בר - יעקב - נכסים והשקעות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב

עניינה של העתירה דנן בשאלה האם לצורך הארכת היתר בניה שניתן ביום 22.10.2014 ניתן להחיל את תקנות בקשה להיתר (רישוי בנייה), התשע"ו – 2016 (להלן גם: "תקנות רישוי בנייה" או "התקנות החדשות") כך שסך תוקף ההיתר יעמוד על 6 שנים, או שמא יש להחיל את תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל – 1970 (להלן גם: "תקנות בקשה להיתר" או "התקנות הקודמות") על פיהן ניתן ההיתר בשנת 2014.

רקע וטענות הצדדים

ביום 22.10.2014 ניתן היתר הבנייה מושא העתירה, לביצוע שינויים ותוספות בנייה בבניין ברחוב המלך ג'ורג' 31 בת"א. העבודות לא התחילו בתוך שנה והדבר הבא לביטול ההיתר בהתאם לתקנות הקודמות ותנאי ההיתר. ביום 12.10.2015 ובהתאם להוראות תקנה 20(ג) לתקנות הקודמות, הגישה העותרת בקשה להארכת תוקף ההיתר לשנתיים, ובקשתה אושרה כך שתוקף ההיתר ניתן עד ליום 22.10.2017. משראתה העותרת בסמוך לתום תקופת תוקף ההיתר כי העבודות אינן צפויות להסתיים במועד, הגישה ביום 24.7.2017 בקשה נוספת לארכה של שלוש שנים (קרי עד ליום 22.10.2020; ובסה"כ 6 שנים מהוצאת ההיתר המקורי), וזאת בהסתמך על הוראות התקנות החדשות. ביום 29.10.2017 ניתנה החלטת רשות הרישוי לפיה לאור נימוקי הבקשה ומטעמים מיוחדים מוארך ההיתר בשנה אחת בלבד עד ליום 22.10.2018, וזאת לפי ס' 20א(ג) לתקנות הקודמות (ובסה"כ 4 שנים מהוצאת ההיתר המקורי). ביום 1.11.2017 גם הבהירה המשיבה לעותרת כי לאחר פקיעת תוקף ההיתר הוא לא יאורך עוד, וככל שלא תסתיים הבנייה יהיה צורך להגיש בקשה חדשה להיתר לצורך השלמת עבודות הבנייה. מכאן העתירה.

לגישת העותרת, היה על המשיבה להאריך את תוקף ההיתר בשלוש שנים בהתאם לס' 60(א) לתקנות החדשות. נטען כי ביום בו הגישה העותרת את הבקשה לארכה היו התקנות החדשות בתוקף, וכי תקנה 120 לתקנות החדשות ביטלה את תקנות 2-18 ו-20-27 לתקנות הקודמות, מבלי שנקבעו הוראות מעבר. נטען, שהדבר יצר לאקונה חוקית ואין בנמצא הסדר חקיקתי המאפשר הארכת תוקפו של היתר, וניתן לעשות זאת רק באמצעות התקנות החדשות – קרי ארכה ל-3 שנים. עוד נטען, שפרשנות המשיבה מצריכה "החייאת" התקנות הקודמות, וגרסת העותרות היא גרסה סבירה יותר.

