עיריית רמת השרון נ' אס.ג'י.אס חברה לבניין בע"מ

א

המשנה לנשיאה ח' מלצר:

1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופטת י' שיצר), ב-עת"מ 33497-05-11 מתאריך 12.02.2013, בגדרו התקבלה בחלקה עתירתן של המשיבות 2-1, ונקבע כי הן אינן חייבות בתשלום היטל השבחה.

         להלן אציג את הנתונים הנדרשים להכרעה.

רקע עובדתי

2. בשנת 1985 נחתם הסכם חכירה בין המשיב 3, מינהל מקרקעי ישראל כשמו אז (להלן: המינהל) לבין מר שמואל וינקלר ומר איסר וינקלר (אלה יקראו יחד להלן: וינקלר), שלפיו נרשמו זכויות החכירה במקרקעין ברמת השרון, הידועים כגוש 56605 חלקה 196, וגוש 6603 חלקה 29 (להלן:המקרקעין), לטובת וינקלר וכן ניתנו להם זכויות לעיבוד חקלאי של המקרקעין (להלן: הסכם החכירה).

3. בתאריך 13.02.2003 פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר מקומית מספר רש/616/א/3, ששינתה את ייעוד המקרקעין מיעוד חקלאי – לשטח למטרת תעשיות עתירות ידע ומסחר, ובכך למעשה השביחה את המקרקעין (להלן: התכנית המשביחה). נוכח שינוי ייעודם של המקרקעין, ומאחר שוינקלרלא היו רשאים להשתמש במקרקעין בייעודם החדש, הסכם החכירה – התבטל, ווינקלר נדרשו להשיב את המקרקעין למינהל. בעקבות ביטול הסכם החכירה, ובהתאם להחלטות הרלבנטיות של מועצת מקרקעי ישראל לפיצוי חוכרים של קרקע חקלאית שייעודה שונה – קמה לוינקלר זכות לקבל פיצוימהמינהל.

         בהמשך וינקלר נקלעו לקשיים כלכליים, ולמקרקעין מונה כונס נכסים בהוצאה לפועל (להלן: כונס הנכסים).

4. בתאריך 10.03.2003 נחתם הסכם למכירת זכויות החכירה במקרקעין בין: המשיבות 1 ו-2: אס. ג'י. אס חברה לבניין בע"מ, ו-גיתם מערכות תדמית בע"מ (שתיהן ביחד להלן: המשיבות) לבין: כונס הנכסים (להלן – ההסכם למכירת הזכויות). זה המקום לציין כי בהסכם למכירת הזכויות סוכם בין הצדדים כי כל התשלומים, המיסים, ההיטלים והאגרות החלים על הממכר, או על המקרקעין, ובכלל זה היטלי ההשבחה שהוטלו, או שיוטלו בעתיד על המקרקעין – ישולמו על ידי הקונות, שהן, כאמור, המשיבות (ראו: מע/3, בסעיף 6).

5. בתאריך 27.12.2006 נחתם הסכם בין המינהל לבין וינקלר באמצעות כונס הנכסים, לפיו המשיבות, שבאו בנעלי וינקלר כאמור, יפוצו במקום וינקלר בגין ביטול הסכם החכירה – והפיצוי ינתן באמצעות מרכיב מהמקרקעין, שגודלו כשליש משטח כל המקרקעין, אותם יש להשיב למינהל (להלן:הסכם הפיצוי). בגדר הסכם הפיצוי צוין כי הקרקע שנועדה לשמש כפיצוי תימסר למשיבות, בין היתר, לאחר שתאושר תכנית מפורטת לגביה (ראו: מע/5, בסעיפים 4-3), והמשיבות התחייבו גם למחוק מלשכת רשם המקרקעין את זכות החכירה הרשומה ביחס למקרקעין, לרבות השעבודים והעיקולים הרשומים עליה.

6. כתנאי לקבלת אישור היעדר חובות ביחס למקרקעין – עיריית רמת השרון והוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון (להלן יחד: המערערות) דרשו, בין היתר, תשלום בגין היטל השבחה, החל, לטענתן, על המקרקעין, נוכח שינוי ייעודם, שהוביל להשבחתם. בעקבות דרישה זו – המשיבותפנו למערערות ולמינהל, בטענה כי אין להחיל על המקרקעין חובת תשלום היטל השבחה. בהקשר זה המשיבות גרסו שבנסיבות העניין, ובהתאם לסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה, ו-סעיף 21 לתוספת השלישית) – על המקרקעין חל פטור מתשלום היטל השבחה, ולפיכך על המינהל חלה חובת תשלום של "חלף היטל השבחה" (בהתאם לסעיף 21 לתוספת השלישית), המחושב על בסיס התמורה המתקבלת בידי המינהל בעד השימוש במקרקעין.

