עת"מ 43588-12-15 חוסין אזברגה ואח' נ' עירית טייבה ואח'

מבוא

1. כיצד רשות נדרשת לפעול כאשר עליה להסדיר – הן תכנונית והן בפועל – שכונות מגורים אשר נבנו לאורך עשרות שנים ללא היתר וללא כל תכנית מסודרת? זו השאלה העומדת בבסיס הדיון בעתירה זו.

   רקע עובדתי

2. בסוף שנות השבעים של המאה הקודמת, עם הקמתו של בסיס חיל האוויר בנבטים הועברו תושבי נבטים, בדואים במוצאם, להתגורר בעיר טייבה ולצורך כך הוקצו להם מקרקעין (להלן: "המקרקעין" או "טייבה").

   להכשרת המקרקעין לקליטתם, הוכנה תכנית 2593 שהוגשה לאישור בשנת 1993 ואושרה סופית כ – 12 שנים לאחר מכן, בשנת 2005, על ידי הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה במחוז מרכז (להלן: "התכנית"), בגדרה שונו ייעודי קרקע מקרקע חקלאית לקרקע למגורים.

3. במהלך השנים הרבות שחלפו בין הגשת התכנית לבין אישורה חלו שינויים במקרקעין, נבנו בתים, חלקם על שטחים אשר על פי התכנית נועדו לשטחים ציבוריים או דרכים. חרף השינויים במקרקעין, החליטה הוועדה המחוזית לאשר התכנית כמות היא על מנת שהמשאבים והזמן שהושקעו בה לא ירדו לטמיון. לפיכך, היא הורתה לוועדה המקומית להכין תכניות נקודתיות לקידום הסדרת המקרקעין. מיום אישור התכנית ועד עובר להגשת העתירה, לא בוצעו עבודות להוצאתה אל הפועל.

    

4. בתאריכים 18.7.2007 ו-22.5.2008 פרסמה עיריית טייבה, המשיבה 1 (להלן: "העירייה") הודעות על הפקעת קרקעות לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, וקראה לכל מי שרואה עצמו נפגע מהפקעות אלו להציג טיעוניו בנושא ודרישה לפיצויים. לא הוגשה כל פנייה מסוג כלשהו.

    

5. למען הזהירות, שלחה העירייה ביום 3.11.2015 הודעות לבעלים הרשומים של המקרקעין נושא התכנית אודות כוונת העירייה להתחיל לאלתר בעבודות.

    

6. ביום 20.10.2015 נבחר המשיב 3 למשרת ראש העיר של המשיבה 1.

   ביום 5.11.2015, בטרם נכנס המשיב 3 לתפקידו באופן רשמי, פרסמה המשיבה 2 הזמנה לקבלת הצעות מחיר עבור פריצת ופתיחת מספר דרכים על-פי תכנית 2593 (ניקוי דרך מעצים, מחסן וגדרות לצרכי עבודה עתידית) (להלן: "ההצעה").

    

7. ביום 9.11.2015 שלחו העותרים מכתב ללשכת מהנדס המשיבה 2 בו הודיעו על התנגדותם לביצוע כל פעולה במקרקעין שבבעלותם.

    

8. ביום 6.12.2015 החלה העירייה בעבודות לפריצת הדרך מושא העתירה.

   בתגובה, הגישו העותרים תלונה למשטרה נגד העירייה בגין הסגת גבול, על כך שעקרה עצים ללא אישור, הרסה סככות לגידול חיות מחמד והמיתה את חלקן, הרסה גדרות וכן הרסה מחסן שנבנה כדין אשר שמש למגורים, כל אלו עשתה אגב יצירת מפגעים בטיחותיים. בעקבות התלונה עצרה העירייה את ביצוע העבודות.

9. ביוזמת המשטרה, נערכה ביום 8.12.2015 פגישה בין נציגי העותרים לבין נציגי העירייה, בגדרה שטחו העותרים את טענותיהם נגד ביצוע העבודות והציעו מתווה להכנת תכנית נקודתית מפורטת לרבות קבלת היתרים כדין, אשר תיקח בחשבון את המצב הקיים.

    

10. ביום 13.12.2015 הודיע ראש העיר לעותרים 6-8 על המשך ביצוע העבודות. משכך, הגישו ביחד עם אחרים את העתירה דנן.

