השופטת ד' ברק-ארז:
1. זהו מקרה נוסף שבו השגה שהוגשה למנהל הארנונה לא נענתה בתוך המועד הסטטוטורי שנקבע לכך בסעיף 4(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר) - 60 יום. באיזו מידה יש מקום להחיל במקרים מסוג זה את הסעד הסטטוטורי שנקבע בסעיף 4(ב) לחוק הערר, המורה כי כאשר חל איחור כאמור יראו את ההשגה כאילו התקבלה? האם הסדר זה חל ללא פשרות בכל מקרה ומקרה, או שמא יש מקום להחיל אותו בסייגים ובמגבלות, בין השאר בשל ההשלכה הצפויה על הקופה הציבורית? שאלה זו, שחזרה ועלתה בפסיקתם של בתי המשפט המחוזיים, ואף התעוררה בעבר גם בפני בית משפט זה, אם כי לא במלוא עוצמתה, עמדה הפעם במרכזו של הערעור שנדון בפנינו.
התשתית העובדתית
2. עיקרי העובדות הנוגעות למחלוקת שבפנינו הן פשוטות יחסית. חברת מכשירי תנועה בע"מ (להלן: החברה) היא המחזיקה לכאורה בנכס בתחומיה של העיר אשדוד (להלן: העירייה). בראשית שנת 2011 קיבלה החברה מהעירייה הודעת שומה שעניינה שיעור הארנונה שבה חויבה בגין הנכס לשנת הכספים 2011 וכן הודעה על תיקון שומה לפיה הוגדל השטח החייב בארנונה ב-147 מ"ר נוספים. החברה הגישה השגות בגין שתי הודעות שומה אלה, שאותן מיענה אל מנהל הארנונה בעיריית אשדוד. ההשגות נשלחו לעירייה בדואר אקספרס, ועל פי רישום הדואר, נמסרו בעירייה ביום 14.3.2011. לאחר שלא קיבלה תשובות על השגותיה, פנתה החברה ביום 25.9.2011 לעירייה וטענה כי בנסיבות אלה יש לראותן כאילו התקבלו מכוח הדין (לפי סעיף 4(ב) לחוק הערר). ביום 16.11.2011 השיב מנהל הארנונה בעירייה כי בפועל השגותיה של החברה לא הגיעו אליו לפני קבלת מכתבה מיום 25.9.2011, וכי מכל מקום הוא דוחה את ההשגות לגופן.
המסגרת הנורמטיבית
3. טעות לעולם חוזרת, וכך גם העיכובים בטיפול בבקשות ופניות המגיעות לידיהן של רשויות. לצורך הבנת המחלוקת בין הצדדים, יש להקדים ולעמוד על המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לעניינינו - החובות המוטלות על רשויות בכל הנוגע לטיפול בהשגות על שומות ארנונה במועד ומשמעותה של אי-עמידה בחובות אלו.
4. ההוראה הכללית הנוגעת למועד שבו צריכות להתקבל החלטות על-ידי רשויות היא הוראת סעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 לפיה: "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי קביעת זמן לעשייתו - משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה ולחזור ולעשותו מזמן לזמן ככל הנדרש לפי הנסיבות". סעיף זה מניח את התשתית הבסיסית לחובה לפעול תוך זמן סביר ובמהירות ראויה (ראו עוד: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי א 407 (2010) (להלן: ברק-ארז)). זוהי נקודת מוצא חשובה לדיון - אך אין בה מענה ספציפי למקרה שבפנינו, לנוכח אופיו הכללי (ועל כן עמום) של סעיף 11.
5. הסדרה ספציפית יותר של החובה לפעול במהירות ראויה מעוגנת בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: חוק ההנמקות). סעיף 2 לחוק ההנמקות מורה בעניין זה: "נתבקש עובד הציבור, בכתב, להשתמש בסמכות שניתנה לו על פי דין, יחליט בבקשה וישיב למבקש בכתב בהקדם, אך לא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום קבלת הבקשה", בכפוף לחריגים הקבועים בחוק כדוגמת עניין הטעון חקירה או בדיקה. חרף החובה הברורה הקבועה בחוק ההנמקות, הסנקציה הסטטוטורית המשמשת לאכיפתה היא רכה יחסית ומבוססת רק על היפוך נטל ההוכחה - החלטה שלא ניתנה במועד או שניתנה ללא הנמקה מוחזקת כלא תקינה, ועל הרשות מוטל הנטל להוכיח את תקינותה (ראו: סעיף 6 לחוק ההנמקות. ראו גם: ברק-ארז, בעמ' 419).
6. על רקע זה, בולט במיוחד אופיו ההחלטי של ההסדר שנקבע לענייני ארנונה, בחוק הערר. חוק זה כולל הוראה ספציפית, נוקשה יחסית, הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הערר ומורה כך:
"(א) מנהל הארנונה ישיב למשיג תוך ששים יום מיום קבלת ההשגה.
