ועדה מקומית לתכנון חולון נ' סימון שקורי חברה לבנין בע"מ

ערעור זה נוגע לחבות בהיטל השבחה בשל הקלה שניתנה בהיתר בנייה.

תכנית מתאר מפורטת ח/3/152 עוסקת ב"חידוש ושיפור פני אזור תעשייה" בעיר חולון, ו"הפיכתו לאזור תעסוקה מיוחד, עסקים ובידור" (סעיף 11 רישא לתכנית האמורה, להלן "התכנית"). לפי התוכנית, רשימת השימושים המותרים ב"אזור תעסוקה מיוחד" היא ארוכה וכוללת בין היתר "יצור מוצרים וסחורות", "משרדים", "תעשיה עתירת ידע", ו"שירותים אישיים" (סעיף 2.1.1(א) לתוכנית).

התכנית פורסמה למתן תוקף בחודש אוגוסט 2012.

התכנית חלה על אזור ששטחו כ- 690 דונם, לרבות רחוב הרוקמים, החשוב לענייננו. תוואי רחוב זה מצפון מערב לדרום מזרח.

בין היתר, התכנית קבעה שינוי ייעוד המקרקעין מאזור תעשייה לאזור תעסוקה ומסחר; הגדלה משמעותית של זכויות הבנייה הכוללות במתחם התכנית; וכן "קביעת הוראות למתן תוספת בנייה להשגת מטרות התוכנית באמצעות איחוד מגרשים" (סעיף 11.4 לתכנית).

הנושא האחרון הנ"ל, שיכונה כאן "תוספת הזכויות", עומד במוקד הדיון בהליכים הנדונים. והנה סעיף 12.1.2(ג)(1) לתוכנית קובעת כי "איחוד חלקות או מגרשים יאפשר קבלת תוספת בנייה של עד 20% מסך שטח הבנייה המותר...".

ברחוב הרוקמים ממוקמים בין השאר שני מגרשים סמוכים, בצד הצפוני של הרחוב. במערב קיים מגרש מס' 205, ומזרחה לו, מגרש מס' 168.

פני השטח הם כאלה שמגרש 205 הוא גבוה במקצת, מבחינה טופוגרפית, ממגרש 168.

המשיבה דנן, סימון שקורי חברה לבניין בע"מ ("שקורי") רכשה זכויות במגרש 168 בשנת 2016. כפי שיפורט בהמשך, למוכר הזכויות נערכה שומת היטל השבחה בגין ההשבחה שנבעה בין היתר מן התוכנית הנ"ל. בהמשך, שקורי ביקשה היתר בנייה להקמת בניין בן שמונה קומות על המגרש – שבע קומות של משרדים וקומת קרקע מסחרית, וכן שתי קומות מרתף לחנייה וכדומה.

כאן יש לציין כי גם במגרש 205 הצמוד תוכננה הקמת מבנה דומה, בין שמונה קומות.

ועדת המשנה לתכנון ולבנייה בחולון אישרה בחודש אוקטובר 2018 מתן היתר בנייה בקשר למגרש 168. בפרוטוקול הדיון בפני ועדת המשנה, מתוארת הבקשה להיתר ככוללת "הקלה בגובה חלק מקומת הקרקע 6.85 מ' במקום 6.00 מ' להתאמת מפלסי הקומות מעל קומת הקרקע למפלסי הקומות של הבניין הצמוד הנבנה בקו 0".

החלטת ועדת המשנה הייתה "לאשר את הבקשה כולל ההקלות".

ההקלה האמורה בגובה קומת הקרקע, לשם הגבהתה, היא מושא המחלוקת בערעור. ליתר דיוק, אין עוד מחלוקת כי עצם הגבהת הקומה הביאה עמה עליית ערך מסוימת, אלא חלוקים הצדדים אשר לקשר בין הקלה זו ובין אפשרות ניצול תוספת הזכויות בהיקף של 20% שהוזכרה לעיל.

על מנת להבין את המחלוקת שנותרה יש לתאר ביתר פירוט את תנאי התוכנית.

סעיף 12.1.2 לתכנית דן בנושא "זכויות בנייה". עניינו של סעיף 12.1.2(א) הוא "שטחי בנייה עיקריים" והוא קובע כי "שטח בנייה עיקרי בכל מגרש יהיה כמצויין בטבלת זכויות בנייה" (לפי הטבלה, היקף הבנייה המירבי לשימוש עיקרי במגרש 168 הוא 3,755 מ"ר).

סעיף 12.1.2(ג) לתוכנית עוסק ב"זכויות בניה נוספות", וכאמור, סעיף 12.1.2(ג)(1) מורה כי "איחוד חלקות או מגרשים יאפשר קבלת תוספת זכויות בנייה של עד 20%...". סעיף 12.1.2(ג)(3) ממשיך ומורה כי :

"תוספת בנייה, בהתאם לס"ק ג'(1) ובמגרשים צמודים תהיה בתנאים: א. המבנים בחלקות ייבנו עם קירות משותפים לפחות בחזית הפונה

לרחוב.

