין כל שנה שמעבר לגיל 50, ולבסוף בוטלה כליל. בעת ביטולה נקבעו הוראות מעבר שהעניקו את התוספת למי שהיו זכאים לה עד אותה עת.
ד.בין הצדדים נטושה מחלוקת משפטית בדבר פרשנות סעיף 3 להחלטת הגמלאות והיקפה של תוספת בגין גיל. בהחלטה המקורית שניתנה בעניינו של המנוח בסמוך למועד פרישתו, נקבעה לו גמלה בשיעור 65.33% משכרו הקובע של סגן שר. החלטה זו ניתנה על סמך פרשנות שגויה של סעיף 3 בהחלטת הגמלאות, שנהגה באותה עת.לגישת המערערים, יש להמשיך ולפרש את סעיף 3 באותה דרך שגויה, ואילו לגישת הממונה, פרשנות זו שנהגה באותה עת - לא הייתה נכונה ואף לא ראויה, ועל כן היה צורך להחליפה בפרשנות אחרת. פרשנות אחרת זו ניתנה על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עוד במאי 1989, אך לא יושמה בפועל בעניינו של המנוח, ואחר כך ביחס לאלמנת המנוח. אולם, משהתבררה הטעות, תוקנה קצבתה של אלמנת המנוח.
ה.סעיף 3 להחלטת הגמלאות הקובע את הזכאות המיוחדת לתוספת בגין גיל, משתית את התוספת על האמור בסעיף 2 לאותה החלטה. בלשון הסעיף..." תינתן לו תוספת על הקצבה שהוא זכאי לה לפי סעיף 2". על פי הוראת סעיף 2 שיעור הקצבה הבסיסית של חבר הכנסת לשעבר, ושאריו בעקבותיו, נגזר ממשך תקופת כהונתו בפועל. הווה אומר, משקצבה נגזרת ממשך תקופת הכהונה לפי סעיף 2, פשיטא שתוספת לה "בעד כל שנת גילו שהייתה למעלה מחמישים וחמש בשעה שחדל לכהן", מתייחסת לשנים מבין שנות הכהונה של חבר הכנסת, שמעל גיל חמישים ועד שחדל לכהן. מתן "תוספת לקצבה" רק בשל שנות גיל, אף בגין שנים, בהן אדם כלל לא כיהן בתור חבר כנסת, רק משום שהיה בן למעלה מ-55 (ולאחר התיקון - למעלה מ-50), אין לה הצדקה בעקרונות החלטת הגמלאות.
ו.גזירה זו של היקף הזכאות ממשך השירות, קיימת בסעיפים שונים של חוקי הגמלאות המצויים במדינה.
ז.פירוש כאמור ניתן להחלטת הגמלאות בעניינם של ראשי רשויות מקומיות, שכללה סעיף דומה בדבר תוספת גיל בחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי המשנה מיום 9.5.1989. חוות דעת זו רלוונטית לגבי כל החלטות, הגמלאות שיש להן הוראות זהות בלשונן ובתכליתן בעניין תוספת גיל.
ח.חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי קיבלה אישור מלא, ואף הורחבה על ידי בית המשפט העליון בעניין שנן.
ט.חוות דעת היועמ"ש משקפת את הדין, ופרשנותו מחייבת את עובדי המדינה. החלטה שניתנה בניגוד לדעתו של היועמ"ש לממשלה, היא החלטה שנתנה בחוסר סמכות, ולכן ניתן לשנותה.
י.ההלכה היא כי בפנסיה תקציבית, מהות החוק מכתיבה נורמה דו-קוטבית, אין הפרט רשאי לוותר על הזכות, ואין הרשות הממונה רשאית ליתן יותר מהקבוע בחוק עצמו או במסגרתו ומכוחו.
יא.על פי הפסיקה טעות שנפלה, שיש בה פגיעה בקופת הציבור, אין להנציחה ויש לשנותה.
יב.אכן, ההחלטה המקורית בעניינו של המנוח ניתנה לפני חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי, אבל משניתנה חוות הדעת, היה מקום להתאים את ההחלטה לאמור בחוות דעת זו. אכן הרשות השתהתה בתיקון הדרוש, אך הצידוק לתיקון ההחלטות קיים למרות חלוף הזמן. האיזון הנכון בין האינטרסים הוא בקביעה, כי התיקון יחול קדימה בזמן בלבד, היינו, מהמועד בו ניתנה ההחלטה החדשה, מבלי שאלמנת המנוח נדרשה להשיב סכומים ששולמו ביתר בגין ההחלטה המקורית והשגויה בעבר.
יג.העובדה שאלמנת המנוח נהנתה מקצבה מוגדלת ארבע שנים לפני מתן חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי, אינה מבססת את זכותה לקבל קצבת יתר, אותה קיבלו היא והמנוח במשך שנים רבות על סמך פרשנות שגויה.
