עיריית נצרת נ' מדינת ישראל-משרד החינוך ואח'

השופט י' עמית:

           עניינה של בקשת רשות הערעור שלפנינו בחובת הרשות המקומית לערוך ביטוח תאונות אישיות לתלמידים הלומדים במוסד חינוך שאינו רשמי.

1. חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה או החוק) קובע חובת לימוד של כל ילד ונער בגיל לימוד חובה במוסד חינוך מוכר (סעיף 4 לחוק). לצד חובת הלימוד, החוק קובע את חובת המדינה לספק שירותי חינוך חובה (סעיף 7(א) לחוק), ואת החובה לקיים מוסדות חינוך למתן חינוך חובה חינם, חובה המוטלת על המדינה בצוותא-חדא עם רשות החינוך המקומית (כהגדרתה בסעיף 1). מוסדות חינוך מוכרים כוללים מוסדות חינוך רשמיים ומוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים (מוכש"ר) (וראו ההגדרות בסעיף 1 לחוק). לצד מוסדות חינוך אלה, קיימים מוסדות חינוך שאינם מוכרים ואינם רשמיים המכונים "מוסדות פטור", ועליהם לא נרחיב את הדיבור (להרחבה על חוק לימוד חובה וההסדר שנקבע במסגרתו ראו: בג"ץ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש, עמותה רשומה נ' שר החינוך, פ"ד נד(3) 69, 82-79 (2000) (להלן: עניין גני חב"ד);בג"ץ 4363/00‏ ועד פוריה עלית נ' שר החינוך, פ"ד נו(4) 203, 217-215 (2002); בג"ץ 5373/08 ‏אבו לבדה נ' שרת החינוך, פסקאות 37-34 (‏6.2.2011) (להלן: עניין אבו לבדה)).

           שלא כמו מוסדות רשמיים שאינם מוכרים, מוסדות החינוך הרשמיים, שבהם ניתן חינוך ממלכתי, ממומנים באופן מלא על ידי המדינה ורשות החינוך המקומית. "זו משמעות זכותם של ילדים לקבל מאת המדינה חינוך חינם", זכות הקבועה בסעיף 6 לחוק (עניין גני חב"ד, בפסקה 14; בג"ץ 5004/14 ג'קלין נ' משרד החינוך, פסקה 2 (‏7.8.2019)).

2. סעיף 6 לחוק לימוד חובה הוא שנמצא במוקד דיוננו. סעיף 6(א) קובע, לפי לשונו, מי הם "הזכאים לחינוך חינם במוסד חינוך רשמי" (כמפורט בסעיפים 6(א)(1) ו-(2)); סעיף 6(ב) מפרט תלמידים נוספים ששר החינוך רשאי לזכות בחינוך חינם, בנוסף על אלה האמורים בסעיף קטן (א); וסעיף 6(ג) קובע כי על אף האמור בסעיף קטן (א), השר רשאי להורות, בצו שיוציא, כי אוצר המדינה ישא בשכר הלימוד של מי שלא ניתן לדעת השר להבטיח את לימודיו במוסד חינוך רשמי. מבין יתר סעיפי המשנה של סעיף 6 לחוק, נזכיר גם את סעיף 6(ד1)(1) לחוק, המעגן את החובה לערוך ביטוח תאונות אישיות לתלמיד כלהלן:

(ד1) (1) מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה יהיה מבוטח בביטוח תאונות אישיות, באמצעות רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד החינוך שבו הוא לומד; רשויות החינוך המקומיות יתקשרו בחוזה ביטוח כאמור עם מי שזכה במכרז שנערך לפי הוראות סעיף 198ב לפקודת העיריות, ובהתאם להסדר שנקבע באותו סעיף;

           הערה: סעיף 6(ד1) תוקן בשנת 2016, ונוסחו הקודם של הסעיף קבע כי "מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה יהיה מבוטח בביטוח תאונות אישיות באמצעות רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד החינוך שבו הוא לומד; התשלומים שישולמו בעד הביטוח ייקבעו בהודעה בדבר אישור גביית תשלומים לפי סעיף קטן (ד)". נוסח זה היה תקף במועד האירוע מושא ההליך שלפנינו. עם זאת, מאחר שאין לתיקון משמעות של ממש על השאלה מושא הדיון, אתייחס להלן לנוסח העדכני של הסעיף, אלא אם יצוין בפירוש אחרת.

           על רקע זה אפנה לדון בהליך שלפנינו.