7. בעקבות הפניות הנ"ל – נשלח מטעם המינהל בתאריך 07.02.2008 מכתב למערערות, ובגדרו המינהל הצהיר כי אכן נוכח שינוי ייעודם של המקרקעין, שהוביל לביטול הסכם החכירה, חלות בנסיבות העניין הוראות סעיף 21 לתוספת השלישית. המינהל גם הודיע כי יועבר למערערות בגיןהמקרקעין האמורים תשלום "חלף היטל השבחה", בכפוף לכך שוינקלר (ולמעשה המשיבות) – יעמדו במלוא התחייבויותיהם בהתאם להסכם הפיצוי (להלן: המכתב מתאריך 07.02.2008).

         חרף הצהרתו האמורה של המינהל – המערערות עמדו על כך שעל המקרקעין חלה, בנסיבות העניין, חובה בתשלום היטל השבחה, שבגינו (כמו גם בגין חובות נוספים, אשר רובצים, לשיטת המערערות, על המקרקעין) – לא ינתן למשיבות אישור היעדר חובות, לצורך השלמת הסכם הפיצויומימושו.

8. נוכח האמור לעיל – בתאריך 18.05.2011 המשיבות הגישו עתירה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים, בגדרה עתרו להורות למערערות ליתן למשיבות אישור בדבר היעדר חובות על המקרקעין (לרבות היעדר חבות בתשלום היטל השבחה).

פסק דינו בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד

9. בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד (לאחר קיום דיון מקדמי בעתירה) קיבל את העתירה בחלקה, וקבע כי המשיבות אינן חייבות בתשלום היטל ההשבחה, שכן סעיף 21 לתוספת השלישית אכן חל בנסיבות העניין. בגדר כך, נקבע כי הנהנה האמיתי מההשבחה הינו המינהל, ולפיכך עליו לשאת בתשלום היטל ההשבחה, ואין להטיל את החבות הנ"ל על המשיבות שלא יכולות ליהנות מההשבחה, והפיצוי רק השיב את מצבן לקדמותו. בהקשר זה בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע כי המערערות לא הראו שהמשיבות הפיקו רווח כלשהו מההשבחה, וכי הנהנה למעשה משינוי הייעוד הינו כאמור רק המינהל, אשר יוכל לשווק לצדדים שלישיים 2/3 מהקרקע החקלאית שייעודה שונה לתעשיות עתירות ידע ולמסחר.

         בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד הוסיף כי ההסכם למכירת הזכויות שנערך בין וינקלר לבין המשיבות נגע ליחסים הפנימיים שביניהם, ומה שנקבע בו הוא כי ככל שוינקלר יחויבו בהיטל השבחה – המשיבות תשאנה בו במקומם, ותו לא. בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע עוד בהקשר זה כי לא ניתן להסיק מההסכם למכירת הזכויות כי קיימת התחייבות ישירה של המשיבות כלפי המערערות לשאת בהיטל ההשבחה, מה גם שעל פי הדין – חובה זו איננה מוטלת עליהן, כאמור.

         ביחס לטענות השיהוי שהועלו על-ידי המערערות כנגד המשיבות בבית משפט קמא הנכבד, נקבע כי הן לא הצליחו להוכיח שהתקיימו יסודות השיהוי, ועל כן הטענות הנ"ל נדחו. עם זאת בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד קבע כי המשיבות לא סתרו את הטענה לפיה רובצים חובות נוספים על המקרקעין, והן אף לא הכחישו חלק ממרכיב זה, ולפיכך לגבי מרכיב זה העתירה נדחתה.

         על פסק דין זה הוגש הערעור שלפנינו.

טענות הצדדים

10. לטענת המערערות, בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בכך שקיבל את העתירה מבלי שניתנה להן האפשרות להגיש כתב תשובה, וזאת בניגוד לתקנות בתי המשפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות סדרי הדין). בנוסף, המערערות טוענות כי בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד שגה גם בכך שדחה את טענותיהן ביחס להיעדר עילה והיעדר יריבות בינן לבין המשיבות, כמו גם בגין אי צירוף צד נדרש – וינקלר או כונס הנכסים, שכן הם היו בפועל החוכרים לדורות של המקרקעין במועד פרסום התכנית המשביחה.

           המערערות הוסיפו עוד כי לגישתן לא ניתן היה לקבל את העתירה גם נוכח חוסר ניקיון כפיהן של המשיבות, שכן הן לא חשפו בפני בית המשפט את מלוא ההסכמים שהן ערכו עם וינקלר וכונס הנכסים, וגם הסתירו את עובדת קיומם של חובות נוספים הרובצים על המקרקעין.

11. המערערות גורסות עוד כי היה מקום לדון בטענתן לפיה בית המשפט לעניינים מינהליים נעדר סמכות עניינית לדון בחיובי היטל השבחה. לטענת המערערות, פסק הדין, מושא הערעור, פותח פתח פסול לעקיפת ההסדר הדיוני הקבוע בדין ביחס לתקיפת היטלי השבחה, וזאת בדרך של הגשת עתירות מינהליות במעטה של עתירות לקבלת אישור בדבר היעדר חובות על מקרקעין. המערערות מוסיפות בהקשר זה כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בכך שלא קבע כי מדובר בשומה חלוטה, שכן מדובר בחיוב היטל השבחה מתאריך 19.08.2007, אשר לא נעשו פעולות לתקיפתו על ידי החייבים בו במועד הקבוע לכך בדין, דהיינו תוך 30 ימים מיום קבלת השומה.

12. עוד נטען על ידי המערערות כי העתירה שהוגשה לבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד הוגשה בשיהוי, ועל כן היה מוצדק לדחות אותה על הסף, וכי המשיבות מנועות מלטעון כנגד עצם החיוב בהיטל ההשבחה, לאחר שהן התחייבו לשלמו בהסכם למכירת הזכויות שנחתם על ידן.

13. לגופם של דברים, המערערות טוענות כי בית המשפט לעניינים מינהליים התעלם מהרציונל העומד בבסיסו של החיוב בהיטל השבחה, לפיו יש לבחון מי הנהנה העיקרי מהשבחת המקרקעין. לטענת המערערות, המשיבות הן הנהנות העיקריות מהשבחת המקרקעין – שניתנים, למצער בחלקם, לניצול בייעוד החדש. לגישתן, בנסיבות העניין, קבלת קביעותיו של בית המשפט לעניינים מינהליים תוביל לכך שלא ישולם להן כל סכום בגין השבחתם של המקרקעין, וכתוצאה מכך תיפגע הקופה הציבורית.

14. המשיבות והמינהל, סומכים מנגד את ידיהם על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. לטענת המשיבות, לא נפל כל פגם דיוני בניהול ההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד, וממילא לגישתן גם לא נגרם עיוות דין למערערות. המשיבות טוענות כי המערערות הגישו תגובות מקדמיות לעתירה, והתאפשר להן להגיב למכלול הטענות בגדר הדיון שהתקיים במכלול. המשיבות טוענות עוד כי בתום הדיון ניתנה החלטה מפורשת שלפיה העתירה נדחית לעיון ולמתן פסק דין, והמערערות לא ביקשו שיותר להן להגיש כתב תשובה, ולא ביקשו לערער על החלטה זו. על כן, לגישת המשיבות, המערערות מנועות מלהעלות טענה זו בשלב הערעור. מעבר לכך המשיבות טוענות כי אין מקום לקבל את טענותיהן של המערערות ביחס לאי-צירופם של וינקלר וכונס הנכסים כצדדים לעתירה. לטענת המשיבות, בפני בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד התנהלו הליכים ביחס לצירוף המערערת 2 כצד לעתירה, שהובילו, לבסוף, לתיקון העתירה. לגישת המשיבות, מאחר שטרם התיקון האמור – המערערות לא דרשו גם את צירופם של וינקלר או כונס הנכסים, אין מקום לקבל את טענותיהן במישור זה, בפרט מאחר שלגישת המשיבות – ממילא צירופם של אלו לא הייתה מובילה לשינוי בתוצאת פסק הדין.

15. המשיבות טוענות עוד כי העילה העומדת בבסיס העתירה, כמו גם הסעד שניתנו בגדר פסק הדין, מושא הערעור, מצויים בסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. בהקשר זה המשיבות טוענות כי בנסיבות העניין בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד לא התבקש לבחון את החיוב בהיטל ההשבחה לגופו, אלא לבחון האם הסירוב להנפיק אישור היעדר חובות בשל חוב בהיטל השבחה נעשה כדין.

16. עוד טוענת המשיבות כי טענות המערערות ביחס לחוסר תום לב, חוסר ניקיון כפיים והסתרת מסמכים – נדונו ונדחו על-ידי בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד, ועל כן אין מקום להידרש אליהן שוב במסגרת דיונית זו. עוד נטען כי לא הוסתר מהמערערות דבר אשר יש לו רלבנטיות להכרעה בעתירה, באופן שהיה משנה את תוצאת פסק דינו של בית משפט קמא הנכבד.

17. לגופו של עניין, המשיבות והמינהל טוענים כי לא נפלה כל טעות בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. לגישתם, פסק הדין מושא הערעור, אשר קבע כי בנסיבות העניין חל סעיף 21 לתוספת השלישית, מתיישב עם הדין וההלכה הפסוקה ביחס לחבות בתשלום היטל השבחה, או תשלום "חלף היטל השבחה", החל כאן. עוד הם גורסים כי בענייננו הנהנה העיקרי מההשבחה הוא המינהל, שכן הוא יכול לשווק שני שליש מהמקרקעין בייעודו החדש, ולהשיא רווחים מכך, בעוד הנאתו מן השליש הנוסף של המקרקעין נובעת מהעובדה שהוא משתמש בו כפיצוי שעליו להעניק ממילא למשיבות נוכח ביטול הסכם החכירה. לטענת המשיבות, ברי כי הפיצוי שהן תקבלנה מהמינהל עקב ביטול הסכם החכירה איננו יכול להקים, כשלעצמו, חיוב בהיטל השבחה.

