עתירה כנגד החלטת "הוועדה הבינמשרדית לחריגי מכר" שבראשות נציגי המשיבים, מ- 16.8.2015, במסגרתה נדחתה בקשת העותרת לרכישת דירה ציבורית על פי חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998, מן הטעם שלא התגוררה בדירה ברציפות במשך חמש שנים.
רקע עובדתי
1. העותרת מתגוררת בדיור הציבורי למעלה מ-30 שנים. בשנת 2001 עברה להתגורר בדירה נשוא העתירה, אף היא דירה ציבורית. הדירה נמצאת בדרך מצדה 150 בבאר שבע. בשל מחלת נפש בה לקתה ולנוכח מצבה הבריאותי הקשה, שוהה העותרת בהוסטל אלונים, המהווה מסגרת שיקומית בקהילה לפגועי נפש, החל מ-9.2.2003. עם זאת, העותרת שוהה בדירתה בסופי שבוע, בחגי ישראל וכשמתאפשר לה.
2.במרץ 2015 הגישה העותרת בקשה לרכישת הדירה על פי חוק הדיור הציבורי (זכויות רכישה), התשנ"ט-1998 (להלן: חוק זכויות רכישה), שילמה את דמי השמאות והוצאה לה תעודת זכאות בהתאם.
3.בשלב בחינת הבקשה, החליטה משיבה 1 (עמידר) על ביטול הבקשה, מן הטעם שהעותרת אינה נמצאת בדירה באופן רצוף החל מ-2003. ב- 25.5.2016 התקבל מסמך חקירות אשר הוזמן על ידי עמידר, ממנו עולה כי הדירה אינה מאוכלסת ומצויה בהליכי שיפוץ כללי, וכי בתום השיפוץ בכוונת בנה של העותרת לעבור להתגורר בה (נספח ד' לכתב התשובה מטעם עמידר).
4.העותרת פנתה לעמידר בבקשה לאפשר לה להמשיך בהליך רכישת הדירה. במכתב טען עורך דינה כי ההוסטל בו מתגוררת העותרת הוא מסגרת שיקומית שתכליתה לשקמה, על מנת שתוכל לשוב ולהתגורר בביתה באופן קבוע. בנסיבות אלה, מאחר שהיא עתידה לשוב לביתה לאחר השיקום, בהתחשב בכך שהיא שוהה בו בסופי שבוע ובחגי ישראל ובשים לב לעובדה שהיא דיירת עמידר תקופה ארוכה, טען כי יש לאפשר לה לרכוש את דירתה.
5.ב- 16.8.2015 דחתה הוועדה הבינמשרדית לחריגי המכר את בקשת העותרת לרכוש את הדירה בציינה כי "אין רצף מגורים חמש שנים רצופות בדירה הציבורית באופן מלא" (נספח א' לעתירה).
מכאן העתירה.
טענות הצדדים
6.לטענת העותרת, שגתה הוועדה בדחותה את בקשתה ובהפסקת הליך הרכישה שהחלה בו. נטען, כי בין הצדדים נוהל משא ומתן שהבשיל לכדי חוזה מחייב לפיו היא זכאית לרכוש את הדירה. בעתירתה עומדת העותרת על תכליות חוק זכויות רכישה וטוענת כי יש בו משום הצהרה כי בדמי השכירות והתשלומים הנלווים ששילמה לאורך השנים, קנתה זכויות רכושיות בדירה. משהביעה את רצונה לממש זכות זו ומשפעלה להגשמת רצונה יש לראותה כמי שרכשה את הזכות אף אם לא השלימה את כל התנאים הפורמאליים. עוד נטען, כי בהתאם להנחיות עמידר היא זכאית לרכישת הדירה הציבורית, שכן המציאה תעודת זכאות בתוקף, שילמה שכירות למעלה מ-30 שנים ושילמה את עלות השמאות ופתיחת התיק. העותרת מדגישה כי השהייה בהוסטל הינה למטרה רפואית בלבד, וכי אין בעובדה שיצאה לטיפולים רפואיים מחוץ לביתה כדי קבוע שאין רצף מגורים בדירה. יציאתה לטיפול בהוסטל אינה משום עזיבת הבית. עובדה היא, שכאשר מתאפשר לה היא שבה לביתה. עוד מוסיפה העותרת, כי ייתכן שבשל אי התאמה למסגרת לא תוכל להמשיך לקבל טיפול בהוסטל ולפיכך ממילא תשוב לביתה.
