הנשיא סטיב אדלר
האם ביטוח מאה עשרים ושישה עובדי עיריית מודיעין, שעניינם מושא הליך זה, בפנסיה צוברת חלף פנסיה תקציבית, בדין יסודו. זו הסוגיה העומדת לבחינתנו בערעור זה.
עיקר העובדות וההסכמים הצריכים לעניין
[2] המערערים והמשיבים שכנגד (להלן גם -
המערערים או
ההסתדרות) הגישו בבית הדין האזורי בקשת צד בסכסוך קיבוצי, בעניינם של מאה עשרים ושישה עובדים, שנמנו על עובדיה המקוריים של המועצה המקומית מודיעין. המועצה המקומית מודיעין הוקמה ביום 01.01.1994 ובמהלך שנת 2001 השתנה מעמדה לעיר. שינוי זה אינו נוגע לסכסוך מושא הבקשה ולערעור זה (לצורכי הליך זה יכונו להלן המועצה המקומית מודיעין ועיריית מודיעין -
המועצה או
העירייה).
בתחילת דרכה ביטחה המועצה את עובדיה הקבועים בפנסיה תקציבית, בהתאם להוראות סעיפים 79 ו - 80 ל
חוקת העבודה
לעובדי הרשויות המקומיות (להלן -
חוקת העבודה), בהם נקבע, כי
"בעניין פנסיה לעת זיקנה, לנכות, לאלמנה וכיו"ב, תנהג הרשות לגבי העובדים על פי חוק הגמלאות של עובדי המדינה... הרשות והעובדים יקיימו קופת תגמולים של עובדי הרשות... אין סעיף זה מונע מרשות זו או אחרת לקיים קופת תגמולים על מנת להבטיח לעובדים פנסיה מצטברת כפי שיוסכם בין הרשות המקומית וועד העובדים".
אותה עת חלה הוראת סעיף 4 ל
הסכם הקיבוצי הכללי מיום 24.03.1975 (להלן -
הסכם 1975), שנחתם בין מרכז השלטון המקומי, הסתדרות העובדים הכללית החדשה ומבטחים - מוסד לביטוח לסוציאלי של העובדים בע"מ. מכוח הסכם זה, עובד חדש במועצה בוטח תחילה בפנסיה צוברת לתקופה של עד שנתיים מתחילת עבודתו או עד שהועבר למעמד של עובד שאינו עובד זמני, לפי התאריך המוקדם בין השניים. לאחר מכן, היה על המועצה לבטח העובד בפנסיה תקציבית מיום תחילת עבודתו בה, ומשבוטח בפנסיה תקציבית הושבו הכספים שנצברו לזכותו בקרן הפנסיה הצוברת לרשות המקומית.
החל בחודש ספטמבר 1997הפסיקה המועצה לבטח עובדים נוספים בפנסיה תקציבית והחלה לבטח עובדיה, למעט מקרים חריגים, בפנסיה צוברת. בתוך כך, אף לא הועברו עובדים, עם קבלת הקביעות או בחלוף שנתיים לעבודתם בעירייה, ממסלול פנסיה צוברת למסלול פנסיה תקציבית. בהתאם, ביום 01.11.2001 (הוא "המועד הקובע", על משמעו נעמוד בהמשך), בוטחו מרבית עובדי העירייה בפנסיה צוברת ומיעוטם בפנסיה תקציבית. חלק הארי של העובדים המבוטחים בפנסיה תקציבית, החלו עבודתם בעירייה עובר לחודש ספטמבר 1997.
ביום 03.03.1999 נחתם הסכם קיבוצי בין מדינת ישראל, מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות ומעסיקים נוספים לבין ההסתדרות הכללית. בהסכם זה עוגן מעבר עובדי המגזר הציבורי, לרבות עובדי הרשויות המקומיות, מביטוח בפנסיה תקציבית לביטוח בפנסיה צוברת (להלן -
הסכם המעבר). עיקריו של הסכם זה, בכך שעובדים קבועים שבוטחו עד למועד חתימת ההסכם בפנסיה תקציבית ימשיכו להיות מבוטחים בתוכנית פנסיה זאת. מנגד, עובדים שבמועד הקובע היו מבוטחים בפנסיה צוברת ימשיכו להיות מבוטחים בפנסיה צוברת, בה יבוטחו גם עובדים חדשים.
הסכם המעבר לא יושם בפועל ברשויות המקומיות עד ליום 01.11.2001, זאת בשל סכסוך קיבוצי שהגיע אף לערכאות, ואשר הסתיים בהסכם קיבוצי כללי מיום 26.07.2001 (להלן -
הסכם 2001) בין מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות לבין ההסתדרות הכללית, בו נקבע כי הסכם המעבר יכנס לתוקפו ברשויות המקומיות החל במועד הקובע, הוא יום 01.11.2001.