ב.  עיצוב הבתים יהיה אחיד.

ג.  מרתפי החניה יהיו מחוברים ביניהם בכל מפלסיהם ויפעלו כחניון

אחד. הכניסות והיציאות לחניונים ישרתו את כל חניוני הבתים של

החלקות.

ד.  תרשם זיקות הנאה הדדיות [כך במקור] למעבר הולכי רגל וכלי רכב

למרתפי חניה ולכניסות המגרשים."

סעיף 14 לתכנית מסדיר "הוראות נוספות" וסעיף 14.4 הוא דומה בתוכנו לסעיף 12.1.2(ג)(3):

"14.4 קירות משותפים:

חלקות צמודות זו לזו יוכלו לקבל את הזכויות הנוספות כמפורט בסעיף 12.1.2 ס"ק ג' לעיל בתנאים הבאים:

1. המבנים על אותן חלקות יבנו עם קירות משותפים בחזית הפונה לרחוב.

2. עיצוב הבתים יהיה אחיד.

3. מרתפי החניה יהיו מחוברים ביניהם בכל מפלסיהם ויפעלו כחניון אחד.

4. הכניסות והיציאות לחניונים ישרתו את כל חניוני הבתים של החלקות האמורות ומספרן לא יעלה על הנדרש כחוק.

5. תרשם זיקת הנאה למעבר הולכי רגל וכלי רכב למרתפי הבתים ולכניסות הבתים.

6. מפלס קומת הכניסה בבתים צמודים יהיה מתואם ובאישור מהנדס העיר.

7. תרשם הערת אזהרה בלשכת רישום מקרקעין." 

    

   סעיף 15, שעניינו "היתרי בניה", קובע כתנאי למתן היתר בנייה "איחוד חלקות למגרש בניה אחד בטרם קבלת היתר הבנייה במגרשים שיקבלו זכויות לפי סעיף 12.1.2 ס"' ג'". דומה כי תנאי זה לא יושם או לא נדרש במקרה דנן ותוספת הזכויות (20%) ניתנה למגרש 168 מבלי שזה אוחד עם מגרש 205, ודי היה במקרה זה בקירות המשותפים של המבנים הנבנים על שני המגרשים.

    

עוד אנחנו מוצאים בתכנית הוראות אלו:

• סעיף 12.1.4(ב)(1): "גובה קומת הקרקע – 6.0 מ' – המדידה מפני הרצפה לתחתית התקרה" (הרי זו ההוראה שלגביה נתבקשה הקלה לגובה של 6.85 מטרים).

• סעיף 12.1.4 (ג):

   

  "בתים עם קירות משותפים ובתים שחלקותיהן אוחדו:

  1. קו בנין 0 בין מגרשים צמודים, כמסומן בתשריט – מחייב.

  2. מפלסי הכניסה בבניינים צמודים יהיו בהתאמה.

  3. עיצוב אדריכלי יהיה אחיד לשני המבנים ויאושר ע"י מהנדס העיר."

      

היתר הבנייה שאושר כאמור בספטמבר 2018 כלל "שטח עיקרי: מבוקש 4,506 מ"ר = 3,755 מ"ר מותר + 20% תוספת לבניין בקיר משותף". דהיינו, בזכות הקיר המשותף עם מגרש 205, הוענקה למגרש 168 תוספת זכויות.

כאמור, בעת מכר הזכויות על ידי הבעלים הקודמים בשנת 2016 נערכה שומת היטל השבחה על פי תוספת שלישית לחוק התכנון והבניה תשכ""ה-1965, ועל פי שומה מכרעת מחודש מרץ 2017 ("השומה המכרעת בשלב המכר") תוספת הזכויות בהיקף של 20% על פי תכנית ח/3/152 כן הובאה בחשבון בהערכת השווי במצב החדש, וזאת "... במקדם 0.5 בגין המגבלות והתנאי הכרוכים בסיכון ואי וודאות" (עמוד 36 לשומה המכרעת בשלב המכר); נרחיב על כך בהמשך.

עמדת הוועדה המקומית היא כי עניין תוספת הזכויות לא מוצה בשומה המכרעת בשלב המכר וכי רק בזכות ההקלה בגובה קומת הקרקע שניתנה במסגרת היתר הבניה, אפשר היה לנצל את תוספת הזכויות:

"לגישת הוועדה המקומית, ההקלה אפשרה את קבלת הזכויות הנוספות, זאת לצד העובדה כי שווי שטחי המסחר גדל בעקבות הגבהת הקומות.

...

במקרה הנדון, התנאים הפיסיים של החלקה לא מאפשרים לעמוד בתנאים אלו ללא אישור ההקלה, שכן יש הפרשי גובה בין המגרשים ולכן גובה הכניסה בין החלקות שונה, בניגוד להוראות התכנית, המחייבות כי מפלס הכניסה בבניין המשותף יהיה זהה, ולכן, נדרשת הקלה.

...

