השופט א' רובינשטיין:
א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופט הבכיר הווארי) בעת"מ 45642-04-12 מיום 23.7.12. ענייננו בשאלת הדרך המשפטית הראויה להתקשרות עם נותני שירותים ברשויות המקומיות, במקרה דנא - רואה חשבון.
רקע עובדתי
ב. ביום 31.12.11 אמור היה להסתיים חוזה העסקה בין עיריית נצרת עילית (להלן העיריה) לבין רו"ח זיצר, אשר משרדו סיפק מכבר שירותי ראיית חשבון לעיריה. ביום 25.1.12 נשלח לרו"ח זיצר מכתב מגזבר העיריה, שבו הודע לו כי נוכח סיום החוזה בין הצדדים, אין ניתן להמשיך את ההתקשרות בינו לבין העיריה.
ג. רו"ח זיצר העביר חוות דעת משפטית מטעמו, שלפיה מתוקף תקנה 3(8) לתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן תקנות העיריות (מכרזים)), ההתקשרות עם רואה חשבון פטורה ממכרז.
ד. ביום 14.2.12 העבירה היועצת המשפטית של העיריה חוות דעת, שבה הובהר כי יש לפרש את התקנה בצמצום, וכי העיריה אינה פטורה מקבלת הצעות מחיר, מקום שיש מספר רב של גורמים אשר יכולים לבצע את העבודה. בהמשך לכך הכינה היועצת המשפטית "הזמנה להגשת הצעות ותנאי הגשה למתן שירותי ראיית חשבון לעיריית נצרת עילית" (להלן ההזמנה), וזו נשלחה למספר רואי חשבון.
ה. ביום 27.2.12, יום לפני סיום המועד להגשת הצעות, שלח ראש העיריה מכתב למנהל הרכש בעיריה, שבו הורה לו לפנות תוך שלוש שעות לכל רואי החשבון שאליהם נשלחה ההזמנה, ולהודיע להם על דחיית ההליך למצער בשישה חודשים. היועצת המשפטית של העיריה פנתה לראש העיריה, הפנתה לחוות דעתה מיום 14.2.12, וציינה כי פנייתו זו מהוה התערבות פסולה בהליכי רכש.
ו. חרף האמור פנה ראש העיריה באותו יום במכתב מטעמו לרואי החשבון שאליהם נשלחה ההזמנה, וציין כי אין בכוונת העיריה לפנות בבקשה להגשת הצעות מחיר בעבור שירותי ראיית חשבון עד תחילת שנת 2013 לכל המוקדם. ביום 28.2.12 הורה ראש העיריה למנהל הרכש ולגזבר העיריה שלא להעלות את הנושא בועדת הרכש (ועדת רכש ובלאי הפועלת לפי תקנות העיריות (הסדר רכישות, ניהול מחסנים, רישום וניהול טובין), תשנ"ח-1998, להלן תקנות הרכש).
ז. ביום 6.3.12 התקיימה ישיבת ועדת הרכש, ובה נפתחו הצעות המציעים. בינתיים התנהלו הליכים משפטיים, שבגדרם ניסה ראש העיריה לסכל את ההליך לבחירת רואה חשבון, ללא הצלחה. ביום 2.4.12, במסגרת ישיבת מועצת העיריה, העלה ראש העיריה הצעה כתוספת לסדר היום, שבה ביקש להאריך את ההתקשרות עם רו"ח זיצר עד ליום 31.8.12. ואכן, בסיום הישיבה התקבלה ההצעה להאריך את כהונת רו"ח זיצר לתקופה של ארבעה חודשים, שבמהלכה תצא העיריה במכרז מסודר.
ח. בעקבות האמור פנה המשיב 1, חבר מועצת העיריה, אל הממונה על המחוז במשרד הפנים וביקש ממנו כי יפעיל סמכותו על פי סעיף 141(א) לפקודת העיריות, המקנה סמכות לממונה על המחוז במשרד הפנים לדרוש ממועצת העיריה או מראש העיריה למלא את החובה המוטלת עליהם, באופן שיורה לראש העיריה לסיים את הליך הרכש ולהפסיק את העסקת רו"ח זיצר. היועצת המשפטית של העיריה צירפה חוות דעת מטעמה התומכת בבקשת המשיב 1.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
ט. אחר הדברים האלה עתר המשיב 1 לבית המשפט קמא וביקש לאפשר את סיום הליך ועדת הרכש מיום 6.3.12, או להורות לממונה על המחוז לעשות שימוש בסמכותו כאמור לשם קידום הליך הרכש תוך הוריה לראש העיריה.
י. בית המשפט התייחס בפתח דבריו למערכת היחסים בין ראש העיריה לבין היועצת המשפטית כנגלה מן התיק, וקרא לעבודה בשיתוף פעולה ולהתגברות על חוסר האמון השורר ביניהם. הוא ציין כי המצב הקיים שבו "דומה כי לא פעם עוסקים הצדדים דווקא בניגוחים הדדיים ובניסיונות לפגום זה בעבודתו של זה, דבר שבהכרח גוזל מיכולתם ומזמנם למלא את תפקידיהם כיאות. המדובר במצב שאינו תקין ויש להצר עליו עד מאוד" (עמ' 9 לפסק הדין).
