השופט א' רובינשטיין:
א. עניינה של העתירה במשאלת העותרים (חברי מועצת עיריית חולון ועמותה ציבורית) לבטל את חוק העזר לחולון (שירותי שמירה וביטחון), תשס"ד-2004 (להלן חוק העזר), שמכוחו גובה משיבה 1 (להלן העיריה) אגרה למימון הפעלת סיירים חמושים להגברת הביטחון ברחבי העיר, ולהורות על השבת הכספים שנגבו מכוחו. בטרם נסקור את טענות העותרים, נקדים ונתאר את הרקע הרלבנטי לקבלת החוק ואת ההסדרים שנקבעו בו.
חוזר המנהל הכללי של משרד הפנים
ב. לפי סעיף 258 לפקודת העיריות מותנה פרסום חוקי עזר באישור שר הפנים (בג"צ 347/84 עיריית פתח תקוה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 813, 817 - להלן עניין פתח תקוה; בג"צ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1, 18). שיקול דעתו של השר אמנם מופעל לאחר קבלת חוק העזר במועצת העיר (סעיף 258(א) לפקודה), אך המשיב 3 (להלן משרד הפנים) נוהג לפרסם חוזרים, בהם מוצהרת מראש עמדת המשרד לגבי קבלת חוקי עזר - באופן המאפשר לעיריות לחוקק חוקי עזר שיזכו בבוא העת לאישור השר.
ג. בחודש ספטמבר 2002, בעקבות הידרדרות המצב הבטחוני ברחבי הארץ במה שקרוי "האינתיפאדה השניה", פירסם המנהל הכללי של משרד הפנים חוזר (4/2002) שכותרתו "חוקי עזר בדבר אגרת שירותי שמירה ואבטחה". בחוזר - שפורסם, כאמור בו, לאחר פניות מצד רשויות מקומיות רבות - נמסר לרשויות המקומיות, כי משרד הפנים יאשר חוקי עזר שעניינם גביית אגרת שמירה, אשר תשמש למימון "אך ורק אותם מרכיבים שלא נכללו בעבר בתקציב הרגיל". נקבע, כי "על רשות מקומית המבקשת לקבוע או לעדכן אגרת שמירה ואבטחה, להכין תכנית שמירה ואבטחה" שתועבר לאישור משרד הפנים, ונקבעו גם רכיבי אבטחה שלא ניתן לממנם באמצעות אגרות השמירה ("לא תוכר רכישת כלי רכב, גדרות, מבני שמירה וכן מרכיבים נוספים הממומנים בדרך כלל ממקורות שמחוץ לרשות המקומית").
ד. יודגש כבר כאן, עניינו של החוזר ושל חוקי העזר אליהם הוא מתייחס, אינו ביצירת סמכות להפעלת שירותי שמירה ואבטחה, נושא שאליו נשוב בנפרד, אלא אך ורק באישור המנגנון החוקי שיאפשר גביית אגרה למימונם. כפי שנמסר בתצהיר התשובה של מנכ"ל משרד הפנים (מיום 14.7.08), ביסוד מדיניות זו עמדה התפיסה, לפיה את "סל השירותים הבסיסיים" מחויבת רשות מקומית לספק במסגרת תשלומי הארנונה, אותם לא ניתן להעלות בגין חוקי ההקפאה השונים. ומנגד, כי שירותים שמעבר לאותו סל בסיסי, לרבות בתחום הביטחון, יש וניתן לממן באמצעות היטלים ייעודיים. ביום 25.10.04, לאחר שנצבר ניסיון מעשי לגבי חוקי העזר שכבר התקבלו, ואולי גם נוכח ההטבה במצב הבטחוני לעת ההיא, תודה לאל, הופץ חוזר מנכ"ל נוסף (10/2004), הכולל פירוט נרחב יותר של התנאים לאישור חוקי עזר בתחום זה. בין היתר, חודדו ההנחיות לגבי רכיבי הביטחון שניתן לממן באמצעות ההיטל המיוחד. נאמר כי, "יש לבחון ולבודד את מרכיבי האבטחה העודפים על אלו שהיו קיימים ערב השינוי במצב הביטחוני" - ורק אותם ניתן לממן באמצעות ההיטל. עוד נאמר:
"בהתאם לעקרונות האמורים, לא יוכרו הוצאות לאבטחה, שאינה נובעת מטעמים ביטחוניים (פח"ע), אלא נובעת מטעמים של שמירת רכוש ובנינים... עם זאת, במידה ומדובר באבטחה בעלת מטרות משולבות... ניתן יהיה להכיר בחלק יחסי של ההוצאות".