ודוק: הלכה למעשה לאור נתוני המגרש, אשר לא עמדו בתנאים התכנוניים לקבלת תוספת הזכויות, היה צורך בפרסום ההקלה. משמעות ההקלה היא מימוש הזכויות הנוספות והוצאתן מהכח אל הפועל, לאור הנתונים הספציפיים של המקרקעין דנן. בדומה, למצב בו תכנית קובעת זכויות מסויימות לחלקה, ואולם, לנוכח מגבלות תכנוניות שונות, לא ניתן לנצל את מלוא זכויות הבנייה אלא בכפוף לאישור הקלה, למשל, לתוספת קומה.

...

בהינתן האמור, עת מכר המקרקעין ניתן מקדם של 50% ביחס למימושן של זכויות אלו, הואיל ואין וודאות כי אכן הזכויות תמומשנה לאור תנאי התוכנית – מקדם זה לא נקבע בשל המגבלה התכנונית המחייבת הקלה."

(מתוך סעיפים 10, 46, 48 ו- 50 לערעור המינהלי)

ועדת הערר לתכנון ובניה – פיצויים והיטלי השבחה במחוז תל אביב לא קיבלה את עמדת הוועדה המקומית. בהחלטתה מיום 21.3.2021, מושא הערעור דנן, ביססה ועדת הערר את דחיית ערר הוועדה המקומית על שלושה נימוקים עיקריים: (א) תוכן השומה המכרעת בשלב המכר ועמדת הוועדה המקומית באותו שלב; (ב) אופן מיסוי השימוש היעיל והטוב במקרקעין הנדונים; (ג) העדר נחיצות הגבהת קומת הקרקע לגובה 6.85 מטרים כתנאי לקבלת תוספת הזכויות.

בין היתר, פסקה ועדת הערר:

"..., קיבל השמאי המכריע את עמדת הועדה המקומית [בשלב המכר - ה"ק], וחייב את בעל הנכס בהשבחה בגין תוספת הזכויות, שלהן ייחס מקדם של 0.5 (אותו מקדם שיוחס לזכויות ע"י שמאית הועדה המקומית), וזאת בגין המגבלות הקבועות בתכנית והתנאים הכרוכים בסיכון ואי ודאות...

...

יאמר מיד כי לו סברה הועדה המקומית כי לא ניתן לתת את תוספת הזכויות ללא מתן ההקלה, היה זה מחובתה לציין זאת במסגרת הליך השמאות המכרעת בשלב המכר, ולענין זה היתה השלכה של ממש על ההשבחה.

לאחר שהועדה המקומית לא סברה, או למצער לא טענה, בשלב המכר, כי תוספת הזכויות אפשרית רק עם מתן הקלה, אין לקבל מפי[ה] טענה זו כיום. זאת בין בשל טעמים של השתק ומניעות ובין בשל השתק שיפוטי...

...

...קבלת תוספת זכויות הבניה של 20% יכולה היתה להתקבל בחלופת איחוד חלקות... או בחלופת חלקות צמודות... . בחלופת איחוד חלקות, תוספת הזכויות פטורה מהיטל השבחה לפי פסק דין אקרו. לפיכך גם אם היתה עילת חיוב בחלופת חלקות צמודות, הרי שהשימוש היעיל והטוב במקרקעין הינו לאיחוד חלקות ללא תשלום היטל השבחה.

...

אכן התכנית דורשת כתנאי לתוספת זכויות הבניה בקיר משותף כי 'מפלס קומת הכניסה בבתים צמודים יהיה מתואם ובאישור מהנדס העיר'. אך מתואם אין פירושו זהה או אחיד.

...

ואולם גם אם נפרש כך הוראה זו, אין הדבר מחייב את הגבהת קומת הכניסה דווקא ל- 6.85 כפי שנעשה כאן, אלא היה ניתן לעשות כן בשינוי יזום של מפלס פני רצפת המבנה במילוי המדרון לצורך התאמה למפלס ה-0.0 של המגרש השכן."

(מתוך עמודים 10, 11 ו- 12 להחלטת הערר)

לאחר שקילת טענות הצדדים, אני מסכים עם התוצאה אליה הגיעה ועדת הערר ועם חלק מנימוקיה.

ראשית ייאמר כי התוכנית עצמה, ובפרט סעיפים 11.4 ו- 12.1.2(ג) בה שעוסקים בנושא תוספת זכויות הבניה, כלל אינם מזכירים את הצורך במתן הקלה כלשהי כתנאי לקבלת תוספת הזכויות. לכאורה, על פני מסמך התוכנית, בעל מקרקעין העומד בתנאים השונים המנויים בתוכנית זכאי לקבל את תוספת הזכויות מבלי לבקש מהוועדה המקומית הקלה כלשהי.

יתרה מזאת, ייתכן שלגבי חלק מן המגרשים עליהם חלה התוכנית אכן אפשר - הלכה למעשה - לעמוד בתנאי בתוכנית ולזכות בתוספת הזכויות ללא צורך בכל הקלה.

