השופט א' ריבלין:
1. עתירה זו, שהגישה התנועה למען איכות השלטון בישראל, מבקשת למנוע את מינויו של המשיב 3, מר צחי הנגבי, לתפקיד השר לביטחון פנים. לדעת העותרת, אין המשיב 3 כשיר לכהונה זו, וזאת, בעיקר, בשל מעורבותו בארבע פרשיות, שעל פרטיהן נעמוד בהמשכם של דברים.
תמצית העובדות ועיקר העתירה
2. לאחר הבחירות לכנסת השש-עשרה, אשר נערכו בתחילת שנת 2003, החליט המשיב 1, אשר עליו הטיל נשיא המדינה את תפקיד הרכבת הממשלה, למנות את המשיב 3 לכהונת השר לביטחון פנים. משנודעה כוונה זו ברבים, ועוד בטרם הושבעה הממשלה, הגישה העותרת את העתירה שבפנינו, ובקשתה העיקרית - כי נורה את ראש-הממשלה, שלא למנות את המשיב 3 לתפקיד האמור. כמו-כן, עתרה העותרת למתן צו ביניים, שימנע את המינוי.
בעתירתה מתארת העותרת מספר פרשיות, אשר מעורבותו של המשיב 3 בהן, פוסלת אותו, לטענתה, מלכהן בתפקיד השר לביטחון פנים.
הפרשה הראשונה - האחת שהגיעה לכלל הגשת כתב אישום ולכלל הרשעה - נתרחשה בשנת 1982. המשיב 3 היה אז סטודנט, והוא היה מעורב בקטטה שאירעה בקמפוס האוניברסיטה העברית בירושלים. בית משפט השלום הרשיע את המשיב 3 בעבירה של תגרה במקום ציבורי, והשית עליו עונש של מאסר על-תנאי וקנס. פרשה זו תכונה להלן - פרשת התגרה.
עובדות הפרשה השנייה, שנקשרה בשמו של המשיב 3, פורטו בהרחבה בבג"צ 3846/91 עו"ד פינחס מעוז נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מו(5) 423. בקצירת האומר: בשנת 1982 הגישו המשיב 3 ואחרים תלונה במשטרה, ולפיה מספר חברים בנשיאות התאחדות הסטודנטים ובאיגוד הסטודנטים לתיור אקדמי (איסת"א), ביצעו את "ההונאה הגדולה ביותר בתולדות התעופה בישראל". לאחר שנחקרה התלונה במשטרה, הועמדו לדין, בעבירות שונות, מספר אנשים, ובהם עורך-הדין פנחס מעוז, ששימש בעת הרלבנטית כיועץ משפטי חיצוני של איסת"א. עורך-הדין מעוז זוכה על-ידי בית משפט השלום. בפסק-דינו התייחס בית המשפט, בין השאר, לעדותו של המשיב 3 במשפט, כ"עדות שלא תמיד היתה האמת העובדתית נר לרגליה...". בית המשפט ציין כי "העד לא דייק בתשובותיו והתעלם מארועים שאינם עולים בקנה אחד עם עמדתו". לאחר הדברים האלה, ביקשו עורך-הדין מעוז ואחרים כי המשיב 3 יועמד לדין פלילי בעבירות של עדות שקר או מסירת ידיעות כוזבות או עדויות סותרות. היועץ המשפטי לממשלה החליט כי סיכויי ההרשעה אינם מצדיקים הגשת כתב-אישום, ובית משפט זה החליט - "לאחר היסוסים רבים - על חודה של שערה ממש" - כי אין מקום להתערב בשיקול-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה (הפרשה השנייה תכונה להלן - פרשת איסת"א).