ההליך בבית הדין קמא ופסק דינו
[3] בקשת הצד בסכסוך קיבוצי הוגשה לבית הדין קמא ביום 16.10.2001, סמוך למועד תחילת יישומו של הסכם המעבר ברשויות המקומיות. הדיון בבית הדין קמא התמשך בשל מאמצי הצדדים, המערערים והעירייה, להגיע לכלל הסכמה באשר ליישוב הסכסוך. הסכמה כאמור גובשה בחודש ספטמבר 2003, אך משלא זכתה לאישור הממונה על השכר במשרד האוצר, לא ניתן לה תוקף, ובית הדין האזורי נדרש לדיון בבקשה. במהלך הדיון בבקשה, הודיעו על התייצבות לדיון בהליך היועץ המשפטי לממשלה (ביום 21.01.2004) ומרכז השלטון המקומי (ביום 17.04.2005).
[4]
בית הדין קמא קיבל מקצת טענות ההסתדרות, תוך שקבע כך:
"המשיבה הפרה למעשה החל מחודש 09/97, את ההסכמים הקיבוציים המחייבים אותה, בכך שחדלה באופן חד צדדי לבטח את עובדיה בפנסיה תקציבית, והחלה לבטחם בפנסיה צוברת. המשיבה לא טענה כי הדבר נעשה בהסכמה של נציגות העובדים, אלא לכל היותר בשתיקה שלה... בנסיבותיו הכוללות של מקרה זה... איננו סבורים כי ניתן לראות בשתיקתה של נציגות העובדים משום הסכמה.. בהיעדר הסכמה של נציגות העובדים למעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת, אין לדעתנו תחולה לסעיף 80 סיפא לחוקת העבודה... ואמור לחול הכלל של פנסיה תקציבית, אותו הפעילה המשיבה עצמה בשנים הראשונות לקיומה. נובע מכך, כי המשיבה הפרה את ההסכמים הקיבוציים המחייבים אותה כאשר הקדימה את המאוחר, והחלה בביצוע מעבר לפנסיה צוברת באופן חד צדדי כארבע שנים לפני ההסכמה הקיבוצית לכך".
אלא שבית הדין סבר, כי הסכם המעבר שהוחל על הרשויות המקומיות למן "המועד הקובע" - יום 01.11.2001,
"יצר שינוי מהותי במצב המשפטי ובזכויותיהם של עובדי הרשויות המקומיות בכל הנוגע לפנסיה".
על האמור הוסיף בית הדין, וציין:
"עיון בהוראות הסכם המעבר.. מלמד כי הצדדים הסכימו לשמר את תמונת המצב הקיימת - כפי שהיתה ערב חתימת ההסכם - בכל הנוגע לביטוחם הפנסיוני של העובדים, כך שלא יצטרפו עובדים נוספים למעגל מקבלי הפנסיה התקציבית... היינו הצדדים ראו חשיבות רבה למצב ביטוחו בפועל של כל עובד ב'מועד הקובע', ולא רק למועד הצטרפותו לרשות או לעצם זכאותו העקרונית לפנסיה תקציבית. לו רצו הצדדים לקבוע את שטוענים לו המבקשים
[המערערים דכאן, ס.א.]
- יכולים היו לקבוע כי פנסיה תקציבית תינתן לכל עובד שהחל עבודתו במועד מסויים, או לכל עובד שהיה זכאי לקביעות במועד הקובע, אך במקום זאת בחרו לקבוע במפורש כי עובדים קיימים, שהוגדרו בהסכם כעובדים שזכויותיהם הפנסיוניות בוטחו נכון ליום 01.11.2001 בפנסיה צוברת, ימשיכו להיות מבוטחים בפנסיה צוברת. אנו סבורים כי דברים מפורשים אלו מדברים בעד עצמם".
כנגד הכרעה זו של בית הדין האזורי מוסב ערעורה של ההסתדרות. העירייה מצידה הגישה ערעור שכנגד, שעניינו בקביעותיו של בית הדין האזורי בדבר הפרת ההסכמים הקיבוציים.
הכרעה
[5] בפתח הסכם המעבר נקבעה תכליתו לאמור: "
במסגרת הסכם זה הוחלט והוסכם בין הצדדים על שינוי שיטת הפנסיה הנהוגה אצל המעסיקים מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת לגבי קבוצות העובדים אשר לגביהם היתה קיימת האפשרות להיקלט במסלול פנסיה תקציבית ערב חתימת הסכם זה
". מרכז השלטון המקומי ושלוש הערים הגדולות הינם צד להסכם זה ועל כן הוא חל על עובדי הרשויות המקומיות, להם יוחדו הוראות מיוחדות בו. הסכם 2001, המחזיק עמוד מודפס אחד בלבד, לא שינה דבר מהוראותיו של הסכם המעבר, ונקבע בו אך זאת - במקום המועד הקובע כפי הגדרתו בפרק ב' סעיף 2 ב (1) להסכם המעבר, יבוא מועד קובע חדש: "אחד לחודש נובמבר 2001".
בסעיף 1 ב לפרק ב' להסכם המעבר, נקבעו ההגדרות הבאות באשר לעובדי הרשויות המקומיות: