עח"ק 58990-07-15 בעמק חרוד בע"מ נ' מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב

השופט רון שפירא, סגן נשיא [אב"ד]:

השאלה שבמחלוקת וטענות הצדדים:

בפנינו עררים שהדיון בהם אוחד והוחלט בשלב זה להכריע בשאלה המשותפת לכל העררים – האם רשאית הייתה המשיבה לחייב את העוררים בשנת 2015 בהיטלי הפקה בגין הפקת מים ממספר מקורות ברמת מליחות של 400 – 600 מגכ"ל, מבלי שנדרש תיקון בתוספת השנייה לחוק המים, התשי"ט – 1959 (להלן: "חוק המים").

העוררים טוענים שהתוספת השנייה לחוק המים קובעת שהיטלי הפקה יוטלו רק על הפקת מים שפירים ולכן לא ניתן להטיל היטלי הפקה על מים מליחים ללא תיקון התוספת השנייה לחוק המים. העוררים טוענים עוד כי היטלי ההפקה מוטלים בהתאם להוראות הדין, עוד משנת 1999, אך ורק על מים שפירים. נטען כי בשנת 2006 נערך תיקון משמעותי בהסדר היטלי ההפקה, כאשר במקום קביעת היטלי הפקה בתקנות שהותקנו מכוח סעיף 116 לחוק המים הוסדרה הטלת היטלי ההפקה בתוספת השנייה לחוק המים וגם בתוספת השנייה נקבע שהיטלי ההפקה יוטלו רק על מים שפירים. נטען כי על מנת ליישם כוונת המשיבה להטיל היטלי הפקה גם על מים מליחים עליה לתקן את התוספת השנייה לחוק המים, על מנת שייקבע בה שהיטלי ההפקה יוטלו גם על מים מליחים, זאת בהתאם להוראת סעיף 116(ד) לחוק המים. נטען כי התוספת השנייה לחוק המים לא תוקנה והמשיבה החליטה, ללא דיון במועצת הרשות הממשלתית, ללא אישור ועדת כספים ומבלי שניתנה למפיקי המים ולצרכנים הזדמנות להשמיע טענות, לשנות למפיקי המים המליחים את סיווג המים ברישיון ההפקה שלהם מ"מליחים" ל"שפירים" ובכך להכניסם לתוך מעגל החייבים בהיטלי הפקה, מעגל בו לא נכללו מאז נקבעו היטלי ההפקה בחוק המים. נטען כי שינוי רוחבי של סיווגי המים ברישיונות ההפקה של מפיקי המים המליחים מ"מליחים" כפי שהיו מסווגים כל השנים ל"שפירים" מהווה חריגה מסמכות ושימוש לרעה בסמכות של מנהל רשות המים, תוך עקיפת הוראות החוק המפורשות.

לטענת העוררים, סמכות לקביעת כללים ניתנה למועצת הרשות הממשלתית וכאשר כללים אלה מתייחסים להיטלי ההפקה, שינוי כזה מחייב קבלת אישורה של ועדת הכספים. נטען כי קביעת תנאים ברישיון או סווג מקור מים מסוים נופלים בגדר "הוראת מנהל" כמשמעה בחוק הפרשנות, בעוד השינוי הגורף והשיטתי שנעשה ברישיונות ההפקה של מפיקי המים המליחים על מנת להכלילם במעגל משלמי היטלי ההפקה מהווה התקנת כללים ליישום מדיניות חדשה – פעולה "בת פעל תחיקתי". נטען כי אין מדובר בהוראת מינהל פרטנית המתייחסת למאפייני ונסיבות הפרט שלגביו ניתנת ההוראה, אלא לתקנה או כלל שחלים על קבוצה והם תוצאת מדיניות חדשה, ולכך לא הייתה למנהל הרשות הסמכות.

עוד טוענים העוררים כי המחוקק הבהיר כוונתו כי היטלי הפקה יוטלו על הפקת מים שפירים בלבד ולא על כל סוגי המים האחרים. נטען כי עובדה זו לא נשמטה מעיני רשות המים, אשר ביקשה לשנות את הדין הקיים ולהטיל היטלי הפקה גם על הפקת מים שסווגו כמים מליחים, אך במקום לפעול בהתאם להוראות החוק לשינוי הוראות התוספת השנייה, ביקשה רשות המים לקצר את התהליך, לחסוך את שמיעת ההתנגדויות והצורך להעביר את ההחלטה במועצת הרשות ולקבל את אישור ועדת הכספים, ושינתה בהינף קולמוס לכל מפיקי המים המליחים את הסיווג מ"מליחים" ל"שפירים". נטען כי שינוי רוחבי זה, שעניינו שינוי מדיניות ושינוי הדין הקיים, לא יכול להיעשות אלא בדרך של תיקון התוספת השנייה לחוק המים.