יא. בית המשפט הדגיש, כי התנהלות ראש העיריה חרגה מהתנהלות תקינה המצופה מאדם בתפקידו. נאמר, כי חוות הדעת של יועץ משפטי בשאלות משפטיות היא בעלת תוקף מחייב, וכי הרשות המקומית מחוייבת לפעול על פיה. בענייננו, במועד קיום ישיבת המועצה ביום 2.4.12 לא עמדה בפני ראש העיריה או בפני חברי מועצת העיריה חוות דעת משפטית הסותרת את זו של היועצת המשפטית, והיה איפוא מקום לפעול לפיה.
יב. בית המשפט העלה שאלה באשר לכנות כוונותיו של ראש העיריה שעה שעסק במניעת ההליך להעסקת רואה חשבון חדש. עם זאת בא בית המשפט לידי מסקנה, כי בהליך הרכש להעסקת רואה חשבון חדש נפלו פגמים של ממש שבגינם יש לבטל את ההליך. הראשון מביניהם היה העברת אחת ממעטפות ההצעות לגזבר העיריה עוד בטרם נערכה ישיבה לבחינת ההצעות. פגם נוסף שעליו הצביע בית המשפט נעוץ בכך שמציעים פוטנציאליים נמנעו מלהגיש את הצעתם נוכח ההודעה ששלח ראש העיריה אליהם. לא נתקבלה הטענה כי נוסח ההזמנה היה כללי וחסר פרטים באופן שיש בו להביא לפסילת ההזמנה. לבסוף נקבע, כי החלטת המועצה להאריך בארבעה חודשים את העסקתו של רו"ח זיצר ולקיים הליך חדש וסדור להעסקת רואה חשבון חדש היתה סבירה.
יג. לבסוף נדרש בית המשפט לשאלה העקרונית בדבר הפורום המוסמך לקבל החלטה בדבר התקשרות למתן שירותי ראיית חשבון. נקבע, כי שירותים מקצועיים כגון זה שבנדון דידן אינם בסמכות ועדת הרכש. הוסבר, כי תקנות הרכש המסדירות את פעולתה של ועדת הרכש, מתייחסות לרכישה ולאחסון טובין, וכי הועדה אינה בעלת סמכות לקבוע מעמד של נותן שירותים מקצועיים. בית המשפט קיבל את עמדת ראש העיריה, כי הסמכות לאשר התקשרות עם רואה חשבון חיצוני נתונה לראש העיריה מכוח סמכותו השיורית, אולם נקבע כי הוא מחויב למנות ועדה מינהלית מקצועית לבחינת אישור ההתקשרות.
יד. לשלמות התמונה יצוין כי נעתרתי ביום 27.8.12 לבקשה לעיכוב ביצוע שהוגשה על ידי העיריה באמצעות יועצתה המשפטית, והוריתי כי הליכי ההתקשרות של העיריה עם רואה חשבון יוקפאו עד להחלטה אחרת לאחר הדיון בערעור לגופו, שנקבע למועד מוקדם. צוין, כי ההליך "אינו חף מספקות במישורים שונים (הדגשה במקור) - דיוניים, כגון מעמד העיריה כמערערת, ומהותיים, באשר למערכת היחסים העכורה בעליל, שקשה מאוד להלמה"; אך נראה, כנאמר, כי יש לברר את הטענות בטרם התקשרות חדשה, גם במחיר עיכוב מה.
הטענות בערעור
טו. עיריית נצרת עילית, המיוצגת על ידי היועצת המשפטית, הגישה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים. לטענת העיריה, על בית המשפט להימנע מהיזקקות לטענת הפורום המוסמך לבחירת נותני שירותים, שכן מדובר בשאלה של פרשנות התקנות, ועל כן בחירת פרשנות מסויימת לא יהא בה בהכרח כדי לשלול את האפשרות הפרשנית האחרת. צוין, כי שאלת הפורום המוסמך ודרך ההתקשרות לא היו עילה לפעולותיו של ראש העיריה כאשר התערב בהליך ומנע את קיומו, כפי שנטען על ידיו. נאמר בהקשר זה, כי נוצרה תוצאה אבסורדית שלפיה הגורם שיצר את הפגמים על מנת לטרפד את הליך הרכש, הצליח בכך והביא לתוצאה שבה חפץ: ביטול הליך הרכש והמשך העסקתו של רו"ח זיצר. צוין, כי בית המשפט שגה שעה שיצר הבחנה בין התקשרויות שעניינן רכישת טובין לבין התקשרויות עם נותן שירותים מקצועיים, ולמעשה הוסיף ועדה נוספת על ועדת הרכש. הוטעם, כי פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים יצר מנגנון הנוגד את העקרונות המינהליים שמכוחם פועלת הרשות המקומית, ובו הליך "עוקף מכרז" המאפשר לראש הרשות לרכוש שירותים ללא מכרז, ללא פיקוח ובניגוד למינהל תקין. כנטען, נוצר חוסר בהירות באשר לאופן פעילותה של הועדה המייעצת ולהליך קבלת ההחלטות על ידי ראש העיריה, שאינו רואה עצמו מחוייב להמלצותיה.