18. המינהל מוסיף כי בנסיבות העניין אכן אין מקום לדרוש מן המשיבות, מוינקלר או מכונס הנכסים תשלום של היטל השבחה בגין שינוי ייעוד המקרקעין, והוא עומד על כך שהוא זה אשר נהנה בפועל מההשבחה. המינהל מדגיש כי נוכח שינוי הייעוד של המקרקעין ותנאיו של חוזה החכירה –המשיבות אינן זכאיות לעשות שימוש במקרקעין בייעודם החדש, והפיצוי הקרקעי נועד, לגישתו, לפצות את המשיבות על ביטול הסכם החכירה שהיה להם, ועל כן אין בכך כדי להקים חובה בתשלום היטל השבחה, מקום בו לא הייתה מלכתחילה חובה כאמור. בנסיבות אלו, המינהל טוען גם כי דחיית העתירה הייתה עלולה להוביל לתשלום כפל, שכן המינהל ישלם ממילא תשלומים שהם "חלף היטל השבחה", לאחר שהמקרקעין יושבו לידיו, וישווקו לצדדים שלישיים. בנסיבות אלו, המינהל גם עומד על כך שאין כל בסיס לטענת המערערות לפיה ביטול החיוב בהיטל השבחה על המקרקעין יוביל לפגיעה בקופה הציבורית.

19. לאחר סקירת טענות הצדדים והרקע הרלבנטי, אעבור עתה לליבון הדברים.

דיון והכרעה

20. לאחר עיון בחומר הרב המצוי בתיק ושמיעת טיעוני באי-כוח הצדדים בדיון שהתקיים בפנינו, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות, וכך אציע לחבריי שנעשה. 

           אפתח תחילה בסוגיה המהותית העומדת לפתחנו, ולאחר ליבונה של זו – אעבור לדון בטענות הסף, אשר נדחו, כאמור, בפסק הדין מושא הערעור.

היטל השבחה וסעיף 21 לתוספת השלישית

21. החבות בתשלום היטל השבחה קבועה בסעיף 2(א) לתוספת השלישית, הקובע כדלקמן:

"חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן - היטל); היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל; היטל בעקבות אישור תכנית יחול על מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או הגובלים עמו בלבד."

         ההצדקה המקובלת לחיוב בהיטל השבחה נובעת מעיקרון הצדק החלוקתי, שבענייננו בא לידי ביטוי בקביעה לפיה מקום בו בעלי הקרקע, או חוכריה התעשרו כתוצאה מהחלטות גופי התכנון הציבוריים – ראוי כי הם ישתפו את קהילתם בעושר זה (עיינו: ע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים, פ"ד נז(4) 879, 886 (2003); ע"א 1321/02 נוה בנין ופיתוח בע"מ נ' הוועדה לבנייה למגורים ולתעשייה, מחוז המרכז, פ"ד נז(4) 119, 129 (2003); בר"ם 6195/13 רביד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פסקה 19 (08.06.2014); ע"א 7084/13 בר יהודה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון (‏10.05.2016) (להלן: עניין בר יהודה); אהרן נמדר מערכת המס בעסקאות נדל"ן – מס שבח, מע"מ, היטל השבחה 199-195 (מהדורה שלישית, 2013) (להלן: נמדר, מערכת המס בעסקאות נדל"ן); גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל כרך ב, 831-829 (מהדורה רביעית, 2009) (להלן: ויתקון)). לפיכך, תשלום היטל ההשבחה צריך להיות מוטל על זה אשר נהנה בפועל מעליית ערך הקרקע.

22. ביחס למקרקעי ישראל קיים הסדר שונה, אשר עוגן בהוראות סעיף 21 לתוספת השלישית (ראו נוסח הסעיף בפיסקה 23 להלן). בהקשר לכך, בהסכם שנערך בין המינהל, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי, נקבע כי על המינהל להעביר באופן שוטף לרשויות המקומיות אחוז מסוים מתקבולים שונים שהוא מקבל מהמחזיקים בקרקע, וזאת: "חלף היטל השבחה" (להלן: ההסכם בדבר התשלומים; עיינו: נמדר, מערכת המס בעסקאות נדל"ן, בעמ' 218; ויתקון, בעמ' 838). לשם השלמת התמונה יצוין כי בתחילה תשלום "חלף היטל השבחה" עמד על 10% מהתקבולים האמורים, ואולם בשנת 2013 שיעור זה עודכן ל-12%, בעקבות הסדר פשרה בין המינהל לרשויות מקומיות, אשר קיבל תוקף של פסק דין בגדר ע"א 2841/07 מינהל מקרקעי ישראל נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל אביב-יפו (07.02.2013). בהקשר זה יש לציין עוד כי למעשה שיעורו של תשלום "חלף היטל השבחה" נמוך מזה של היטל ההשבחה. לפיכך קביעה לפיה המינהל הוא הנושא ב"חלף היטל ההשבחה" מובילה למעשה לתשלומים מופחתים לגורמי התכנון המקומיים, לעומת קביעה לפיה קמה חובת תשלום היטל השבחה (ראו: עניין בר יהודה, בפיסקאות 5 ו-66).