העוררים טוענים כי עמדת רשות המים היא שמשאוזכרו מים שמליחותם עולה על 400 כלורידים בתוספת השנייה, נכללו מים באיכות כזו באופן אוטומטי במעגל החייבים בהיטל הפקה, ללא קשר לסיווגם כ"מליחים", "מלוחים", "שפירים" או "קולחין". העוררים טוענים כי הדבר כך ומשמעות הדבר שהמילה "שפירים" המופיעה בתוספת השנייה אינה אלא אות מתה וטענה כזו עומדת בניגוד לכלל הפרשני שאין המחוקק משחית מילותיו לריק.

באשר לטענת המשיבה שניתן היה לחייב את מפיקי המים המליחים כבר משנת 2007 לאור חקיקת התוספת השנייה לחוק המים ואך טעות היא זו שגרמה לכך שלא חויבו בהיטל הפקה, טוענים העוררים כי מהאזכור בסעיף 7 של מים שמליחותם עולה על 400 כלורידים בהפקת טיוב מבקשת המשיבה להסיק שכל מים שמליחותם עולה על 400 כלורידים הם מים שפירים. העוררים טוענים כי סיווג המים נעשה על ידי מנהל הרשות באופן פרטני לגבי כל מקור ומקור של מים ולא ניתן לומר באופן גורף כי כל מים שמליחותם בין 400 ל- 600 מג"ל כלורידים יחשבו אוטומטית כמים שפירים, כפי שטוענת המשיבה בתשובתה לעררים. נטען כי העובדה שמקורות המים נשוא עררים אלה סווגו כמים מליחים כל השנים היא המחייבת ולא ניתן לשנות את סיווגם של מקורות אלה רק על בסיס סעיף הקובע תנאים להנחה בהיטל הפקה למים שסווגו כמים "שפירים". נטען כי "אמת מוחלטת" של סיווג מים יכולה להיות רק אם יקבעו כללים לסווג מים אלא שכללים כאלה בוחרת המשיבה שלא לקדם, זאת ככל הנראה כדי לא להגביל את שיקול דעתו של מנהל הרשות. משכך, נטען כי יש לכבד את שיקול דעתו של מנהל הרשות ונציב המים לפניו אשר סיווגו את מקורות המים שבנדון כמקורות מים מליחים במשך כל השנים עד 2014 כולל, ולא לבטל בהינף קולמוס סיווג זה רק כדי שיהיה ניתן לגבות מהמפיקים היטל הפקה מבלי למלא אחר מצוות המחוקק בדבר אופן תיקון התוספת השנייה והדין החל על גביית היטלי הפקה.

העוררים טוענים כי במקרה דנן הסדר גביית היטל ההפקה נקבע בתוספת השנייה לחוק ועל כן, על מנת לשנות או לתקן את ההסדר שנקבע, אשר לפיו לא מוטלים היטלי הפקה אלא על מים שמסווגים כ"שפירים" נדרש לתקן את התוספת השנייה ולמחוק את המילה "שפירים", וזאת בהתאם לסעיף 116 לחוק המים. נטען כי המשיבה מבקשת לעקוף לא רק את הוראות חוק המים והתוספת השנייה לו, אלא גם את חוק יסוד: משק המדינה שלפיו הטלת או שינוי תשלומי חובה כגון מסים, אגרות והיטלים ששיעוריהם לא נקבע בחוק או שלא נקבעה הוראה שקביעתם בתקנות טעונה אישור הכנסת, או אחת מוועדותיה ואשר משולמים לאוצר המדינה, דרושים אישור בהחלטה של הכנסת או על ידי ועדה של הכנסת שהוסמכה לכך. כן נטען כי הטלת היטלי הפקה על מים מליחים הינה החלטה של מדיניות, עליה דיווחה רשות המים, ואין מדובר בתיקון טעות כפי שמבקשת המשיבה לטעון.

ולסיכום טוענים העוררים כי מדובר במים מליחים ולא שפירים והשינוי שמוביל להטלת היטלי הפקה הינו שינוי מדיניות ולא תיקון של טעות ולא ניתן היה לבצע את השינוי של הטלת היטלי הפקה על מים מליחים ללא תיקון התוספת השנייה לחוק.