רקע עובדתי ופסקי הדין קמא

3. המשיב 3, יליד 5.9.1994 (להלן: המשיב), הגיש לבית משפט השלום תביעה נזיקית במסגרתה טען כי ביום 7.6.2011, עת היה כבן 17 שנים, החליק ונחבל בראשו בעת שחזר לביתו בעיר נצרת. התביעה הוגשה תחילה נגד המשיבה 2, שבמועדים הרלוונטיים היתה המוסד החינוכי שבו למד המשיב (להלן: המוסד החינוכי), ונגד מנורה חברה לביטוח בע"מ (להלן: מנורה), שנטען כי ביטחה את המשיב בביטוח תאונות אישיות לתלמיד. בכתב התביעה נטען כי על פי חוות דעת המומחים מטעם המשיב, נכותו המשוקללת עומדת על 59%, ובהתאם לפוליסת הביטוח הוא זכאי לסך של 256,000 ₪. נקדים ונאמר כי המוסד החינוכי שבו למד המשיב הוא מוסד מוכר שאינו רשמי כמשמעות המונחים בחוק לימוד חובה. בהמשך התברר כי המשיב לא היה מבוטח בביטוח תאונות אישיות, והתביעה נגד מנורה נמחקה.

4. המשיב הגיש כתב תביעה מתוקן כנגד המוסד החינוכי, משרד החינוך והמבקשת (עיריית נצרת, הרשות המקומית שבתחום שיפוטה היה מצוי המוסד החינוכי, להלן גם: העירייה), בעילה של רשלנות והפרת חובה חקוקה. בכתב התביעה המתוקן נטען כי היה על הנתבעות, ביחד ולחוד, לדאוג לביטוח תאונות אישיות לתלמידים כמתחייב לפי סעיף 6(ד1) לחוק לימוד חובה, וכי הנתבעות התרשלו בכך שלא דאגו לקיומו של ביטוח כאמור.

5. הצדדים הגיעו להסכם פשרה ולפיו תביעת המשיב תתקבל; ישולם לו סכום של 137,000 ₪ כולל הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד; ובית המשפט יכריע "במחלוקת משפטית בלבד אודות השאלה על מי מבין הנתבעים מוטלת החובה לבטח את התובע. מוסכם גם שבית המשפט יקבל את התביעה ויכריע מי מבין הנתבעים צריך לשאת בפיצוי בהתאם להסדר, חלקם או כולם, ובאיזה שיעור". עוד הוסכם כי ההכרעה תינתן על סמך סיכומים בכתב וללא שמיעת ראיות. ההסכמה קיבלה תוקף של פסק דין (לעניין שיעור הפיצוי) והחלטה (במישור האחריות וביחסים שבין הנתבעים).

           נקדים ונסביר כי המחלוקת שבין הצדדים נבעה מכך שלטענת העירייה, לא קמה לה החובה לבטח את המשיב בביטוח תאונות אישיות, וזו הייתה דרך הילוכה: המשיב למד מבחירתו החופשית במוסד חינוך מוכר שאינו רשמי; שילם אלפי שקלים בעד לימודיו מבלי שאוצר המדינה ישא בכך; ולכן, לא היה זכאי לשיטתה לחינוך חינם מכוח סעיפים 6(א) לחוק או 6(ג) לחוק והצו שהוצא מכוחו, ולא היה "זכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה" כלשון סעיף 6(ד1)(1) לחוק, כך שאין העירייה חייבת לבטחו.

6. בית משפט השלום קבע כי פרשנות תכליתית של חוק לימוד חובה מלמדת כי החובה לערוך ביטוח תאונות אישיות חלה על הרשות המקומית בנוגע לכל תלמיד שגילו מקנה זכות לחינוך חינם, והיא אינה נגזרת מאופי המוסד החינוכי שבו הוא לומד. תכלית סעיף 6(ד1)(1) לחוק היא להסדיר את הביטוח של כלל התלמידים הלומדים בתחומה של הרשות המקומית, ולא נקבע בחוק כי החובה מסוייגת כשמדובר במוסד חינוך שאינו רשמי. בית המשפט אף מצא אינדיקציה למודעות העירייה לחובתה לערוך ביטוח תאונות אישיות לתלמידים, גם כשמדובר במוסך חינוך מוכר שאינו רשמי. כך עולה ממכתב שנשלח מטעמה של העירייה לבתי הספר המוכרים – הרשמיים והלא רשמיים – ועניינו בגביית דמי ביטוח תלמידים לשנת הלימודים 2019-2018. נקבע אפוא כי העירייה הפרה את חובתה מכוח סעיף 6(ד1)(1) לחוק לערוך ביטוח תאונות אישיות למשיב והיא חבה כלפי המשיב מכוח הוראת סעיף 63 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש].

           בית המשפט המשיך וקבע כי האחריות בגין אי עריכת ביטוח מוטלת גם על המוסד החינוכי ועל משרד החינוך מכוח עוולת הרשלנות. בהקשר זה נקבע, בין היתר, כי המוסד החינוכי לא יכול היה לצאת ידי חובה ולא לפעול בנסיבות שבהן העירייה לא דאגה לערוך ביטוח כנדרש, וכי היה על משרד החינוך להפעיל מנגנון פיקוחי כלשהו על מנת לוודא קיומו של כיסוי ביטוחי. במישור חלוקת האחריות שבין הנתבעים, בית המשפט ייחס לעירייה ולמוסד החינוך אחריות בחלקים שווים בשיעור של 40%, ולמשרד החינוך אחריות בשיעור 20%.