    נימוקי העתירה

11. למעשה, אין לעותרים התנגדות לתכנית אלא לדרך מימושה. לשיטתם, קודם לביצוע העבודות, יש להכין תכניות נקודתיות מפורטות אשר באמצעותן תתאפשר התאמת המציאות לתכנית המאושרת.

     

12. טרוניית העותרים מכוונת להתנהלותם של המשיבים 1 ו-2 אשר לא נערכו באורח מקצועי ליישום התכנית, התעלמו מהמסגרת התקציבית הדרושה ומהוראות רשות התכנון המחוזית ומהנדס העיר. המשיבים עשו שימוש לא ראוי בסמכויותיהם והונחו על פי שיקולים זרים, אגב הפרת כללי מנהל תקין והוראות החוק. בהתנהלותם יש משום פגיעה בשלום הציבור.

     

13. העותרים 7-8 טוענים כי ברקע התנהלות המשיבים 1-2 שרויה מערכת יחסים עכורה בינם לבין ראש העיר אשר בעטיה נבחר יישום התכנית בקטע קטן ומסוים הסמוך לנכסיהם - באורח בלתי מקצועי ובלתי סביר, מתוך שיקולים זרים ופסולים.

     

14. בפגישה שנערכה ביום 8.12.2015 בין נציגי העירייה לעותרים הציעו האחרונים פתרון לביצוע העבודות, אשר נדחה על ידי הוועדה מבלי שנדון לגופו, כך עולה מפרוטוקול דיון הוועדה. הודעת הדחייה קצרה ובלתי מנומקת.

     

15. העותרים טוענים כי הוועדה המקומית (המשיבה 2) פרסמה הזמנה לקבלת הצעת מחיר לביצוע העבודות בניגוד לחוק וללא סמכות. לשיטתם, הסמכות לפרסם הצעה קנויה לעירייה ברם היא לא הפעילה אותה מאחר וראש העיר טרם נכנס לתפקידו באורח רשמי (המינוי הרשמי חל ימים ספורים לאחר פרסום ההצעה).

     

16. העותרים טוענים כי באמצעות פרסום ההצעה על ידי הוועדה על-פי המפרט הכלול בה, ביקשה העירייה לעקוף את חובתה לפרסם מכרז פומבי. זאת ועוד, המפרט הטכני של ההצעה לוקה בחוסר מקצועיות ומשקף את סתמיותה.

     

17. חיזוק לטענותיהם מבקשים העותרים למצוא בהצעה גופה, שנערכה בניגוד לכללי יסוד בדיני התכנון. כך, אין בה התייחסות למתקני דרך כמו עמודי תאורה, אבני שפה, גדרות, רמזורים ועוד.

     

18. העותרים מוסיפים כי ביצוע העבודות בדרך המוצעת - בקטע קטן ומוגבל, ייפגע ברווחת התושבים וינגוס בזכויות קנייניות של רבים מהם.

     

19. העותרים מוסיפים כי התכנית אשר הוגשה לאישור בשנת 1993, ולבסוף אושרה בשנת 2005, היא בלתי ישימה בעליל נוכח עשרות הבתים שנבנו במקרקעין במהלך השנים, חלקם על שטחים ציבוריים או דרכים מתוכננות. יתירה מזו, ממועד אישור התכנית עד ליישומה לכאורה, חלפו עשר שנים נוספות אשר במהלכן חלו שינויים רבים נוספים ובהם, מבנים רבים שנבנו ללא היתר.

     

20. לעניין זה הטעימו העותרים, כי בתכנית מסומנים בתים רבים להריסה מבלי שנקבע מנגנון להריסתם. מנגד, התכנית נועדה למנוע הריסתם של בתים, בפרט אלו שנבנו עם היתרים כדין כמו בעניינם של העותרים 1-6.

     

21. עובר להגשת העתירה, החלו בביצוע העבודות ללא פיקוח מקצועי וללא תכניות עבודה ומבלי שניתנה התראה טרם תחילתן. העבודות בוצעו תוך סיכון חיי אדם ופגיעה ברכוש, גרימת הרס וחורבן.