הפרשה השלישית, לה נדרשת העותרת בעתירתה, נוגעת למינויו של עורך-הדין רוני בר-און לכהונת היועץ המשפטי לממשלה (להלן: פרשת בר-און). המשיב 3 כיהן אותה עת כשר המשפטים, ונטען כנגדו, בין היתר, כי הטעה את הממשלה ואת ראש-הממשלה באשר לעמדתו של נשיא בית המשפט העליון בעניין אותו מינוי. המשטרה המליצה להעמיד לדין את המשיב 3 בעבירה של מירמה והפרת אמונים, אולם היועץ המשפטי לממשלה החליט על סגירת התיק בשל חוסר ראיות. פרקליטת המדינה ערכה חוות-דעת, אשר במסגרתה מתחה ביקורת על התנהגותו של המשיב 3 וציינה, בין היתר, כי מדובר ב"חריגה מנורמות התנהגות תקינות". עם זאת, גם פרקליטת המדינה סברה כי מעשי המשיב 3 לא עלו כדי עבירה פלילית (לפירוט נרחב של פרשה זו ונגזרותיה, ראו בג"צ 2534/97 ח"כ יונה יהב נ' פרקליטת המדינה, פ"ד נא(3) 1; בג"צ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 46; בג"צ 2624/97, 2827, 2830 ידיד רונאל, עו"ד נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 71).
כאן ראוי לציין, כי במסגרת העתירה שנתבררה בבג"צ 2533/97 הנ"ל, ביקשה העותרת להעביר את המשיב 3 מהכהונה שבה החזיק אז - כהונת שר המשפטים. העתירה דאז נשענה על נימוקים הדומים עד-מאד לאלה שמועלים עתה לפנינו. העתירה נדחתה, ועוד נרחיב בהמשך דברינו באשר למשמעויות הנודעות לפסק-דינו של בית משפט זה בבג"צ 2533/97, ובנוגע להשלכותיו על העתירה כאן.
ועתה באים אנו לפרשה הרביעית, ובה עיקר, שכן היא משמשת כתוספת העיקרית לתשתית העובדתית שעמדה כבר ביסוד העתירה בבג"צ 2533/97. פרשה זו נסבה על פעולותיו של המשיב 3, בעת שעמד בראש עמותת "דרך צלחה" (להלן: פרשת דרך צלחה). גם בפרשה זו הוחלט שלא להעמיד לדין את המשיב 3, אולם היועץ המשפטי לממשלה ראה לנכון לפרסם "דו"ח ציבורי" בעניין. בדו"ח מתוארים ממצאי חקירת המשטרה, ולהלן תמצית הדברים: במהלך שנת 1994 שקדו המשיב 3 וחבר-הכנסת אברהם בורג על הכנת הצעת חוק פרטית - "הצעת חוק המאבק הלאומי בתאונות דרכים" - במטרה להגביר את הבטיחות בדרכים, וזאת בעיקר על דרך של הקמת רשות למאבק לאומי בתאונות הדרכים. הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת, נתקבלה בקריאה טרומית והועברה לועדת הכלכלה לדיון. הועדה הקימה ועדת משנה, בראשות המשיב 3, וזו היתה מופקדת על הצעת החוק.
במקביל, ובמסגרת פעילותו הציבורית לחקיקת חוק המאבק בתאונות הדרכים, יזם המשיב 3 את הקמתה של עמותת דרך צלחה, שפעלה בדרכים שונות לקידום הנושא. המשיב 3 כיהן תחילה כיושב-ראש העמותה, ובשלב מסוים מונה כמנכ"ל. אז, החל המשיב 3 לקבל שכר וטובות הנאה, ולמעשה - כך לפי ממצאי החקירה שפורטו בדו"ח - "קיבל ח"כ הנגבי מהעמותה באופן ישיר ועקיף, את רובו הגדול של הסכום [שגייסה העמותה - מדובר בסכום של כ- 375,000 ש"ח] בגין שכרו, רכב צמוד, החזרי ההוצאות, מכשיר טלפון סלולרי, וכן במודעת תמיכה שפורסמה שלושה ימים לפני קיומם של הפריימריס בליכוד". עם מינויו לכהונת שר הבריאות, בשנת 1996, התפטר המשיב 3 מתפקידו כמנכ"ל העמותה.