שנית יובהר כי אין מקום למחלוקת כי ההקלה שניתנה במקרה דנן היא בבחינת פעולת תכנון שעשויה לחולל חבות בהיטל השבחה – כלומר, אירוע מס.

הוויכוח נסוב על מהות ההשבחה שנבעה מאירוע זה: האם ההקלה השליכה רק על שווי קומת הקרקע בשל הגדלת הנפח שלה, או שמא ההקלה השליכה גם על הערך הכלכלי הגלום בתוספת הזכויות (20%).

דומה כי לגבי נחיצות ההקלה בנסיבותיו של מגרש 168, אכן יש ממש בגישתה של הוועדה המקומית.

נזכיר כי מגרש 168 מצוי במקום נמוך יותר ממגרש 205 השכן, בשל המדרון הטבעי של רחוב הרוקמים ממערב למזרח.

לפיכך אם הבניינים הצמודים המוקמים במגרשים 168 ו- 205, בעלי הקיר המשותף, היו נבנים כל אחד עם קומת קרקע בגובה של 6.0 מטרים כאמור בתכנית, אזי יתר המפלסים בשני הבניינים (קומות 1 עד 8) לא היו זהים וישרים: קומה 1 בבניין במגרש 205 הייתה גבוהה יותר מקומה 1 בבניין במגרש 168 וכך הלאה עד לקומות העליונות.

כפי שראינו, סעיף 12.1.4(ג) לתכנית דרש הן כי יהיה "קו בנין 0 בין מגרשים צמודים" והן כי "מפלסי הכניסה בבניינים צמודים יהיו בהתאמה". יתרה מזאת, סעיף 14.4 לתכנית הבהיר כתנאי לקבלת תוספת הזכויות (20%), כי "(6) מפלס קומת הכניסה בבתים צמודים יהיה מתואם ובאישור מהנדס העיר". עיינתי ושבתי ועיינתי בהוראות התכנית ואני מתקשה להסכים עם פרשנותה של ועדת הערר כי בהקשר זה "מתואם אין פירושו זהה או אחיד". אמנם התכנית עצמה משתמשת במקומות אחרים בביטוי "אחיד" לגבי עניינים מסוימים – למשל בסעיפים 12.1.4(ג)(3) ו- 14.4(2) – ולא עשתה כן לגבי מפלסי הכניסה, אולם אינני רואה איזה תוכן מילולי או תכליתי ניתן לצקת למונחים "בהתאמה" ו- "מתואם" בקשר למפלסי קומות הקרקע, פרט לזהות ואחידות. אם למשל היה נותר הפרש גובה של מטר אחד בין מפלסי קומות הכניסה בשני המגרשים, באיזה מובן מצב זה עשוי לגלם "התאמה" או "תאימות"? דומה כי בהקשר ספציפי זה, ועל רקע מכלול הוראות התוכנית, סביר יותר לפרש את המינוח הנ"ל כמחייב גבהים תואמים – משמע אחידים – של מפלסי קומות הכניסה.

נראה כי לא היה טעם בכל דרישה "רכה" יותר של "התאמה" כללית, שלא הייתה מביאה ליישור מפלסי כל הקומות בשני הבניינים.

הדבר אף עולה עם המגמה הכללית המשתקפת מן התוכנית, לפיה במקרה של מגרשים צמודים אשר ייהנו מתוספת זכויות, נדרשת אחידות בתכנון ובבנייה.

לפיכך, ייתכן שצודקת הוועדה המקומית כי במקרה של מגרש 168, שגובהו הטבעי נמוך, הגבהת קומות הקרקע הייתה, באופן מעשי, נחוצה לצורך הזכייה בתוספת הזכויות (יחד עם קיום יתר התנאים הנדרשים).

אשר לסברת ועדת הערר, לפיה אף אם תפורש הדרישה ל"התאמה" במפלסי הכניסה כמחייבת זהות, אזי ניתן היה להשיג תוצאה זו על ידי "שינוי יזום של מפלס פני רצפת המבנה במילוי המדרון לצורך התאמה למפלס ה- 0.0 של המגרש השכן": החלופה המוצעת היא לשנות את הטופוגרפיה של מגרש 168 על ידי "מילוי המדרון", כך שהגבהת קומת הקרקע כלל לא תידרש כדי להשיג מפלסים ישירים עם הבניין על מגרש 205.

ראשית, תשובת הוועדה המקומית להעלאת אפשרות זו נראית לי משכנעת:

"... אף הטיעון לפיו ניתן היה 'ליישר' את פני הקרקע הינו טיעון שגוי, שכן, משמעות הדבר הייתה הגבהת מפלס הרחוב, כאשר הייתה לכך השלכה רוחבית, ולא אך נקודתית, והדברים עולים מעיון בנספח הבינוי, שכן, הרחוב הינו רחוב מדרוני, וסטייה מגובה ה- 0.0 הינ[ה] בבחינת סטייה ניכרת."