7.עמידר טוענת מנגד כי העותרת אינה עומדת בתנאי חוק זכויות רכישה וכי אין לאפשר לה לרכוש את הדירה. יציאת העותרת להוסטל קוטעת את רצף המגורים, כפי שגם עלה מהביקורים שנערכו במקום. עמידר מדגישה כי יש לעשות שימוש זהיר ושוויוני במשאב של הדירות השייכות למאגר הדיור הציבורי. כן נטען, כי בנסיבות העניין המשא ומתן בין הצדדים לא הבשיל לכדי חוזה מחייב וכי אך בשל מצבה הנפשי לא תבעה עמידר את השבת החזקה בדירה מידי העותרת.
8.גם משיב 2 (משרד הבינוי והשיכון) סבור, כי העותרת אינה עומדת בדרישות החוק, שכן לא התגוררה בדירה באופן רצוף. צוין, כי בביקורי המעגל שנערכו בדירה לא נמצאה העותרת בדירתה משום שהיא מתגוררת בהוסטל, ומשכך מרכז חייה אינו בדירה. עוד טוען המשרד, כי היות ומדובר במשאב ציבורי מוגבל, העדפת העותרת תביא לפגיעה בזכאים האחרים.
9.להשלמת התמונה יצוין, כי לאחר ששמע את הערות בית המשפט בדיון שנערך ב- 25.1.2016, הסכים משרד הבינוי והשיכון, לפנים משורת הדין, לבחון את האפשרות להמשיך את מגוריה של העותרת בדירה מבלי שתתאפשר לה רכישתה. בהודעת העדכון מטעם משרד הבינוי והשיכון נמסר, כי מבדיקה שנערכה עם ההוסטל עולה שהעותרת אינה אמורה להשתחרר וככל הנראה יהיה זה פתרון עבורה לשנים ארוכות. לנוכח האמור סבור המשרד, כי אין מקום לאפשר לעותרת להחזיק בשני פתרונות דיור הממונים על חשבון המדינה, מה גם שלמעשה הדירה עצמה אינה משמשת אותה אלא לחופשות. המשרד שב על עמדתו כי אין מקום לאפשר לעותרת לרכוש את הדירה, להוציאה ממאגר הדירות ולפגוע בדרך זו בזכאים אחרים.
דיון והכרעה
10.חוק זכויות רכישה מקנה לזכאי על פיו זכות לרכוש את הדירה הציבורית שבה הוא מתגורר במחיר ובתנאים הקבועים בחוק. זכאי על פי סעיף 1 לחוק הוא "מי שמתגורר כדין או על פי חוזה, תקופה של חמש שנים רצופות לפחות, בדירה ציבורית, ואין ולא היו בבעלותו, או בבעלות קרובו, מהמועד שבו חתם על חוזה להשכרה ציבורית, דירה או מקרקעין אחרים, ששוויים עולה על 350,000 שקלים חדשים".
השאלה הדרושה הכרעה היא, אפוא, האם ניתן לראות בעותרת כמי שהתגוררה בדירה ציבורית תקופה של חמש שנים רצופות, או שמא שהותה בהוסטל בשל מצבה הבריאותי קוטעת את רצף המגורים כך שאינה עומדת בתנאים לרכישתה.