לגישת המשיבה, הבקשה להיתר הוגשה בשנת 2011 – אז גם נבדקה מהותית, ומאז הבקשות היו טכניות. לשיטתה, החלת התקנות החדשות תאריך את ההיתר ב-5 שנים, הארכה בלתי סבירה שהיא מעבר לכוונת התקנות הקודמות והחדשות – שמטרתן הגבלת תוקף ההיתר למספר סביר של שנים וארכה של לא יותר מ-3 שנים. נטען, שתקנה 121 לתקנות החדשות קובעת במפורש כי התקנות החדשות יחולו על בקשה למידע להיתר ובקשה להיתר שיוגשו לפי התקנות החדשות, וכי ביטול התקנות הקודמות הוא רק עבור בקשות חדשות. המשיבה הפנתה בעניין זה לערר 6027/17 פתחי נ' הוועדה המקומית לתו"ב חולון (27.8.2017), שם נקבע כי על בקשות להיתר שהוגשו לפי התקנות הקודמות ימשיכו לחול התקנות הקודמות. עוד נטען, כי יש לתת עדיפות לפרשנות הוועדה המקומית וועדת הערר שהן מוסדות התכנון הבקיאים בתחום התכנון והבנייה. בנוסף, נטען שקריאה הרמונית של הוראות המעבר ביחד עם הצעת החוק לתיקון 101 מלמדות שכוונת המחוקק הייתה שבקשות שהוגשו לפני תחילת התיקון ימשיכו להבחן לפי החוק שחל על הבקשות בעת הגשתן, וזאת כיוון שבתקנות החדשות נקבע לוח זמנים שונה.

דיון והכרעה

על פי התקנות הקודמות, היתר הבנייה תקף ל-3 שנים (ס' 20(ב) לתקנות בקשה להיתר) ואם לא הוחל בעבודה תוך שנה הוא בטל (ס' 20(ג) לתקנות בקשה להיתר). ככל שתוקף ההיתר פקע – אם מכיוון שלא הושלמו העבודות תוך 3 שנים ואם מכיוון שלא התחילו בעבודות תוך שנה – ניתן להאריך את ההיתר כדלקמן: "חידושו של היתר לפי תקנה זו יהיה לשנתיים ממועד פקיעתו, ואולם מוסד התכנון רשאי לחדשו לשנה נוספת, מטעמים מיוחדים שיירשמו" (ס' 20א(ג) לתקנות בקשה להיתר).

אם כן, על פי התקנות הקודמות - ככל שהוחל בבנייה בתוך שנה, תוקף ההיתר יהיה 5 שנים ומטעמים מיוחדים שיירשמו אף 6 שנים. לעומת זאת, אם לא הוחל בבנייה בתוך שנה, תוקף ההיתר יהיה 3 שנים, ומטעמים מיוחדים שיירשמו אף 4 שנים – זהו המקרה של העותרת.

על פי התקנות החדשות שנכנסו לתוקף ביום 4.9.2016, היתר הבנייה תקף ל-3 שנים (ס' 59(א) לתקנות רישוי בנייה), וזאת ללא התנאי של תחילת עבודות בתוך שנה. ככל שההיתר פקע – ניתן להאריך את ההיתר כדלקמן: "מוסד התכנון שנתן את ההיתר יחדש או יאריך את תוקפו של היתר, לבקשת בעל ההיתר, לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים" (ס' 60(א) לתקנות רישוי בנייה).

אם כן, על פי התקנות החדשות – תוקף ההיתר הוא 3 שנים ויכול תוקפו להיות מוארך עד 6 שנים, וזאת ללא התחשבות בשאלה מתי התחילו העבודות (להשלמת התמונה יצוין, כי קיימים חריגים אחרים לתוקף ההיתר בס' 59 לתקנות הרישוי, שאינם רלוונטיים לענייננו).

ההבדל בין התקנות הוא כפול. האחד – על פי התקנות הקודמות לגבי מי שלא התחיל בעבודה בתוך שנה, "קוצר" משך הזמן המקסימלי להיתר ל-4 שנים במקום 6 שנים. הסדר זה לא חל בתקנות החדשות – וכולם (למעט חריגים שאינם רלוונטיים כאן) יכולים לזכות לארכה של עד 6 שנים; השני – על פי התקנות הקודמות, בכדי לזכות בארכה של 3 שנים יש צורך בהגשת שתי בקשות (הראשונה לשנתיים מתקבלת "אוטומטית", והשנייה לשנה מתקבלת "מטעמים מיוחדים"). הסדר זה לא חל בתקנות החדשות – ודי בבקשה אחת כדי להאריך ב-3 שנים.