בגין מעשיו בפרשת "דרך צלחה" עמד המשיב 3 לבירור בפני ועדת האתיקה של הכנסת. הועדה החליטה, כי המשיב 3 העמיד את עצמו במצב של ניגוד עניינים וקיבל טובת הנאה בשל מעשה שעשה מחוץ לכנסת בתפקידו כחבר כנסת. לפיכך, הטילה עליו הועדה עונש של נזיפה ושלילת שכר למשך חודשיים.
3. מעשיו של המשיב 3, בכל הקשור לפרשת דרך צלחה, נחקרו על-ידי המשטרה וזו המליצה על העמדת המשיב 3 לדין בעבירות של לקיחת שוחד, מרמה, הפרת אמונים ועבירות נלוות. אף הפרקליטות סברה, בתחילה, כי יש מקום להגיש כתב-אישום נגד המשיב 3, אם כי לא בעבירת השוחד אלא בעבירות של מרמה והפרת אמונים, מרמה והפרת אמונים בתאגיד, קבלת דבר במרמה ורישום כוזב בתאגיד - הכל בכפוף לשימוע שייערך למשיב 3. שימוע אכן נערך, ולאחר השתלשלות עניינים נוספת, שאין צורך להרחיב בה, החליט היועץ המשפטי לממשלה, על דעת פרקליטת המדינה, כי אין מקום להגיש כתב-אישום כנגד המשיב 3, זאת מחמת היעדר ראיות מספיקות. וכך סיכם היועץ המשפטי לממשלה את עמדתו, בדו"ח הציבורי שפרסם כאמור:
"כללם של דברים - התמונה בה מדובר הצדיקה בעינינו פתיחה בחקירה ואף לכאורה סברנו כי יש מקום לכתב אישום כאמור, ואולם היה צורך ברמה של סיכוי סביר להרשעה וזו לא הושגה בסופו של יום, עם הכנתו הסופית של התיק".
כאשר נודע ליועץ המשפטי לממשלה על דבר מינויו של המשיב 3 לתפקיד השר לביטחון פנים, הביא הוא בפני ראש-הממשלה את עמדתו, כי "למרות שלפי הוראות החוק וההלכה הפסוקה אין לכאורה מניעה חוקית לקיים את המינוי הרי מדובר במינוי שלכאורה יש בו בעייתיות במישור הציבורי". לאחר הדברים האלה, וחרף "העצה במישור הציבורי", החליט ראש-הממשלה למנות את המשיב 3 לתפקיד השר לביטחון פנים. יצוין, כי בתקופת כהונתו הקודמת של המשיב 1 כראש-הממשלה (קרי - לאחר הבחירות לכנסת החמש-עשרה), החליט הוא שלא למנות את המשיב 3 לכהונת שר במשרדים האחראים על אכיפת החוק, זאת - בהתאם ל"עצה שעיקרה במישור הציבורי", שקיבל מן היועץ המשפטי לממשלה.
4. העותרת סבורה, כי במהלך הדברים נשוא הפרשיות האמורות (וכן בהקשרים נוספים שחשיבותם פחותה) כשל המשיב 3 בהפרה של הדין, של כללי האתיקה ושל כללי המנהל התקין. אמנם, למעט מאשר בפרשת התגרה משנת 1982, לא הועמד המשיב 3 לדין באף לא אחת מן הפרשיות האחרות, אלא שהעותרת סבורה כי מעורבותו של המשיב 3 באותן פרשיות - במיוחד כאשר הן מצטרפות זו לזו - הופכת את החלטת ראש-הממשלה, למנותו לכהונת השר לביטחון פנים, לבלתי-סבירה באופן קיצוני. בהקשר זה סבורה העותרת כי יש ליתן משקל, בין היתר, להחלטת ועדת האתיקה בעניינו של המשיב 3 ולדו"חות שפרסמו פרקליטת המדינה והיועץ המשפטי לממשלה, בנוגע לחלקו בפרשת בר-און ובפרשת דרך צלחה. התשתית העובדתית העולה מכל אלה מקימה, אליבא דעותרת, בסיס להתערבות בהחלטת ראש-הממשלה, לפי "כלל הראיה המנהלית". לדעת העותרת, בכל הנוגע למינויו של המשיב 3 לתפקיד השר לביטחון פנים, המשפט הפלילי אינו חזות הכל. העותרת מוסיפה וטוענת, כי מינויו של המשיב 3 לתפקיד זה יגרום לפגיעה בתפקוד המשטרה ובאמון הציבור בה. לשיטתה, אין להותיר מינוי זה על כנו, לאור המאפיינים המייחדים את תפקיד השר לביטחון פנים ולאור התרחשויות שנצפו בעת האחרונה במוסדות השלטון של המדינה.