11.יש לבחון תחילה את פרשנות הדרישה למגורים רצופים בדירה. כידוע, את המונחים שבחוק יש לפרש בדרך העולה בקנה אחד עם התכלית החקיקתית (וראו: עע"מ 8025/06 פלוני נ' עמיגור ניהול נכסים בע"מ, פסקה 21 (17.1.2008); אהרון ברק פרשנות במשפט כרך ב 85 (התשנ"ג)). על התכלית הסוציאלית של החוק ניתן ללמוד מדברי ההסבר שהתלוו להצעת החוק ולפיהם "הדיור הציבורי הוא אחד המכשירים החשובים לצמצום ממדי העוני בישראל. כאשר המדינה אינה מרחיבה את מלאי הדיור הציבורי, מונצחים הפערים בין אלה שיש בידם אמצעים לרכוש דירות בשוק החופשי, לבין אלה שאין ידם משגת לעשות כן. לפיכך, מכירת דירות ציבוריות במחיר מסובסד, תוך חידוש מלאי הדירות הציבוריות, הם צעדים חברתיים חשובים ונכונים, שיאפשרו לפתור את מצוקת הדיור של משפחות רבות ויבלמו את העלייה במחירי הדירות ובשכר הדירה. בהתאם להצעת החוק, דיירים המתגוררים חמש שנים לפחות בדיור ציבורי, יוכלו לרכוש את הדירות הציבוריות שבהן הם מתגוררים במחיר מסובסד" (הצעת חוק הדיור הציבורי, התשנ"ח-1998, ה"ח 2702, 306; וראו גם: נטע זיו "בין שכירות לבעלות: חוק הדיוק הציבורי והעברת הון בין-דורית בפרספקטיבה היסטורית" משפט וממשל ט 411 (תשס"ו)). לנוכח האמור, יש ליתן לתנאים שבחוק פרשנות המתיישבת עם תכליתו הסוציאלית, שהיא לסייע לאלו שידם אינה משגת לרכוש דירה בשוק הפרטי ולזכות בבעלות בדירה בה הם מתגוררים (ראו: עת"מ (ת"א) 10197-01-09 מורן בירין נ' מדינת ישראל - מנהל מקרקעי ישראל, פסקה 8 (12.1.2012); עת"מ (חי') 15414-06-15 הנריאטה פורט נ' עמיגור ניהול נכסים בע"מ, פסקה 12 (7.12.2015)).
12.לצד זאת, וכפי שטענו המשיבים, יש לזכור כי המדובר במשאב ציבורי שמעצם טיבו מוגבל וישנה חשיבות יתרה בהקפדה על הקצאת הדירות - על פי הנהלים והקריטריונים שנקבעו - אך לזכאים לכך (וראו: עת"מ (י-ם) 38684-05-10 סויסה נ' משרד הבינוי והשיכון, פסקה 17 (25.11.2010)). מכאן גם "מצויה אחריות כבדה של הרשויות: הדיור הציבורי נועד לזכאים לו במכלולם, המוחילים עד בוש בתור. אין 'תפוס כפי יכולתך' ברכוש הציבור, ועל הרשויות להקפיד על הצדק החלוקתי, ועל בתי המשפט ליתן יד לכך, כמובן תוך בדיקת כל מקרה לגופו" (רע"א 3798/07 זריהן נ' עמידר החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ, פסקה ו' (12.5.2008); עע"ם 1663/09 עזבון המנוחה ביטון שמחה ז"ל נ' מדינת ישראל - משרד הבינוי והשיכון, פסקה י"א 25.11.2010)).
13.בעע"מ 7582/03 מדינת ישראל, משרד הבינוי והשיכון נ' רבוח, פ"ד נט(4) 481 (2004), (להלן: עניין רבוח), דן בית המשפט העליון בפרשנות תנאי שנקבע במבצע "קנה ביתך" של משרד השיכון לרכישת דירה בדיור הציבורי. הזכאות הותנתה, על פי תנאי המבצע, בכך שלא הייתה "נטישה" וכי הדייר "התגורר" בדירה תקופה של 12 שנים שלמות ורצופות לפחות, מהן לפחות שבע שנים רצופות לפני היום הקובע. בית המשפט העליון (מפי כב' השופטת (כתוארה אז) מ' נאור) קבע כי אין מקום לפרשנות לפיה כשאין הדייר מתגורר פיזית בדירה הציבורית, משך כל תקופת המגורים, אין הוא זכאי לרכוש את הדירה. יש לבחון את כל נסיבות העניין, תוך עשיית שימוש משולב במבחנים אובייקטיבים, המצביעים על ארעיות הניתוק, ובמבחנים סובייקטיביים, המלמדים על כוונה להמשיך ולחיות בדירה. בית המשפט