השופט א' רובינשטיין:
א. ערעור המדינה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (השופטת ד"ר מ' אגמון-גונן), מיום 4.8.10 בתיק עת"ם 1860/07, בגדרו נקבע כי הוראת אגף שיקום נכים במשרד הביטחון מספר 80.23 (להלן הוראה 80.23), הקובעת את מועד תחילתו של תשלום ההטבות הניתנות מכוח הוראות האגף, בטלה בשל היותה מפלה בין נכים בהיעדר סבירות ומידתיות, והורה על תשלום ההטבות למשיב 1 החל מיום שחרורו מצה"ל (1998).
הרקע העובדתי
ב. המשיב 1 שירת כלוחם בחטיבת גולני, בין היתר, לתקופות ארוכות בלבנון בפעילות מבצעית. לקראת תום שירות החובה, השתתף המשיב 1 בתרגיל חטיבתי שבמהלכו חש ברע, וכעבור מספר ימים התגלה כי לקה במחלת הסכרת. בינואר 1998 שוחרר המשיב 1 מצה"ל בעקבות המחלה, בפרופיל רפואי 21. מייד עם שחרורו הגיש המשיב 1 תביעה לאגף השיקום, כדי שיכיר בקשר בין תנאי שירותו הצבאי לפרוץ המחלה. תביעה זו נדחתה בהחלטת קצין התגמולים מיום 27.5.98. המשיב 1 עירער על ההחלטה לועדת הערעור לפי סעיף 33 לחוק הנכים (תגמולים ושיקום) [נוסח משולב], התשי"ט-1959 (להלן חוק הנכים), וזו דחתה את הערעור ביום 26.5.03. על החלטה זו, הגיש המשיב 1 ערעור לבית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו. הערעור נתקבל (ביום 25.1.06); נקבע, כי מחלתו של המשיב 1 אכן נגרמה עקב תנאי שירותו הצבאי. בדצמבר 2006 זומן המשיב 1 לועדה רפואית, שקבעה לו נכות של 65% לצמיתות החל מיום שחרורו. החלטה זו ניתנה קרוב לתשע שנים מיום הגשת התביעה ושנה מיום מתן פסק הדין. ביום 1.6.07 הועבר לחשבונו של המשיב 1 תגמול בסך 310,000 ש"ח. מבחינת רכיבי התגמול השונים, התברר למשיב 1, כי אגף השיקום מבחין בין תגמולים המגיעים מכוח חוק הנכים - ששולמו לו רטרואקטיבית מיום שחרורו (בשנת 1998), לבין תגמולים המגיעים מכוח הוראות אגף השיקום - ששולמו לו רטרואקטיבית רק מהיום בו הוכר כנכה (בשנת 2006). המשיב 1 עתר לבית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב - יפו לביטול ההבחנה, ולעניין זה לבטלות הוראה 80.23 שביסודה.
פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים
ג. בית המשפט לעניינים מינהליים (השופטת מ' אגמון-גונן) קיבל את עתירתו של המשיב 1. בית המשפט קבע, כי הוראה 80.23 קובעת את מועד תחילת תשלום ההטבות בשרירותיות, הגורמת לאפליה בין נכי צה"ל, וזאת בחוסר סבירות ובהיעדר מידתיות. בית המשפט ציין, כי אמנם לגיטימיות התשלום האקטיבי של הטבות האגף הוכרה על-ידי בית משפט זה בעבר, אולם הדבר נעשה בהסתמך על שיקולי תקציב שהיו רלבנטיים לאותה תקופה, ובלא שנערך דיון בפגיעה בזכות החוקתית לשויון, כך שיש להבחין בין המקרה דנא למקרים אלה. כן נקבע, כי המערער לא עמד בנטל הבאת הראיות, אף לא ראיות מינהליות, להראות ששיקולי תקציב הם שעומדים בבסיס הוראה 80.23, ולכך שביטול ההוראה יביא להכבדה ניכרת על תקציב אגף השיקום. לאור כל זאת פסק בית המשפט כי הוראה 80.23 בטלה, וכי יש להעניק למשיב 1 את כלל ההטבות שניתנו מכוח הוראות אגף השיקום, באופן רטרואקטיבי, החל ממועד הזכאות לקבלת ההטבות מכוח חוק הנכים. מכאן הערעור שבפנינו.