בעניין זה ניתן להוסיף: לפי סעיף 14.2 לתכנית, נדרש "מפלס קומת הכניסה לבניין (0.00) כגובה המדרכה המלווה את החזית לרחוב". להבנתי, משמעות הוראה זו היא כי לא ניתן היה למלא את המדרון רק בגבולות מגרש 168 עצמו, או אז היה נוצר הפרש גובה אסור במפלס הכניסה לבניין ובין המדרכה הסמוכה. בשל כך, היה נדרש מילוי המדרון כולו, כולל המדרכה ורחוב הרוקמים, וקשה להלום כי מנסחי התוכנית התכוונו לפתרון זה כדרך להשגת תוספת הזכויות.

לאור האמור, אני מוכן לצורך העניין לקבל את גישת הוועדה המקומית לפיה "ההקלה אפשרה את קבלת הזכויות הנוספות" במובן זה, שאלמלא ההקלה שהתבקשה וניתנה בעניין גובה קומת הקרקע, לא הייתה אפשרות פיזית לקיים את מכלול התנאים המזכים את בעל המקרקעין בתוספת הזכויות. אולם לדעתי, בכך לא סגי.

בלב טיעוני הוועדה המקומית עומד משפט זה:

"טענת ועדת הערר כי הזכויות הנוספות הן זכויות מוקנות אינה מדוייקת מאחר שלשם קבלת זכויות אלו על בעל המקרקעין לעמוד בשורה ארוכה של תנאים קניינים ותכנוניים שחלקם אינם מצויים בשליטתו."

לטעמי, בעניין זה צדקה ועדת הערר אשר קיבלה את עמדת שקורי אשר גרסה כי:

"אם נכונה היתה טענת הועדה המקומית, שלפיה לא ניתן היה לקבל את הזכויות ללא הקלה – הרי שאסור היה לועדה המקומית לגבות היטל השבחה בגין ההוראה של תוספת הזכויות בתכנית בשלב המכר."

כאן עלינו לחזור להליכים שהתקיימו בשלב המכר: השומה המכרעת בשלב המכר ניתנה על ידי השמאי יעקב פז. בעמוד 22 לשומה זו מתוארת עמדת הוועדה המקומית בסוגיית תוספת הזכויות שניתן לקבל על פי התכנית הנדונה:

"לענין תוספת הזכויות של 20% לשטחי הבניה המותרים בעת איחוד מגרשים או בבנייה בקיר משותף במגרשים צמודים עם כניסה משותפת לחניה, הובא בחשבון כי זכויות אלו הינן זכויות מוקנות בתכנית ויש לחייב בגינן בהיטל השבחה. לטענתה [של הוועדה המקומית – ה"ק] לשתי החלקות יש אינטרס מובהק לממש את תוספת הזכויות והבנייה אינה חייבת להיות במשותף. זכויות אלו אושרו בהיתרים שהתבקשו בתחום התכנית...".

לעומת זאת, המוכר טען בפני השמאי המכריע כי:

"... אין מקום לחייב את בעלי הזכויות בגין הפוטנציאל לתוספת של 20% בניה, מאחר ותוספת הזכויות אינה וודאית ויוצרת תוספת סיכון ודחייה שכן הדבר מחייב הקמת פרויקט משותף עם חלקות אחרות גם ברמת המרתפים וגם ברמת דרכי הגישה. כמו כן, קיימים תנאים מקדימים להוצאת היתר. לאור אי הוודאות הסיכון והדחייה במימוש כלל הזכויות בחלופה זו, טען שמאי המבקש [המוכר – ה"ק] כי אין כל כדאיות במימושה.

(עמוד 30, שם)

והנה השמאי המכריע פסק בשלב המכר כדלקמן:

"בהתאם להוראות התכנית, תוספת הבניה במגרשים צמודים הינה, בין היתר, בתנאי כי המבנים בחלקות יבנו עם קירות משותפים לפחות בחזית הפונה לרחוב, וכי מרתפי החניה יהיו מחוברים ביניהם בכל המפסלים. בנוסף נקבע כי תנאי למתן היתרי בניה הינו איחוד חלקות למגרש בניה אחד בטרם קבלת היתר הבניה במגרשים שיקבלו זכויות בניה נוספות. מעיון בהוראות התכנית, אני מוצא כי נתוני ההשוואה מגלמים את פוטנציאל תוספת הזכויות מאיחוד חלקות. תרומתם לשווי הינה במקדם 0.5 בגין המגבלות והתנאים הכרוכים בסיכון ואי וודאות.

(עמוד 36, שם)

אמנם ניסוח המסקנה איננו בהיר במיוחד, אולם כן עולה בבירור כי השמאי המכריע קיבל את טיעונה של הוועדה המקומית, המוזכר שוב באותו עמוד בשומה המכרעת בשלב המכר, לפיו "זכויות אלו [ל- 20% נוספים – ה"ק] הינן זכויות מוקנות בתוכנית".