(ב) לא השיב מנהל הארנונה תוך ששים יום - ייחשב הדבר כאילו החליט לקבל את ההשגה, זולת אם האריכה ועדת הערר האמורה בסעיף 5, תוך תקופה זו, את מועד מתן התשובה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, ובלבד שתקופת ההארכה לא תעלה על שלושים יום".
ההסדר הקבוע בסעיף זה הוא מחמיר יותר בהשוואה להסדרים אחרים בכל הנוגע לעמידת הרשות בלוחות זמנים - הוא קובע פרק זמן קשיח של 60 יום למתן תשובה, אשר ניתן להארכה רק במקרים מיוחדים, ואף זאת רק לתקופה של שלושים ימים נוספים ובהחלטה של ועדת הערר הפועלת על-פי החוק (כלומר, מנהל הארנונה אינו רשאי להחליט על כך בעצמו). אי-עמידה בפרק הזמן הסטטוטורי שנקצב למתן תשובה מובילה לסנקציה חריפה - התייחסות להשגה כאילו התקבלה לכל דבר ועניין, לכאורה ללא שיקול דעת נוסף. מאפייניו אלה של ההסדר הקבוע בסעיף 4(ב) לחוק הערר עומדים במרכזו של פסק דיננו.
ההליכים עד כה
7. החברה פנתה בעתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים, וזה פסק לטובתה (עת"מ 27459-12-11, השופטת ח' סלוטקי). כממצא עובדתי, קבע בית המשפט קמא כי מכתבה של החברה אכן נשלח לעירייה, אך התקבל בידי אחת עובדות המזכירות ולא הועבר למנהל הארנונה עצמו עקב תקלה פנימית במיון הדואר. משכך, הסוגיה הראשונה שאותה פנה לבחון בית המשפט קמא הייתה האם בנסיבות אלו יש לראות את מנהל הארנונה כאילו קיבל לידיו את ההשגות. בעניין זה, קבע בית המשפט קמא כי התכלית העומדת בבסיסו של סעיף 4(ב) לחוק הערר - שמירה על מינהל תקין ומניעת זלזול מצד הרשות באזרח - איננה מחייבת רק מניעת סחבת מצד מקבלי ההחלטות, אלא גם דאגה לכך שפניותיו של האזרח תגענה ליעדן. כפועל יוצא, עמד בית המשפט קמא על כך שתחילתו של מניין הימים למתן התשובה היא ביום קבלת ההשגות במזכירות הכללית של העירייה, ולאו דווקא במועד שבו הגיעה ההשגה בפועל לידיו של מנהל הארנונה.
8. על יסוד עקרונות אלו ומשהוכח כי החברה שלחה את השגותיה כנדרש, קבע בית המשפט קמא כי יש לראות את מנהל הארנונה כמי שקיבל את ההשגות ביום 14.3.2011 ולא השיב עליהן במועד שנקבע בחוק, ועל כן כמי שהחליט לקבלן.
טענות הצדדים בערעור
9. העירייה מערערת על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. תחילה, טענה העירייה כי אין להביא בחשבון 60 הימים את פרק הזמן שחלף עד להגעתה של ההשגה בפועל לידיו של מנהל הארנונה (כך שהזמן שבו "אבדה" ההשגה בעירייה לא יובא בחשבון), בהתבסס על כך שעל החברה להגיש השגותיה למנהל הארנונה ולא לגורם אחר בעירייה. בהמשך לכך, העירייה הוסיפה וטענה כי ראוי להפעיל את הסנקציה הקבועה בסעיף 4(ב) לחוק הערר באופן מידתי, המביא בחשבון את מכלול נסיבות המקרה. ביסוד שתי הטענות הללו עמדה טענה עקרונית וכללית יותר בדבר האופי החריף של הסנקציה הקבועה בחוק המחייב "לעדן" אותה באמצעים פרשניים, על מנת להימנע מפגיעה חריפה ובלתי מוצדקת בקופה הציבורית והכנסותיה לרווחת הכלל.
10. מנגד, המשיבה טענה כי את החוק יש לפרש באופן חד וברור, כפי שעולה גם מלשונו, פרשנות המשרתת את ההגנה על האזרח. לשיטת המשיבה, מטרתו של סעיף 4(ב) הינה הטלת סנקציה על הרשות במקרים שבהם היא מטפלת בהשגות באופן לקוי - בין שהטיפול הלקוי נעשה בכוונה תחילה ובין שנעשה ברשלנות.
11. סוגיה נוספת שהתעוררה במהלך הדיון בעל-פה ושני הצדדים התייחסו אליה נגעה למצבים שבהם ההשגה כוללת טענות שהן לכאורה נטולות יסוד, כדוגמת טענה בעלמא שהגורם המשיג אינו "מחזיק" בנכס. השאלה שהתעוררה הייתה האם גם במקרים מסוג זה יש מקום להחלתו של סעיף 4(ב) באותו אופן, נוכח הסיכון להגשת "השגות סרק" בתקווה כי הרשות לא תענה עליהן במועד הקבוע, וכך יוכלו המשיגים "ליהנות מן ההפקר" על חשבון הקופה הציבורית.