השופט יגאל פליטמן
1. בפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע (השופט אילן סופר ונציגי הציבור מר קוטאי ומר לאביוד; בל 1074/02). בית הדין קמא דחה את תביעת המערערים לתשלום גמלת ילד נכה בעד תקופה של 48 חודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה למוסד לביטוח לאומי (להלן -
המוסד), וקבע כי לא נפל כל פגם בהחלטת המוסד לאשר תשלום כאמור לתקופה של 12 חודשים בלבד. קביעה זו היא מושא הערעור שבפנינו.
2. העובדות הצריכות לעניין, אינן שנויות במחלוקת. המערערים הגישו בגין בתם הקטינה תביעה לגמלת ילד נכה ביום 05.03.00. בעקבות התביעה נקבעה זכאות הקטינה לגמלה. מן האבחון הרפואי שעברה הקטינה עולה כי היא "זקוק
ה לעזרה בכל פעולות היום - יום... זקוקה להשגחה מתמדת". עוד עולה כי הליקויים מהם סובלת הקטינה הינם מלידה. מבדיקה להערכת תלות מיום 16.07.00 עלה כי הקטינה תלויה לחלוטין בעזרת הזולת ברוב שעות היממה. המוסד קבע כי זכאות המערערים לגמלה הינה מיום 05.03.99, וזאת בהסתמך על הקבוע בתקנה 6 (א)(2) לתקנות הביטוח הלאומי (דמי מחיה, עזרה ללימודים וסידורים לילד נכה), התשנ"ח - 1998 (להלן -
תקנות ילד נכה).
3. כיוון שפרשנות התקנה האמורה, שעניינה "תקופת התשלום" היא העומדת במרכזו של הליך זה, נביאה במלואה:
"6 (א) גמלה לפי תקנות אלה תשולם בעד תקופה המתחילה ב - 1 בחודש שבו הוגשה התביעה לגמלה; ראה המוסד כי נתקיימו בילד התנאים המזכים
בגמלה גם בתקופה שקדמה להגשת התביעה, תשולם הגמלה בעד התקופה האמורה ובלבד שלא תשולם גמלה בעד -
(1) ילד עם ליקוי מיוחד כאמור בפרט (1) בחלק ב' בתוספת השניה - בעד תקופה העולה על 6 חודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה;
(2) ילד התלוי בעזרת הזולת או הזקוק להשגחה מתמדת - בעד תקופה העולה על 12 חודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה;
(3) ילד נכה שלא כאמור בפסקאות (1) או (2) - בעד תקופה העולה על 48 חודשים שבתכוף לפני הגשת התביעה.
4. טענת המערערים בבית הדין קמא הייתה, כי עניינם נופל בגדרה של תקנה
6(א)(3).
טעמם לטענה האמורה היה בכך שבתם יוצאת מגדרה של תקנה 6(א)(2), עת מתקיימות בה שתי החלופות שבתקנה זו
בו זמנית, קרי היא תלויה בעזרת הזולת ואף זקוקה להשגחה מתמדת. זאת, בעוד ולטענתם תקנה 6(א)(2) עוסקת במי שהינו תלוי בעזרת הזולת
או זקוק להשגחה מתמדת. כיוון שלשיטת המערערים לא חלה בעניינם תקנה 6(א)(2), הרי באים המה בגדרה של תקנה 6(א)(3) - היא "תקנת הסל", קרי התקנה החלה על מי שעניינו לא בא בגדרן של תקנות 6(א)(1) - 6(א)(2) לתקנות ילד נכה.
5. טענות המוסד בבית הדין קמא היו, כי יש לפרש את תקנה 6(א)(2) כחלה גם על מי שתלוי בעזרת הזולת ואף זקוק להשגחה מתמדת. זאת לאור השימוש בתיבה "או" אף לציון צירוף. כן הפנה המוסד לתקנות אחרות מתוך תקנות ילד נכה, מהן ניתן ללמוד, לשיטת המוסד, על הקשרם של דברים ועל הפרשנות שיש ליתן להם. כך צויין כי לא ניתן לצבור זכאות למספר גמלאות, אם מתקיימות מספר עילות, וכי במצב כאמור יש להקנות גמלה אחת בלבד בשיעור הגבוה ביותר בעד עילה אחת, ובלשון המוסד "
כך בתביעה הנדונה נבחנה הילדה ונמצאה גם תלויה בעזרת הזולת ... וגם זקוקה להשגחה מתמדת, אולם אושרה לה גמלה אחת בשיעור של 80% עפ"י תקנה 2(3)(ג)". כן הפנה המוסד לעניין זה לתקנה 8 שעניינה "בדיקה מחדש" ואשר בה נקבע באשר לתשלום רטרואקטיבי, כדלקמן:
"8(ד) תחילתה של החלטה בבדיקה מחדש... ב-1 בחודש שבו חלה ההחמרה... והכל בתנאי שלא תשולם גמלה כאמור בעד .... (2) ילד התלוי בעזרת הזולת ובעד ילד הזקוק להשגחה מתמדת - לתקופה העולה על 12 חודשים שבתכוף לפני קבלת ההחלטה;".