כאמור לעיל, לטענת העותרת, מרגע שהגישה את הבקשה לארכה לאחר כניסתן לתוקף של התקנות החדשות, על המשיבה לפעול בהתאם לתקנות החדשות, ובהתאם לתת לה ארכה ל-3 שנים, כך שתוקף ההיתר שבידה יעמוד על 6 שנים. למעשה, מבקשת העותרת להתחשב בכוונת המחוקק לבטל את "הסנקציה" (כך מפי העותרת) שהייתה קבועה בתקנות הקודמות לפיה מי שלא החל בבנייה בתוך שנה, קוצר בשנתיים תוקפו המרבי של ההיתר שניתן לו (כך שעמד על 4 שנים במקום 6 שנים).

בנסיבות המקרה דנן, מצאתי לקבל את העתירה.

אין מחלוקת בין הצדדים כי כוונת המחוקק הייתה לפשט את הליכי התכנון והרישוי, ולהקל על הפרוצדורה הנוגעת לתוקף ההיתר, בכלל זה יש ממש בדברי העותרת כי "הסנקציה" לגבי תחילת עבודות בתוך שנה בוטלה בתקנות החדשות. על אף החזקה כי דין חדש חל "מעתה ואילך", במקרה דנן מדובר בנורמה מיטיבה כלפי הפרט, אשר נקבע כי "ראוי שתחול למפרע" ואף ספציפית מדובר בנורמה דיונית שעניינה הארכת מועדים, אשר ככלל חלה רטרוספקטיבית – קרי חלה גם לגבי מצבים שהיו קיימים קודם לנורמה החדשה, אך רק החלה ממועד תחילתה של הנורמה (ר' ע"א 1013/15 מדינת ישראל משרד הפנים נ' מלול, פסקה 11 (1.11.2016); להבחנה בין תחולה רטרואקטיבית, פרוספקטיבית ורטרוספקטיבית ר' שם פס' 13-15). בענייננו, קבלת פרשנות העותרת מגשימה את כוונת המחוקק, כך שהיא מאפשרת להאריך את תוקף ההיתר כך שיעמוד בסך הכול על 6 שנים.

יובהר, כי אמנם נקבע שהתקנות החדשות יחולו על בקשות היתר חדשות, כדלקמן (ס' 121(א) לתקנות הרישוי):

"תחילתן של תקנות אלה חודשיים מיום פרסומן, והן יחולו על בקשה למידע להיתר שהוגשה במועד תחילתן של תקנות אלה (להלן – יום התחילה) או לאחריו, ועל בקשה להיתר שתוגש על פי מידע כאמור"

אולם, אין מחלוקת כי תקנה 20 לתקנות הקודמות שעניינה הארכת מועד, בוטלה בתקנה 120(1) לתקנות החדשות והמחוקק לא קבע באופן מפורש הוראת מעבר בעניינן של בקשות הארכת מועד המוגשות לאחר כניסת התקנות החדשות לתוקף, בעניין היתרים שניתנו על פי התקנות הקודמות. בנסיבות המקרה הספציפי – בהיותה של הנורמה נורמה מיטיבה ודיונית – מצאתי כי נכון יהיה להחיל את הנורמה החדשה המאפשרת מתן תוקף של 6 שנים להיתר באופן פרוספקטיבי כאמור לעיל. יודגש ויובהר כי אין באמור כדי לקבוע כי בכל מקרה יש להחיל את התקנות החדשות על מקרים שנדונו לפי התקנות הקודמות, ועל מוסד התכנון לבחון כל מקרה לפי נסיבותיו (כך לדוגמה ערר פתחי אליו הפנתה המשיבה דן בבקשה לחידוש החלטה לאישור בקשה להיתר, ובתחולת תקנה 46 לתקנות החדשות).

במקרה דנן, לא מצאתי מניעה לאפשר את התיקון שביקש לבצע מחוקק המשנה כבר על עניינה של העותרת ולא מצאתי שתגרם פגיעה למשיבה או לציבור.