נסמך, בין היתר, על פסק הדין בע"א 4127/95 יעל זלקינד (מיכאל) נ' בית זית – מושב עובדים להתיישבות שיתופית בע"מ, פ"ד נב (2) 306 (1998), בו נקבע כי "על דרך ההכללה ניתן לומר כי משך ההיעדרות ממקום המגורים הקבוע יכול לשמש אינדיקציה משמעותית לשלילת יסוד הארעיות, ולהצביע על ניתוק הזיקה של מגורים בקביעות ... אך משך הזמן כשלעצמו אינו יכול לשמש מודד בלעדי ומספיק, ומתבקשת בחינה נוספת – מהותית – של טיב ההיעדרות. היעדרות למטרה מוגדרת וחולפת עשויה להתמשך זמן רב בלי לאבד בכך מאופייה הארעי". בהתייחסו לדוגמא הקרובה לענייננו ציין בית המשפט כי "אדם הנזקק לאשפוז ממושך בגין מצבו הרפואי, עלול להיעדר מביתו למשך זמן רב ואינו מנתק בכך בהכרח את זיקת המגורים לביתו" (שם, עמ' 320-319; וראו גם: עת"מ (י-ם) 576/03 פלציג פרלי נ' עמידר חברה לאומית לשיכון עולים בישראל בע"מ (27.1.2004); עת"מ (י-ם) 983/07 אוחיון נ' מדינת ישראל – משרד הבינוי והשיכון (11.11.2008), (להלן: עניין אוחיון)).
יצוין, כי בעניין רבוח דובר באישה שהתגוררה בדירה ציבורית מאז שנת 1963 ועד לאוקטובר 1998, אז נפגעה בתאונת דרכים ומאז (ועד לחודש נובמבר 2002, עת דרשה עמידר את פינויה מהדירה) אושפזה במחלקה סיעודית בבית אבות ולא שבה עוד לדירתה. בנסיבות אלה עלתה השאלה אם שהייתה של אותה דיירת במחלקה סיעודית בבית אבות היא שהות זמנית ואם קיים סיכוי שתחזור לדירתה. בית המשפט העליון קבע, כי הדיירת אינה זכאית לרכוש את הדירה וכי בנסיבות המקרה "חלוף הזמן הינו אינדיקציה חזקה לכך שאין סיכוי של ממש, כי המשיבה תשוב אי פעם לדירה. הזמן כשלעצמו יוצר, באין ראיה לסתור, חזקה עובדתית בעניין. נוכח חלוף הזמן צריכה הייתה המשיבה להראות שיש סיכוי ממשי שעם הזמן תוכל לשוב לדירה".
נראה, אפוא, כי היעדרות פיזית מן הדירה, אף לתקופה ממושכת, אינה שוללת מיניה וביה את העמידה בתנאי לזכאות על פי חוק זכויות רכישה, הגם שאין לכחד כי היא מהווה אינדיקציה לנטישת הדירה.
14.בענייננו מסקנתי היא, כי היעדרותה של העותרת מן הדירה לצורך שיקומה בהוסטל אינה קוטעת את רצף המגורים בדירה ולא היה בכך משום ניתוק זיקת המגורים. עובדה היא, כי העותרת שבה לביתה מדי שבת בשבתו ובכל חגי ישראל. לכך יש להוסיף כי ממכתבו של ההוסטל מ-11.2.2016, שהופנה לעמידר, עולה כי ההוסטל הוא מסגרת פתוחה וכל דייר רשאי לעזבו כל אימת שעולה הרצון מלפניו. זאת ועוד, משרד הבריאות מקיים ועדות תקופתיות ובודק את התאמת הדייר למסגרת. בהקשר זה צוין במכתב אחר של ההוסטל (מתאריך 8.9.2015, נספח ג' לעתירה), כי העותרת מתקשה לעמוד בכללי המסגרת, והיה כי תימצא כבלתי מתאימה, תיאלץ לשוב לביתה. ההוסטל שב ומבהיר כי המדובר במסגרת שיקומית, שתכליתה לסייע לאנשים, המתמודדים עם מגבלה פסיכיאטרית, להתקדם ברמת התפקוד שלהם על מנת שיוכלו לחיות חיים עצמאיים בקהילה. זאת ועוד, בניגוד לטענת משרד הבינוי והשיכון, אין המדינה נושאת בעלות המגורים בהוסטל ומשכך אין לומר כי העותרת מקבלת מימון עבור שתי מסגרות דיור ציבוריות. משרד הבריאות נושא בעלות שכרם של עובדי ההוסטל, אולם הדיירים נושאים בעלות המחיה (מזון, ארנונה, חשמל ומים). יוצא כי העותרת דווקא היא זו הנושאת בנטל כפול: היא משלמת שכר דירה עבור דירתה, ובנוסף משלמת היא דמי מחיה עבור שהותה בהוסטל.