עוד טוענת העותרת, כי לאור העובדה שהמשיב 3 נחקר לא פעם במשטרה, ואף הומלץ על העמדתו לדין, צפוי הוא כי ייווצרו "אין ספור סיטואציות של ניגוד עניינים בהם יהיה מצוי המשיב 3 באם יכהן בתפקיד". כך במיוחד כאשר תובא בפני השר שאלת קידומו של מי מחוקריו וכאשר יידרש לעניין חלוקת התקציבים למחלקות ולאגפים השונים במשטרה.
5. המשיבים, לעומת זאת, סבורים כי לא קמה עילה להתערבות בהחלטתו של ראש-הממשלה למנות את המשיב 3 לתפקיד השר לביטחון פנים. ראש-הממשלה, כך הם טוענים, פעל במסגרת סמכותו, והפרשיות שהעותרת מדברת בהן אינן מקימות, לדעתם, פגם של חוסר-סבירות קיצוני בהחלטת ראש-הממשלה. ראש הממשלה, כך מציינים המשיבים, שקל את מכלול השיקולים שלעניין, ובכלל זה את יכולותיו המקצועיות של המשיב 3, את ניסיונו הרב, את התאמתו לדרישות התפקיד, את חוות-דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בנוגע למינוי. בנוסף, הביא ראש-הממשלה בחשבון החלטתו שיקולים פרלמנטאריים-פוליטיים הקשורים במעשה הרכבת הממשלה. האיזון שערך ראש-הממשלה בין השיקולים האלה אינו סוטה מן הדרך שנסללה בהלכות שיצאו מבית משפט זה - כך לדעת המשיבים.
המשיבים מדגישים את מתחם הסבירות הרחב שייחסה הפסיקה להחלטת ראש-הממשלה בעניינים כגון דא. הם מציינים, כי בניגוד למקרים קודמים, שבהם הורה בית משפט זה כי על ראש-הממשלה להעביר שר (או סגן שר) מכהונתו, הרי שבענייננו לא הוגש, מאז שנת 1980, כתב-אישום נגד המשיב 3. המשיבים סבורים, כי לנוכח העובדה שפרשת דרך צלחה - כמו פרשות קודמות שעמדו ביסוד העתירה בבג"צ 2533/97 - הסתיימה בסגירת התיק מחוסר ראיות, עומדת למשיב 3 חזקת החפות, ומכל מקום אין כל הצדקה להגיע, במקרה שלפנינו, למסקנה שונה מזו שהגיע אליה בית משפט זה בבג"צ 2533/97. במיוחד כך, לאור העובדה כי בחוק יסוד: הממשלה, כנוסחו היום, ובניגוד לחוק-יסוד הממשלה בנוסחו הקודם, קיימת הוראה מפורשת בדבר הפסקת כהונתו של שר שהורשע בעבירה שיש עמה קלון. עוד מציינים המשיבים, כי ההחלטה למנות את המשיב 3 כשר לביטחון פנים קיבלה גם את אישור הכנסת, כאשר זו האחרונה הביעה את אמונה בממשלה.