לא מצאתי ממש בחשש המשיבה מכך שהארכת המועד תפגע בתכלית החקיקה כיוון שהבקשה נבחנה לגופה רק בשנת 2012 והארכת המועד המבוקשת היא מעבר לתקופת המקסימום לה כיוון המחוקק. אין מחלוקת כי גם לפי התקנות הקודמות, ככל שהעותרת הייתה מתחילה בעבודות בתוך שנה, הייתה קיימת אפשרות שההיתר שבידה יוארך ל-6 שנים (ולכל הפחות 5 שנים). קבלת העתירה בנסיבות דנן אינה פוגעת בתקופה זו ואינה חורגת מהתקופה המקסימלית שהתיר המחוקק – לא בתקנות הקודמות ובוודאי לא בתקנות החדשות.

כך גם לא מצאתי ממש בחשש המשיבה מפני הארכת תוקף ההיתר מעבר ל-6 שנים. אין מחלוקת בין הצדדים כי תוקפו המקסימלי של היתר לאחר ארכה הוא 6 שנים ולא ניתן לבקש יותר (יצוין בעניין זה כי פסק הדין אליו הפנו הצדדים אשר קבע כי לא ניתן קבלת ארכה מעבר ל-3 שנים בהתאם לתקנות הקודמות, בוטל בהסכמה בערעור בבית המשפט העליון - ר' עת"מ (מינהליים ת"א) 38235-01-15 אורן נ' ועדת הערר המחוזית (16.8.2015) ובש"מ 7812/15 אורן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה, תל אביב-יפו (19.11.2015)). העתירה דנן מתייחסת למקרה ספציפי בו תוקפו של ההיתר שניתן לעותרת עמד על 4 שנים, בעוד בתקנות החדשות ביקש המחוקק לתקן מצב זה ולאפשר גם למי שלא התחיל בעבודות בתוך שנה לקבל היתר ל-6 שנים.

לדידי, החשש היחיד הסביר לארכה מעבר ל-6 שנים ככל שתתקבל עמדת העותרת הוא במקרה הבא: (א) היתר שניתן לפי התקנות הקודמות; (ב) העבודות על פיו החלו בתוך שנה ולפיכך תוקפו עמד על 3 שנים; (ג) התקבלה ארכה של שנתיים בהתאם לתקנות הקודמות; ו-(ד) כעת מבוקשת ארכה נוספת. במקרה זה, לפי התקנות הקודמות הארכת התוקף הייתה עומדת על שנה וסה"כ 6 שנים, אך לפי התקנות החדשות עומדת הארכת התוקף על 3 שנים – וסה"כ אם תתקבל תקופת ההיתר תהיה 8 שנים. במקרה זה, החורג מענייננו, ומבלי לקבוע מסמרות, נראה לי שהמשיבה תוכל להפעיל את סמכותה לפי התקנות החדשות ולתת ארכה של שנה אחת בלבד וכך לוודא שכוונת המחוקק לאפשר היתרים של עד 6 שנים תישמר. יצוין, כי בעוד התקנות הקודמות נקטו בלשון מוחלטת בנוגע למשך הארכה: "חידושו של היתר לפי תקנה זו יהיה לשנתיים" ו-"רשאי לחדשו לשנה נוספת", התקנות החדשות נוקטות בלשון המותירה שיקול דעת למוסד התכנון: "לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים".

בכל הנוגע להיתרים שטרם נתבקשה כל ארכה לגביהם, הרי שגם לפי התקנות הקודמות משך הארכה המקובל היה 3 שנים. החלת התקנות החדשות בעניינם תביא לייעול ופישוט ההליכים, כך שלא יהיה צורך ב-2 בקשות שונות.

סוף דבר

העתירה מתקבלת במובן זה שתוקף ההיתר שניתן לעותרת יהיה עד ליום 22.10.2020, ולא יותר מ-6 שנים. החלטת ביהמ"ש לעניין מתן תגובה לבקשה למתן צו ביניים מבוטלת לאור התוצאה.

בנסיבות העניין אין צו להוצאות.

ניתן היום, ט"ו חשוון תשע"ט, 24 אוקטובר 2018, בהעדר הצדדים.