     

22. העותרים מוסיפים כי במהלך ביצוע העבודות הרסו מבנים וגדרות שלא כדין וללא היתר כנדרש לפי סעיף 145 לחוק התכנון והבניה. יתירה מזו, היות והתכנית אושרה לאחר 1.1.1996 אזי לפי סעיף 145(ז) לחוק, לא ניתן להוציא היתר למימוש התכנית ללא הגשת תכנית מפורטת לוועדה המחוזית לקביעת זכויות לבנייני ציבור. העותרים טוענים, כי המשיבים הפרו גם את הוראת סעיף 194 לחוק התכנון והבנייה כאשר הפקיעו את המחסן המשמש כבית מגורים של העותרים מבלי להעמיד שיכון חלופי או פיצויים. העותרים מוסיפים, כי אף אם העירייה זכאית לפטור מהוצאת היתר מכוח סעיף 261(ד) לחוק התכנון והבניה, הרי שאין היא פטורה מהכנת תכניות להקמת "מתקני דרך" כהגדרתם בחוק התכנון והבניה.

     

23. לסיכום, טוענים העותרים, כי המשיבים פעלו בחריגה מסמכות, והתנהלותם נגועה בחוסר תום לב וניגוד עניינים כמו גם העדר סבירות. החלטותיהם אינן מנומקות ונתקבלו מבלי לקיים את זכות הטיעון והשימוע.

     

    תגובת המשיבים לעתירה

24. המשיבים טוענים כי ביסוד העתירה מונחת מגמה ברורה להביא לביטולה של תכנית 2593 חרף חלוף השנים הרבות מאז אושרה.

     

25. המשיבים מזכירים כי הודעות על הפקעת שטחים במקרקעין פורסמו על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943, בתאריכים 18.7.2007 ו-22.5.2008 וכל מי שראה עצמו נפגע היה רשאי להתנגד ולדרוש פיצויים, דא עקא, איש לא פנה. למען הזהירות, נשלחו ביום 3.11.2015 הודעות לבעלים הרשומים של המקרקעין בנוגע לעבודות שעמדו להתבצע. משכך, הופקעו המקרקעין כדין וקמה מניעות מלפני העותרים להתנגד לביצוע העבודות.

26. המשיבים מוסיפים, כי עולה מהחלטת הוועדה המחוזית ומהוראות התכנית שאין לשנות את מתווה הדרכים ומיקום השטחים הציבוריים, והכנת תכניות מקומיות מיועדת למתחמי המגורים בלבד הואיל והתכנית מתייחסת ל-"חלוקה סכמטית למגרשים שאינה מחייבת". בנוסף, מפנים המשיבים ללשון ההחלטה דלעיל המסייגת את הכנת התכניות הנקודתיות - "אשר יתאימו, ככל הניתן, את המצב הקיים כיום בשטח לצרכים התכנוניים הראויים לשכונה", ללמדך כי יש להכין התכניות בהתאמה לאילוצי השטח - "ככל שניתן" – וכן, לקשיים באיתור בעלים של המקרקעין, בהינתן העובדה שהרישום אינו משקף בהכרח את הזכויות בפועל.

    עם זאת, המשיבים הזמינו את העותרים ליזום תכניות מקומיות.

     

27. המשיבים טוענים כי אין יסוד לטענה בדבר הסגת גבולם של העותרים בהינתן הפקעת המקרקעין והעברת הזכויות בהם לידי העירייה. זאת ועוד, המבנה המסומן להריסה בתכנית מצוי על תוואי הדרך, ללמדך כי דווקא העותרים השיגו את גבולה של העירייה.

     

28. זאת ועוד, מלכתחילה ניתן היתר הבנייה לבניית מחסן חקלאי והעותרים היו מנועים מלעשות בו שימוש למגורים. בנוסף, ההיתר ניתן לבניית מחסן בגודל 33.6 מ"ר בעוד שבפועל נבנה מחסן בגודל 80 מ"ר - התנהלות המהווה עבירה לפי סעיפים 145 ו-204(ב) לחוק התכנון והבנייה.

     

29. המשיבים מוסיפים, כי זכויותיהם הנטענות של העותרים 1-6 לא עוגנו עד עצם היום ברישום נורמטיבי. אף העותרים 7-8 לא הציגו ראייה להוכחת זיקתם למקרקעין נושא העבודות.

     

30. המשיבים הטעימו כי החשב המלווה של העירייה, אשר אין לייחס לו מניעים זרים, חתם על כתבי העבודה – עובדה השומטת את הקרקע תחת הטענות בדבר חוסר תום לב ושיקולים זרים.

     

31. המשיבים מוסיפים כי ניתן להתקשר עם ספק ללא מכרז בסכום של עד 141,600 ₪ לפי תקנה 3(3) לתקנות העיריות (מכרזים), תשמ"ח-1987, ועל כן העבודות מושא העתירה פטורות ממכרז.