23. בהמשך לאמור בפיסקה 22 שלעיל – המחוקק נדרש גם לשאלה מה הדין מקום בו שונה ייעודה של קרקע חקלאית שהוחכרה לדורות, והחוכר איננו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אך הוא טרם החזיר את הקרקע לחזקת המינהל, או שחוזה החכירה טרם בוטל באופן רשמי. בגדר כך התעוררה השאלה האם יש לראות בחוכר של אותה הקרקע כ"חוכר לדורות" לענין החבות בהיטל השבחה בהתאם להוראות סעיף 2(א) לתוספת השלישית (עיינו: הצעת חוק מס' 2785 (29.12.1998), בעמ' 237 (להלן: דברי ההסבר); אהרן נמדר היטל השבחה 260-257 (מהדורה שניה, 2011) (להלן: נמדר, היטל השבחה)).

         נוכח קושיה זו – תוקן סעיף 21 לתוספת השלישית בשנת 1999, וכיום לשונו הינה כדלקמן:

 "לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלא הוחכרו בחכירה לדורות או שהוחכרו בחכירה לדורות לשימוש חקלאי ושונה ייעודם לייעוד אחר, והחוכר לדורות שלו הוחכרה הקרקע לשימוש חקלאי בלבד אינו זכאי לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש, אלא אם כן יתוקן חוזה החכירה המקורי או ייחתם חוזה חכירה חדש, יחול, על אף האמור בתוספת זו, במקום היטל השבחה, ההסכם בדבר התשלומים מאת מינהל מקרקעי ישראל לרשויות המקומיות, שהיה קיים לפני תחילתו של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 18), תשמ"א-1981" (ההדגשה שלי – ח"מ).

24. הנה כי כן, עינינו הרואות כי סעיף 21 לתוספת השלישית קובע כי בעת שינוי ייעוד של קרקע חקלאית, יחול החיוב ב"חלף היטל השבחה" על המינהל – וזאת גם אם המחזיק בקרקע הינו חוכר לדורות, ובתנאי שיתקיימו שלושת התנאים הבאים:

           ראשית – מדובר במקרקעי ישראל שהוחכרו לדורות לשימוש חקלאי בלבד;

           שנית – הייעוד החקלאי שונה לייעוד אחר;

         ושלישית – השימוש לפי הייעוד החדש מותנה בכריתת הסכם חכירה חדש או בתיקון הסכם החכירה המקורי.

         (ראו: נמדר, היטל השבחה, בעמ' 259).

           בדברי ההסבר לתיקון משנת 1999 נכתבו בהקשר האמור הדברים הבאים:

"אין חולק כי היטל ההשבחה נועד לחייב בתשלום את הנהנה העיקרי מהשבחת הקרקע. בקרקע אשר חוכר לדורות מוגבל להשתמש בה לצרכים חקלאיים בלבד ומיד עם שינוי ייעודה עליו להשיבה לידי המינהל, המינהל הוא נהנה העיקרי מההשבחה. כמו כן, קרקע כזו מרגע שנשתבחה אינה נבדלת מהותית מקרקע שלא הוחכרה בחכירה לדורות, ובסופו של דבר המינהל הוא זה שעשוי לשאת בהיטל ההשבחה בגינה. כיוון שכן, ראוי להחיל אף לגבי קרקע כזו את הסכם התשלומים הרגיל בין המינהל לרשויות המקומיות כאמור" (ראו: הצעות חוק מס' 2785 (29.12.1998), בעמ' 237; ההדגשה שלי – ח"מ).

11.

12.

13.

14.

15.

16.

         דברי ההסבר מבהירים, איפוא, כי מקום בו המינהל הינו הנהנה העיקרי מההשבחה – יחול ההסכם למכירת הזכויות, וישולם לרשות המקומית "חלף היטל השבחה" בגין הקרקע הרלבנטית.

25. סבורני כי תנאי סעיף 21 לתוספת השלישית מתקיימים בענייננו, כפי שקבע גם בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד. מדובר כאמור בקרקע חקלאית, אשר ייעודה שונה לתעשיות עתירות ידע ומסחר, שינוי אשר הוביל, בתורו, לביטולו של הסכם החכירה, ולחיובם של וינקלר להשיב אתהמקרקעין למינהל. מעבר לכך – המשיבות אינן יכולות לנצל את המקרקעין ככאלה בייעודם החדש, וזכותן להשתמש רק באותו חלק מהמקרקעין שהמינהל היה נכון להעביר להן כאמור כדי לפצותן בגין ביטול הסכם החכירה – נכונות שהיתה כפופה לכך שייכרת חוזה פיתוח או הסכם חדש ביחס לשטח זה בינן לבין המינהל. בנסיבות אלה, ובהתחשב בכל האמור לעיל, מתחייבת המסקנה כי אין מקום לדרישת המערערות, המופנית כלפי המשיבות, לתשלום היטל השבחה בגין המקרקעין.