7. על פסק הדין הוגשו ערעורים הן מטעם המוסד החינוכי הן מטעם משרד החינוך, ושני הערעורים התקבלו. בתמצית, בית המשפט המחוזי השתית אף הוא את חובתה של הרשות המקומית לערוך ביטוח תאונות אישיות על תכליתו של חוק לימוד חובה, ודחה את פרשנותה של העירייה לפיה התיבה "מי שזכאי ללמוד חינם" בסעיף 6(ד1)(1) לחוק מכוונת לתלמידים הלומדים בבית ספר רשמי ועונים על התנאים שבס"ק א(1)+(2) או למקרים עליהם חל סעיף 6(ג) לחוק ועליהם בלבד. נקבע כי הזכאות העקרונית לחינוך חינם אינה פגה שעה שהתלמיד בוחר ללמוד במוסד מוכר שאינו רשמי, והגם שפרשנות העירייה אפשרית לפי לשון החוק, היא מחריגה מחובת הביטוח תלמידים שבחרו ללמוד בבית ספר מוכר שאינו רשמי; היא מפקירה אלפי תלמידים ללא ביטוח תאונות אישיות; והיא מפלה בין מי שבחר ללמוד בבית ספר מוכר שאינו רשמי לבין מי שבחר ללמוד בבית ספר רשמי; וזאת ללא הצדקה, מכיוון שממילא הורי התלמיד הם אלה שנושאים בעלות הביטוח. עוד נקבע כי פרשנות העירייה מחטיאה את תכלית החוק כפי שנלמדת מדברי ההסבר להצעת חוק לימוד חובה (תיקון מס' 21) (ביטוח תאונות אישיות), התשנ״ד-1994, ה"ח 328 (להלן: דברי ההסבר להצעת חוק לימוד חובה (תיקון מס' 21)) – לקבוע חובת ביטוח לכלל התלמידים הזכאים לחינוך חינם. זאת, בין אם התלמידים מימשו זכות זו ובחרו ללמוד במוסד חינוך רשמי, ובין אם בחרו שלא לממשה וללמוד בבית ספר מוכר שאינו רשמי. על כן נקבע, כי בנסיבות המקרה דנן, המשיב היה זכאי לחינוך חינם אילו בחר ללמוד בבית ספר רשמי, והעירייה הפרה את חובתה לבטחו בביטוח תאונות אישיות.

           לעניין רשלנותם של המוסד החינוכי ומשרד החינוך באי עריכת הביטוח, בית המשפט המחוזי קבע כי לא ניתן להטיל חובת עריכת ביטוח תאונות אישיות מכוח עוולת הרשלנות, והכרעת בית משפט השלום בסוגיית האחריות הנזיקית והפיקוח על התנהלות העירייה, חורגת מההסכמות אליהן הגיעו הצדדים ומחייבת בירור עובדתי שעל פי הסכמת הצדדים לא נערך. עוד נקבע כי גם לגופו של עניין לא היה מקום להטיל על המוסד החינוכי ועל משרד החינוך אחריות בנזיקין למחדלי העירייה. לכן, אין די בעובדה שהעירייה הפרה את חובתה לפי החוק לבטח את המשיב, כדי להטיל אחריות על המוסד החינוכי ובוודאי שלא על משרד החינוך. בשורה התחתונה, בית המשפט המחוזי הורה כי העירייה תישא לבדה כלפי המשיב במלוא הסכום שעליו הוסכם בין הצדדים, וכן תחויב בהוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪.

בקשת רשות הערעור

8. על רקע זה הוגשה בקשת רשות הערעור שלפנינו, בגדרה טענה העירייה כי נסיבות המקרה מעוררות שאלה עקרונית בדבר פרשנותו של סעיף 6(ד1) לחוק לימוד חובה וזהות הגורם שעליו מוטלת החובה לערוך ביטוח תאונות אישיות לתלמידי מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי. העירייה טענה כי לקביעותיו של בית המשפט המחוזי יש השלכות רוחביות על כלל הרשויות המקומיות ועל מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, וכי הסוגיה טרם לובנה בפסיקתו של בית משפט זה.