עוד יש לציין כי הדיון בנוכחות שמאי הצדדים לפני הוצאות השומה המכרעת בשלב המכר התקיים בחודש ינואר 2017, דהיינו כשנתיים וחצי לאחר מתן פסק הדין של בית המשפט העליון ברע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון, שניתן ביום 15.7.2014. הוועדה המקומית חולון הייתה מודעת כמובן לפרטי תוכנית ח/3/152 שהיא עצמה יזמה וכן לדרישות ולתנאים הניצבים בה. חרף זאת, לא הועלתה על ידיה בשלב המכר טענה כי אין לחייב את המוכר בהיטל השבחה מפני שתוספת הזכויות לפי התוכנית אינה "מוקנית", אלא תלויה במתן הקלה על כל המשתמע מכך.

באותו אופן הוועדה המקומית לא ניסתה להיבנות מן האבחנות שנעשו בחוות דעתו של כבוד השופט עמית בעניין אליק רון: כאמור, הוועדה המקומית לא גרסה כי טמונה בתוכנית דנן דרישת הקלה ומכיוון שכך אירוע המס יתרחש רק אם וכאשר ההקלה תינתן (וראו, בין היתר, סעיפים 25, 33 ו- 34 לפסק דין אליק רון).

מאידך גיסא, הוועדה המקומית אף לא ניסתה לטעון כי לפנינו "זכויות מותנות" או "זכויות מעין מוקנות" וכי יש לאמץ במקרה זה את המנגנון הדו–שלבי לגביית ההיטל המותווה, בין השאר, בסעיפים 43, 49 ו- 51 לפסק דין אליק רון.

כאמור, בשלב המכר השמאי המכריע אכן הביא בחשבון את תוספת הזכויות לפי התוכנית, אך בשל "המגבלות והתנאים" כפל את שווין של הזכויות האמורות במקדם של 0.5 על מנת לקבוע את היקף ההשבחה.

אותו שמאי מכריע נדרש לשאלת היטל ההשבחה בשלב היתר הבניה, כאשר הפעם שקורי הייתה הנישומה ("השומה המכרעת בשלב ההיתר"). שומה זו הוצאה בחודש מאי 2019.

והנה הפעם עמדת הוועדה המקומית מתוארת כדלקמן:

"לטענת שמאית המשיבה, אישור ההקלה להגבהת גובה קומת הקרקע המסחרית, לשם התאמת מפלסי הקומות מעל הקרקע למפלסי הקומות של הבניין הצמוד... השביחה את הנכס הנדון בשני רכיבים כדלקמן:

• ההקלה אפשרה קבלת תוספת 20% לשטחי הבניה בהתאם לסעיף 12.1.2 ג' לתכנית ח/3/152 המותנית בתנאים, ובין היתר, בהתאמת מפלסי הקומות מעל קומת הקרקע בין המגרשים. ההשבחה בגין רכיב זה מסתכמת בתוספת של 751 מ"ר עיקרי ותוספת שטחי שירות הנלווים לשטח זה אשר חושבו במקדם בשיעור של 50% כהשלמה לזכויות אשר חויבו בעת המכר.

  בהתייחס לטיעוני שמאית המבקשת [שקורי – ה"ק], שמאית המשיבה טענה כי אין מדובר בכפל היטל השבחה אלא השלמה בלבד. ההקלה בגובה קומת הקרקע היא זו שאפשרה את הבינוי האחיד בקיר המשותף עם מגרש 205 ולא ניתן היה לממש את תוספת הזכויות ללא הבינוי האחיד שהתאפשר אגב ההקלה וזאת בין היתר בשל טופוגרפית הקרקע... ."

  (עמוד 8 לשומה המכרעת בשלב ההיתר)

   

  למותר לציין כי בשלב המכר הוועדה המקומית לא גרסה כי תידרש "השלמה" להטלת היטל ההשבחה בעת כל מימוש עתידי הכרוך במתן הקלה.

   

עמדתה של שקורי הוצגה כך:

"לעניין החיוב בגין מתן תוספת זכויות בשיעור של 20%, נטען כי זכויות אלו הוקנו מכח תכנית ח/3/152 החלה במצב הקודם, ובגינן חויב המוכר (הבעלים למועד אישור התכנית) בתשלום בהיטל השבחה בהתאם לשומה מכרעת שנערכה ע"י הח"מ.

לעמדתה, הטענה כי ההקלה מאפשרת גבייה נוספת שגוי[ה] מיסוד[ה], ולא ניתן לחייב בשנית בגין אותן זכויות. במקרים בהם לא התבקשה הקלה והמבנים נבנו בקירות צמודים לא ניתן לחייב בגין תוספת זכויות של 20% בעת מימוש בדרך של היתר, ובכל מקרה, מועד החיוב בגין תוספת זכויות אלה הינו במועד אישור התכנית ולא במועד אישור ההקלה לגובה קומת הקרקע."