הערעור
ד. ביום 10.10.10, הגיש המערער לבית משפט זה הודעת ערעור ובקשה לעיכוב ביצוע חלקי של פסק-הדין, בגדרה ביקש להשהות את בטלות הוראה 80.23 ביחס לכלל נכי צה"ל, למעט המשיב 1, עד להכרעה בערעור. ביום 17.11.10, קיבל בית משפט זה (השופט ח' מלצר) את הבקשה בקבעו, כי יש בסוגיית מאזן הנוחות בענייננו כדי להצדיק את עיכוב הביצוע החלקי המבוקש, וזאת עד להכרעה בערעור, או עד להחלטה אחרת. נקבע, כי על המערער להגיש הודעה מעדכנת בנוגע להליכי החקיקה המתגבשים בנושא, בתום 6 חודשים.
ה. לשם השלמת התמונה יצוין, כי ביום 13.5.12 קיבל השופט מלצר את בקשת הארגון היציג של נכי צה"ל - ארגון נכי צה"ל - להצטרף כמשיב בערעור (להלן משיב 2); ביום 22.11.12 דחה השופט מלצראת בקשת המשיב 2 לבטל את ההחלטה בדבר עיכוב ביצוע חלקי של פסק הדין מיום 17.11.10; ביום 25.2.13 קיבל בית משפט זה (הנשיא א' גרוניס) את בקשת המערער להוספת מוצג, הוא מכתב התשובה מטעם היועץ המשפטי למערכת הביטחון שנשלח ליועץ המשפטי לממשלה (מיום 16.12.12); וביום 4.3.13 קיימנו דיון בעתירה.
טענות המערער
ו. בערעור נטען, כי לאורך השנים אישר בית משפט זה, לא אחת, את חוקיותה של הוראה 80.23, ובהסתמך על כך פעל המערער לפיה. עוד נטען, כי בימים אלה מצוי בתהליך תיקון מקיף לחוק הנכים וחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י-1950 (להלן חוק המשפחות), הכולל שינוי מדיניות ותשלום הטבות מסוימות (אך לא כולן), הניתנות כיום בהתאם להוראות האגפים, באופן רטרואקטיבי, בכפוף לקריטריונים וכללים ברורים לתשלומן. לטענת המערער, ביטול ההוראה מבלי לאפשר למדינה תקופת ביניים לגיבוש החקיקה המתהוה, ייצור בעתיד שני הסדרים - האחד עד למועד התחולה שייקבע בחקיקה העתידית והשני ממועד זה ואילך. לחילופין, נטען, כי אם ידחה הערעור יש להחיל את פסק-הדין פרוספקטיבית, אם בשל הסתמכותו של המערער על פסיקתו של בית משפט זה בעבר, ואם בשל הכבדה כלכלית ניכרת על תקציב האגפים ביום שלמחרת ביטולה של הוראה 80.23.
טענות המשיבים
ז. המשיב 1 טען, כי ההבחנה בהוראה 80.23 בין שני נכים, שנכותם זהה והגישו תביעתם באותו מועד, רק על בסיס המועד שבו הוכרה נכותם היא שרירותית, ולא שויונית. כן נטען, כי אין המערער יכול לפגוע בעקרון השויון רק מאחר שמדובר ב"הטבה לפנים משורת הדין" שאינה מעוגנת בחקיקה. אדרבא, לגישת המשיב 1, עיגון ההוראה המפלה בהנחיות מינהליות, ולא בדבר חקיקה, מנוגד לפסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחרותו, כמו גם המדיניות שהיא מחילה. עוד נטען, כי שיקולי תקציב אינם מצדיקים הפליה, מה גם שהמערער כשל בביסוס הטענה כי הם שעומדים בבסיס הוראה 80.23, וכן לא הצביע מהי אותה עלות תקציבית הצפויה מביטולה של ההוראה. נטען, כי אין לעכב עוד את ההכרעה בסוגיה, אם בשל חלוף השנים ואם בשל אל הצפויות לחלוף עד שהחקיקה המתגבשת תקרום עור וגידים.