     

32. המשיבים טוענים, כי אין מדובר במחטף המונע משיקולים זרים, אלא בתהליך רב שנים שמתקדם לאיטו ובתקינות מנהלית שאין בה פגם.

    נטען כי אין יסוד לטענות האישיות שהועלו נגד ראש העיר, בהינתן העובדה שהמהלכים ליישום התכנית החלו טרם כניסתו לתפקיד.

    דיון והכרעה

33. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים ובמסמכים שהוצגו בפניי, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל מהנימוקים שיפורטו להלן.

     

34. התערבות בית המשפט בפעולות הרשות המנהלית תחומה לעילות כפי שנתגבשו בפסיקת בית-המשפט העליון, כגון: העדר סמכות, הפלייה פסולה, שיקולים זרים וחריגה ממתחם הסבירות. בהעדר עילת התערבות, לא יבוא בית המשפט בנעליה של הרשות ולא ימיר את שיקול דעתה בשיקול דעתו [ראו בג"צ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ואח', פ"ד מה(3) 678, 688 (1991)]. בענייננו, מבקשים העותרים את התערבות בית המשפט בפעולת הרשות ביישומה של התכנית במגוון עילות, העיקרית שבהן היא חריגה ממתחם הסבירות.

     

35. בהחלטתה מיום 28.3.2005 קבעה הועדה המחוזית:

    "חוזרת הוועדה על החלטותיה הקודמות לאשר את התכנית במתכונתה הנוכחית. במקביל... מורה הועדה לוועדה המקומית על הכנת תכניות נקודתיות אשר יתאימו, ככל הניתן, את המצב הקיים כיום בשטח לצרכים התכנוניים הראויים לשכונה."

    חרף הוראה זו, לא הכינה הועדה המקומית תכניות נקודתיות להתאמת התכנית המאושרת לתוואי השטח הקיים, אשר השתנה באורח ניכר במהלך השנים.

     

36. טענות המשיבים לפיהן אין צורך בהכנת תכניות מקומיות מופרכת על פניה לנוכח השינויים מרחיקי הלכת שחלו במקרקעין. תיבת המילים "ככל שניתן" בהחלטת הוועדה המחוזית נועדה למנף ולתמרץ הכנת תכנית נקודתית כדי להתאימן "ככל שניתן" למצב הקיים בזיקה לצרכים התכנוניים העולים מהתכנית. לעניין זה אין מקום לאבחנה בין דרכים ושטחים ציבוריים לבין מתחמי מגורים – אלו אף אלו עברו שינויים אשר בעטיים נדרשת הכנתן של תכניות נקודתיות.

     

37. בהתנהלותם, ביקשו המשיבים 'לקצר דרך' לנוכח הקשיים הכרוכים בהכנת תכניות נקודתיות, עקב השינויים שהתחוללו במצב הקיים ובהעדר רישום המשקף את זכויות הבעלות במקרקעין. אכן, הקושי רב מאוד. אולם, מקורו במחדלי הרשות לאורך שנים ואל לו לציבור לשלם מחירם של מחדלים אלו באמצעות ביצוע חפוז שנעשה באורח שטחי ובלתי מקצועי.

     

38. המשיבים מבקשים ליישם התכנית כדי למנוע המשך השתלטות על שטחים ציבוריים. המגמה ראויה ויש לנקוט אמצעים ליישומה, אולם יש לעשות כן באורח סביר ומדוד. לא ניתן לפתור מחדלים של עשרות שנים באמצעות פעולה נקודתית אשר על פניה, בוצעה בהיעדר היערכות ראויה ואינה הולמת את תנאי השטח. די בכך כדי להצביע על התנהלות בלתי סבירה של המשיבים. לעניין זה, ראה בג"ץ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 439 (1980), ציין השופט ברק (כתוארו אז):

    "חוסר הסבירות נמדד על-פי אמת המידה של האדם הסביר. זהו מבחן אובייקטיבי. השאלה אינה מה הרשות המנהלית עשתה בפועל, אלא מה היא הייתה צריכה לעשות. האדם הסביר בהקשר זה הוא עובד הציבור הסביר, העומד במקומו ובמעמדו של עובד הציבור, קיבל את ההחלטה."