           לשיטתה של העירייה, הזכות לחינוך חינם מותנית במימושה במוסד חינוך רשמי, שהמדינה משלמת את מלוא הוצאות החזקתו, ואילו "הדין בבתי ספר פרטיים מוכרים שאינם רשמיים שונה". לכן, לא די בקיומה של זכות רעיונית-מושגית לקבל חינוך חינם, ועל מנת שהתלמיד ייהנה מחינוך חינם עליו ללמוד במוסד חינוך רשמי בהתאם לסעיף 6(א) לחוק, או להיכלל במקרים החריגים שנקבעו בסעיף 6(ג) לחוק וצו לימוד חובה שהוצא מכוחו (חינוך חינם שלא במוסד חינוך רשמי), התשל"ח-1978 (להלן: צו לימוד חובה או הצו). התנאת הזכאות לביטוח הנערך על ידי רשות החינוך המקומית, במימוש הזכות לחינוך חינם דווקא במוסד חינוך רשמי, אינה סותרת את תכלית החוק, ואינה מהווה הפליה אלא הבחנה בין שווים.

           העירייה טענה בנוסף, בין היתר, כי החובה לבטח את תלמידי המוסד החינוכי המוכר שאינו רשמי מוטלת על מוסד החינוך עצמו, וזאת מכוח ההכרה בו על ידי שר החינוך; מכוח חוזר מנכ"ל המטיל גם על המוסד המוכר שאינו רשמי את גביית התשלום עבור הביטוח; ומכוח יחסי הקרבה שבין המוסד החינוכי לבין תלמידיו וההתקשרות החוזית שבין הצדדים. נטען כי המוסד החינוכי אחראי לפצות את המשיב בגין אי עריכת ביטוח, בין אם בשל הפרת חובה חקוקה בין אם בשל רשלנותו; וכי גם על משרד החינוך מוטלת האחריות משלא פיקח על עריכת ביטוח על ידי המוסד החינוכי או העירייה, בין היתר באמצעות הבהרת מצב הדברים בחוזרי מנכ"ל. בתוך כך, העירייה הלינה על קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה בית משפט השלום חרג מהסכמת הצדדים בהטילו אחריות על המוסד החינוכי ועל משרד החינוך. בהקשר זה נטען, כי בהתאם להסכמה, היה על בית המשפט להכריע על מי מבין הצדדים קמה החובה לבטח את המשיב ולפצות אותו בגין נזקיו, והדיון לא הוגבל רק לחובת עריכת ביטוח לפי סעיף 6(ד1) לחוק.

9. המוסד החינוכי ומשרד החינוך (להלן גם: המדינה) הגישו תגובותיהם לבקשה, ואילו המשיב הודיע כי קיבל את מלוא הפיצוי שנפסק לזכותו ואין לו עניין בהליך הנוכחי. המוסד החינוכי מיקד חיציו בטענה לאחריותו מכוח עוולת הרשלנות וחובתו לערוך ביטוח תאונות אישיות בהעדר הסדר סטטוטורי. המדינה מצידה תמכה בתוצאה אליה הגיעו הערכאות קמא ולפיה חלה על העירייה החובה לערוך למשיב ביטוח תאונות אישיות, הגם שמטעמים אחרים ותוך הסתייגות מנימוקיהן.

דיון והכרעה

10. לאחר שקיימנו דיון במעמד הצדדים, מצאנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור על-פי הרשות שניתנה. זאת, אך ורק בשאלת זהות הגורם שעליו הייתה מוטלת החובה שבסעיף 6(ד1) לחוק לערוך ביטוח תאונות אישיות למשיב ומקור חובה זו.

11. לא נעלמה מעיני העובדה כי העירייה לא הגישה ערעור מטעמה על פסק דינו של בית משפט השלום, כשבכך למעשה השלימה עם חיובה לערוך ביטוח תאונות אישיות במקרה שלפנינו. במובן זה, טענותיה כיום ביחס לפרשנות שיש לתת לסעיף 6(ד1) לחוק וטענתה כי איננה חייבת להסדיר ביטוח לתלמידי מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי, נתקלות בקושי, וספק אם מצדיקות דיון בפני ערכאה נוספת. אף איני סבור כטענת העירייה כי יש בכוחה של תקנה 462 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (תקנה 146 (א)(1) ו(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018), כדי לסייע לה.