ח. המשיב 2 טען, כי יש לראות בהוראה 80.23 תקנה בת פועל תחיקתי, ומשכך אין ממש בטענה כי ההטבות ניתנות "לפנים משורת הדין". כן נטען, כי ההבחנה בין הטבות שניתנות מכוח החוק לאחרות אינה רלבנטית, מאחר שהמערער הודיע על שינוי מדיניות ברוח פסק-דינו של בית משפט קמא בחקיקה המתגבשת. באשר להליכי החקיקה בנושא נטען, כי אלה מצויים אך בתחילת דרכם, ומשכך אין להורות על השהיה של הצהרת הבטלות, דבר שהוא סעד חריג הניתן במשורה. כן נטען, כי אין למערער על מי להלין בהותרת החלל הנורמטיבי עם ביטול ההוראה, אלא על עצמו, וזאת מאחר שביכולתו לקבוע הוראה חליפית ברוח החקיקה המתגבשת אשר תמלא את החלל שנוצר - מה גם שבענייננו, לטענת המשיב 2, ההיפך הוא הנכון, דווקא ביטול ההוראה ייצור המשך ישיר בין המצב ערב החקיקה המתגבשת לבוקר שאחרי קבלתה.
הדיון
ט. בדיון מיום 4.3.13, חזרו הצדדים על עיקר נימוקיהם בכתבי הטענות. באת כוח המערער טענה, כי לא אחת אישר בית משפט זה את סבירות ההבחנה בהוראה 80.23 לעניין מדיניות מועד התשלומים מכוח החוק ומכוח הוראות האגף, וזאת במספר פסקי דין, האחרון בהם משנת 2011 (עע"ם 5728/09 עבודי נ' משרד הביטחון -קצין התגמולים (לא פורסם, 2.1.11) (להלן ענין עבודי)). הוטעם, כי משרד הבטחון נמצא בעיצומו של תיקון לחוק הנכים, שבמסגרתו יעוגנו ההטבות הניתנות כיום לפנים משורת הדין בחוק, כך שבעתיד יינתנו באופן רטרואקטיבי, וזאת כשינוי מדיניות ברוח פסק דינו של בית משפט קמא. לפיכך, נטען כי יש להשהות את בטלות הוראה 80.23 עד להחלת החקיקה המתגבשת, באופן שימנע את חלוקת מדיניות התשלומים הנוהגת לשתי תקופות. לחלופין, נטען כי יש להחיל את ההלכה החדשה באופן פרוספקטיבי בלבד - מכאן ואילך - ללא תוקף רטרואקטיבי, וזאת בשל המשמעות התקציבית רחבת ההיקף המוטלת על אגף השיקום, שעומדת כנטען על סך של 155,000,000 מיליון ש"ח (בחישוב מתן ההטבות שבע שנים לאחור לאוכלוסיית הנכים בלבד, לא כולל את השנה האחרונה). נטען, כי לאורך השנים העדיף המערער להרחיב את סל ההטבות שניתנות מכוח הוראות אגף השיקום, וזאת מתוך הנחה שאלה לא תינתנה באופן רטרואקטיבי, תוך הסתמכות על פסיקתו של בית משפט זה, שיש בה כדי למנוע החלה רטרואקטיבית של פסק הדין.
בא כוח המשיב 1 טען, כי ההוראה מפלה בין נכי צה"ל שלא בשל מעשיהם, באופן שאינו עומד בפסקת ההגבלה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחרותו. לדידו של בא כוח המשיב 1, יש לחלק מחדש את הקופה התקציבית, כך שלא תתקיים הפליה בין נכי צה"ל. כן נטען, כי המערער יכול בכל רגע ליישם את האמור בדבר החקיקה המתגבש בהוראה פנימית שתבוא במקום הוראה 80.23, וזאת על מנת להחיל את שינוי המדיניות לו טוען הוא - בלא דיחוי. בא כוח המשיב 1 עמד על החלה רטרואקטיבית של האמור בפסק דינו של בית משפט קמא עד 10 שנים אחורנית.
באת כוח המשיב 2 טענה, כי יש להחיל את בטלות הוראה 80.23 רטרואקטיבית, בשל אבני הדרך ותמרורי האזהרה לאורך השנים, עם הכניסה לעידן החוקתי, ונאמר כי לא סבירה בנסיבות הסתמכות המערער על פסיקתו הותיקה של בית משפט זה. למצער, נטען, כי לא ניתן למתוח את הסתמכות המערער מעבר למועד מתן פסק הדין בעת"מ 1173/07 שטאובר נ' קצין התגמולים (2007) (להלן עניין שטאובר)ופסק דינו של בית משפט קמא.
הכרעה