6. בית הדין האזורי קיבל את פרשנות המוסד לתקנות, לפיו עניינה של בת המערערים נופל בגדרה של תקנה 6(א)(2). זאת בהסתמך על הקשרו של ההסדר בתקנה 6 להסדרים המותווים בשאר תקנות ילד נכה, לרבות האמור בתקנה 8, שאף עניינה תשלום רטרואקטיבי, ובה מצויין כאמור "
בעד ילד התלוי בעזרת הזולת ובעד ילד הזקוק להשגחה מתמדת". זאת, חלף הניסוח שבסעיף 6(א)(2) "
ילד התלוי בעזרת הזולת או הזקוק להשגחה מתמדת". בנוסף נתן בית הדין קמא, משנה תוקף לתכלית הסדר התשלום הרטרואקטיבי המדורג שבתקנות, וזאת לאור טיבם של הליקויים השונים שבתקנות ילד נכה. בעניין זה, קבע בית הדין, כי "
המדרג שקיים בתקנה 6 נובע מהקושי בבדיקת תביעה לגבי מצב שבעבר, וברור כי במקרים מסויימים הדבר אינו ניתן להעשות כלל. הקביעה של ילד נכה, שהוא תלוי בעזרת הזולת, או זקוק להשגחה מתמדת הינה פרי של בדיקה, ואבחנה, שמשתנים עם הזמן, כפי שהיה במקרה של התובעת. הקביעה, שהתובעת זכאית לגמלה רטרואקטיבית במשך 4 שנים קודם להגשת תביעתה, מקפלת בתוכה את ההכרה, שהתובעת היתה תלויה בעזרת הזולת וזקוקה להשגחה מתמדת בתקופה זו. אלא שהנתבע לא בחן את התובעת בתקופה זו. לעומת זאת, ילד נכה שזקוק לטיפול רפואי מיוחד או שהוא עם ליקוי מיוחד, במקרים אלה אין צורך לבדוק תפקודו של הילד בפעולות היום יום, וגם לא מתעוררים קשיים של בדיקת התביעה לגבי המצב בעבר. מכאן הגיונה של התקנה וסבירותה...".
7. על קביעותיו לעיל של בית הדין האזורי הוגש הערעור שבפנינו. המערערים חזרו על טענתם, כי ילד התלוי בעזרת הזולת וגם זקוק להשגחה מתמדת אינו בא בגדר תקנה 6(א)(2) ומשכך חלה בעניינה תקנה 6(א)(3), באשר "
ברי כי ילד נכה, אשר מתקיימות בו, בו זמנית, שתי החלופות האמורות, גם צורך בעזרת הזולת בכל פעולותיו, ביחד עם (וגם) הזדקקות להשגחה מתמדת, מצבו קשה וחמור , פי שניים, ממצבו של ילד נכה אשר מתקיימת בו רק חלופה אחת מתוך השתיים". כן נטען כי בדיוק לסיטואציה האמורה נקבעו קטגוריות שונות למי שתלוי בעזרת הזולת ולמי שזקוק להשגחה מתמדת והותקנה תקנה 6(א)(3). כן נטען, כי "
משהמוסד בודק ומאשר, תשלום מפרעי, חזקה עליו שבדק או חזקה שיכול היה הוא לבדוק, עפ"י התיק הרפואי, את מצבו הסעודי של הילד הנכה גם בעבר". ולבסוף גרסו המערערים כי היה על בית הדין לפרש את תקנה 6 מתוכה ללא הזקקות למסגרת כלל התקנות ותוך מתן משקל יתר להיות התביעה בתחום הבטחון הסוציאלי. אף המוסד חזר, בעיקרו של דבר, על טענותיו, והוסיף כי לו חפץ מתקין התקנות ליחד קטגוריה נפרדת למי שתלוי בעזרת הזולת וגם זקוק להשגחה מתמדת היה עושה כך מפורשות. כן נטען, כי אין ליתן פרשנות מרחיבה לתקנה, בעלת השלכה תקציבית רוחבית, אשר עוסקת "
בתשלום למפרע, בתחום בו תנאי הזכאות קשים במיוחד המונעים מילדים רבים הסובלים מליקויים מלהיכנס למעגל הזכאים ולפיכך אין הגיון בפיצוי רטרואקטיבי שלא נקבע במפורש". כן הוסיף המוסד, כי "
קבלת הפרשנות של המערערת בעייתית עוד יותר עת שיש לשלם רטרואקטיבית לתקופה של 4 שנים כאשר הזכאות מתבססת על הערכה תפקודית שתוצאותיה לא בהכרח ברורות לכל התקופה וספק אם ניתן לקבוע זכאות רטרואקטיבית ארוכה ללא ביצוע הערכה תיפקודית".