26. בהקשר זה יש להעיר עוד כי בענייננו הסכם הפיצוי מגדיר פיצוי קרקעי, שהינו, למעשה, חלק מאותם המקרקעין שייעודם שונה. עם זאת אין בכך כדי להוביל למסקנה כי בעניינן של המשיבות לא חלות הוראות סעיף 21 לתוספת השלישית, וכי עובדה זו לבדה מקימה חובה בתשלום היטל השבחה. טעם הדבר נעוץ בכך כי בנסיבות העניין, הנהנה העיקרי מההשבחה הינו אכן המינהל, והוא אף מכיר בעובדה זו בעצמו (בסיכומים שהוגשו מטעמו). קביעה זו, כפי שציין אף בית משפט קמא הנכבד, נשענת על העובדה שהמינהל מקבל לרשותו שני שליש מהמקרקעין, שייעודו שונה לתעשייה ומסחר. נוסף לכך, בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד בדין קבע כי המערערות לא הצליחו להוכיח כי המשיבות הן הנהנות העיקריות מהשבחת המקרקעין, וסבורני כי קביעה זו מוצדקת בנסיבות גם לגופה, שכן יתכן וניתן לומר שתוכנית ההשבחה גרמה למשיבות נזק, בכך שהביאהלביטול חוזה החכירה לדורות שהיה לוינקלר, והותירה אותן עם פיצוי קרקעי, שנועד רק להשיב את מצבן לקדמותו.

27. זאת ועוד – אחרת. לא ניתן לקבל את טענת המערערות שההסכמים שבין וינקלר (וכונס הנכסים), לבין המשיבות והמינהל – מוביל, כשלעצמו, לחיובן של המשיבות בתשלום היטל השבחה. אפרט הדברים להלן:

         ראשית, ביחס להסכמים שבין וינקלר או כונס הנכסים לבין המשיבות, אף אני סבור כי לא ניתן לקרוא בפרטי ההסכם למכירת הזכויות התחייבות של המשיבות כלפי צד שלישי (בענייננו: המערערות) – לשאת בתשלום היטל השבחה, מקום בו נמצא כי כלל לא חלה בדין חובה כזו (עיינו: נמדר, מערכת המס בעסקאות נדל"ן, בעמ' 216-212). כמו כן, קבלת עמדת המערערות ביחס להסכם למכירת הזכויות עלולה להוביל, למעשה, לכפל תשלום, וגם משום כך לא ניתן לקבל את טענותיהן בנקודה זו.

         שנית, בכל הנוגע למישור היחסים בין החוכרים לדורות לבין המינהל, יש להבהיר כי הסכם הפיצוי נחתם בהתאם להחלטה 727 של מועצת מקרקעי ישראל, הקובעת כי במקרה של השבת מקרקעין למינהל בשל שינוי ייעוד – החוכר זכאי לפיצוי בכסף או בקרקע (להלן: החלטה 727). ההטבה העיקרית בגדר החלטה 727 הייתה כי חישוב הפיצוי הכספי הנגזר מערכה של הקרקע ייעשה לאחר שינוי הייעוד, וזאת בניגוד למדיניות קודמת לפיה שיעור הפיצוי מערך הקרקע חושב לפני השינוי (ראו: בג"ץ 2389/12 ארגון פועלים להתיישבות שיתופית בנווה ימין בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל(21.05.2013)). למען שלמות התמונה יצוין פה כי החלטה 727 בוטלה במסגרת בג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש – למען השיח הדמוקרטי והרב תרבותי בישראל – הקשת הדמוקרטית המזרחית (ע.ר), פ"ד נו(6) 25 (2002) (להלן: עניין הקשת המזרחית). בתוך כך נקבע, בין היתר, כי החלטה 727 איננה סבירה, וזאת נוכח גובה הפיצוי כמו גם הקישור בין הפיצוי לבין ערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד (ראו: עניין הקשת המזרחית, בפיסקה 47). יחד עם זאת בעניין הקשת המזרחית נקבע כי ההחלטה על בטלות החלטה 727 לא תקבל תוקף מיידי, נוכח ההשלכות הכלכליות והחברתיות הנובעות ממנה. לפיכך, בית משפט זה הורה למינהל לגבש הוראות מעבר שיגדירו אילו עסקאות יוכלו להגיע לכלל מימוש, על אף החלטת הבטלות ואילו לא יוכלו לצאת אל הפועל (ראו: שם, בפיסקאות 59-58). בהמשך לכך, בתאריך 02.09.2003, פורסמו הוראות מעבר להחלטה 727, וזאת בגדר החלטה מספר 972 של מועצת מקרקעי ישראל (להלן: החלטה 972). גם כנגד הוראות מעבר אלו הוגשו עתירות, והן נדחו במסגרת בג"ץ 10934/02 קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל ועוד 7 אח' (10.05.2004) (עיינו עוד: בג"ץ 3101/08 כפר הנוער יוהנה ז'בוטינסקי נ' מינהל מקרקעי ישראל (05.09.2010); בג"ץ 457/13 החקלאי באר יעקב אגודה שיתופית חקלאית בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל (‏30.12.2014); בג"ץ 6603/12 ‏ינון בנין נ' מינהל מקרקעי ישראל (‏26.01.2014)).