           עם זאת, הסוגיה שבה עסקינן חורגת מעניינם הפרטני של הצדדים שלפנינו. הדיון בה נדרש לצורך הבהרתה, הן לנוכח שינוי טעמיה של המדינה ביחס למקור חובת העירייה לערוך ביטוח תאונות אישיות למשיב, הן לנוכח חוסר אחידות בפסיקת בתי משפט השלום בנושא      (למקרים שבהם נקבע כי החובה לערוך ביטוח תאונות אישיות לפי סעיף 6(ד1) חלה על תלמידים הלומדים במוסדות חינוך רשמיים בלבד, ראו: ת"א (שלום נצ') 7027/04 איוב נ' בית הספר התיכון מקיף (11.5.2006) (השופטת ע' הוד); ת"א (שלום עפ') 1302/04 כריים נ' המכללה הארצית להכשרה מקצועית סכנין בע"מ (6.6.2006) (השופטת ג' בסול); ת"א (שלום נצ') 3363-03-08 עז' המנוח תיסיר סעאידה נ' המכללה הארצית להכשרה מקצועית סכנין בע"מ, פסקה 17 (17.8.2010) (השופט א' כנעאן).    למקרים שבהם נקבע כי די בזכאות לחינוך חינם כדי להקים חובת עריכת ביטוח, גם כאשר התלמיד לומד במוסד חינוך שאינו רשמי, ראו: ת"א (שלום חי') 12626-09-09‏ ‏פלוני נ' מועצה מקומית משהד, פסקאות 49-38 (18.6.2013) (השופט א' דורון) (להלן: עניין משהד) (ערעורים שהוגשו על פסק הדין הסתיימו בהסדר פשרה, ע"א 14281-09-13 וע"א 3121-10-13 מיום 27.5.2014); ת"א (שלום ב"ש) 33350-09-17 פלוני נ' המועצה האזורית אל קסום, פסקאות 49-46 (30.8.2021) (השופטת ע' קויפמן) (ערעור על פסק הדין הסתיים בהסכם פשרה, 24915-11-21 מיום 1.2.2022); והערת השופטת ל' יונג-גפר בתא"מ (שלום נצ') 2229/07 עזבון המנוח נסראללה שחאדה נ' עמותת זוהור אלג'ד, פסקאות 30-28 (12.9.2009). עוד ראו עמדתו של ירון אליאס ביטוח בריאות פרטי (בראי המשפט) 375 (2011), הסבור כי גישה זו עולה בקנה אחד עם לשון החוק ומתיישבת עם תכלית חובת הביטוח ולכן משכנעת יותר).

           לא מצאנו לתת רשות ערעור ולדון ביתר טענותיה של העירייה, הנוגעות, בין השאר, להסכם הפשרה והגדרת המחלוקת שהובאה להכרעתו של בית משפט השלום בהתאם להסכם שהתגבש בין הצדדים. בית המשפט המחוזי קבע בהקשר זה כי הצדדים לא הסמיכו את בית משפט השלום לדון בשאלת אחריותם הנזיקית של המוסד החינוכי ומשרד החינוך למחדלי העירייה. קביעתו זו של בית המשפט המחוזי מבוססת על ההסדר הדיוני שאליו הגיעו הצדדים, ומכל מקום, אינה עונה לאמות המידה המצדיקות מתן רשות ערעור ב"גלגול שלישי". אי לכך, לא ראינו להידרש לטענות העירייה בדבר חובת המוסד החינוכי ומשרד החינוך לוודא קיומו של ביטוח תאונות אישיות ולפקח על מוסד החינוך או על העירייה מכוח עוולת הרשלנות ומערכת היחסים שבין הצדדים. עוד אציין כי לנוכח הסכמת הצדדים לפיה בית משפט השלום יכריע במחלוקת משפטית בלבד וללא צורך בשמיעת ראיות, לא ניתן היה לברר קיומה של חובת פיקוח מעין זו ואת הטענות להפרתה, כפי שפורט על ידי בית המשפט המחוזי (פסקאות 18-17 לפסק הדין).

12. בהתאם לרשות הערעור שניתנה, המבקשת תכונה מעתה ואילך כ"מערערת", אך נקדים ונאמר כי דין הערעור להידחות.

           הערכאות קמא ביססו את מסקנתן לפיה העירייה הייתה חייבת לערוך ביטוח תאונות אישיות למשיב, על פרשנות תכליתית של חוק לימוד חובה וסעיף 6(ד1) לחוק, וכן על מטרתו "לעגן בחוק את ההסדר הקיים בעניין ביטוח תאונות אישיות לתלמידים באופן שכל התלמידים יהיו מבוטחים בביטוח זה..." (דברי ההסבר להצעת חוק לימוד חובה (תיקון מס' 21), במסגרתו נוסף סעיף 6(ד1) לחוק; ההדגשה הוספה). לשיטתן, חובת עריכת הביטוח של הרשות המקומית חלה על כל מי שזכאי לחינוך חינם, בהתאם לגיל הזכאות הקבוע בחוק, ואין נפקא מינה אם התלמיד לומד במוסד חינוכי רשמי או שאינו רשמי.

13. נעמיד לנגד עינינו את הוראות סעיף 6 במלואו בנוסחו כיום:

זכות לימוד חינם

6. (א)אלה זכאים לחינוך חינם במוסד חינוך רשמי:

(1)   מי שחל עליו לימוד חובה לפי חוק זה, זולת אם סיים את לימודיו לפי תכנית לימודים בכיתה י"ב;

(2)   מי שבגיל 18 ולא סיים אלא לימודים לפי תכנית לימודים בכיתה י"א.

       (א1) (בוטל).

       (ב) השר רשאי לזכות בחינוך חינם בנוסף על האמורים בסעיף קטן (א) את מי שטרם השלים לימודיו לפי תכנית של לימודים בכיתה י"ב, עד שישלים אותם, לפי כללים, מבחנים, תנאים וסייגים שנקבעו בתקנות, בהתייעצות עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת.