8. לאחר ששקלנו את טענות הצדדים, באנו לכלל הכרעה כי אין מקום להתערב בפסק דינו של בית הדין קמא, הראוי להתאשר מטעמיו. על פי הפירוש התכליתי שיש ליתן לתקנות ילד נכה, קצבה עבור ילד נכה התלוי בעזרת הזולת או/והזקוק להשגחה מתמדת תשתלם בעד תקופה רטרואקטיבית שאינה עולה על 12 חודשים. אכן בתם של המערערים עונה על שתי קטגוריות המצויות בתקנה 6(א)(2), אך אין הדבר שוקל לעניין תקופת התשלום. כך בדומה, ילד נכה הסובל מן הליקוי האמור בפרט (1) לחלק ב' לתוספת השניה בגינו ניתן לשלם גמלה בעד תקופה רטרואקטיבית בת ששה חודשים, והוא אף תלוי בעזרת הזולת או זקוק להשגחה מתמדת - קביעה המאפשרת תשלום רטרואקטיבי לתקופה של שנה; יהיו הוריו זכאים לתשלום רטרואקטיבי לתקופה של שנה, ואין בעובדה כי עניינו של ילדם נופל בגדרן של תקנות 6(א)(1) ו - 6(א)(2) לתקנות ילד נכה, כדי להביא למסקנה שיש להחיל בעניינו את התקופה הקבועה בתקנה 6(א)(3). זאת ועוד, ילד הסובל משני ליקויים הבאים בגדר תקנה 6(א)(3) - אין הוריו זכאים לתשלום רטרואקטיבי של 96 חודשים.
9. נראה כי המדרג שבתקנות, לא בא לענות על השוני בליקויים מבחינת הקושי הטמון בהם. באשר הליקויים שבתקנות רובם ככולם הינם ליקויים קשים ביותר, המטילים מעמסה כבדה על הילד הנכה ועל משפחתו. השוני בתקופת התשלום נובע מן הקושי לאמוד את קיומם ואופן ביטוים של חלק מן הליקויים בתקופה שקדמה בזמן רב להגשת התביעה. בעניין זה, נפסק לגבי נוסחן של התקנות בעבר, כי "
תקנה 6(א) לתקנות הותקנה לא רק מן הטעם שהגמלה נועדה 'לתשלום שוטף להורי ילד נכה', אלא גם לבטא את המצב כי עקב השינויים התכופים יותר, האפשריים, במצב בריאותו של הילד, יש קושי בבדיקת התביעה לגבי מצב שבעבר, וייתכן כי במקרים מסויימים הדבר אינו ניתן להיעשות כלל..." (דב"ע נה/198-0
נעים עמרי ואח' - המוסד
לביטוח לאומי פד"ע ל עמ' 9). והדברים יפים אף לנוסח התקנות משנת 1998.
לאור האמור עולה, כי מתקין התקנות ביקש לקבוע הסדר ברור וידוע בעניין הזכאות הרטרואקטיבית לגמלה ולפיכך נקבעו המועדים שבתקנות, המבוססים כאמור על כך שבסוגי ליקויים שונים אין בדרך כלל יכולת לקבוע מועד תחולה המוקדם למועדים הקבועים בתקנה 6(א).
10. בשולי הדברים נוסיף, כי מועד הגשת התביעה למוסד כתאריך המשליך על תקופת תשלום הגמלה וקביעת תקופה מקסימלית לתשלום רטרואקטיבי אינם ייחודיים לגמלאות המשתלמות להורי ילד נכה. כך למשל עוסק סעיף 296 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה - 1995 (להלן -
חוק הביטוח הלאומי) ב"מועד לתביעת גמלת כסף והתקופה שבעדה תשולם
". הסעיף האמור תוקן בשנת 1998, ונקבע בו הסדר פשוט וברור באשר לתשלום רטרואקטיבי. בדברי ההסבר להצעה לתיקון החוק, צויינה החשיבות בקביעת "
כללי זכאות פשוטים ואחידים שניתן להביאם לידיעת אוכלוסיית הזכאים על מנת להשיג מיצוי מלא ככל האפשר של זכויות ותשלום הגמלאות במועד לכלל האוכלוסייה הזכאית לפי החוק" (ספר הצעות חוק התשנ"ז עמ' 285). גם באשר לגמלאות לפי תקנות ילד נכה נקבעו תקופות תשלום רטרואקטיבי ברורות כאמור, ואין בכך כל פסול.
11.
סוף דבר
- הערעור נדחה. אין צו להוצאות.