         בענייננו, כפי שעולה מהסכם הפיצוי, בהחלטות המינהל מהתאריכים: 03.11.2004 ו-08.12.2006 נקבע כי בנסיבות העניין – ישנה תחולה להוראות החלטה 727 והחלטה 972 (עיינו: מע/5 בעמ' 2), ודומה כי בסוגיה זו אין מחלוקת בין הצדדים שלפנינו.

28. זה המקום לציין כי המקרה שלפנינו מדגים את הביקורת העקרונית שהובעה בעניין הקשת המזרחית ביחס לגובה הפיצוי שנקבע בגדר החלטה 727, כמו גם ביחס לקשר שבין הפיצוי לבין ערך הקרקע לאחר שינוי הייעוד, אך בהתחשב באמור לעיל עד הנה ובהוראות המעבר – נראה כי שיעור הפיצוי פה איננו יכול להוביל כשלעצמו לקבלת עמדת המערערות כי קמה כאן חובה לתשלום היטל השבחה. ודוק: בהתאם להחלטה 727, תכליתו של הסכם הפיצוי הינה – כלשונו של ההסכם – להעניק פיצוי לחוכרים בגין ביטולו של הסכם החכירה לדורות עמם נוכח שינוי הייעוד של המקרקעין. ברי כי בנסיבות אלו לא ניתן לראות בפיצוי שניתן למשיבות מכוח החלטה 727 והוראות המעבר – כמקים חובה לתשלום היטל השבחה עליהן.

29. מהמקובץ לעיל עולה איפוא כי צדק בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד בקובעו כי חובת התשלום בגין השבחת המקרקעין מוטלת במקרה זה על המינהל, ולא על המשיבות, לאור תחולת סעיף 21 לתוספת השלישית על המקרה, בנסיבות העניין.

טענות הסף

30. אפתח ואומר כי לטעמי, המערערות לא הצליחו להראות כי נפל פגם דיוני בהליך שהתנהל בבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד, אשר גרם להן עיוות דין, באופן המצדיק את ביטול פסק הדין, מושא הערעור. אפרט כעת את הנימוקים שהובילו אותי למסקנה זו.

31. כאמור, המערערות טוענות, בין היתר, כי יש לבטל את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד מאחר שהעתירה התקבלה, מבלי שניתנה להן האפשרות להגיש כתב תשובה מטעמן, וגם מבלי שהן נתנו את הסכמתן לכך שהעתירה תוכרע ללא הגשת כתב תשובה. טענתן זו נשענת על הוראות תקנות סדרי הדין, הקובעות כי טרם שבית משפט לעניינים מינהליים יקבל עתירה מינהלית – עליו לאפשר למשיב להגיש כתב תשובה, זאת בדומה למתכונת הדו-שלבית בניהול הליכים בבית המשפט הגבוה לצדק, ולצורך בהגשת "תצהיר תשובה" במקרים המתאימים (ראו: סעיף 13 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000; ותקנות 8 ו-10 לתקנות סדרי הדין). יתר על כן – לגישתן תקנה 8(2) לתקנות סדרי הדין קובעת כי בגדר דיון מוקדם – בית המשפט לעניינים מינהליים רשאי לדון ולהכריע בעתירה כאילו הוגש בה כתב תשובה, ואולם זאת רק בכפוף לקבלת הסכמתו של המשיב לכך.

32. אכן קבלת עתירה מבלי שנדרשה הגשת כתב תשובה, או מבלי שהתקבלה הסכמה לדון ולהכריע כאילו כבר הוגש כתב תשובה, יכולה בדרך כלל להוות, בפני עצמה, טעם לקבלת ערעור (עיינו: עע"מ 9682/06 עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים בע"מ (13.07.2008); עע"מ 7082/12 מדינת ישראל משרד הפנים נ' זיגאי (‏31.10.2013); עע"מ 2246/12 אשכנזי זלצמן בע"מ נ' מקאן אריקסון בע"מ (27.03.2012)). עם זאת, נוכח נסיבותיו המיוחדות של המקרה שלפנינו, דומה כי בענייננו גם אם נפגעה זכותן הדיונית של המערערות – אין בכך כדי להביא למסקנה כי יש להורות על בטלותו של פסק הדין, מושא הערעור, זאת משום שטענותיהן של המערערות, אף לו היה מוגש כתב תשובה והן היו מעלות אותן טענות שהשמיעו בערעור – ממילא לא יכולות היו להביא לשינוי התוצאה, כפי שהובהר לעיל בניתוח המהותי של הדברים.