(עמודים 11-10 לשומה המכרעת בשלב ההיתר)

השמאי המכריע פז קיבל את עמדתה של שקורי, תוך כדי הבהרת הכרעתו משלב המכר:

"תוספת הזכויות הותנתה בתנאים (בניה עם קירות משותפים לפחות בחזית הפונה לרחוב; עיצוב הבתים יהיה אחיד; מרתפי החניה יהיו מחוברים). עוד נקבע כי חלקות צמודות זו לזו יוכלו לקבל את הזכויות הנוספות כמפורט בסעיף 12.1.2. בתנאים, ובין היתר, כי מפלס קומת הכניסה בבתים צמודים יהיה מתואם ובאישור מהנדס העיר (בהתאם להוראות סעיף 14.4). בין התנאים למתן היתר בניה נקבע איחוד חלקות למגרש בניה אחד טרם קבלת היתר הבניה במגרשים שיקבלו זכויות לפי סעיף 12.1.2 ס.ק. ג'.

...

תוספת זכויות הבניה נובעת מהוראות תכנית ח/3/152, החלה על המקרקעין במצב התכנוני הקודם. אציין כי בהליך הקודם לעניין היטל ההשבחה בגין אישורה של תכנית ח/3/152 בנכס הנדון, קבעתי כי חלה השבחה בגין מרכיב הזכויות במקדם 0.5 (בהתאם לשומת המשיבה [הוועדה המקומית – ה"ק] בהליך שם). מקדם זה שיקף את שווי מלא הזכויות הנוספות, בכפוף לסיכון ואי וודאות במועד הקובע. עוד אציין כי בהליך השמאות המכריעה הקודם לנכס הנדון, בגין מימוש זכויות בדרך של מכר, ציינה שמאית המשיבה היתרי בניה בהם התבקשו והתקבלו תוספת זכויות הבניה בשיעור של 20%, וזאת לשם חיזוק עמדתה כי זכויות אלו מוקנות מכח התכנית...

...

לפיכך, אני סבור כי אין לחייב כיום בגין רכיב זה, כפי שסבורה שמאית המשיבה."

(עמודים 13-12 לשומה המכרעת בשלב ההיתר)

יש מקום להבין את האמירה לפיה "מקדם זה שיקף את שווי מלא הזכויות הנוספות, בכפוף לסיכון ואי וודאות במועד הקובע" כמעידה על כך שלדעת השמאי המכריע עצמו השומה המכרעת בשלב המכר מיצתה את אפשרות השתת היטל השבחה בכל הנוגע להענקת תוספת הזכויות.

עם זאת, ממשיך השמאי המכריע ומוסיף דברים אלה:

"בהתייחס לגישת שמאית המשיבה, כי יש לחייב כיום בעת אישור ההקלה להגבהת קומת הקרקע ויצירת חזית אחידה בגין מרכיב זכויות הבניה הנוספות (כהשלמה), הרי שבהתאם להוראות התכנית, קבלת תוספת זכויות בניה של עד 20% מסך שטח הבנייה המותר התאפשרה, כאמור, בשתי חלופות: האחת בעת איחוד חלקות בהתאם להוראות ס' 12.1.2 לתכנית, והשנייה במקרה של חלקות צמודות זו לזו בהתאם להוראות סעיף 14.4 לתכנית.

בחלופת איחוד החלקות, הרי שתוספת הזכויות פטורה מהיטל...

...

לעומת זאת, מימוש תוספת הזכויות בחלופת החלקות הצמודות, לכאורה עשוי להיות כרוך בעילה לחבות בהיטל השבחה למועד אישור התכנית, בהתאם למודל הדו-שלבי שנקבע בהלכת 'אליק רון', שכן מדובר בזכויות 'מעין מוקנות' ש'גשר ברזל' מוביל לאישורן. לעניין זה יודגש כי בהתאם להוראות תכנית ח/3/152 תוספת הזכויות אינה כפופה כלל להליכי הקלה כתנאי למימושן. מאחר ושתי החלופות התכנוניות למימוש הזכויות, מוקנות מכח אותה תכנית, הרי שבמועד הקובע לאישורה, המימוש המיטבי הינו בהתאם לחלופה שאינה כרוכה בתשלום היטל השבחה, ומכאן שמסקנתי היא כי לא חלה השבחה בגין רכיב תוספת הזכויות גם בגישת המודל הדו-שלבי במקרה נדון. כאן המקום לציין כי איני מקבל את עמדת שמאית המשיבה לפיה יש לצקת להקלה שנתבקשה להגבהת קומת הקרקע (לצורך יצירת חזית אחידה עם המגרש השכן), גם את הקניית תוספת הזכויות שהוקנו מכח תכנית ח/3/152. תוספת הזכויות הנ"ל בעת איחוד חלקות או בבניה בקירות משותפים, הינה כאמור פועל יוצא של תכנית ח/3/152."

אני מבין דברים נוספים כנאמרים על ידי השמאי המכריע בבחינת למעלה מן הצורך: אין הוא מסכים כי חל במקרה זה המודל הדו - שלבי שעוצב בהלכת אליק רון אך גם אם כן, הדבר איננו מעלה או מוריד מפני שהשימוש היעיל והטוב במקרקעין (כאן, "המימוש המיטבי") יוביל ממילא לפטור מהיטל. לדעת השמאי המכריע המודל הדו-שלבי איננו מתאים כי "תוספת הזכויות אינה כפופה כלל להליכי הקלה". לגבי אמירה אחרונה זו, וכפי שהסברתי בסעיפים 14 עד 17 לעיל, אינני משוכנע בצדקת עמדה זו, למצער לגבי מגרש 168 על תכונותיו הספציפיות.