       (ג) על אף האמור בסעיף קטן (א) רשאי השר, בצו, להורות כי מי שלא ניתן, לדעת השר, להבטיח לימודיו במוסד חינוך רשמי - ילמד במוסד חינוך אחר, ואוצר המדינה ישא בשכר לימודיו במוסד כאמור, בתנאים שנקבעו בצו האמור.

       (ד) מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה, לא ידרשו בעדו דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודיו במוסד חינוך רשמי או בעד לימודיו במוסד חינוך אחר שאוצר המדינה נושא בשכרם לפי סעיף קטן (ג); ואולם רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד החינוך שבו הוא לומד, ובמוסד חינוך שאינו רשמי - רשות החינוך המקומית כאמור או בעל המוסד, יהיו רשאים, באישור השר, לגבות תשלומים והחזר הוצאות, בשיעורים שהשר יקבע, בעד אספקה שהם נותנים לו, ובעד שירותים שהם נותנים לו נוסף על השירותים אשר השר הגדיר אותם בתקנות כשירותים מקובלים. אישור השר וקביעת שיעור התשלומים והחזר ההוצאות בידי השר טעונים אישור עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת.

       (ד1) (1) מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה יהיה מבוטח בביטוח תאונות אישיות, באמצעות רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד החינוך שבו הוא לומד; רשויות החינוך המקומיות יתקשרו בחוזה ביטוח כאמור עם מי שזכה במכרז שנערך לפי הוראות סעיף 198ב לפקודת העיריות, ובהתאם להסדר שנקבע באותו סעיף;

(2) במסגרת התשלומים לפי סעיף קטן (ד), יקבע השר, לפני פרסום המכרז כאמור בפסקה (1), את התשלום שייגבה מהמבוטחים ויכלול דמי ביטוח אחידים וכן שיעור דמי עמילות מרביים שמבטח יהיה רשאי לשלם לסוכני הביטוח בעד תיווך לעניין הביטוח; בסעיף זה, "מבטח" ו"סוכן ביטוח" – כהגדרתם בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981, ו"דמי עמילות" – כהגדרתם בסעיף 41 לחוק האמור.

       (ה) הוראות סעיף קטן (ד) אינן גורעות מהוראות סעיף 8 לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953, ובמוסד חינוך שאינו רשמי - מכוחה של התחייבות לשאת בהוצאותיה של תכנית לשעות נוספות על השעות שנקבעו בתכנית הלימודים.

       (ו) למרות האמור בסעיף קטן (ב), כל רשות חינוך מקומית תספק חינם לכל נער, הלומד במוסד חינוך רשמי לנערים עובדים שבתחום שיפוטה, ספרים, מחברות, מכשירי כתיבה ויתר הציוד הדרושים ללימודיו.

           כמסקנת הערכאות קמא, אני סבור כי חלה על העירייה החובה לערוך ביטוח תאונות אישיות כלפי המשיב. עם זאת, פרשנות הערכאות קמא, שלפיה חובת הביטוח חלה על כל מי שזכאי פוטנציאלית לחינוך חינם, היא רחבה יתר על המידה. אסביר.

14. כפי שהתחדד בתגובת המדינה שהוגשה בהליך שלפנינו, במקרה דנן, המשיב היה זכאי לחינוך חינם מכוח צו לימוד חובה שהוציא שר החינוך מכוח סעיף 6(ג) לחוק. המשיב היה בן 17 שנים בעת האירוע מושא התביעה, ולמד במוסד חינוכי מוכר (הגם שאינו רשמי), ומשכך חל עליו סעיף 2(4)(1) לצו הקובע כי "אוצר המדינה ישא בשכר לימודיהם, שלא במוסד חינוך רשמי, של [...] נער בן 16 או 17 הלומד בבית-ספר על-יסודי מוכר". לכן, כטענת המדינה, ככל נער בן גילו הלומד במוסד חינוך על יסודי מוכר כמפורט בצו, הוא היה זכאי לחינוך חינם, ורשות החינוך המקומית הייתה מחויבת לבטחו לפי סעיף 6(ד1)(1) לחוק.

           המערערת מפנה לפסיקה שדנה בסעיף 6(ג) לחוק לימוד חובה (ולמשל, עניין אבו לבדה), וסבורה כי החריג הקבוע בו מיועד למקרים נקודתיים, לתלמיד לגביו מצא שר החינוך שלא ניתן "להבטיח לימודיו במוסד חינוך רשמי". לשיטתה של המערערת, הצו לא חל על תלמידים שהם (או הוריהם) בחרו מרצונם החופשי ללמוד במוסד חינוך שאינו רשמי, ואלה לא זכאים לחינוך חינם.