           זאת ועוד – אחרת. המערערות לא העלו כל השגה לאחר ההחלטה שניתנה בעקבות הדיון שהתקיים בבית משפט קמא הנכבד (לאחר שהוגשו תגובות מקדמיות, בשונה ממה שנדון ב-עע"מ 2246/12 הנ"ל, שם לא הוגשו תגובות מקדמיות). החלטה זו קבעה כי התיק נדחה לעיון ולמתן פסק דין, וממילא המערערות לא ביקשו להתיר להן להגיש כתב תשובה ולא ניסו לבקש כי תינתן להן רשות ערעור על ההחלטה הנ"ל (ראו בהקשר זה גם לשון תקנה 7(א) וכן האמור בתקנה 9(ג) לתקנות סדרי הדין). משכך סבורני כי אין זה המקום להעלות טענות אלו לראשונה במסגרת הערעור.

33. ביחס לטענות המערערות בדבר אי-צירוף צד להליך, דומה כי בנסיבותיו הייחודיות של המקרה – אין נפקות ממשית לכך שוינקלר או כונס הנכסים לא צורפו כצד לעתירה, שכן למעשה ניתן לראות בפסק הדין שניתן על ידי בית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד כמעין סעד "הצהרתי", אשר נובע מפרשנותם של החיקוקים הרלבנטיים, ומכאן שבנסיבות העניין – למערערות אין כל ענף להאחז בו כדי לדרוש תשלום היטל השבחה בגין המקרקעין, שכן כפי שפורט לעיל, על המקרקעין חל "חלף היטל השבחה" (חובת תשלום בה נושא המינהל).

34. ביחס לטענת המערערות על שיהוי בתקיפת חיוב היטל ההשבחה – עמדתן של המערערות ניצבת חזיתית בניגוד לעמדת המינהל, כפי שזו הובהרה למערערות כבר בגדר המכתב מתאריך 07.02.2008. בהקשר זה ראוי לציין כי חרף כך שהמשיבות לא פנו לוועדת הערר כדי לתקוף את החיוב בהיטל בגדר המועדים הקבועים לכך בדין – המשיבות פנו למינהל, שכאמור הבהיר להן עוד בשנת 2007 (ובשנת 2008 גם למערערות עצמן) כי בכפוף לקיום הסכם הפיצוי – חל על המקרקעין ההסכם בדבר התשלומים, הקובע תשלום של "חלף היטל השבחה".

           זאת ועוד: טענת השיהוי נדונה בהרחבה והוכרעה בבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד, וסבורני כי אין מקום להתערב בקביעות ובממצאים שהוסקו בהקשר זה, בגדרם נפסק בצורה מבוססת ומנומקת כי המערערות לא הצליחו להוכיח את יסודות השיהוי, כפי שהותוו בפסיקתנו.

35. המערערות טענו עוד כאמור כי לבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד לא היתה סמכות עניינית לדון במקרה שבפנינו. אין בידי גם לקבל טענה זו, וזאת משום שהשאלה אשר נדונה בהליך קמא הייתה האם המערערות היו רשאיות לסרב למסור למשיבות את אישור היעדר החובות והאם יש מקום להורות על אכיפת ביצוע פעולה זו עליהן. סוגיות אלו הן מסוג השאלות שהדיון בהן נופל בגדר סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים. יתרה מכך, בית משפט קמא הנכבד לא דן בשאלת היקף החבות בהיטל ההשבחה, או באופן חישובו, לגופו של עניין.

36. ביחס לטענות המערערת הנוגעות להיעדר יריבות, היעדר ניקיון כפיים והסתרת מסמכים מצד המשיבות – סבורני כי טענות אלה לא היה בהן כשלעצמן כדי להוביל למסקנה כי יש לקבל את הערעור, וזאת משום שאף בהן, אפילו היה בהן ממש (ואין אנו קובעים כאמור) – אין, בנסיבות העניין, כדי לשנות את תוצאות פסק הדין, מושא הערעור.

37. סוף דבר – נוכח כל האמור לעיל אציע לחבריי לדחות את הערעור. כן אציע כי נחייב את המערערות לשאת בהוצאות המשיבות 1 ו-2 (ביחד) ובהוצאות המשיב 3 בסכום של 10,000 ש"ח לכל אחת משתי הקבוצות.

                                                                                          המשנה לנשיאה

השופט נ' הנדל:

           אני מסכים.

                                                                                                     ש ו פ ט

השופט נ' סולברג:

           אני מסכים.

                                                                                                     ש ו פ ט

         הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה ח' מלצר.

         ניתן היום, ‏כ"ה באב התשע"ח (‏06.08.2018).