חוק העזר
ה. ביום 3.7.02 קיבלה מועצת העיר חולון את חוק עזר לחולון (שירותי שמירה וביטחון), תשס"ד - 2004.סעיף 2 לחוק העזר מורה בקצרה:
"(א) העיריה רשאית להפעיל שירותי שמירה וביטחון לשם הגברת הביטחון בתחומה או לשם שמירת החיים והרכוש בתחומה.
(ב) ראש העיר יפרסם הודעה על הפעלת שירותי השמירה והביטחון בעיתון מקומי; בהודעה ייכתב התאריך שבו יחלו במתן שירותי השמירה, ויפורטו היקף השירותים ופרטים נוספים".
שירותי שמירה וביטחון הוגדרו בחוק העזר:
"שירותים מטעם העירייה לשמירה ולאבטחה ולהתקנת אמצעי בטחון באזור, לרבות התקנת שילוט, תאורת ביטחון, מחסומים, ולרבות שכירת שירותי שמירה ואבטחה מגוף העוסק בתחומים האמורים".
יתר סעיפי החוק (סעיפים 6-3) עוסקים באופן מימון של שירותי השמירה הנוספים. קרי, הטלת אגרה בשיעור 2 ש"ח למטר מרובע. נקבע, כי "כספי האגרה ישמשו למימון שירותי השמירה והביטחון בלבד" (סעיף 3(ב)), ונקבעו מנגנון הצמדה והוראות נוספות.
ו. ביום 16.10.02 הגישה העיריה את חוק העזר לאישור משרד הפנים. ביום 13.3.03 הציגו נציגי העיריה את תכנית האבטחה בפני הגורמים הרלבנטיים במשרד הפנים, ובתום הדיון אושרה התכנית והותר לעיריה לגבות מן התושבים אגרה בשיעור 2.01 ש"ח למטר מרובע של נכסיהם לשנה. בהתאם לנהלי משרד הפנים הועבר החוק גם לבחינת הלשכה המשפטית בו, ובהמשך נוסף לחוק העזר סעיף 3(ג) לפיו:
"הטלת אגרה, החל ביום י' בטבת התשס"ז (31 בדצמבר 2006)... תהא טעונה אישורם של מועצת העיריה ושר הפנים".
קרי, גביית ההיטל נתחמה בזמן. ביום 24.12.03 אישר משרד הפנים את פרסום החוק ברשומות, הפרסום נעשה ביום 27.1.04.
ז. בשל סיבות פוליטיות, שביסודן יחסי הכוחות בין אופוזיציה וקואליציה במועצת העיר, אישרה מועצת העיר רק בחודש מארס 2006 את המסגרת התקציבית שאפשרה את תחילת גביית האגרה. החל ממועד זה החלה העיריה להפעיל "סיירת ביטחון", שתוארה (בתצהיר התגובה מטעם משיבים 2-1 מיום 22.5.08) כך:
"9. הסיירת מורכבת מסיירים, רכבים וקטנועים והיא מבצעת סיורים שוטפים בכל רחבי העיר... במשך 24 שעות ביממה ועל פני שבעה ימים בשבוע על מנת להקנות תחושת ביטחון לתושבים. הסיירת מטפלת גם בשוהים בלתי חוקיים (שגם הם, לעיתים קרובות, מהשטחים ומהווים אלמנט פח"ע), במקרים של השחתת רכוש, פריצה, אלימות וכיוצא בזה אירועים מסוג זה [לעניין זה נעיר כי סעיף 75 לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו - 1996 מעניק בידי כל אדם סמכות לעכב אדם אחר...