           אלא שלא כך הדבר ביחס לתלמידים כמו המשיב, הבאים בגדרי צו לימוד חובה. כפי שהוסבר בתגובת המדינה, הרקע להוצאת הצו בשנת 1978 היה שבשנה זו הורחבה הגדרת "נער" בחוק לימוד חובה, כך שהגיל העליון הועלה לגיל 17 (בראשית שנת הלימודים). באותה תקופה, חובת הלימוד והזכות ללימוד חינם הורחבו במהלך השנים בהדרגה הגם שלא תמיד באופן סימולטני (ראו גם אצל יורם רבין הזכות לחינוך 317-316 (התשס"ב); עוד על חוק לימוד חובה והרחבתו ההדרגתית, ראו לטם פרי-חזן "הזכות לחינוך: קווים לדמותה בעידן של מהפכה חוקתית", משפט ועסקים טז 151, 190-189 (2013)). המדינה ציינה בתגובתה ש"ככלל המדינה לא סיפקה אז ואיננה מספקת גם כיום חינוך רשמי בחטיבות העליונות, ומשכך הוחלט לשאת בשכר לימודיהם של התלמידים הלומדים במוסדות חינוך אלה בצו לימוד חובה כמפורט בו". בעניין אבו לבדה, שם נדרש בית המשפט להסדר שבסעיף 6(ג) לחוק, הובהר כי "צו זה חל על חינוך במוסד לא-רשמי ברמה של חטיבת ביניים וחינוך על-יסודי כמוגדר באותו חיקוק. ברי, כי האמור באותו צו אינו ממצה את סמכותו – ואת חובתו – של שר החינוך על פי סעיף 6(ג) לחוק לימוד חובה" (שם, פסקה 41 סיפא).

           כאמור, סעיף 6(א) כורך את הזכות לחינוך חינם בלימוד במוסד חינוך רשמי ("אלה זכאים לחינוך חינם במוסד חינוך רשמי..."), אך סעיפים 6(ב) ו-6(ג) מרחיבים הוראה זו, ומציינים מקרים נוספים שבהם לפי החלטת השר, התלמיד יהיה זכאי לחינוך חינם. מכוח סעיף 6(ג) הוצא צו לימוד חובה המגדיר את המקרים שבהם משרד האוצר ישא בשכר הלימוד של תלמידים הלומדים במוסד חינוך שאינו רשמי (סעיף 2 לצו). נובע מכך כי חובת רשות החינוך המקומית לערוך ביטוח תאונות אישיות הקבועה בסעיף 6(ד1)(1) לחוק מתייחסת הן לתלמידים הלומדים במוסד חינוך רשמי (סעיף 6(א) לחוק), והן למי שנכנס בגדר החריגים שנקבעו לסעיף זה.

           בנקודה זו יכולים היינו לסיים את הילוכנו. היה על העירייה לערוך ביטוח למשיב, מאחר שהוא נכלל בסעיף 2 לצו. אלא שבנקודה זו, ביקשה המדינה להבהיר, כי הערכאות קמא הרחיבו את מוטת חובת הביטוח האמורה בסעיף 6 יתר על המידה, ועל כך אעמוד להלן.

15. בעניין משהד – שבעקבותיו הלכו הערכאות קמא – אחז בית המשפט בגישה מרחיבה, שלפיה חובת הרשות המקומית לערוך ביטוח תאונות אישיות קמה בנוגע לכל תלמיד בגיל המקנה זכאות לחינוך חינם, בין אם למד במוסד חינוך רשמי בין אם לאו.

           המדינה גרסה כי אין לקבל פרשנות זו. לשיטת המדינה, חובת הרשות המקומית לערוך ביטוח תאונות אישיות חלה לגבי מי שלומד במוסד חינוך רשמי כאמור בסעיף 6(א) לחוק, או מי שהוחל עליו חינוך חינם בהתאם לצו לימוד חובה שהוצא מכוח סעיף 6(ג) לחוק. ברם, אין לפרש את המילים "מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה" שבסעיף 6(ד1) לחוק, כמתייחסות לכל תלמיד הזכאי לחינוך חינם באופן פוטנציאלי, לפי גילו בלבד ובמנותק ממוסד החינוך שבו הוא לומד, אם בכלל, כפי שנקבע בפסקי הדין קמא ובעניין משהד. בהקשר זה, המדינה הפנתה להגדרות המונח "תלמיד" בסעיפים שונים של חוק לימוד חובה, על מנת להראות כי המילה "תלמיד" מקבלת משמעות שונה בהקשרים שונים בחוק עצמו. 

16. אכן, אין לכחד כי מדברי ההסבר להצעת חוק לימוד חובה (תיקון מס' 21) ומהפרוטוקולים של ישיבות ועדת החינוך והתרבות בנושא, עולה לכאורה כוונה להחיל באופן רחב את חובת עריכת ביטוח תאונות אישיות לתלמידים. לכך יש להוסיף גם את התכלית של חובת הביטוח ומטרתה הסוציאלית, וכן את העובדה שממילא התלמידים באמצעות הוריהם נושאים בעלויות הביטוח. על רקע זה, ניתן אפוא להבין את מסקנתן של הערכאות קמא.