15.המשיבים מבקשים להסתמך על פסק הדין בעע"מ 5017/12 פריחה אמזלג נ' עמידר (29.1.2013, במסגרתו נדחתה עתירתם של אם ובנה לרכישת דירה ציבורית בשל נטישתה. ואולם, באותה פרשה, דובר באישה שבשל מצבה הרפואי כלל לא התגוררה עוד בביתה אלא בבית ילדיה. לעומת זאת, בענייננו, העותרת שבה לביתה מדי סוף שבוע ובחגי ישראל והיא מביעה את רצונה לשוב לדירתה באופן מלא. אין לה מקום מגורים אחר מלבד ביתה. ב"כ המשיבים טענו בדיון שהתקיים לפניי כי העותרת לא הציגה אינדיקציה לכך שהיא עשויה לחזור לחיות בקהילה וציינו את משך הזמן בו היא שוהה בהוסטל. אכן, משך ההיעדרות מהווה אינדיקציה לניתוק הזיקה לדירת המגורים (וראו והשוו: עניין רבוח). ואולם, ההוסטל שבו מטופלת העותרת הוא, כאמור, הוסטל שיקומי, והעותרת ממשיכה לשוב לדירתה באופן סדיר, בכל סוף שבוע. במצב דברים זה, איני סבורה כי חזרתה של העותרת לביתה באופן מלא היא בגדר משאלת לב בלבד, ורואה היא בדירה הציבורית את ביתה, ובצדק. כך על פי שורת הדין.
16. על כל אלה אוסיף, כי גם אלמלא מסקנתי הפרשנית לפיה יש לראות בעותרת כמי שמתגוררת ברצף באותה דירה החל מ- 2001, אני מוצאת כי החלטתה של הוועדה לחריגי מכר אינה סבירה. הוועדה דחתה את הבקשה לאשר את רכישת הדירה מן הטעם שאין רצף מגורים במשך חמש שנים. הנמקה זו מלמדת, כי לא נשקלו שיקולים חריגים, והוועדה נצמדה ללשון החוק כפשוטה. לשם כך אין צורך בוועדת חריגים. הוועדה לא שקלה את מכלול נסיבותיה של העותרת, ובאופן בולט לא נשקלה העובדה שהעותרת מתגוררת בדיור הציבורי מזה 30 שנה ואת ציפייתה כי תוכל לבוא אל המנוחה ואל הנחלה, בידיעה שקורת גג בטוחה מעל ראשה (על ההשלכה של הפער בין הזכות לשכירות ציבורית לבין הזכות לרכישת דירה ציבורית ראו נטע זיו לעיל, עמ' 441-433). על אחת כמה וכמה בהינתן שהעותרת עשויה להימצא כבלתי מתאימה למסגרת בה היא שוהה עתה, ו"חרב" זו תלויה מעל ראשה כל העת. מסקנתי היא כי החלטת הוועדה לחריגי מכר התעלמה משיקולים הצריכים לעניין, והמהווים, לטעמי, שיקולים מרכזיים. לא מצאתי לנכון להחזיר את הדיון לוועדה זו, הן מן הטעם שמסקנתי היא כי יש לראות את העותרת כמי שמתגוררת בדירה הציבורית ברצף הנדרש על פי החוק, והן מן הטעם שבעקבות הערותיי בדיון הראשון שב משרד הבינוי והשיכון ושקל את עמדתו, אולם נותר בה.
סוף דבר, דין העתירה להתקבל.
המשיבים ישלמו לעותרת הוצאות ושכ"ט עו"ד בסכום כולל של 10,000 ₪.
המזכירות תמציא את העתק העתירה לב"כ הצדדים.
ניתן היום, ג' אייר תשע"ו, 11 מאי 2016, בהעדר הצדדים.