     

39. דווקא על שום הקשיים והמכשולים שנערמו במהלך השנים במקרקעין, קם צורך להיערך באמצעות תכנית סדורה ומושכלת שתגשר בין המצב הקיים לבין התכנית שאושרה לפני שנים. במהלך הדיון שנערך ביום 11.1.2016 נרמז על כך למשיבים ויש להצר שלא קדמו הכנת תכנית נקודתית. ראה החלטתי:

    "מתוך הדיון שהתנהל עולה, כי אין לעותרים טרוניה ביחס לתכנית כשלעצמה, אלא לדרך יישומה. מדברי מהנדס הוועדה, מר ג'ומעה, ניתן להבין כי פריצת הדרך נושא העתירה, הגם שנעשית על פי התכנית, הרי שתכנית העבודה מוגבלת מאוד ולמעשה למעט פריצת הדרך לא ידוע כיצד ומתי תיושם המשך התכנית, כך ביחס לניקוז, הנחת מצע מתאים על הדרך, זיפות ועוד.

    בנסיבות אלו, יש רגלים לחשש שהביעו העותרים כי אצה למשיבה הדרך לפרוץ דרך מבלי שזו מגובה בתכנית עבודה מסודרת ומושלמת."

     

40. לא רק תכנית עבודה ראויה יש להציג, אלא גם תכנית תקציבית שתגבה אותה ותבטיח את יישומה באורח בטיחותי, הבטחת ניקוז מתאים, התייחסות להפרשי גבהים וכדומה.

     

41. בדיון נוסף שהתקיים ביום 16.3.2016 הוגשה אסופת מסמכים הנוגעים להליך שיקומה של העיר – לאחר תקופה ארוכה בה הייתה מצויה בהקפאת הליכים עד בסוף שנת 2015 – אולם לא הוצגו תכניות נקודתיות או תקציביות לביצוע הדרך נושא העתירה, חרף הארכה שניתנה לשם כך. אף לא סופק הסבר על שום מה הוחלט להתחיל ביישום התכנית במקטע נושא העתירה.

     

42. ודוק, טענת העותרים לפיה אין ביכולתם ליישם את התכנית בעת ובעונה אחת מקובלת עליי. ברי אפוא כי יש לבצעה במקטעים, אולם לא יעלה על הדעת ליישמה ללא תכניות נקודתיות. דווקא על שום היותה תכנית מהותית ומאסיבית – יש ליישמה באורח מושכל, הן הנדסי והן תקציבי.

     

43. בפתח עתירתם הצהירו העותרים כי אין הם מתנגדים ליישום התכנית. ההיפך, הם חפצים בכך. התנגדותם מכוונת לדרך יישומה על ידי המשיבים. טענתם מקובלת עליי.

     

44. העותרים הוסיפו, כי אם תוגש תכנית מסודרת לפריצת הדרך עם לוח זמנים ותקציב מתאים, אזי הם ימחקו עתירתם (פרוטוקול דיון מיום 11.1.2016 עמוד 4 שורות 28-29). הם אף אישרו כי עשו שימוש אסור במחסן ועל כן, לא התנגדו להריסתו, אלא סייגו זאת בתכנית נקודתית שתכיל לוחות זמנים ותקציב (פרוטוקול דיון מיום 11.1.2016 עמוד 3 שורות 19-20 ושוב בעמוד 4 בשורה 8).

    ניתנה למשיבים הזדמנות להציג תכנית כזו למקטע מושא העתירה. הם לא עשו כן.

45. לפיכך, אני קובעת כי בהתנהלותם, חרגו המשיבים ממתחם הסבירות באורח המצדיק התערבות בית המשפט.

    אשר על כן, אני מקבלת את העתירה ומורה למשיבים לחדול מביצוע העבודות נושא העתירה עד אשר תוכן תכנית נקודתית ומפורטת, לרבות תכנית תקציבית ופירוט לו"ז, ביחס ליישום התכנית במקטע הדרך.

    עם זאת מודגש, כי המשיבים רשאים ליישם את תכנית 2593 במקטעים – כפוף להכנת תכניות נקודתיות טרם תחילת ביצוע העבודות.

     

    המשיבים ישלמו לעותרים שכ"ט בסך של 15,000 ש"ח תוך 30 יום ממתן פסק הדין.

     

     

    ניתן היום, ד' תמוז תשע"ו, 10 יולי 2016, בהעדר הצדדים. המזכירות תשלח העתק פסק הדין בדואר רשום לצדדים.