מכל מקום, אינני מוצא סיבה להסתייג מסיכום ביניים זה אשר הוצג על ידי ועדת הערר בהחלטתה:

"בכל הנוגע לשומה נשוא דיוננו, הרי שהשמאי המכריע דחה את טענת הועדה המקומית, שעמדה בסתירה לטענותיה הקודמות, ועמד על כך שתוספת הזכויות נובעת מהתכנית, ואף הוטל היטל השבחה בגין כך, בעת המכר."

(עמוד 10 להחלטה)

לדעתי יש לדחות את הערעור (ובכך להותיר על כנה את השומה המכרעת בשלב ההיתר בכל הנוגע לתוספת הזכויות) הן מפני השתק שיפוטי והן מפני מיצוי השתת ההיטל בשלב המכר.

הוועדה המקומית טענה בשלב המכר כי מדובר בזכויות מוקנות וזאת כדי להצדיק את מיסוי מלוא ההשבחה הנובעת מאישור התוכנית; כעת, בנוגע לשלב ההיתר, מסייגת הוועדה המקומית את הדברים ומדגישה כי מתן תוספת הזכויות התאפשר אך ורק בזכות הענקת ההקלה בנושא גובה קומת הקרקע. דומה כי שינוי קו הטיעון בא אך ורק על מנת להגדיל את גביית ההיטל בשלב ההיתר, כאשר קשת האפשרויות המתוארת בפסק דין אליק רון הייתה מונחת בפני הוועדה המקומית כבר בשלב המכר. הסתירה המובנית בטיעוני הוועדה המקומית מצדיקה את דחיית עמדתה בערעור דנן. ומעבר לכך, לגופו של עניין, השומה המכרעת בשלב המכר התיימרה למסות את תוספת הזכויות במלואן, אמנם אגב יישום מקדם שמאי, ועל כן אין לאפשר לוועדה המקומית לשוב ולמסות את אותה חבילת זכויות פעם נוספת, כעת באצטלה של "השלמה".

אילו המודל הדו - שלבי היה מאומץ כאן מלכתחילה, אזי פני הדברים היו שונים. אבל לא כך היה ואין ליצור שעטנז של מיסוי מלא ומיידי מצד אחד (בשלב המכר) ומיסוי חלקי ומשלים מצד שני (בשלב ההיתר).

ייתכן שטעה השמאי המכריע בעניין נחיצות ההקלה והקשר שלה לזכאות לתוספת הזכויות (לפחות בכל הנוגע למגרש 168 הנדון), אך משפעל השמאי המכריע בשלב המכר מתוך תפיסה כי עליו לשום את מלוא תוספת הזכויות כבר באותו שלב, אין מקום להשאיר שומה מקורית זו על כנה ולהוסיף עליה שומה נוספת הנגזרת מן הצורך הנטען בהקלה.

לאור מסקנתי הנ"ל אינני נדרש לסוגיית השימוש היעיל והטוב ולאפשרות כי במסלול איחוד מגרשים לא ייגבה היטל כלל. אומר רק כי אף אם גישת השמאי המכריע וועדת הערר בנושא זה מבוססת מבחינה משפטית (ואינני מביע כאן כל דעה), אזי קביעתם הנחרצת, לפיה השימוש היעיל במקרה דנן היה בחלופת האיחוד, לא נתמכה בתשתית עובדתית מוכחת אשר לכדאיות היחסית של החלופות השונות. כמו כן, אם נימוק זה (הנוגע לחלופות הכלולות בתוכנית מלכתחילה) הוא נכון לגבי שלב ההיתר, מדוע הוא לא היה יפה גם בשלב המכר, מה שהיה מביא לכאורה לפטור מהיטל באותו שלב? אולם, לאור האמור בסעיפים 25 עד 27 לעיל, אין צורך להידרש לנושא.

אשר על כן, הערעור נדחה.

לאור התוצאה (שאיננה שונה מזו בשני ההליכים הקודמים) ולאור החזקת ערבות בנקאית בידי הוועדה המקומית כל העת באופן אשר לכאורה איננו תואם את הוראות התוספת השלישית לחוק (והשוו החלטתי מיום 23.12.2021 בעמ"נ 31428-06-21 הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון נ' ביבי ואח'), החלטתי לפסוק הוצאות משפט על הצד הגבוה. לפיכך תשלם הוועדה המקומית לידי שקורי סכום הוצאות כולל של 32,000 ש"ח, וזאת תוך 30 ימים.

מזכירות בית המשפט תמציא את פסק הדן לידי ב"כ הצדדים.

ניתן היום, כ' אדר ב' תשפ"ב, 23 מרץ 2022, בהעדר הצדדים.

חתימה