יד.בהחלטה החדשה לא היה משום שינוי רטרואקטיבי, אלא הפסקה של תשלום היתר מיום ההחלטה ואילך, מבלי לגבות את תשלומי היתר ששולמו קודם למתן ההחלטה החדשה. בכך הושג האיזון הראוי. איזון זה ודאי קיים לגבי יורשי אלמנת המנוח שאין מקום להיטיב איתם, ולהמשיך תשלומים שלא כדין לגבי יורשים שאינם בבחינת "זכאים" על פי דיני הגמלאות.
הכרעה
16.לאחר עיון בטענות הצדדים, הגענו למסקנה, כי דין הערעור להידחות על פי תקנה 108(ב) לתקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין) התשנ"ב-1991. פסק דינו של בית הדין האזורי מעוגן בממצאים 'שנקבעו בו. הממצאים תומכים במסקנה המשפטית, ולא נמצאה בו טעות שבחוק. לאמור בפסק דינו של בית הדין האזורי. נוסיף דברים אחדים.
17.כאמור, שכרם ותנאי פרישתם של מנכ"לי משרדי הממשלה שבחרו במסלול זה, הוצמדו לשכר סגני שרים שהם חברי כנסת. על בסיס הצמדה זו שולמה גם גמלתם של המנוח ושל אלמנתו. המחלוקת בין הצדדים נסבה על פרשנות סעיף 3 להחלטת הגמלאות שזו לשונה:
"חבר כנסת לשעבר, שבשעה שחדל לכהן היה גילו למעלה מ-55 שנה, תינתן לו תוספת על הקצבה שהוא זכאי לה לפי סעיף 2 בשיעור של 2% מהמשכורת הקובעת בעד כל שנת גילו שהייתה למעלה מ-55 בשעה שחדל לכהן".
בשנת 1973 תוקן סעיף 3 והגיל הקובע לקבלת התוספת שונה ל-50 ובשנת 1986 בוטל כליל עם הוראת מעבר שאינה לעניינינו.
הגמלה ששולמה למנוח ולאלמנתו התבססה על הפרשנות המקורית לסעיף 3 להחלטת הגמלאות, לפיה הזכאות לתוספת 2% מהמשכורת הקובעת בעד כל שנת גיל שלמעלה מגיל 50 תחושב לפי שנות גיל, ולא לפי שנות כהונה מעל גיל 50 כפרשנות המשיבה. על פי פרשנות זו הועמד שיעור גמלתו של המנוח על 65.33%.
אכן הפרשנות המקורית אינה סותרת בהכרח את לשון סעיף 3 להחלטת הגמלאות, ומילולית ניתן לפרש את הסעיף גם בדרך הפרשנות המקורית. ברם, כפי שטוען ב"כ המדינה, ועל פי פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין שנן, הפרשנות המקורית אינה מתיישבת עם החלטת הגמלאות, וגם בלתי סבירה.
18.החלטת הממונה מיום 5.2.2008, לפיה הופחתה קצבת השאירים של אלמנת המנוח מ-65.33% ל-45.33% מן המשכורת הקובעת של סגן שר נשענת על הפסיקה בעניין שנן ועל חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי שניתנה עוד במאי 1989, בה נאמר, בין השאר: "5. בא סעיף 6 להחלטת הגמלאות (לראשי רשויות מקומיות המקביל לסעיף 3 להחלטת הגמלאות לחברי הכנסת - ע.ר.) ומעניק תוספת על הקצבה שראש רשות לשעבר זכאי לה לפי סעיפים 5 ו-7 להחלטה.
המבנה התלת סעיפי האמור אומר כי בראש ובראשונה יש לקבוע את הקצבה אשר ראש רשות לשעבר זכאי לה לפי הסעיפים 5 ו-7 ואולם על קצבה זו הוא זכאי לקבלת 'תוספת' לקצבה בשל גיל. כלומר, שיעור הקצבה עצמה נקבע לפי הסעיפים 5 ו-7 להחלטת הגמלאות, ועל הזכאות שלפי אותם סעיפים מעניק סעיף 5 לתוספת בשל גיל בשל כל שנת גיל בתקופת הכהונה המהווה את הבסיס לשיעור הקצבה בשיעור של 2%. מכאן שאין מדובר בהגדלת שיעור הקצבה אלא בהענקת תוספת בעת תקופת כהונה שבה היה ראש הרשות לשעבר מעל גיל מסוים". (ההדגשות הוספו ע.ר.)
19.סעיף 3 הקובע את הזכאות המיוחדת לתוספת בגין גיל, משתית את התוספת על האמור בסעיף 2 להחלטת הגמלאות ובלשון התוספת... "תינתן לו תוספת על הקצבה שהוא זכאי לה לפי סעיף 2". אכן צודק בא כוח המדינה בטיעונו, כי על פי הוראת סעיף 2, שיעור הקצבה הבסיסית של חבר הכנסת לשעבר, ושאיריו בעקבותיו, נגזר ממשך תקופת כהונתו בפועל. הווה אומר, משקצבה נגזרת ממשך תקופת הכהונה לפי סעיף 2, פשיטא שתוספת לה, בעד כל שנת גיל שהייתה למעלה מחמישים וחמש בשעה שחדל לכהן", מתייחסת לשנים שבין שנות הכהונה של חבר הכנסת שמעל גיל חמישים ועד שחדל לכהן. מתן תוספת לקצבה רק בשל שנות גיל, אף בגין שנים בהן אדם כלל לא כיהן בתור חבר כנסת, רק משום שהיה בן למעלה מ-55 (ולאחר התיקון - למעלה מ-50), אין לה הצדקה בעקרונות החלטת הגמלאות.