           עם זאת, מקובלת עלי הפרשנות של המדינה. זאת, מאחר שהחלת חובת עריכת ביטוח תאונות אישיות על כל מי שהוא בגיל הזכאות לחינוך חינם, כפי שנקבע על ידי הערכאות קמא, משמעה החלת חובת עריכת הביטוח על כלל מוסדות החינוך, בין אם הם פועלים כחוק בין אם לאו, ועל כלל התלמידים הפוטנציאליים, בין אם הם לומדים במוסד חינוך כלשהו בין אם לא. נראה אפוא כי יש ממש בטענת המדינה, כי תוצאה זו עשויה לעורר קשיים נורמטיביים ומעשיים כאחד.

17. התוצאה שאליה הגעתי, המותירה בשולי הדרך תלמידים שאינם מבוטחים, אינה אופטימלית. ואכן, כפי שעולה מעמדת המדינה, בפועל, נכון לשנים האחרונות, מבוטחים הלכה למעשה תלמידים רבים נוספים, ולא רק תלמידי החינוך הרשמי והתלמידים שחל לגביהם צו לימוד חובה. תוצאה זו מקורה בכך שבפוליסת הביטוח לפי סעיף 6(ד1) לחוק, הגדרת "המבוטח" כוללת בנוסף לרשויות חינוך מקומיות גם "מוסדות חינוך", והגדרת המונח "תלמיד" הורחבה באופן שהיא מאפשרת צירוף של כל מי שחל עליו חוק לימוד חובה. מגמה זו ללא ספק היא רצויה ומתבקשת, ביחס לתלמידים בכל שכבות הגיל, לנוכח התוצאה המוקשית של החרגת קבוצות מסוימות של תלמידים מחובת הביטוח הסטטוטורית.

           בזהירות הראויה אומר כי דומה שחובת הרשות המקומית לערוך ביטוח שתחולתו רחבה מזו של הצו, עולה גם מחוזר מנכ"ל משרד החינוך שפורסם בהקשר זה. בחוזר הוראות קבע תשסג/3(א) מיום 1.11.2002, סעיף 3.11-9 שכותרתו "תשלומי הורים", מוסדרים תשלומים שניתן לגבות מהורי התלמידים. לפי סעיף המבוא לחוזר זה, הוראותיו חלות גם על תלמידים הלומדים במסגרת החינוך המיוחד וגם על בתי ספר יסודיים ועל-יסודיים מוכרים שאינם רשמיים. חוזר "תשלומי הורים" הנ"ל, מתייחס לתיקון סעיף 6 לחוק והוספת סעיף 6(ד1) בנוסחו המקורי, ובסעיף 2.1 שבו מצוין כי "תיקון זה מטיל חובה על רשות החינוך לדאוג לביצוע השירות הנוסף הנ"ל. גביית תשלומי החובה תתבצע על ידי הרשויות המקומיות והבעלויות על בתי הספר" (הדגשה הוספה – י"ע). בסעיף 2.2 לחוזר המתייחס באופן ספציפי לביטוח תאונות אישיות, מצוין כי "התשלום מוגדר כתשלום חובה, והוא מבוצע באמצעות הרשויות המקומיות".

18. לסיכום:

           חובת רשות החינוך המקומית לערוך ביטוח תאונות אישיות מכוח חוק לימוד חובה מתייחסת למי שלומד במוסד חינוך רשמי או למי שלומד במוסד חינוך שאינו רשמי והוחל לגביו חינוך חינם בהתאם לצו לימוד חובה שהוצא מכוח סעיף 6(ג) לחוק. עם זאת, על פי נוסח הפוליסה ועל פי חוזר המנכ"ל, מבוטחים כיום תלמידים רבים נוספים, אף מעבר לתלמידי החינוך הרשמי והתלמידים שחל לגביהם צו לימוד חובה.

           במקרה דנן, המשיב שלפנינו זכאי לחינוך חינם מכוח צו לימוד חובה הנ"ל, ולכן הייתה מוטלת על העירייה החובה לבטחו בביטוח תאונות אישיות כאמור בסעיף 6(ד1) לחוק.

19. בשל כל האמור, הערעור נדחה.

           לאור ההיבט העקרוני של הסוגיה, העירייה תישא בהוצאות המשיבות 2-1 (המדינה והמוסד החינוכי) בסך 5,000 ₪ בלבד לכל אחת (סה"כ: 10,000 ₪).

ש ו פ ט

השופט נ' סולברג:

           אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט א' שטיין:

           אני מסכים.

ש ו פ ט

           הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' עמית.

           ניתן היום, ‏כ"ז באדר א התשפ"ב (‏28.2.2022).

_________________________

   20056950_E06.docx   עכב

מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט,  https://supreme.court.gov.il