20.עמדה זו נתמכה והורחבה על ידי בית המשפט העליון בעניין שנן, שם נאמרו, בין השאר, הדברים הבאים:
"16.מעבר לנדרש אוסיף, כי בניגוד לעמדתו של בית משפט קמא, פרשנותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לסעיף 6 להחלטה היא הפרשנות הראויה בעיניי, וזאת מכמה נימוקים. ראשית, מקריאת הסעיף כחלק מההסדר, הכולל הקבוע בהחלטה עולה, כי פרשנותו המקורית של משרד הפנים לפיה ניתנת תוספת תשלום מבלי קשר למשך הכהונה - אינה הגיונית ואינה מתיישבת עם האמור בחוק. ... תוספת זו מוענקת מעבר לקצבה הבסיסית אשר מחושבת לפי מספר חודשי כהונתו של אותו אדם. ההגיון מחייב, אם כן, כי אף את התוספת אשר מוענקת לאותו אדם אשר סיים לכהן והוא מעל לגיל 50, יש לחשב בהתאם לתקופת כהונתו...
17.שלישית, פרשנותו של מנכ"ל משרד הפנים דאז, אשר התקבלה גם על ידי בית המשפט קמא אינה הגיונית ואינה מתיישבת עם עיקרון השיוויון, שהינו עקרון יסוד בשיטת המשפט שלנו. ... טלו לשם דוגמא את ראובן ולאה. האם על ראובן לקבל קצבת גמלאות נמוכה מזו שלאה זכאית לה, אך בשל העובדה שסיים את תפקידו בגיל פחות מבוגר? דומני שהתשובה לכך היא בשלילה. ... פירוש זה [פרשנות המשנה ליועץ המשפטי - ע.ר.] הוא מועדף עליי אף משום העובדה שהוא פירוש שיוויוני יותר אשר לפיו ראובן ולאה אשר שניהם סיימו את כהונתם בגיל שניתן לראותו כגיל יחסית מבוגר לצורך השתלבות בשוק העבודה... יקבלו את אותה תוספת לקצבתם במידה ושניהם שרתו בתפקיד במשך אותו פרק זמן. גישה זו משתלבת עם העיקרון האומר שיש לשאוף לפרש את דבר החקיקה באופן אשר יגשים את עיקרון השיוויון...".
18.היות והחלטת מנכ"ל משרד הפנים לפעול בניגוד לחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הינה, כאמור, החלטה הנוגדת את החוק. במקרים כגון אלו, בהם מדובר בהחלטה אשר ניתנה בניגוד לחוק, מחייב האינטרס הציבור את תיקון הטעות".
21.דברים ברורים אלה אינם יכולים להותיר ספק בדבר הפרשנות הנכונה והראויה למקרה שלנו והמחייבת אותנו ללכת בעקבותיה. הפירוש שנתן בית המשפט העליון בעניין שנן לחוות דעת המשנה ליועץ המשפטי, הוציאה אותה מתחום חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה המחייבת את עובדי המדינה בהתאם לתקש"יר, והפכה אותה להלכה פסוקה מחייבת.
בנסיבות אלה את השגוי יש לתקן, ולא ניתן להמשיך בתשלום קצבה שגויה תוך פגיעה בקופת הציבור. כך נקבע בסדרה ארוכה של פסקי דין. יחד עם זה יש להקפיד, שהדבר יעשה תוך איזון נאות של האינטרסים. איזון זה נעשה כראוי במקרה הנוכחי, בכך שהתיקון חל ממועד מתן ההחלטה החדשה, ואלמנת המנוח לא נדרשה להחזיר סכומים ששולמו ביתר על פי ההחלטה השגויה, הכול כפי שנעשה בעניין שנן. עוד יש לציין, כי במקרה הנוכחי מדובר ביורשים ולא "זכאים", כך שכל מה שנאמר לגבי איזון האינטרסים נכון בודאי לגביהם.
סוף דבר - לאור האמור לעיל הערעור נדחה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.
ניתן היום, ב' חשוון תשע"ה (26 אוקטובר 2014), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.
|
|
|
|
|
|
|
עמירם רבינוביץ,
שופט, אב"ד
|
|
רונית רוזנפלד,
שופטת
|
|
אילן איטח,
שופט
|
|
|
|
מר יוסף קרא,
נציג ציבור (עובדים)
|
|
|
|
|
|
מר משה אורן,
נציג ציבור (מעסיקים)
|
|